Política pública de geração de emprego e renda: benefícios gerados ao município de Casca/RS a partir da lei municipal n° 1.720/2002

Texto

(1)0. UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA. Cristina Maria Piccini. POLÍTICA PÚBLICA DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA: BENEFÍCIOS GERADOS AO MUNICÍPIO DE CASCA/RS A PARTIR DA LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002. Camargo, RS 2016.

(2) 1. Cristina Maria Piccini. POLÍTICA PÚBLICA DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA: BENEFÍCIOS GERADOS AO MUNICÍPIO DE CASCA/RS A PARTIR DA LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002. Trabalho de conclusão apresentado ao Curso de Especialização em Gestão Pública, Modalidade Ensino a Distância, da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS), como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.. Orientador: Prof. Ms. Roberto da Luz Júnior. Camargo, RS 2016.

(3) 2. Cristina Maria Piccini. POLÍTICA PÚBLICA DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA: BENEFÍCIOS GERADOS AO MUNICÍPIO DE CASCA/RS A PARTIR DA LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002. Trabalho de conclusão apresentado ao Curso de Especialização em Gestão Pública, Modalidade Ensino a Distância, da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS), como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.. Aprovado em 29 de Junho de 2016:. ___________________________ Roberto da Luz Júnior, Prof. Dr.(UFSM) Orientador ___________________________ Gilnei Luiz de Moura, Ms.(UFSM) ___________________________ Luis Felipe Dias Lopes, Ms.(UFSM). Camargo, RS 2016.

(4) 3. RESUMO POLÍTICA PÚBLICA DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA: BENEFÍCIOS GERADOS AO MUNICÍPIO DE CASCA/RS A PARTIR DA LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002 AUTOR: Cristina Maria Piccini ORIENTADOR: Roberto da Luz Júnior, Ms O Município é o ente da federação que está mais próximo da população para atender suas demandas. As políticas públicas são o meio pelo qual o poder público atinge seus objetivos, administra os conflitos, atende às demandas da coletividade, contribuindo para o desenvolvimento socioeconômico do município, a melhoria da qualidade de vida da população e a preservação do patrimônio comum da sociedade. Como os recursos públicos geralmente são escassos, estas políticas públicas precisam ser bem avaliadas, a fim de constatar se estão gerando os resultados pretendidos e fornecendo subsídios para os gestores, que auxiliem na tomada de decisão e na escolha das melhores alternativas. Neste contexto, o presente trabalho tem como objetivo identificar os benefícios gerados ao Município, frutos do Programa de Geração de Empregos e Renda, em especial através dos incentivos concedidos por meio da Lei Municipal nº 1.720/2002. O foco do estudo se concentrou na contextualização e análise do valor adicionado, sua importância e representatividade na composição do IPM para retorno da Cota-parte do ICMS ao Município, e também, na questão da geração de empregos e renda pelas empresas beneficiadas com os incentivos. Percebe-se que são gerados benefícios diretos, como o crescimento do índice de participação do município e, consequentemente, aumento da receita da Cota-parte do ICMS, e outros indiretos, relacionados à criação e manutenção de postos de trabalho (empregos), qualificação da mão-deobra, diminuição dos níveis de desemprego, redução do êxodo populacional, aumento do consumo de bens e serviços. Portanto, o que se quer propor são possibilidades reais de ação governamental sobre situações, que se bem diagnosticadas, planejadas, implementadas e avaliadas, irão produzir resultados positivos, tanto para os cidadãos, quanto para legitimar a ação do governo. Palavras-chave: Políticas públicas, incentivos, benefícios ao município..

(5) 4. ABSTRACT PUBLIC POLICY OF EMPLOYMENT AND INCOME GENERATION: BENEFITS GENERATED THE MUNICIPALITY OF CASCA, RS, FROM MUNICIPAL LAW N ° 1.720 /2002 AUTHOR: Cristina Maria Piccini ADVISOR: Roberto da Luz Júnior, Ms The municipality is the level of government that is closest to the people to meet their demands. Public policies are the means by which the government achieves its objectives, manage conflicts, meets the demands of the community, contributing to the socioeconomic development of the municipality, to improve the population's quality of life and the preservation of the common heritage of society. As public resources are often scarce, these policies need to be well evaluated in order to determine whether they are generating the desired results and providing subsidies for managers to assist in decision making and in choosing the best alternative. In this context, this study aims to identify the benefits generated by the municipality, outcomes of Jobs and Income Generation Program, in particular through incentives granted through the Municipal Law Nº. 1.720 / 2002. The focus of the study focused on the context and analysis of the added value, its importance and representation in IPM composition in return of quota-part of the ICMS to the municipality, and also the issue of job creation and income by companies benefiting from the incentives. It is noticed that are generated direct benefits, such as the growth of municipal participation rate and consequently increasing the quota-part of the ICMS revenues, and other indirect, related to the creation and maintenance of workstation (jobs), qualification hand labor, decrease in unemployment, reduction of population exodus, increased consumption of goods and services. So what is propose are real possibilities of government action on situations that are well diagnosed, planned, implemented and evaluated, will produce positive results for citizens, and to legitimize government action. Keywords: Public policies, incentives, benefits..

(6) 5. SUMÁRIO 1 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.5.1 2.6 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.2.1 4.2.2.2 4.2.2.3 4.2.2.4 4.2.2.5 5. INTRODUÇÃO ................................................................................... FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ........................................................... POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................... PLANEJAMENTO E FORMULAÇÃO .................................................... AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................... INDICADORES DE DESEMPENHO ..................................................... POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS ................................................... Políticas de geração de emprego e renda para o desenvolvimento RECEITA MUNICIPAL ......................................................................... PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA .................... LOCAL DA PESQUISA........................................................................... TIPO DE PESQUISA ............................................................................. COLETA DOS DADOS ......................................................................... ANÁLISE DOS DADOS ......................................................................... ESTUDO DE CASO .............................................................................. PERFIL ECONÔMICO MUNICIPAL ..................................................... A POLÍTICA DE GERAÇÃO DE EMPREGOS E RENDA A PARTIR DA LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002 ...................................................... A lei municipal n° 1.720/2002 ............................................................. A avaliação do programa de geração de empregos e renda com base na lei municipal n° 1.720/2002 ................................................. Incentivo 01 ........................................................................................... Incentivo 02 ........................................................................................... Incentivo 03 ........................................................................................... Incentivo 04 ........................................................................................... Incentivo 05 ........................................................................................... CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................. REFERÊNCIAS ..................................................................................... APÊNDICE A – CONJUNTO DAS EMPRESAS BENEFICIADAS COM INCENTIVO DA LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002, NO PERÍODO DE 2003 A 2014 ................................................................... ANEXO A – LEI MUNICIPAL N° 1.720/2002 ......................................... 06 10 10 12 16 21 23 26 29 35 35 36 37 37 39 39 41 44 46 57 59 61 63 65 68 73. 77 84.

(7) 6. 1 INTRODUÇÃO Nos últimos anos verifica-se que há uma demanda cada vez maior por serviços públicos aos Municípios, seja por delegação de atividades por parte de outras esferas de governo (estadual e federal), seja por novas demandas, que resultam em novas políticas públicas. Esse aumento da demanda, aliado a escassez de recursos públicos, ao aumento populacional e a crescente democratização do acesso às informações são questões que retratam a importância da definição, planejamento e execução de políticas públicas efetivas para a melhoria da condição social, econômica e ambiental das cidades. Segundo Muller e Surel (2004), nos dias de hoje, o Estado é percebido através de sua ação. Estudar o Estado é analisar a sua ação pública, é compreender suas lógicas de intervenção, identificar suas dinâmicas articulações com a sociedade. Falar do Estado é referir-se a processos e dispositivos políticoadministrativos que são tanto normativos como voltados para a ação e coordenados ao redor de objetivos. Nesse sentido, as políticas públicas são o meio pelo qual o poder público atinge seus objetivos, administra os conflitos, para o bem estar social. Interpretar as causas e consequências da ação de governo é fazer análise das políticas públicas. Ham e Hill (1993 apud RUA, 2009) referem que a análise tem por objetivo produzir conhecimentos sobre o processo de elaboração da política e auxiliar os formuladores de política, agregando conhecimento ao processo de elaboração de políticas, ou seja, atividade aplicada voltada à solução de problemas sociais. As políticas públicas atendem a questões que vão além da visão unidimensional, ou seja, uma ação com foco na questão econômica pode afetar também a área social (SILVA, 2001). Para acompanhar essas políticas, as quais têm influência em mais de uma dimensão, há que se ter meios de avaliar sua eficiência. De acordo com Rua (2009, p.38), “A avaliação é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que expressam valores. Juntamente com o monitoramento, destina-se a subsidiar as decisões dos gestores da política quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam obtidos”..

(8) 7. Quando o gestor define onde irá aplicar os recursos, deve fazê-lo com muita convicção, pois estará deixando de investir em outra área, tendo em vista os recursos financeiros limitados e escassos. Ainda, segundo Rua (2009, pag. 45), O custo de uma escolha não se limita ao custo monetário (dinheiro gasto em algo): é o conjunto de todas as coisas às quais alguém tem que renunciar para obter um benefício. Abrange também o chamado “custo real”, ou custo de oportunidade; ”aquilo a que se renuncia ou que se deixa de ter pelo mesmo valor”.. Por exemplo: a escolha entre a concessão de um terreno em forma de incentivo para uma empresa, e, a venda do terreno para amortizar parte das dívidas do município. O gestor deve estar preparado para identificar os problemas e escolher a melhor alternativa de investimento. Deverá escolher as alternativas cujos benefícios sejam maiores que os custos estimados. Desde meados da década de 1980, período em que ocorre a mudança das relações entre o Estado e a sociedade e a reforma da administração pública, o foco passa dos processos para a priorização dos resultados, e a avaliação assume a condição de instrumento estratégico em todo o ciclo da política pública. (RUA, 2009) Para avaliar as políticas públicas podem ser usados diversos critérios, como a eficiência, eficácia e efetividade, e outros relacionados a processos, como a economicidade, celeridade, tempestividade, e outros, ainda, relacionados a resultados, como a equidade, e a sustentabilidade. A partir da década de 1990, há um crescimento importante da ação municipal, especialmente na área social. Nesses novos arranjos há uma corresponsabilização pela política pública e seus resultados, ainda que cada participante possa vir a ter papéis diferenciados na implementação das políticas. Há que se destacar nesse processo, também, o papel dos conselhos municipais, como meios de envolvimento da sociedade e dos cidadãos, na formulação, tomada de decisão, gestão dos recursos, fiscalização e controle das políticas públicas. Em geral, as políticas públicas são implementadas mediante alguns processos destinados a gerar produtos com a finalidade de produzir efeitos, ou seja, transformar a realidade. (RUA, 2009, p.115)..

(9) 8. Diante do exposto, podemos afirmar que a avaliação representa o mais importante instrumento de controle da efetividade das políticas e dos programas governamentais. O Município de Casca contempla em seu Plano Plurianual o Programa de Geração de Empregos e Renda. Através deste programa e da ação: Manutenção do Programa de Geração de Empregos e Renda, e com amparo legal na Lei Municipal n° 1.720/2002, são concedidos incentivos a empresas privadas para a expansão econômica, geração de empregos e renda no município. Como se trata de uma ação de cooperação entre o poder público e o privado, onde são investidos recursos públicos de grande vulto na iniciativa privada, com algumas metas de resultados pré-definidos em lei a serem cumpridas, quais sejam, valor adicionado e massa salarial, considerou-se relevante e necessário realizar este estudo, com a finalidade de identificar quais os benefícios ou benefício líquido gerado ao Município, principalmente o retorno financeiro, fruto do programa e da Lei Municipal n° 1.720/2002. Para resposta a este problema de pesquisa definiram-se os seguintes objetivos: a) Identificar o conjunto de empresas beneficiárias do programa, com base na Lei Municipal n° 1.720/2002; b) Avaliar o dispêndio do Município relativo ao programa; c) Diagnosticar e quantificar o montante de benefícios gerados, fruto do programa, ao Município, em especial, através da Lei Municipal n° 1720/2002; d) Analisar e avaliar os resultados apresentados pelo programa. A estruturação do presente estudo está voltada a identificação dos benefícios gerados ao Município, frutos do Programa de Geração de Empregos e Renda, em especial através da Lei Municipal n° 1.720/2002.. A partir de seus objetivos, a. pesquisa pode ser caracterizada, portanto, como um estudo exploratório dos incentivos concedidos no período de 2002 a 2015, e qualitativa com dados secundários. Os procedimentos a serem utilizados compreendem pesquisa bibliográfica e documental. A pesquisa bibliográfica propiciará a fundamentação teórica e a pesquisa documental, o levantamento de dados relativos ao programa, desde a legislação, investimentos, indicadores e resultados. Tabulação dos dados, análise.

(10) 9. dos dados e das ações à luz da literatura, comparação e registro de todas as conjecturas relativas ao objeto do estudo, passíveis de responderem a problemática. A presente monografia está estruturada em capítulos. O primeiro, a presente introdução. Após, o segundo capítulo, no qual se apresenta a revisão bibliográfica, compreendendo o conceito de políticas públicas, critérios de avaliação das políticas públicas e indicadores. O terceiro capítulo apresenta a metodologia de pesquisa e quarto capítulo trata do estudo de caso. Nele apresentam-se o programa de geração de empregos e renda e respectivos investimentos públicos municipais no período analisado, a evolução dos indicadores no período, a avaliação do programa, os resultados e benefícios gerados. A seguir, as considerações finais sobre o tema e as referências bibliográficas..

(11) 10. 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA Antes de prosseguirmos com o estudo do Programa de Incentivos a Geração de Empregos e Renda, implantado pelo Município de Casca, RS, se faz necessário analisar de que forma os incentivos ao investimento produtivo privado se encaixam como Políticas Públicas, bem como esclarecer alguns conceitos que serão utilizados no desenvolvimento desta pesquisa. 2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS Segundo Rua (2009), vivemos em sociedade formada por indivíduos que não possuem apenas atributos diferenciados, mas também idéias, valores, interesses e aspirações diferentes e que desempenham papéis diferentes. O resultado disso é que a vida em sociedade é diversificada e complexa e envolve múltiplas possibilidades e interações, que podem resultar em possibilidades de cooperação, conflito e competição. Os recursos para atender a todas essas demandas da sociedade e seus diversos grupos são limitados e escassos. Em razão disso, os bens e serviços públicos desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa e conflito. As disputas e os conflitos servem como estímulos a mudanças e melhorias na sociedade, desde que ocorram dentro dos limites da lei e não coloquem em risco as instituições. Assim, para o bem da sociedade, há que se administrar o conflito. Em seu sentido mais abrangente, a expressão administração pública designa o conjunto de atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal. (BOBBIO, 1998, p.10, apud TENÓRIO e SARAIVA, 2006, p.107).. Rua (2009, p.58) diz que, (...) a administração pode ser obtida por dois meios: a coerção e a política. As sociedades recorrem à política, seja para construir consensos, seja para controlar o conflito. Os portadores de interesses em conflito são os chamados “atores políticos”: indivíduos, grupos ou organizações cujos interesses podem ser afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma.

(12) 11. determinada política pública. Para defender seus interesses, os atores mobilizam recursos de poder. Aos poucos, concepções vão se formando entre os membros do governo e outros atores, e vão sendo feitas negociações entre eles. Desta forma, são construídos acordos para atender às reivindicações, cuidando-se, porém, de evitar novos conflitos com outros atores sociais. Isto é política.. A mesma autora afirma que, A dimensão “pública” de uma política é dada não pelo tamanho do agregado social (grandes ou pequenos grupos) sobre o qual ela incide, mas pelo seu caráter jurídico “imperativo”. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas do poder extroverso e da autoridade soberana do poder público. (RUA, 2009, p.21). Nessa linha, é possível concluirmos que as políticas públicas surgem da atividade política, para regular as relações entre o Estado e os diversos atores, bem como para administrar os projetos e interesses diferenciados e até contraditórios, para que se possa obter um mínimo de consenso, e assim, elas possam ser legitimadas e obter eficácia. Compreendem o conjunto das decisões e diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas, relativas a alocação imperativa de valores envolvendo bens públicos. As Políticas Públicas são diretrizes, princípios norteadores da ação do poder público, regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre os atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. (TEIXEIRA, 2002, p.02). As políticas públicas tratam de recursos públicos, diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de regular as relações que envolvem interesses públicos. (TEIXEIRA, 2002) Assim, as políticas públicas objetivam atender a demandas, principalmente os setores marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis; ampliar e efetivar direitos de cidadania; promover o desenvolvimento, criando alternativas de geração de empregos e renda; regular os conflitos entre os diversos atores sociais, que mesmo hegemônicos, tem contradições de interesses que não se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e necessitam de mediação..

(13) 12. Essas demandas são interpretadas pelo governo, mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e da mobilização social. Quando o governo consegue perceber, compreender, selecionar, formular e desenvolver ações para atender as principais demandas recebidas e expectativas de grande parte dos envolvidos, integralmente ou parcialmente, diz-se que ele está voltado para o interesse público. Por exemplo, da necessidade do município de aumentar a sua arrecadação, proporcionar a geração de empregos e renda, de investir no desenvolvimento do Município, bem como do interesse privado de buscar recursos (incentivos) junto ao poder público, poderá surgir uma política pública conjugando os interesses públicos e privados. 2.2 PLANEJAMENTO E FORMULAÇÃO Segundo Matias-Pereira (2010b), as políticas públicas se apresentam como o conjunto de disposições, medidas e procedimentos que espelham a orientação política do Estado e regulam atividades governamentais no que dizem respeito às tarefas de interesse público. Na visão de Souza (2006), as teorias aplicadas às políticas públicas buscam explicação das inter-relações entre Estado, Política e Sociedade. Para Rua (2009), as mesmas são um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos. E, na visão de Matias-Pereira (2010b), os conflitos são mediados por instituições por serem resultantes da atividade política, o que implica analisar a interrelação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos da política. Através da análise das políticas públicas (Policy Analysis) pode-se melhor compreender as políticas públicas. A análise da política pode ter por objetivo tanto melhorar o entendimento acerca da política e do processo político, como apresentar propostas para o aperfeiçoamento das políticas públicas. Ham e Hill (1993 apud Rua, 2009) classificam os estudos de Análise de Política em duas grandes categorias: - análise que tem como objetivo produzir conhecimentos sobre o processo de elaboração da política (formulação, implementação e avaliação) em si, revelando assim uma orientação predominantemente descritiva. Esta.

(14) 13. categoria corresponde, na literatura anglo-saxã, ao que se conhece como analysis of policy, referindo-se a atividade acadêmica visando, basicamente, ao melhor entendimento do processo político; e - a análise destinada a auxiliar os formuladores de política, agregando conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decisões, assumindo um caráter prescritivo ou propositivo. Corresponde, na literatura anglo-saxã, ao que se conhece como analysis for policy, referindo-se à atividade aplicada voltada à solução de problemas sociais. (RUA, 2009, p. 24). Segundo Dye (1976, apud Dagnino et al, 2002), a análise tem por finalidade descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz, ou seja, é a descrição e explicação das causas e conseqüências das ações do governo. Matias-Pereira (2010b), refere que na análise de políticas levam-se em conta aspectos inerentes ao processo de elaboração de políticas, considerando que as mesmas não são resultados de uma decisão única e independente, mas de um elenco de decisões e de implementação de ações no decorrer do tempo. Para Lindblom (1981, apud Rua, 2009), o único critério para uma boa política pública é o do consenso possível em torno de uma solução e isso é mais facilmente obtido quando se abordam questões pontuais. Sugere trabalhar com a análise de políticas específicas, buscando soluções setoriais dos problemas, ou seja, propõe a redução e a limitação do foco das análises de maneira a identificar problemas específicos e pontuais. Ainda no campo de análise das Políticas Públicas, Frey (2000) aponta as dimensões importantes da política para essa análise: - Policy (dimensão material): se refere às configurações dos programas, problemas técnicos e conteúdo material das decisões políticas nas políticas públicas. Essa dimensão trata da formulação de propostas, tomadas de decisões e sua implementação por organizações públicas, cujo foco é a coletividade, mobilizando interesses e conflitos. - Politics (dimensão processual): estuda o processo político, refere-se à imposição de objetivos, aos conteúdos e as decisões de distribuição. Resulta das ações dos atores políticos visando à defesa de seus valores e interesses. - Polity (dimensão institucional): refere-se à dimensão institucional delineada pelo sistema jurídico e à estrutura institucional do sistema político-administrativo. Dessa forma, a análise das políticas públicas nas diferentes dimensões tem por finalidade alcançar objetivos públicos previamente estabelecidos, ou seja,.

(15) 14. adequar os meios aos fins. Souza (2006, p.17) refere que “A política é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados”. Segundo Rua (2009), as políticas públicas ocorrem em um ambiente tenso e de alta concentração política, marcado por relações de poder conflituosas, problemáticas, entre os atores do Estado e da sociedade, entre agências intersetoriais, entre os poderes do Estado, entre o nível nacional e níveis subnacionais, entre a comunidade política e burocracia. Para lidar com essa complexidade e para auxiliar o gestor a entender o correto processo das políticas públicas, a refletir como e mediante que instrumentos podem ser aperfeiçoadas, é importante utilizar o modelo do ciclo de política. Rua (2009) esclarece que para uma melhor compreensão do processo de formulação de uma política pública, o ciclo de políticas é um instrumento útil, pois aborda as políticas públicas mediante a sua divisão em etapas seqüenciais e interativas-iterativas. Figura 01- Ciclo das Políticas Públicas. Ajuste. Avaliação. Formação da Agenda Definição do Problema Análise do Problema. Monitoramento. Implementação. Formação de Alternativas. Tomada da Decisão Adoção da Política. Fonte: Rua (2009, p. 36). As etapas do ciclo de políticas públicas, segundo Rua (2009) são as seguintes: 1º) formação da agenda: é o reconhecimento de uma situação como um problema político, uma prioridade, que deve ser discutida e analisada, por um grupo.

(16) 15. de autoridades, dentro e fora do governo. São exemplos de elementos para que um problema se insira na agenda governamental: a existência de indicadores que apontem uma situação problemática, eventos simbólicos (crimes violentos), resultados de programas governamentais anteriores, períodos de transição de governos. 2º) formação das alternativas e tomada de decisão: após a inclusão do problema na agenda governamental, é necessário definir as linhas de ação que serão adotadas para solucioná-lo. São apresentadas propostas, que expressam interesses dos diversos atores envolvidos no contexto. Essas propostas precisam ser analisadas de maneira objetiva, considerando-se a viabilidade técnica, legal, financeira, política, dentre outras, bem como, os riscos que cada alternativa traz, buscando escolher qual é a mais eficaz, eficiente e aceitável para o maior número de partes envolvidas. Parte-se então, para a etapa seguinte: a tomada de decisão. 3º) a tomada de decisão: é o momento onde se escolhe as alternativas de ação/intervenção em resposta aos problemas definidos na agenda. Também se definem os recursos e o prazo temporal à ação política. Nessa fase é importante, primeiramente, definir como se dará o processo de decisão, quem participará do processo, se será aberto ou fechado. As escolhas feitas nessa etapa são expressas em leis, decretos, normas, resoluções, dentre outros atos da administração pública. 4º) a implementação: é o momento onde o planejamento e a escolha são transformados em atos. “As decisões inicialmente tomadas deixam de ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade.” (Rua, 2009, p.38) Geralmente, o monitoramento acompanha a implementação, com a finalidade de apreciar os processos adotados, os. resultados. iniciais. e. intermediários. obtidos e. o. comportamento do ambiente da política, contribuindo para que os objetivos sejam alcançados. O monitoramente é importante também para identificar fatores que podem comprometer a eficácia das políticas, como por exemplo, disputas de poder entre as organizações, bem como fatores internos e externos que afetam o desempenho das instituições, tais como suas estruturas e a preparação formal e treinamento do quadro administrativo encarregado de execução das políticas; a opinião pública, a disposição das elites, a posição de grupos privados, a indiferença e o descaso. De acordo com Matias-Pereira (2010b, p.200), “o estudo da implementação de políticas está relacionado à preocupação de explicar o porquê.

(17) 16. que determinadas políticas alcançam seus objetivos, ou seja, são bem-sucedidas e outras não”. 5º) avaliação: “é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que expressam valores.” (Rua, 2009, p.38) Por ela ser apresentada como a última etapa do ciclo das políticas públicas, não significa que ela seja uma ferramenta para ser utilizada ao término do processo ou aos resultados da política, mas, pelo contrário, a avaliação deve ser feita em todos os momentos do ciclo de Políticas Públicas, para subsidiar as decisões dos gestores quanto aos ajustes necessários para o sucesso da ação governamental e a maximização dos resultados obtidos com os recursos destinados. Por ser uma etapa importante e que está presente em todas as fases do ciclo de política públicas, juntamente com o monitoramento, merece que seja vista em maiores detalhes. 2.3 AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS O termo avaliação é utilizado em vários contextos, significando julgamentos das intervenções não somente quanto à sua eficácia e eficiência, mas também quanto à sua efetividade, sustentabilidade e relevância. A avaliação também tem sido utilizada como um instrumento voltado para auxiliar na tomada de decisão ao longo das diversas fases do ciclo de políticas. Trata-se de um processo de apoio a um aprendizado contínuo para os atores políticos, de busca de melhores decisões e aperfeiçoamento do processo de gestão, apontando também, em que medida os governos se mostram responsivos frente às demandas e necessidades dos cidadãos. Existem diversas abordagens de avaliação, que se utiliza de diferentes instrumentos, recursos e tempos de operação. A avaliação das políticas públicas é uma avaliação do tipo formal, quando, (...) é o exame sistemático de quaisquer intervenções planejadas na realidade, baseado em critérios explícitos e mediante procedimentos reconhecidos de coleta e análise de informações sobre seu conteúdo, estrutura, processo, resultados, qualidade e/ou impactos.” (RUA, 2009, p.109).

(18) 17. Ainda, segundo a mesma autora, a avaliação formal é um julgamento (porque envolve valores), sistemático (pois se baseia em procedimentos e indicadores reconhecidos e previamente estabelecidos); incide sobre conteúdos (problemas e soluções), estratégias, estruturas, processos, produtos, efeitos e impactos. É considerada como uma política, programa ou projeto, com critérios explícitos, que tem por finalidade contribuir para o aperfeiçoamento, a melhoria do processo decisório, o aprendizado institucional e/ou aumento do accountability. Porém, devemos tomar cuidado para não confundir avaliação com pesquisa avaliativa, que são técnicas de coleta de dados para avaliação. Assim, a avaliação formal pode se utilizar de um conjunto de métodos de diagnóstico e análise, de técnicas de coleta de dados, observações e entrevistas, e de instrumentos (questionários, formulários, roteiros), ou seja, de meios próprios da pesquisa social. Aguilar e Ander-Egg (1994) definem a avaliação como uma forma de pesquisa social aplicada: sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira válida e confiável, dados e informações suficientes e relevantes para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor de diferentes componentes de um programa (em suas fases de diagnóstico, programação e execução) ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão. A avaliação permite à administração gerar informações úteis para futuras políticas públicas, justificar as ações e explicar as decisões, prestar contas de seus atos, corrigir e prevenir falhas, identificar barreiras que impedem o sucesso de um programa, responder se os recursos estão produzindo os resultados esperados e da forma mais eficiente possível, promover o diálogo entre os diversos atores envolvidos, e fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores. Segundo Arretche (2009), somente a avaliação da política pública poderá atribuir uma relação de causalidade entre um programa e um resultado. Para Rua (2009), a avaliação possui duas dimensões: a técnica, que tem por objetivo produzir ou coletar informações que poderão ser utilizadas em decisões sobre qualquer política, e a valorativa, que tem por finalidade avaliar as informações obtidas, através do uso de critérios específicos, para tirar conclusões a cerca do valor da política, programa ou projeto. Ainda, o momento que se realiza a avaliação de uma política também é um elemento determinante. Para isto temos as avaliações ex-ante e ex-post..

(19) 18. As. avaliações. ex-ante. consistem. em. estudos. e. levantamento. das. necessidades, e subsidiarão a formulação e a tomada de decisões para uma política. De acordo com Draibe (2001), são denominadas de “avaliações de diagnóstico” e tem por objetivos produzir orientações, parâmetros e indicadores que se. incorporem. a. proposta,. melhorando. seu. desenho,. suas. estratégicas. metodológicas e de implementação; e fixar parâmetros que permitam comparações futuras. Já as avaliações ex-post ocorrem durante ou após a implementação da política e se diferenciam, quanto à natureza, em “avaliação de processo” e “avaliação de resultados”. As avaliações de processo objetivam identificar os atores a serem mobilizados, a estratégia, os subprocessos e estágios pelos quais se desenvolve a implementação. São avaliações com foco no funcionamento, na análise de suas etapas, mecanismos de operação, processos e conexões causais. Segundo Draibe (2001, p.30), “buscam identificar os fatores facilitadores e os obstáculos que operam ao longo da implementação e que condicionam, positiva ou negativamente, o cumprimento das metas e objetivos. Tais fatores podem ser entendidos como condições institucionais e sociais dos resultados”. As avaliações de resultados têm por finalidade verificar se os programas cumpriram seus objetivos, o quanto cumpriram e com que qualidade. Para Rua (2009), a avaliação de resultados tem como foco os produtos finais (bens ou serviços) ou seus efeitos (a mudança desencadeada na realidade pelo produto final). Draibe (2001) diferencia os tipos de resultados que podem ser avaliados simultaneamente: - Desempenho ou resultados: refere-se aos produtos gerados pelo programa, previstos em suas metas (ex. número de pessoas vacinadas); - Impactos: refere-se às alterações ou mudanças efetivas provocadas por uma intervenção (política, programa ou projeto) na realidade em que atua (ex. variação da taxa de incidência da doença relacionada a tal vacina); - Efeitos: refere-se a outros impactos gerados pelo programa, previsíveis ou não, que afetam o meio social e institucional no qual se realizou (ex.: melhora do nível de informação em saúde da população);.

(20) 19. Em geral, as políticas públicas são implementadas mediante alguns processos destinados a gerar produtos, com a finalidade de produzir efeitos, ou seja, transformar a realidade. Relacionada à obtenção dos efeitos, a palavra efetividade ganhou especial destaque nos últimos tempos, referindo-se a um dos mais importantes critérios de avaliação. (RUA, 2009, p. 115). Ainda, da relação entre processos e resultados, os estudos avaliativos podem ser classificados em: avaliação de eficácia, avaliação de eficiência e avaliação de efetividade. Draibe (2001), refere que na avaliação de eficácia busca-se verificar se o programa é eficaz. Neste tipo de avaliação verificam-se os processos e os sistemas de implementação, com vistas a identificar os fatores facilitadores de resultados em quantidades e qualidades máximas e em períodos mais curtos, e também, os obstáculos ao alcance destes resultados. Arretche (2009), afirma que este tipo de avaliação, por relacionar diretamente objetivos e instrumentos explícitos de um dado programa com seus resultados, pode ser feita, por exemplo, entre as metas previstas e as alcançadas pelo programa ou entre os instrumentos previstos para sua implementação e aqueles efetivamente utilizados. Aponta como maior dificuldade para este tipo de avaliação, a obtenção e a confiabilidade das informações obtidas. Já a avaliação de eficiência, conforme Draibe (2001), está relacionada à análise dos custos (esforço empregado na realização do programa) e os resultados alcançados. Busca-se saber se as atividades ou processos se organizam tecnicamente, de maneira mais apropriada; se operam com os menores custos para a produção máxima dos resultados esperados e no menor tempo possível. Segundo o mesmo autor, a avaliação de efetividade relaciona produtos com seus efeitos na realidade que se quer transformar, ou seja, conseqüências. Assim, a efetividade de um programa se mede pelas quantidades e níveis de qualidade com que se realizam as alterações (impactos e efeitos) que se pretende provocar na realidade sobre a qual o programa incide. Ainda, segundo Rua (2009), outros critérios relativos a processos podem ser utilizados nas avaliações, como, por exemplo, sustentabilidade, economicidade, celeridade, tempestividade, e outros, relativos a resultados, como a equidade (capacidade de contribuir para a redução das desigualdades e da exclusão social)..

(21) 20. Na avaliação sob o critério de sustentabilidade, uma política deve ser capaz de desencadear efeitos permanentes, que persistam além dos investimentos realizados, e se mantenham após o termino das ações governamentais, retroalimentando o sistema de políticas públicas, fazendo o uso racional dos recursos necessários. As preocupações com a efetividade das políticas públicas, com sua sustentabilidade e com a sua maior o menor capacidade de promover a equidade remetem diretamente ao tema da accountability e do controle, tão raro nos debates recentes sobre as novas relações entre o Estado e a sociedade. (RUA, 2009, p.118). Ainda encontramos na literatura destinada às Políticas Públicas, a categorização da avaliação relacionada ao grupo responsável por avaliá-la e a relativa às funções que a avaliação deve cumprir. A classificação sob o critério da equipe responsável pode ser dividida em avaliação. interna. –. que. é. a. realizada. pela. equipe. responsável. pela. operacionalização do programa – e a externa – feita por especialistas, que não estão envolvidos com o programa. Na avaliação interna há a vantagem da equipe estar familiarizada com o programa, seus instrumentos, reduzindo-se custos e tempo e avaliação, porém pode comprometer a imparcialidade. Na avaliação externa, o ponto forte é a imparcialidade maior, e o fraco o tempo necessário para conhecimento do objeto de estudo. Quanto à classificação relativa às funções ou objetivo da avaliação, pode ser dividida em formativa – quando busca informações úteis para a equipe adequar e superar aspectos problemáticos durante a fase de implementação, com o propósito de possibilitar correções. Em contrapartida, a avaliação somativa busca gerar informações sobre o valor ou mérito do programa a partir de seus resultados, auxiliando os gestores na decisão de aumentar, diminuir, manter ou encerrar as ações de um programa. Por promoverem alterações e impactos, não somente sobre o seu objeto direto, mas sobre a situação social de sua implementação, os processos de avaliações das políticas públicas devem ser realizados por meio de modelos e conceitos, que devem obrigatoriamente levar em consideração o contexto social, político e econômico. (MATIAS-PEREIRA, 2010b)..

(22) 21. Por fim e de acordo com Arretche (2009), é importante e necessário o uso de instrumentos adequados e análises de políticas públicas, para que não se confundam e nem se misturem interesses pessoais com os resultados obtidos. 2.4 INDICADORES DE DESEMPENHO Um indicador permite a obtenção de informações sobre uma dada realidade, podendo sintetizar um conjunto complexo de informações e servir como um instrumento de previsão. Os indicadores sociais são medidas usadas para permitir a operacionalização de um conceito abstrato ou demanda de interesse programático na área social e possibilitam o monitoramento das condições de vida e bem-estar da população por parte do poder público e sociedade civil. Os indicadores econômicos fornecem informações quantitativas que permitem o acompanhamento das mudanças conjunturais e estruturais na economia. Subsidiam a tomada de decisões no setor público (instrumentos de política fiscal, comércio exterior e desenvolvimento regional) e no setor privado (investimentos, concorrência, mercados). São produzidos com regularidade mensal, semanal, diária, expressos em valores reais ou nominais e representados como: variações percentuais, números, índices, taxas de variação ao longo do tempo. Januzzi (2009, p. 92) afirma que “No mundo das decisões de negócios, não basta o indicador econômico ser válido, sensível e específico; é fundamental que esteja disponível e atualizado no momento da tomada de decisão”. Uma boa estrutura de indicadores de desempenho possibilita integrar, de forma ponderada e balanceada, informações variadas, com graus de importância distintos. Assim, servem de subsídio para verificar se as diretrizes estabelecidas na política pública estão alcançando o desenvolvimento e obtendo o sucesso esperado. De acordo com Januzzi (2009), os indicadores são medidas objetivas e padronizadas que permitem dimensionar as carências sociais, avaliar as condições de vida, e se bem empregados, enriquecer a interpretação empírica da realidade social e subsidiar na definição de prioridades, na formulação de programas públicos e na alocação de recursos do Orçamento Público. Também são importantes para orientar de forma mais competente a análise, formulação e implementação de políticas sociais..

(23) 22. Kayano e Caldas (2002) referem que os indicadores são medidas estatísticas que representam recortes da realidade e somente tem utilidade quando inseridos em um contexto teórico metodológico, dando-lhe assim significado. Afinal, indicadores ao nível municipal são necessários para subsidiar a elaboração de planos diretores de desenvolvimento urbano, de planos plurianuais de investimentos, para permitir a avaliação dos impactos ambientais decorrentes da implantação de grandes projetos, para justificar o repasse de verbas federais para implementação de programas sociais ou, ainda, pela necessidade de disponibilizar equipamentos ou serviços sociais para públicos específicos, por exigência legal (para portadores de deficiência, por exemplo) ou por pressão política da sociedade local (melhoria dos serviços de transporte urbano, por exemplo). (JANUZZI, 2009, p.20). Então, os indicadores são utilizados na construção de diagnósticos socioeconômicos que se proponham a ser úteis e propositivos para as políticas públicas. Esses diagnósticos caracterizam-se como um estudo da situação social de uma determinada população, contendo textos, tabelas de dados, cartogramas e indicadores específicos, ambrangendo dados de várias áreas temáticas analíticas ou de atuação governamental, como trabalho, renda e desigualdade, infraestrutura urbana, saúde, educação, habitação, segurança pública, justiça e outros. (JANUZZI, 2009). Hoje existem muitos parâmetros estabelecidos pelos indicadores, o que permite que se façam correlações e comparabilidades. Mas para que seja útil, um indicador deve possuir características e propriedades desejáveis – relevância, validade e confiabilidade, pois pior do que não possuir informações sobre algo, é dispor de dados pouco confiáveis e que induzam a análises ou decisões equivocadas. A relevância refere-se ao grau de importância, a validade à medidas tão próximas quanto possível da realidade e a confiabilidade à propriedade de legitimação. (JANUZZI, 2009) Indicadores com estes atributos contribuem para que a elaboração do diagnóstico seja o mais adequado e consistente possível, e, se empregados de maneira correta, potencializam as chances de implementação e sucesso de um programa. Para Matias-Pereira (2010b), os indicadores se constituem em ferramentas gerenciais relevantes de gestão para a administração pública. São instrumentos que.

(24) 23. auxiliam na fiscalização, acompanhamento da gestão pública e das políticas públicas, ou seja, na verificação do alcance dos objetivos e metas. 2.5 POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS Segundo dados do IBGE (Censo de 2010), cerca de 84% (oitenta e quatro por cento) da população brasileira vive nas cidades. Para atender suas demandas é necessário pensar localmente – sem ignorar o global – pois as necessidades sociais, as idéias de sustentabilidade de recursos naturais e eficácia econômica variam no tempo e no espaço. Para dar respostas eficientes se faz necessário conhecer as carências e predicados de cada local e ter a convicção de que ações bem sucedidas em um determinado espaço, não pressupõem os mesmos resultados se forem implementadas em outras áreas ou locais, ou em outros tempos. A transformação da realidade exige mudanças expressivas e rápidas. O federalismo brasileiro não é de segregação, mas de cooperação. A distribuição de funções e recursos deve ser realizada ao ente que estiver em melhores condições de aplicá-los com eficiência e legitimidade. É no espaço dos Municípios, através de uma complexidade de procedimentos políticos, do conhecimento da realidade e da busca de respostas para os problemas presentes e futuros, que se poderá concretizar uma dignidade mínima de seus habitantes e legitimar suas ações por intermédio de uma governança democrática. Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2006), a ação pública evoluiu de um caráter tradicionalmente burocrático e monolítico e cedeu para ações mais flexíveis, descentralizadas e consensuais: O governo – a única solução imperativa, como método exclusivo de decisão política nas sociedades fechadas, cada vez mais se torna governança – a alternativa de solução dialogada e negociada, como método optativo de decisão política nas sociedades abertas. (in: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Governo e Governança em tempos de mundialização:reflexões a luz de novos paradigmas do Direito.Revista de Direito Administrativo.nº 243.São Paulo:Editora Atlas, Set-Dez 2006, p.46).. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, os Municípios adquirem a autonomia política, através da elaboração de sua própria lei orgânica e demais leis e da escolha direta de seus governantes. A partir dessas mudanças há.

(25) 24. um acréscimo e solidificação de princípios e regras, são definidas competências privativas e exclusivas aos Municípios, as quais estão descritas no art. 30 da CF: Art. 30. Compete aos Municípios: I) legislar sobre assuntos de interesse local; II) suplementar a legislação federal e estadual no que couber; III) instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV) criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permisssão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI) manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VII) prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX) promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, 1988). A Constituição Federal, em seu Art. 23, também atribuiu comumente a União, ao Estado e ao Município, algumas competências na execução de políticas públicas, seja através da transferência de recursos ou através da cooperação técnica. E, em leis complementares, a previsão para o estabelecimento de normas para esta cooperação, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Art. 23. É e competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I) zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II) cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV) impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V) proporcionar meios de acesso a cultura, à educação e à ciência; VI) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII) preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII) fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX) promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;.

(26) 25. XI) registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de diretos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII) estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. (BRASIL, 1988). Porém, muitas competências e encargos são transferidos aos municípios, sem o devido aporte de recursos, o que faz com que disponibilize de mais recursos financeiros próprios. Esta situação força os Municípios a desenvolverem e implementarem ações com a finalidade de obter recursos adicionais, como aumentar a sua arrecadação com o crescimento e fomento a atividades econômicas locais, diminuir os gastos com despesas discricionárias ou buscar recursos extras, através de projetos junto aos demais entes da federação. Assim, além dos recursos financeiros, se faz necessário um outro fator muito importante – o planejamento de longo prazo, para que o gestor seja capaz de criar e gerenciar Políticas Públicas de qualidade. Ele auxiliará na definição de objetivos e na escolha do melhor caminho para alcançá-los. Também facilitará a formulação e execução das políticas, bem como permitirá uma interação entre elas, prevenindo ações contraditórias por parte da administração. Segundo Albanez (2001, p.142), O planejamento que é condição indispensável à aplicação racional dos recursos, sempre escassos, para atendimento das reais necessidades da comunidade, que obviamente são ilimitadas, deverá obedecer alguns princípios gerais: a) o processo de planejamento é mais importante que o plano; b) o plano deve ser exatamente adequado à realidade do município; c) o plano deve ser exeqüível, isto é, de acordo com as possibilidades e capacidade financeira de cada município; d) as diretrizes de desenvolvimento devem expressar os anseios da população local, através de consultas às associações representativas; e) o plano de ação deve espelhar a decisão política de um governo, que é representado pelo executivo e legislativo.. Dentre os instrumentos de planejamento municipal podemos destacar: - Plano Diretor: que definirá a política de desenvolvimento urbano, tendo como objetivo o desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar da comunidade; - Plano Plurianual: que estabelecerá diretrizes, objetivos e metas da administração para o período de quatro anos, contemplando as despesas de capital e as delas decorrentes e as relativas aos programas de duração continuada. Será elaborado no primeiro ano de mandato, iniciando sua vigência no segundo ano e.

(27) 26. terminando no primeiro ano do mandato seguinte. É nele que se estabelecem as políticas públicas. - Lei de Diretrizes Orçamentárias: trata-se de um plano anual, de curto prazo, que definirá as prioridades para o exercício seguinte; orientará a elaboração do orçamento anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária, na concessão de vantagens, na contratação de pessoal e assegurará a participação da comunidade, dentre outras funções; - Orçamento Anual: deverá traduzir física e financeiramente os postulados do plano e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. É por meio do orçamento que serão executadas as metas e prioridades estabelecidas no Plano Plurianual, priorizadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Assim, o processo de planejamento de longo prazo deve ser feito pelos atores políticos, com a colaboração dos servidores públicos e a participação da sociedade civil, articulada em suas organizações representativas. A contribuição dos servidores se dá por questões técnicas, operacionalização das ações e disponibilização de informações necessárias ao planejamento. Já a contribuição da sociedade civil será na questão da qualidade das ações, na percepção dos problemas que afligem a população, permitindo assim ações mais efetivas. Atualmente, os Conselhos Municipais desempenham um importante papel na escolha de prioridades de destinação e aplicação de recursos públicos, bem como na fiscalização e acompanhamento da execução das ações previamente aprovados e incluídas nos instrumentos de planejamento. A esfera pública municipal, portanto, é a que está mais próxima da população, ou seja, a que proporcionará a construção de políticas públicas mais próximas de seu público alvo, garantindo maior aceitabilidade das ações governamentais. 2.5.1 Políticas de geração de empregos e renda para o desenvolvimento Diversas decisões e ações podem ser tomadas, no âmbito da gestão municipal, para o desenvolvimento local. Desenvolvimento é o ato ou efeito de desenvolver – produzir, crescer, aumentar e progredir. No campo da gestão, referese a um processo dinâmico, implicando em mudança, evolução, crescimento e avanço..

(28) 27. Para alguns estudiosos da área da economia, o desenvolvimento está relacionado diretamente com o crescimento econômico. Segundo Gremaud et al (2007), crescimento econômico é a ampliação quantitativa da produção de modo continuado ao longo do tempo. O desenvolvimento, além do aumento da produção, proporciona a melhoria na qualidade de vida da população. Buarque (1999, p.09) define o desenvolvimento a nível local como: (...) um processo endógeno registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos, capaz de promover o dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da população. Representa uma singular transformação nas bases econômica e na organização social em nível local, resultante da mobilização das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades específicas.. Em matéria de finanças públicas, a moderna teoria econômica, refere que são três as funções do Estado: i) assegurar a correta alocação dos recursos; (ii) ajustar a distribuição da renda e da riqueza desejada pela sociedade; e (iii) garantir a estabilização econômica (MUSGRAVE, 1973) Nesse campo de atuação, de acordo com Lima (2003), os governos tem implementado políticas industriais para atrair a instalação de empresas e de novos investimentos em favor de seus territórios através da “concessão de incentivos fiscais, financeiros e/ou materiais que, em seu conjunto, sobrepujem as vantagens proporcionadas pelas economias externas e de aglomeração presentes nas regiões, estados e países relativamente desenvolvidos” (LIMA, 2003, p.69-70). Ainda, uma das ferramentas a disposição do Estado para promover o desenvolvimento é a possibilidade de concessão de incentivos fiscais. Na questão da legalidade, o incentivo é um regime fiscal especial concedido a projetos de investimento que possuam qualidades pré-determinadas. Em termos práticos, o incentivo busca reduzir a carga tributária efetiva em relação à carga de impostos que será suportada na ausência do incentivo. (ROSA, 2009). Lima (2003) refere, também, que muitos estados criaram o conceito de incentivo financeiro, caracterizando-se assim aquele em que as empresas primeiramente recolhiam o imposto devido, e posteriormente, o estado devolvia este valor sob a forma de empréstimo ou subsídio. Nesse contexto, temos como exemplo de incentivos financeiros, além do FUNDOPEM/RS, a venda de terrenos de propriedade do Estado a preços subsidiados, os financiamentos concedidos pelo.

(29) 28. sistema financeiro oficial do Estado; como incentivos fiscais, a prorrogação do prazo de pagamento ou isenção de impostos; e como incentivos materiais, as obras de infraestrutura e a elaboração de projetos de terraplanagem. (LIMA, 2003). Os incentivos contribuem para atrair novos empreendimentos e investimentos, visto que quando não há estas ações por parte dos governos locais, as empresas se utilizam de critérios estratégicos, logísticos e operacionais para decidir qual a melhor localização. Prado e Cavalcanti (2000, p. 20) reforçam esta questão, referindo que, Qualquer alteração nesse perfil alocativo envolveria, portanto, em princípio, um “custo” adicional que deveria ser coberto para que se modificasse a decisão alocativa. (...) Nessa dinâmica, o elemento central é o custo fiscal necessário para lograr o afastamento da empresa em relação à alocação preferencial que ela adotaria na ausência de incentivos.. No desenvolvimento das políticas de incentivo com base na isenção de impostos, deve-se atentar para não ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), no que se refere à renúncia de receita. Para Buarque (1999), outro ponto que merece destaque é que as vantagens competitivas são criadas e construídas com investimento e aproveitamento das potencialidades e diversidades de cada localidade, sendo os atores sociais também responsáveis pelo desenvolvimento local e o poder público desempenhando seu papel de incentivador e viabilizador desse desenvolvimento. Matias-Pereira (2010b) refere que a programação do desenvolvimento local impactará diretamente no desenvolvimento econômico, pois tem como finalidade estabelecer metas coerentes com a produção, de forma direcionada e compatível com a região ou localidade objeto de estudo. Assim, o desenvolvimento deve ocorrer de forma programada e planejada. O planejamento do desenvolvimento econômico, segundo Matias-Pereira (2010b), tem como objetivos: aumentar a renda, aumentar a oferta de empregos, reduzir desníveis regionais, melhorar a distribuição de renda, aumentar a produtividade do setor agrícola, promover a ocupação territorial, a integração nacional e a exploração dos recursos naturais, atingindo níveis adequados de segurança e bem estar social. Políticas que geram crescimento econômico, além de promoverem o desenvolvimento econômico, devem provocar a melhoria da qualidade de vida e.

(30) 29. promover o desenvolvimento social, em um ambiente sujeito a constantes mudanças. Com o processo de desenvolvimento econômico há a geração de novas oportunidades de trabalho. A política pública de geração empregos e renda deve atuar não somente na questão dos incentivos, mas na exigência de criação de postos de trabalho, na formalização dos vínculos, em ações de qualificação. É importante para o gestor saber o que as pessoas têm a ofertar em termos de trabalho e as características requeridas pelos postos de trabalho criados, para que a política pública seja construída de forma a atender as tendências da demanda de força de trabalho pelos setores produtivos, em especial se a trajetória de crescimento carregar mudanças tecnológicas. Assim, a possibilidade de crescimento da economia, com geração de oportunidades de trabalho, força o gestor a realizar políticas públicas que contemplem também ações de qualificação, com o propósito de atenuar a questão do desemprego. 2.6 RECEITA MUNICIPAL A política de geração de empregos e renda, em contrapartida aos incentivos para a atração de novas empresas, tem como objetivo também, promover o desenvolvimento econômico e social, promover o aumento da arrecadação das receitas municipais e a criação, manutenção e ampliação de postos de trabalho. Hoje a arrecadação de receitas próprias dos municípios corresponde a 5% da receita total. O volume maior de recursos está concentrado nas transferências de recursos efetuadas pelos Governos Federal e Estadual, principalmente na Cotaparte do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e na Cota-parte do ICMS. O FPM é transferido pelo Governo Federal aos Municípios, mediante o critério de enquadramento em faixas populacionais. Já a distribuição da Cota-parte do ICMS se dá através do Índice de Participação dos Municípios (IPM), no rateio de 25% da receita arrecadada pelo Estado com este tributo. A Constituição Federal determina que os Estados repassarão aos municípios 25% do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de.