D
EPENDÊNCIA OU MORTE
:
O FINANCIAMENTO DAS
EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS E SUAS IMPLICAÇÕES
PARA O DEBATE SOBRE FORMAS ORGANIZACIONAIS
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Painel 23/067 Gestão pública no Governo Dilma: balanço preliminar
DEPENDÊNCIA OU MORTE: O FINANCIAMENTO DAS EMPRESAS
ESTATAIS FEDERAIS E SUAS IMPLICAÇÕES PARA O DEBATE
SOBRE FORMAS ORGANIZACIONAIS NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA BRASILEIRA
Daniel De Bonis
RESUMO
Com o objetivo de contribuir para uma melhor compreensão da forma organizacional empresa estatal, o presente trabalho analisa uma amostra de 33 empresas estatais federais, de forma a analisar suas fontes de financiamento e relação formal ou informal de dependência da União. Os resultados preliminares demonstram que a maior parte das empresas são formal ou informalmente dependentes da União, no segundo caso por meio de instrumentos como a prestação exclusiva de serviços ao Governo Federal, ou, alternativamente, aportes para aumento do seu capital social. O estudo aponta para os dilemas de transparência e accountability advindos dessa realidade e indica dilemas importantes que surgem a partir da retomada da adoção da empresa estatal como forma organizacional por excelência das novas agências governamentais.
INTRODUÇÃO
A empresa estatal está de volta. A forma organizacional por excelência do nacional-desenvolvimentismo brasileiro, utilizada durante décadas como instrumentos para a industrialização do país, vem apresentando, nos últimos anos, um crescimento que parecia improvável quando, no auge dos anos 90, o Programa Nacional de Desestatização alienava ativos do Estado em áreas como aviação, metalurgia e siderurgia, química e petroquímica e telecomunicações, entre outras.
Somando mais de 500 mil funcionários diretos – um crescimento de 46% nos últimos dez anos -, as 141 empresas estatais brasileiras somaram em 2012 investimentos de R$ 94,8 bilhões, 90% dos quais realizados pelo Sistema Petrobras. Trata-se de mais de três vezes o investimento efetivamente realizado com recursos do Orçamento da União naquele ano.
Embora, desde as privatizações, as estatais mais expressivas estejam organizadas em três grupos principais – Sistema Petrobras, Sistema Eletrobrás e Instituições Financeiras – desde 2003 observa-se a criação, pelo Governo Federal, de novas estatais com finalidades que não se encaixam nessa classificação, incluindo a implantação de transporte ferroviário de alta velocidade, a contratação de equipes de saúde para hospitais universitários, e o desenvolvimento de um submarino nuclear, entre outras.
O presente trabalho não pretende discutir a importância da empresa estatal como instrumento do suposto ressurgimento do capitalismo de Estado no Brasil, tema que vem recebido a devida atenção por outros autores (LAZZARINI & MUSACCHIO, 2012). O argumento aqui exposto pretende, alternativamente, demonstrar que a crescente adoção da forma organizacional empresa estatal, como possível solução para a constituição de novas agências governamentais, pode agravar as disfunções burocráticas da máquina governamental, ao invés de contribuir para saná-las. Além de reproduzir disfunções próprias da Administração Direta, como rigidez de política de pessoal e nos procedimentos licitatórios, o funcionamento atual da empresa estatal implica em características que impactam negativamente em variáveis como transparência e accountability, em especial no que se refere ao seu financiamento. Para tanto, foi analisado o nível de participação
da União no financiamento de uma amostra das empresas estatais não-dependentes e não pertencentes ao Grupo Petrobras e Eletrobrás, em 2012. O resultado aponta para um nível maior de dependência da União do que o apontado pela contabilidade oficial, e aponta para questões importantes na agenda das formas organizacionais públicas no Brasil.
O DEBATE ATUAL
A questão da opção por formas organizacionais que favoreçam a efetividade da ação pública e os resultados das políticas de Estado é um dos temais mais relevantes na administração pública atual.
Como destaca Pacheco (2013):
A experiência internacional recente tem convergido no sentido da simplificação das estruturas da administração direta por meio da redução do número de ministérios ou Departments e ampliação das chamadas ALBs – Arm´s Length Bodies, sob o formato de agências executivas (Executive Agencies) ou de outros órgãos colegiados dotados de autonomia administrativa (Non Departmental Public Bodies), ambos dotados de graus de distância da interferência direta do governo – daí a idéia de arm´s length bodies. (...) O propósito das reformas em curso, em vários países, é conceder flexibilidades de gestão às organizações prestadoras de serviços públicos, em troca do compromisso prévio com resultados a serem entregues por aquelas organizações” (PACHECO, 2013, p.4).
Curiosamente, debate muito semelhante levou o Brasil, ao final dos anos 60, a optar por uma expansão da chamada Administração Indireta, com criação de fundações públicas, autarquias e empresas – com gestão mais autônoma e flexível - que ajudassem a aumentar a capacidade do Estado. A proposta foi implementada com a promulgação do Decreto-Lei nº200, em 1967.
Talvez ainda mais curiosamente, a forma empresa estatal é retomada hoje pelo Governo Federal em circunstâncias muito diferentes das que eram vigentes à época do Decreto-Lei 200. Por uma série de razões históricas que exploramos a seguir, a empresa estatal foi se tornando um modelo organizacional altamente rígido, aproximando-se bastante do modelo burocrático tradicional.
A FORMA ORGANIZACIONAL EMPRESA ESTATAL: EVOLUÇÃO DO CONCEITO
Os problemas conceituais enfrentados ao lidar com o tema da empresa estatal começam com a sua própria definição legal. Não há, propriamente, uma definição de empresa estatal na lei brasileira, e sim de empresa pública, de um lado, e sociedade de economia mista, de outro. O estatuto jurídico destas empresas é dado pelo Decreto-Lei nº 200, de 1967, com alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969. Segundo esse texto legal, empresa pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa”. Por sua vez, as sociedades de economia mista são definidas como sociedades anônimas cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou entidades de administração interna (art 4º, III, Decreto-Lei nº 200).
Uma interpretação mais literal dessa definição leve necessariamente a dois elementos definidores da empresa pública: a) empresas controladas pelo Estado; e b) que produzem bens e serviços comercializados no mercado.
A aplicação prática do conceito previsto no Decreto-Lei nº 200, entretanto, foi historicamente distinta. Num contexto de expansão do aparelho do Estado que privilegiava entidades da Administração Indireta (fundações, autarquias e empresas), os policymakers dos anos pós-1964 adotaram a empresa pública como uma ferramenta de política (policy tool) que servia a finalidades muito diversas e na maioria dos casos bastante divergentes da definição estrita desenhada acima.
Martins, por exemplo, analisando a expansão de empresas públicas federais, estaduais e municipais, ainda nos anos 70 do século passado, verifica que a maioria das empresas “têm suas atividades no setor terciário e muitas delas dedicam-se à prestação de serviços públicos, que constitui atividade tipicamente estatal” (MARTINS, 1985, p.61). Sua conclusão, à época, era simples: “a empresa está substituindo a repartição (e mesmo a autarquia) na execução de tarefas típicas de governo”.
Para além da exploração de atividade econômica propriamente dita, em áreas como metalurgia, siderurgia, mineração, química, petroquímica - e mesmo da provisão de serviços públicos em áreas como telefonia, energia elétrica, correios e telégrafos, entre outras - empresas foram criadas naquele período para finalidades tão distintas quanto: atuar em pesquisa e desenvolvimento (Finep, 1969; Embrapa, 1972; Cepel, 1974); administrar estruturas portuárias e aeroportuárias de propriedade estatal (CDRJ, 1967; Infraero, 1972); fornecer assistência médica e hospitalar (Hospital das Clínicas de Porto Alegre, 1970); promover o desenvolvimento regional (Codevasf, 1974); informatizar a previdência social (Dataprev, 1974); e outras. Poucas destas atividades poderiam ser classificadas como “produção de bens e serviços para a comercialização no mercado”. Os ministros responsáveis por sua criação, entretanto, certamente viam na flexibilidade possibilitada pela forma organizacional empresa estatal – regida, por lei, pelo direito privado, menos rígido que o direito púbico - uma oportunidade de implementar com maior possibilidade de sucesso as novas agências e as políticas sob sua responsabilidade.
A Constituição de 1988, entretanto, viria a engessar consideravelmente as flexibilidades previstas originalmente pelo Decreto-Lei nº 200. Na prática, a Constituição representou a consolidação de uma interpretação jurídica segundo a qual o regime jurídico da empresa pública deve variar conforme a natureza da sua atividade: empresas públicas atuantes no mercado de bens e serviços teriam seu funcionamento regido de forma mais próxima ao direito privado; já empresas prestadoras de serviços públicos seriam regidas por “um influxo mais acentuado de princípios e regras de direito público” (MELLO, 1994, p. 105).
Não é difícil perceber o tipo de confusão, na prática, a que uma interpretação desse tipo acaba por nos levar: uma mesma configuração jurídica pode ser regida por um ou outro regime, conforme a interpretação, feita a partir dos textos legais, da natureza da sua atividade.
Na prática, a Constituição Federal de 1988 acabou por consagrar a equiparação das Administrações Direta e Indireta, retirando as flexibilidades desta última. No caso das empresas públicas, uma exceção apenas aparente foi registrada na redação original do seu artigo 173:
§ 1º - A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
Novamente, a expressão “que explorem atividade econômica” não recebe maior clareza conceitual. Mais ainda, o dispositivo conflita com outros que estendem exigências legais próprias da Administração Direta para todas as fundações, autarquias e empresas, indistintamente.
Uma tentativa de aprimorar o texto foi feita por ocasião da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, elaborada no bojo da Reforma Gerencial, que substituiu o texto original pelo seguinte:
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
O texto parecia encaminhar o problema da definição para uma solução mais clara, prevendo a aprovação de uma lei que definisse a questão da “sujeição ao regime jurídico” para empresas “que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços”, um conceito mais claro do que o anterior. Mas a lei complementar prevista pela emenda nunca foi aprovada.
O resultado prático desse ambiente de alta incerteza jurídica foi a consolidação de uma jurisprudência que enrijece o funcionamento da empresa pública, aproximando-a do funcionamento da Administração Direta – principalmente, mas não apenas, no caso das empresas que não foram criadas para oferecer bens e serviços no mercado. Note-se, por exemplo, que empresas públicas, como regra, só podem admitir funcionários por concurso público, e não podem demiti-los imotivadamente, sem processo ou sindicância interna com amplo direito a defesa,
nos moldes das regras aplicáveis aos funcionários estáveis, regidos pelo Regime Jurídico Único.
Outro exemplo importante é a exigência de cumprimento da lei 8.666/93 para a realização de procedimentos licitatórios. Veja-se o caso da Petrobras, empresa cuja atividade poderia sem muitos problemas ser classificada como “exploração de atividade econômica” – atividade esta que, desde 1997, é desenvolvida num ambiente competitivo – e que foi impedida recentemente pelo Tribunal de Contas da União de utilizar um procedimento licitatório simplificado, não previsto na Lei de Licitações, para a aquisição de insumos. O TCU entendeu que a falta de uma lei específica regulamentando o procedimento simplificado obrigava a empresa a cumprir a Lei 8.666/93. O caso espera julgamento do STF.
Assim, ainda hoje, o dilema legal permanece, com um resultado inevitável: a inflexibilidade e burocratização da gestão das empresas públicas. Embora tenham consagrado o direito de contratar funcionários pelo regime da CLT, de resto as empresas públicas, no ambiente pós-1988, são obrigadas a se submeter à rigidez dos ditames legais exigidos de fundações, autarquias e da Administração Direta. No seu funcionamento cotidiano, embora sejam, juridicamente, entes de direito privado, são, muitas delas, simplesmente indistinguíveis de pessoas jurídicas de direito público.
Transparência de financiamento e dependência do Tesouro
A Emenda 19/1998, e posteriormente a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00), buscaram diferenciar o status das empresas estatais em relação à sua fonte de recursos. A partir desses instrumentos legais, passa-se a definir como “empresa dependente do Tesouro” aquela empresa estatal que “receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária”.
A Portaria STN nº 589/2001, define mais especificamente o conceito de empresa estatal dependente nas contas públicas, classificando-a como a empresa que perfaça, cumulativamente, as seguintes condições:
que seja controlada pelo ente público, ou seja, cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, ao ente; que, no exercício anterior, tenha recebido recursos financeiros de seu
controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
que, no exercício corrente, tenha autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade; e
que receba subvenção econômica da entidade controladora, assim considerados os recursos destinados à cobertura de déficits, os quais devem ser alocados diretamente no orçamento da empresa beneficiária, nos termos da Portaria-STN/SOF nº 163/2001.
Quais as consequências da definição de uma empresa como dependente? Tais empresas passaram a ser incluídas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, observando toda a legislação pertinente aplicável às demais entidades da administração indireta, submetendo-se, inclusive aos ditames da contabilidade pública (Lei nº 4.320/64) (Almeida, 2010).
Deveríamos considerar então as demais empresas, que não recebem explicitamente aportes da União para cobertura de suas despesas, como “independentes” do Tesouro? Na realidade, não. Ocorre que as empresas possuem duas outras formas de obter recursos do Tesouro, sem incorrer na classificação de empresa “dependente”: a) aportes adicionais ao seu capital social; e b) celebração de contratos de prestação de serviços com a União, nos quais o gasto da União é classificado pela empresa, do ponto de vista contábil, como “receita operacional”.
Note-se que esta classificação leva a que estas apresentem balanços contabilmente corretos, mas, do ponto de vista da transparência da informação pública, possivelmente questionáveis. É pouco visível, pela contabilidade governamental, o quanto os “lucros” das empresas públicas não-dependentes se devem, na realidade, a receitas de contratos celebrados com o seu próprio ente controlador, que é a União. Ressalte-se que não há uma avaliação criteriosa dos benefícios para o público de tais serviços prestados, em relação ao seu custo para o cidadão.
A hipótese principal deste trabalho é que em boa parte das empresas públicas não-dependentes, excetuando-se os Grupos Petrobras, Eletrobrás e as Instituições Financeiras, a principal fonte de receitas é o próprio Orçamento da União, por meio de contratos de prestação de serviços ou aportes ao capital social. As consequências são a existência de déficit de transparência e accountability na sua operação.
EVOLUÇÃO E PERFIL DAS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS
A retomada do crescimento do número de funcionários públicos federais na última década, após um período de retração nos anos 90, tem recebido alguma atenção de especialistas. O tamanho da força de trabalho das empresas estatais, entretanto, não recebeu dos estudiosos semelhante atenção.
Segundo dados do Boletim Estatístico de Pessoal (Ministério do Planejamento, 2013), o número total de funcionários das empresas estatais federais, que era de cerca de 650 mil em 1994 – superior naquele momento ao número de funcionários da Administração Direta, Autarquias e Fundações -, caiu pela metade após as privatizações, chegando a 322 mil no ano 2000, como mostra o Gráfico 1, tendo crescido desde então.
Gráfico 1: Evolução da força de trabalho civil do Governo Federal: Adm Direta, Autarquias e Fundações vs. Empresas Estatais
Fonte: Elaboração própria, com base no Boletim Estatístico de Pessoal, dez 2013 200000 250000 300000 350000 400000 450000 500000 550000 600000 650000 700000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Mais da metade dos funcionários estão concentrados em três empresas: Correios, Banco do Brasil (incluindo subsidiárias) e Caixa Econômica, como mostra a Tabela 1.
Tabela 1: Número de funcionários por empresa estatal, 2012
Empresa Funcionários
(2012) %
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT 117.204 21,7%
Banco do Brasil – BB 117.171 21,7%
Caixa Econômica Federal 92.948 17,2%
Grupo Petrobras 86.358 16,0%
Grupo Eletrobras 27.124 5,0%
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária -
INFRAERO 14.131 2,6%
Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO 10.727 2,0% Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária -
EMBRAPA 9.812 1,8%
Hospital Nossa Senhora da Conceição 7.650 1,4%
Banco do Nordeste do Brasil - BNB 6.169 1,1%
Hospital das Clínicas de Porto Alegre - HCPA 5.997 1,1% Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB 4.465 0,8% Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
Social - DATAPREV 3.680 0,7%
Outras 37.220 6,9%
TOTAL 540.656 100,0%
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013
Os indicadores financeiros, por sua vez, demonstram a preponderância dos Grupos Petrobras e Eletrobrás e das principais instituições financeiras federais, como se vê na Tabela 2.
Tabela 2: Indicadores financeiros selecionados – principais estatais (2012) R$ milhões
Ativos Totais Patrimônio Líquido Lucro / Prejuízo Líquido PETROBRAS 677.716 343.079 20.959 ELETROBRAS 172.196 67.084 -6.926 BB 1.150.486 65.496 12.205 CEF 702.940 25.057 6.066 BNDES 715.486 52.169 8.183 EMGEA 18.641 9.255 258 BNB 31.889 2.684 508 ECT 10.455 4.137 1.044
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013
É importante notar que, embora o número oficial seja de 141 empresas estatais, a grande maioria destas empresas consiste na realidade em subsidiárias de três grandes holdings: Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil. A criação e extinção de subsidiárias destas empresas, vale ressaltar, não diz muito a respeito da expansão ou retração da atividade do Estado, e menos ainda sobre a maior ou menor atratividade da forma empresa estatal para os policymakers. Muitas vezes, tais criações e extinções referem-se mais a reestruturações societárias, motivadas por fins administrativos, tributários ou legais. Excluindo-se as holdings Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil com suas matrizes e subsidiárias, é possível encontrar 51 empresas estatais federais. A conta não inclui empresas em que a União tenha participação minoritária.
Em que áreas estão distribuídas estas 51 empresas? A maior parte delas (30%) atua na área dos transportes (administração portuária e aeroportuária, concessões ferroviárias etc.), seguidas por instituições financeiras (20%). As restantes se distribuem em atividades diversas como saúde, comunicações, informática, defesa, entre outras.
O Gráfico 2 apresenta a distribuição das atuais estatais não pertencentes às holdings da Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil, por período de criação. O gráfico mostra que, das 50 empresas estatais federais nestas condições, 10 foram criadas de 2007 para cá, demonstrando que o recurso à forma organizacional empresa estatal cresceu substancialmente nos últimos anos.
Gráfico 2: Empresas estatais atuais por período de criação, exceto subsidiárias da Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil.
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013
Por sua vez, a Tabela 3 indica quais são estas empresas criadas desde 2007, indicação a data de criação, suas finalidades e relação com o Tesouro conforme a Lei Complementar 101/00.
Tabela 3: Novas estatais federais – 2007-2014
NOME ANO DE
CRIAÇÃO FINALIDADE STATUS
Empresa Brasil de
Comunicação S.A. - EBC 2007
Prestação de serviços de radiodifusão
pública e serviços conexos Dependente
Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada - S.A. - CEITEC
2008
Explorar diretamente atividade econômica no âmbito das tecnologias de semicondutores, microeletrônica e áreas correlatas
Dependente
Caixa Participações S.A. -
CAIXAPAR 2009
Adquirir e alienar participações societárias em instituições financeiras públicas ou privadas sediadas no Brasil, com vistas ao cumprimento de
atividades dispostas no objeto social da CEF.
Empresa Brasileira de Administracao de Petroleo e Gas Natural S.A. - Pre-sal Petroleo S.A. - PPSA
2010
Maximizar o resultado econômico dos contratos de partilha de produção e de comercialização de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos da União. 0 2 4 6 8 10 12 14
Empresa Brasileia do Legado Esportivo S.A. - Brasil 2016
2010 (extinta em
2012)
Prestar serviços à administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como à Autoridade Pública Olímpica - APO, para elaboração e revisão de estudos e projetos, e execução de obras e serviços constantes da Carteira de Projetos Olímpicos da citada APO.
Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares - EBSERH
2011
Garantir as condições necessárias para que os hospitais universitários federais prestem assistência de excelência no atendimento às necessidades de saúde da população
Dependente
Empresa de Planejamento e
Logística S.A. - EPL 2012
Planejar e promover o desenvolvimento do serviço de ferroviário de alta
velocidade de forma integrada com as demais modalidades de transporte
Dependente
Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. - ABGF
2013 Centralizar a administração dos fundos garantidores estabelecidos pela União.
Amazônia Azul Tecnologias
de Defesa S.A. - AMAZUL 2013
Promoção, desenvolvimento, absorção, transferência e manutenção de
tecnologias sensíveis às atividades nucleares da Marinha e do Programa Nuclear Brasileiro.
Dependente
Telebras Copa S.A. 2013
Sociedade de Propósito Específico para prestação de serviços de
telecomunicações nos eventos da Copa das Confederações de 2013 e Copa do Mundo de 2014.
Infraero Serviços anunciada oficialmente
Oferecer serviços aeroportuários a aeroportos regionais.
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013 e notícias veiculadas na imprensa
Vale ressaltar, para além da diversidade de propósitos das empresas criadas, o fato de que cinco delas nascem já como empresas dependentes do Tesouro.
DEFINIÇÃO DA AMOSTRA E COLETA DOS DADOS
Para realizar a análise das fontes de financiamento das estatais federais, uma amostra foi selecionada, contendo empresas que atendiam os seguintes critérios: Não-pertencimento às holdings Petrobras, Eletrobrás ou Banco do
Brasil;
Não ser instituição financeira ou financiadora de projetos;
Disponibilidade de dados a respeito de: receita operacional em 2012, desembolsos da União em 2012, aportes ao capital social em 2012. No caso das empresas oficialmente classificadas como “dependentes”, não foi feita a análise de dados de receita e desembolso, uma vez que tais empresas constam como unidades orçamentárias dos orçamentos dos respectivos Ministérios, funcionando na prática como se autarquias fossem.
Os dados relativos à receita operacional e aportes ao capital social foram obtidos no Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais, publicado pelo Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST), do Ministério do Planejamento.
Informações sobre desembolsos diretos da União destinados às empresas foram obtidos no Portal da Transparência do Governo Federal (http://www.portaldatransparencia.gov.br/).
No total, foi possível trabalhar com uma amostra de 33 empresas.
ANÁLISE DOS DADOS
A análise dos dados coletados junto à amostra de 33 empresas permite a divisão destas em três grupos distintos.
O primeiro grupo é o das empresas formalmente dependentes: trata-se de 16 empresas classificadas pelos critérios da Lei Complementar 101/00 como dependentes do Tesouro para manutenção de suas atividades.
O segundo grupo é o das empresas informalmente dependentes. Neste incluem-se 3 empresas com receitas altamente concentradas na União – cujos
serviços prestados ao Governo Federal foram responsáveis por pelo menos 60% de sua receita operacional – e 8 empresas que receberam significativos aportes ao seu capital social pela União, ampliando o seu patrimônio líquido.
Tabela 4: Empresas estatais por receita operacional e participação da União via contratação de serviços (2012) EMPRESA RECEITA OPERACIONAL (2012) UNIÃO %
Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos - ECT 14.532.416.939,00 61.711.812,53 0,4% Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária - INFRAERO 4.423.728.497,00 12.513.381,83 0,3% Serviço Federal de Processamento de
Dados - SERPRO 1.867.566.419,00 1.827.104.355,24 97,8% Empresa de Tecnologia e Informações da
Previdência Social - DATAPREV 1.091.364.479,00 807.587.026,06 74,0% Companhia Docas do Estado de São Paulo
- CODESP 765.196.639,00 12.867.796,44 1,7%
COBRA Tecnologia S.A. 592.869.551,00 3.198.612,08 0,5% Empresa Gerencial de Projetos Navais -
EMGEPRON 341.760.999,00 233.080.537,46 68,2%
Companhia Docas do Rio de Janeiro -
CDRJ 323.878.671,00 26.117,80 0,0%
CEAGESP - Companhia de Entrepostos e
Armazéns Gerais de São Paulo 151.208.334,00 102.259,88 0,1% Companhia Docas do Pará - CDP 113.998.997,00 – 0,0% Companhia das Docas do Estado da Bahia
- CODEBA 104.538.340,00 – 0,0%
Companhia Docas do Espírito Santo -
CODESA 81.040.323,00 978,65 0,0%
Companhia Docas do Rio Grande do Norte
- CODERN 38.941.811,00 36.761,25 0,1%
Companhia Docas do Ceará - CDC 38.183.776,00 48.647,69 0,1% Centrais de Abastecimento de Minas
Gerais S.A. - CEASAMINAS 37.821.471,00 – 0,0%
Companhia de Armazéns e Silos do Estado
de Minas Gerais - CASEMG 15.937.074,00 9.117,79 0,1% Telecomunicações Brasileiras S.A. -
TELEBRÁS 2.299.551,00 0,0%
Fonte: Elaboração própria, com base no Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais e Portal da Transparência
O terceiro grupo é formado pelas 6 empresas independentes, em que nem as receitas nem o patrimônio líquido não receberam aumentos significativos pela União.
Empresas formalmente dependentes
As empresas formalmente dependentes são aquelas enquadradas dessa forma pela Lei de Responsabilidade Fiscal, nas quais recursos financeiros da União são destinados diretamente ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital.
A lista de empresas formalmente dependentes é bastante diversa. As empresas da área da defesa e tecnologia nuclear estão nessa classificação (Amazul, Imbel, Nuclebras), assim como uma empresa de abastecimento (Conab), empresas responsáveis por elaborar e gerenciar projetos de transporte ferroviário (Valec, EPL), a companhia cuja finalidade é contratar equipes médicas para os hospitais universitários (EBSERH), além de instituições de pesquisa (Embrapa, CPRM), entre outras, inclusive duas unidades hospitalares (HCPA, Conceição).
Empresas informalmente dependentes
O grupo das empresas informalmente dependentes se divide entre aquelas classificadas nesse critério por conta da concentração das suas receitas em contratos de prestação de serviços com a União e aquelas em que significativos aportes foram feitos pela União ao seu capital social.
No primeiro tipo estão 3 empresas: o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – DATAPREV, e a Empresa Gerencial de Projetos Navais – EMGEPRON. As duas primeiras são provedoras de serviços de informática para o Governo Federal, que se constitui em seu cliente exclusivo ou quase exclusivo: pagamentos do Governo corresponderam, em 2012, a 97,8% da receita do Serpro e 74% da receita da Dataprev. Por sua vez, a EMGEPRON é uma empresa com atuação específica no campo da Defesa, da qual 68% da receita advieram de pagamentos da União por
serviços. É importante lembrar que não foram contabilizadas receitas advindas de outras empresas públicas (não-dependentes), como Petrobras, Eletrobrás e outras.
No segundo tipo de empresas informalmente dependentes se concentram empresas de uma finalidade específica: a administração de infraestruturas portuárias. Em 2012, receberam aportes significativos a seu capital social as seguintes empresas públicas federais: Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ; Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP; Companhia Docas do Ceará – CDC; Companhia Docas do Rio Grande do Norte – CODERN; Companhia Docas do Espírito Santo – CODESA; Companhia das Docas do Estado da Bahia – CODEBA; e Companhia Docas do Pará – CDP. Ressalte-se que estas empresas possuem receitas próprias na forma de tarifas e taxas cobradas na atividade portuária.
Vale notar ainda a presença neste grupo da Telecomunicações Brasileiras S.A. – TELEBRÁS, que vem sendo reativada pelo Governo como operadora do Plano Nacional de Banda Larga – PNBL, tendo recebido significativo aporte ao seu capital social em 2012.
Tabela 5: Empresas estatais por aumento de capital social pela União (2012)
EMPRESA
APORTE CAPITAL DA UNIÃO EM
2012
Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ 217.110.470,00 Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP 147.490.000,00 Companhia Docas do Ceará - CDC 104.958.327,00 Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO 66.000.000,00 Companhia Docas do Espírito Santo - CODESA 56.568.131,00 Companhia Docas do Rio Grande do Norte - CODERN 44.969.857,00 Companhia das Docas do Estado da Bahia - CODEBA 31.331.840,00 Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS 20.020.000,00 Companhia Docas do Pará - CDP 16.617.590,00 Fonte: Elaboração própria, com base no Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais
Empresas independentes
Nossa amostra identificou 6 empresas que podem ser classificadas, conforme nosso critério, como independentes. São elas: COBRA Tecnologia S.A., Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO, CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo, Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais – CASEMG, e Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. – CEASAMINAS. Nestas empresas não foram encontradas receitas relevantes obtidas por prestação de serviços à União, nem aportes significativos ao seu capital social.
Tabela 6: Classificação das estatais estudadas na amostra
Formalmente dependentes
48,5% (16)
Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. – AMAZUL, Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada - S.A. – CEITEC, Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF, Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM, Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB, Empresa Brasil de Comunicação S.A. – EBC, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA, Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. – TRENSURB, Hospital de Clínicas de Porto Alegre – HCPA, Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. – CONCEIÇÃO, Indústria de Material Bélico do Brasil – IMBEL, Indústrias Nucleares do Brasil S.A. – INB, Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A. – NUCLEP, VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Informalmente dependentes
33,3% (11)
Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ, Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP, Companhia Docas do Ceará – CDC, Companhia Docas do Espírito Santo – CODESA,
Companhia Docas do Rio Grande do Norte – CODERN, Companhia das Docas do Estado da Bahia – CODEBA,
Telecomunicações Brasileiras S.A. – TELEBRÁS, Companhia Docas do Pará – CDP, Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – DATAPREV, Empresa Gerencial de Projetos Navais – EMGEPRON
Independentes 18,2% (6)
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO, COBRA Tecnologia S.A., CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo, Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. – CEASAMINAS, Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais - CASEMG
Tal fato, entretanto, não pode ser interpretado como prova de que tais empresas vivem das receitas obtidas com bens e serviços oferecidos no mercado. O que o perfil destas empresas indica é que suas receitas advém, em quase todos os casos, de tarifas recebidas por serviços públicos prestados em caráter monopolístico ou semi-monopolístico. É o caso dos Correios, cuja receita anual de R$ 14 bilhões, a maior da nossa amostra, se deve às tarifas pagas pelos usuários de serviços os quais são ofertados, muitos deles, em regime de monopólio; da Infraero, cuja receita vem das tarifas cobradas de passageiros e companhias aéreas; e, de forma análoga, das Companhias de Abastecimento citadas.
Resta o caso da empresa de informática Cobra Tecnologia. É o único dos casos analisados em que não se pode excluir a possibilidade de que suas receitas tenham sido obtidas pela exploração de atividade econômica no mercado. Importante, entretanto, lembrar que o levantamento de dados não considerou serviços prestados a empresas públicas não-dependentes (Petrobras, etc.), nem a outras esferas de governo.
CONCLUSÕES
O presente trabalho pretendeu explorar de forma empírica a questão da autonomia financeira das empresas públicas federais, pretendendo contribuir para o debate sobre transparência, accountability, e escolha das melhores formas organizacionais para o cumprimento de objetivos públicos.
A pesquisa tem evidentes limitações. A primeira delas é tratar apenas de um ano (2012) como fonte dos dados. Uma análise mais completa necessitaria de uma análise de série temporal de forma a aumentar o número de observações e dar mais robustez à análise. Pretendemos que o trabalho prossiga nesta direção.
Os dados, extraídos de uma amostra de 33 empresas e analisado ainda de forma tentativa e preliminar, parecem mostrar que apenas 18% delas poderiam ser consideradas independentes da União. Ainda assim, o universo das empresas “independentes” não é composto de empresas que oferecem bens e serviços ao mercado, e sim que vivem de tarifas pagas por usuários de serviços monopolistas ou semi-monopolistas.
O estudo permite também se discutir o caso das empresas formalmente dependentes. Possivelmente mais próximas em seu status jurídico do funcionamento de uma autarquia do que uma empresa, as empresas públicas formalmente dependentes não se encaixam facilmente em uma classificação que leve em conta a sua finalidade. Em alguns casos, desenvolvem diretamente políticas públicas, como é o caso da Embrapa no campo da pesquisa tecnológica agrícola; em outros, servem como um intermediário para a execução de tarefas administrativas, como é o caso da EBSERH. O caso desta última parece exemplar em demonstrar como a busca de soluções para a excessiva rigidez da burocracia pública pode levar a arranjos complexos e custosos. De fato, o propósito de flexibilizar a contratação de equipes de saúde pelos hospitais públicos acabou por criar um paradoxo: uma enorme estrutura administrativa estatal destinada a contratar e alocar estes profissionais, sujeita a praticamente todos as exigências procedimentais da Administração Direta, excetuando-se a possibilidade de se utilizar o regime trabalhista da CLT.
Por fim, procuramos demonstrar que o conceito oficial de empresa “dependente” oculta situações em que as empresas públicas possam estar sendo “mantidas” financeiramente pela União, por outros meios. É o caso das empresas de informática Serpro e Dataprev, em que a União é para todos os efeitos o único cliente dos serviços prestados. Tal fato serve de alerta para que futuras análises custo-benefício possam dimensionar os serviços efetivamente prestados por estas empresas com o seu custo. Não é demais lembrar que ambas as empresas, juntas, empregam mais de 14 mil funcionários e faturam (ou seja, custam) mais de R$ 2,5 bilhões anuais.
Desde a sua conceituação na forma atual, com o Decreto-Lei nº200, a empresa estatal é fonte de mal entendidos no Brasil. Se nos anos 60 e 70 o recurso à forma empresa estatal para funções díspares e mesmo distantes do propósito de exploração de atividade econômica se justificava pela flexibilidade então garantida a essas organizações, após a Constituição de 1988, tais flexibilidades foram tolhidas, aproximando muito a empresa estatal da Administração Direta e das autarquias nas suas “inflexibilidades” de pessoal, licitatórias, procedimentais etc (MARTINS, 2011). A opção do Governo Federal por criar novas agências sob esse modelo não deveria
se dar sem uma reflexão sobre seus limites atuais e eventuais revisões necessárias no arcabouço jurídico que as rege, para não falar em uma revisão mais ampla na linha do Projeto de Lei Orgânica da Administração Pública, desenvolvido durante o Governo Lula e depois abandonado.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Walisson (2010). Organização do Estado: recaptura, manutenção ou desestatização de empresas estatais dependentes. Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corrêa - ISC/TCU, como requisito parcial à obtenção do grau de
Especialista em Orçamento Público.
ABRUCIO, Fernando (2007) Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Rev. Adm. Pública vol.41 no.spe. Rio de Janeiro, 2007.
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST)/ Ministério do Planejamento (2013). Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais. Brasília: 2013.
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST)/ Ministério do Planejamento (2013). Perfil das Empresas Estatais Federais. Brasília: 2013.
LAZZARINI, Sergio, e MUSACCHIO, Aldo (2012). Leviathan in Business: Varieties of State Capitalism and their Implications for Economic Performance. HBR Working Paper 12-108.
MARTINS, Humberto Falcão (2011) “Inflexibilização”: limitações à flexibilização em parcerias com entes de cooperação. Brasília: IV Congresso CONSAD de Gestão Pública.
MARTINS, Luciano (1985). Estado capitalista e burocracia no Brasil pós-64. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de (1994). Curso de Direito Administrativo. Ed Malheiros.
Ministério do Planejamento (2013). Boletim Estatistico de Pessoal. Brasília: 2013. PACHECO, Regina Silvia (2010) “Profissionalização, mérito e proteção da
burocracia no Brasil”. In: Abrucio, Loureiro, Pacheco (Eds.), Burocracia e Política no Brasil; Desafios para o Estado Democrático no Século XXI. Rio de Janeiro : Editora Fundação Getulio Vargas.
PACHECO, Regina Silvia (2013). Capacidade institucional do Estado brasileiro e o novo desenvolvimento: desafios atuais. Texto preparado para o 10º Fórum de Economia da FGV; São Paulo, setembro/2013
VAN THIEL, Susan (2012) Comparing agencies across countries. In Verhoest, Van Thiel, Bouckaert & Laegreid (Eds.), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries. UK: Palgrave Macmillan.
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AUTORIA
Daniel De Bonis – Doutorando em Administração Pública e Governo pela EAESP-FGV.
