quinta-feira, 16 de maio de 13

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POLÍTICAS PÚBLICAS

Aula 08

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A Teoria dos Múltiplos Fluxos e Teoria do

Equilíbrio Pontuado  análise da política pública

como um processo por inteiro, sem distinguir

fases do seu ciclo.

Porém, há uma tradição teórica que focaliza

especificamente a formulação e o processo

decisório das políticas públicas.

Polêmica entre o racionalismo, que enfatiza a

técnica, e o incrementalismo que privilegia os

elementos políticos da decisão.

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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Racionalismo matriz do pensamento da sociedade

moderna, pressuposto e ponto de partida de todas as

discussões teóricas.

Herbert SIMON (1916-2001) : “O comportamento

Administrativo”(1945) fundamento do modelo

racional-compreensivo ou racional-exaustivo de

formulação de políticas públicas

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A LÓGICA

DA FORMULAÇÃO

MODELO

RACIONAL-COMPREENSIVO

Conhecimento e

Informação ObjetivosValores e

Examina custos/benefícios/impactos de cada alternativa.

Maximiza resultados destinados a atender valores e objetivos decisões de impacto e de amplo escopo.

Relaciona-se com a macro-política e suas grandes análises do cenário político-institucional

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 O homem econômico decide fazendo escolhas ótimas, num ambiente

minuciosamente detalhado e nitidamente definido, tendo como características:

PRESSUPOSTOS DO

MODELO RACIONAL COMPREENSIVO

1- O decisor dispõe de um conjunto completo de alternativas, entre as quais será feita a escolha. Entretanto a teoria não explica a existência deste conjunto de alternativas, que é vista como um “dado” da

realidade.

2- A cada alternativa associa-se um conjunto de conseqüências, que são os acontecimentos que supostamente acontecerão a partir da decisão tomada.

3- Desde o início o decisor consegue estabelecer uma ordem de

preferências, e acordo com a qual as conseqüências são classificadas numa seqüência preferencial.

4- O decisor faz a escolha sempre com consciência e dominando as conseqüências da decisão, adaptando o processo, sob a ótica da racionalidade.

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Teorias

 definem três categorias:

• Certeza

• Incerteza

• Risco

Modelo Racional-compreensivo

 A certeza é a mais apropriada, porque o decisor, supostamente, possui conhecimento completo e detalhado das conseqüências da decisão.

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MODELO

RACIONAL-COMPREENSIVO

Passos:

 sequenciamento dos processos, com definição e clarificação dos objetivos;

 identificação das alternativas e meios para atingir seus objetivos;  a escolha da opção ótima por meio da explicitação das

conseqüências; e

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H. SIMON, 1957 conceito de “racionalidade limitada”

além de a maioria das pessoas não se comportar

segundo um processo racional, nas decisões políticas a

racionalidade dos indivíduos é limitada pela informação

que eles têm, as limitações cognitivas de suas mentes e

pelas restrições do tempo para decidir.

Logo a alternativa escolhida não terá que ser aquela

que maximiza os valores do tomador de decisões. Basta

que seja suficientemente boa. Portanto, a análise dos

cursos alternativos de ação não precisa ser exaustiva.

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Charles LINDBLOM (1917) Críticas ao modelo racional:

1-A capacidade humana para resolver problemas é limitada;

2-A informação quase sempre é incompleta e até incorreta;

3-Analisar alternativas tem custos: requer estudos;

4-Não existe um método eficaz para comparar alternativas;

5-Existem relações entre fato e valores na elaboração das políticas

públicas;

6-A tomada de decisões opera em um sistema aberto de variáveis;

7-O analista precisará efetuar várias sequencias de análises;

8-Os problemas relativos às políticas públicas são complexos.

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MODELO

INCREMENTAL

Relações de poder

Horizonte histórico:

compromissos anteriores (path

dependency) + avaliações do

futuro

 Examina os limites às alternativas.

 Maximiza o melhor acordo entre os interesses envolvidos, em um certo momento, dados os limites pré-existentes

 decisões graduais e experimentais de pequeno escopo.  Relaciona--se à micro-política e à busca de soluções para problemas mais imediatos e prementes.

A LÓGICA

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LINDBLOMpropõe o Método das Comparações Limitadas

Sucessivas, base do modelo incremental de tomada de

decisão, com as seguintes características:

•Poucos objetivos

•Escolha entre alternativas com diferenças marginais

Razões:

Simplifica o processo de escolha

Aproveita o conhecimento acumulado nas experiências

anteriores

Não precisa prever conseqüências de mudanças abrangentes

É viável para agências especializadas em áreas restritas

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MODALIDADES (NÍVEIS)DE INCREMENTALISMO

Nível

básico

 Análise incremental pura

Análise e escolha entre políticas alternativas que são apenas incrementalmente diferentes da política pública já existente.

Nível

intermediár

io

 Análise Incremental Objetiva (incrementalismo destarticulado, detalhado adiante)

Nível

avançado

 Análise estratégica

É uma análise limitada a um conjunto de procedimentos para o estudo de políticas obtido a partir da escolha informada e atenta entre os métodos disponíveis para a simplificação de problemas complexos. Envolve

algoritmos e indicadores e implica o alargamento do campo de análise, envolvendo prazos mais longos.

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Incrementalismo desarticulado, disjunto ou

desconexo: Passos

I. Não examina todas as alternativas, mas somente as políticas que são incrementalmente diferentes da política existente; II. os fins são escolhidos de forma que sejam apropriados a

meios disponíveis ou quase-disponíveis;

III. um número relativamente pequeno de meios (políticas

alternativas) é considerado em conseqüência da limitação de compreensão das políticas;

Incrementalismo desarticulado, disjunto ou desconexo

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IV. em vez de comparar meios alternativos ou políticas à luz dos objetivos postulados, fins alternativos ou objetivos são

também comparados à luz dos meios ou políticas postuladas e suas conseqüências;

V. fins e meios são escolhidos simultaneamente e a escolha dos meios não segue a escolha dos fins;

VI. os fins são indefinidamente explorados, reconsiderados, descobertos e nunca fixos;

VII. a qualquer dado ponto da análise, ela e a formação de políticas são seriais e sucessivas, isto é, problemas não são resolvidos, mas ajustados, redefinidos e atacados (“apagam-se

incêndios”)

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VIII. a análise e formação de políticas são terapêuticas

 são corretivas e não direcionadas para objetivos sociais futuros;

IX. a qualquer ponto analítico, a análise das conseqüências é bastante incompleta;

X. a análise e a formação de políticas são socialmente fragmentadas, elas se dirigem a um número de pontos separados simultaneamente.

Incrementalismo desarticulado, disjunto ou desconexo

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Conceito central no

Incrementalismo

“Ajustam

ento

mútuo”

 designa a possibilidade de os diversos atores

envolvidos numa formulação ou implementação de políticas cooperarem de forma autônoma, sem a

necessidade de arranjos formais de coordenação, sem um ideal de resultado previamente estabelecido e mesmo sem a influência direcionadora de uma liderança.

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Vantagen

s

 Permite o ajuste mútuo e contínuo entre posições diferenciadas, assegurando o ideal do pluralismo; Viabiliza decisões consensuadas em contextos de baixa racionalidade.

Desvanta

gens

 Proporciona pretextos para os gestores ficarem em suas posições protegidas  conservador

Limita a busca por inovações, restringe a mudança; Pode ignorar questões importantes

Vantagens e desvantagens do

Incrementalismo

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INCREMENTALISMO LÓGICO

O que existe em comum entre o incrementalismo de Lindblom (1981) e o incrementalismo lógico de Quinn (1978) é somente a concepção de que os passos são sempre pequenos, sem grandes saltos estratégicos.

Quinn focaliza o ambiente das organizações e defende a necessidade dos

executivos, sabendo das limitações existentes, tentarem trabalhar de forma incremental, criando atmosferas de consenso, capacitando a

organização, movimentando-se opotunisticamente em direção às metas organizacionais,

enfim, negociando sempre com os “stakeholders”, com as forças

incontroláveis do ambiente, agindo politicamente para agir dentro das políticas da organização.

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MODELO OTIMO-NORMATIVO

Yehezkel Dror (1928)

Crítica ao conservadorismo e posição de inércia do incrementalismo Propõe seu aperfeiçoamento

Pressupostos:

1. Aumento da racionalidade:

 maior esclarecimento dos objetivos, levantamento mais completo das alternativas, critérios de decisão definidos, identificação dos limites precisos da decisão

2. Reconhecimento da importância dos processos extra-racionais nas decisões sobre questões complexas:

 julgamentos intuitivos, impressões holísticas, invenção criativa de novas alternativas

3. Melhoria das fases racionais e extra-racionais de tomada de decisões:  mediante dinâmicas de discussão, formação de grupos de trabalho, aumento dos insumos e informações

4. Reconhecimento da necessidade de melhorar ambos os modelos de tomada de decisão:o racional-compreensivo e o incremental

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MODELO OTIMO-NORMATIVO

(Yehezkel Dror)

Características:

a) Esclarecimento dos valores, objetivos e critérios de decisão; b) Identificação das alternativas , com esforço para incluir novas

alternativas;

c) Avaliação preliminar dos resultados esperados de diversas alternativas;

d) Se for preferida uma estratégia de risco mínimo, deve-se seguir o modelo de comparações sucessivas; Se for preferida uma alternativa inovadora, definir uma data limite para avaliar os resultados

possíveis, com base no conhecimento e na intuição.

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MODELO OTIMO-NORMATIVO

(Yehezkel Dror)

Características:

e) A prova de uma política “ótima” é o consenso obtido entre os analistas após as etapas de A até D;

f) Há um esforço consciente para decidir se o problema requer uma análise exaustiva

g) A base da decisão é tanto a teoria como a experiência, a racionalidade e os fatores extra-racionais

h) Procura-se melhorar a tomada de decisões mediante lições extraídas da experiência

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Decisões Estruturantes

• Destinam-se a estabelecer os rumos gerais da política e a definir os limites para as outras decisões.

• Não se examina cada alternativa:

faz-se revisão do campo de decisão

• Focalizam alternativas de longo prazo

Decisões Ordinárias

• Têm como parâmetro as decisões estruturantes.

• Envolvem análise detalhada de alternativas específicas tendo como referência os elementos do modelo incremental

MIXED SCANNING (SONDAGEM MISTA, EXPLORAÇÃO COMBINADA, etc.)

É um modelo hierárquico de tomada de decisão  o processo decisório é pensado a partir dos dois tipos de decisão: Decisões Estruturantes e

Decisões Ordinárias.

Cada uma delas tem um escopo próprio, sua perspectiva específica.

A LÓGICA

DA FORMULAÇÃO

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DECISÕES ESTRUTURANTES

 baseiam-se na exploração das alternativas básicas que o tomador de decisões identifica à luz dos seus objetivos, mas (diferentemente do

racionalismo) as escolhas omitem o detalhamento e a especificação, para obter uma visão geral.

 A sondagem não é exaustiva, mas estratégica

 O modelo procura fazer uma composição entre a eficiência

(racionalismo) e o consenso (ajuste mútuo, incrementalismo)

ETZIONI

O objetivo é o equilíbrio entre coletividade, de um lado (valores, objetivos); e pluralismo, de outro (interesses, poder).

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Modelos Condições Cognitivas Análise das Alternativas Procedimento de Escolha Critério de Decisão Racional Absoluto Certeza, com base em informação correta e completa. Análise exaustiva e cálculo das consequências Cálculo de custo benefício Otimização de valores e objetivos Racionalidade Limitada Incerteza. Informação limitada. Análise abrangente, mas não exaustiva. Pesquisa sequencial Comparação entre expectativas e possibilidades das melhores alternativas Satisfação Incremental Informação parcial, horizonte histórico, interesses Comparações sucessivas limitadas Ajuste mútuo de interesses Construção de acordos mínimos. Noção do que “é possível fazer”. Mixed Scanning Perspectivas que se complementam Análise do campo de decisão + comparações limitadas Comparação de alternativas para decisões estruturantes e ajuste mútuo para

decisões ordinárias. Composição de alternativas próprias para decisões de diferente escopo.