12º Encontro da ABCP 19 a 23 de outubro de 2020
Evento online
Estado e Políticas Públicas
EDUCAÇÃO COMO UM CONFLITO REDISTRIBUTIVO: DEMOCRACIA DE MASSAS, AUTORITARISMO E PODERES INSTITUCIONAIS
Sandra Gomes UFRN
Elias Gabriel Costa da Silva UFRN
2 Educação como um conflito redistributivo: democracia de massas, autoritarismo e
poderes institucionais1
Sandra Gomes Elias Gabriel “Saber, por exemplo, que, em 1900, 42,5% das pessoas de 15 e mais anos de idade eram alfabetizadas, que, em 1920, esse número relativo decrescia para 35,2%, subindo para 43,8% em 1940, para 49,7% em 1950, e para 60% em 1960, permite fazer a estimativa de que, mais ou menos em 2093, tôda a população de 15 e mais anos de idade provavelmente estará alfabetizada, se fôr mantida a taxa de 1900 para 1960. Mas, se tomarmos apenas o período de 1940 a 1960 para base de cálculo, verificamos que isso poderia acontecer (a erradicação do analfabetismo) mais ou menos em 2010, e, se a base fôr o período de 1950-60, entre 1999 e 2000.” (João Roberto Moreira - Técnico de Educação do Ministério da Educação na Revista Brasileira de
Estudos Pedagógicos publicada em 1965) A frase em epígrafe, dita por um burocrata do MEC em artigo de 1965, é exemplar de uma das questões que nos interessa explorar neste texto. Na democracia de 1946-1964, é consensual o entendimento que o grande gargalo educacional era o analfabetismo e, de modo associado, à falta de vagas no ensino primário, obrigatório de quatro anos. Deputados, senadores, presidentes da república, ministros da educação, especialistas em educação, figuras públicas de diferentes matizes políticas e ideológicas dentre muitos outros atores com autoridade ou voz política no período apontam o atraso educacional no Brasil como inaceitável. Apesar de efetivo avanço no acesso à escola no período e nos projetos de alfabetização de jovens e adultos, ainda permanece em disputa interpretativa as razões pelas quais o País não teria efetivado a universalização do acesso ao ensino obrigatório de então. A epígrafe em destaque é também interessante pelo que Moreira irá dizer em seguida: provavelmente, nenhuma das projeções matemáticas citadas estaria correta na medida em que esse tipo de fenômeno social é dinâmico e afetado por fatores contextuais. E, de fato – hoje sabemos -, nenhuma dessas estimativas se concretizou, nem em 1999, nem em 2010.
Moreira é exemplo de um corpo técnico e burocrático do aparato estatal brasileiro engajado com as ideias e comunidades epistêmicas de educação de então, extremamente conhecedor dos dados de realidade. E ele não estava sozinho. Quando se parte dos discursos de autoridades do Executivo no Brasil – como veremos à frente no caso do Presidente Café Filho e do Ministro da Educação Cândido Mota Filho - ou mesmo de parlamentares em suas falas no Legislativo, todos estão claramente cientes do tamanho do problema educacional no Brasil, inclusive não restrito ao problema do analfabetismo.
Por que, então, apesar de todas as sinalizações de autoridades com poder de influência e/ou decisório a erradicação do analfabetismo ou mesmo a universalização não se efetivaram naqueles tempos?
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A partir de alguns arcabouços teóricos da ciência política, procuramos dar sentido a uma discussão que tende a se resumir à explicações de tipo sistêmica ou a uma indeterminada “falta de vontade política”, isto é, a um desinteresse das autoridades da época em ampliar o acesso à educação de base naquele momento político. Partindo da premissa de que parte dessas explicações tem razão de ser, procuramos explorar essa real ou aparente contradição: como esse consenso praticamente absoluto na importância de universalizar o acesso ao ensino primário e na erradicação do analfabetismo por atores políticos com autoridade política não se concretizou?
Partimos da premissa de, ainda que processos gerais ou sistêmicos como a urbanização, industrialização, modernização etc. possam ser fatores potencialmente explicativos para o acesso à educação, nenhum desses fenômenos, por si só, seriam capazes de gerar uma maior oferta de serviços educacionais. Ao contrário, assumimos que são necessárias respostas dos governos em termos de políticas públicas concretas. Afastamos, portanto, o argumento da inexistência de “vontade política” na medida em que nosso levantamento de dados aponta políticas públicas iniciadas ou tentadas e de discursos no legislativo indicando exatamente o oposto.
Para uma análise empírica mais detida, partimos de um indicador que se destaca: a taxa de analfabetismo da população brasileira tem a sua maior queda da série histórica dos Censos Demográficos exatamente entre 1950 e 1960. Essa informação nos leva a perguntar quais iniciativas de políticas públicas, anteriores à 1960, poderiam estar associadas a essa queda para além das transformações mais sistêmicas pelas quais passava o país naquele momento. Registre-se, portanto, que, neste paper, não incluímos análises do governo João Goulart, do PTB, consensualmente, na literatura, o governo que propôs estratégias amplas de alfabetização de adultos por meio do método Paulo Freire. Em outras palavras, queremos apontar que mesmo antes do governo Goulart, iniciativas foram adotadas ou tentadas pelos governos na democracia 1946-1964.
Este paper apresenta os primeiros resultados exploratórios de uma pesquisa mais geral que tem como objetivo analisar a produção legislativa nacional na área de políticas educacionais testando dois fatores explicativos: o papel das instituições e do tipo de regime político (democracia e autoritarismo). Por um lado, trabalhos que analisam o período atual mostram a centralidade institucional da CF/1988 tanto no que se refere à centralização do processo decisório no Executivo federal e de seus efeitos na capacidade de aprovar a sua agenda de políticas públicas (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; ARRETCHE, 2012). Resultados similares foram verificados para o caso específico das políticas educacionais nos governos pós-constituintes (GOMES, SILVA e COSTA, 2019; MENECUCCI e GOMES, 2018), tendo permitido a adoção de políticas reguladoras nacionais no campo educacional, ainda que
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a provisão tenha permanecido majoritariamente descentralizada (Estados e municípios). Também partindo de um viés explicativo institucional, Figueiredo e Limongi encontram um padrão legislativo distinto para o período democrático de 1946-1964 que seria explicado pelas regras constitucionais de então.
Por outro lado, o tipo de regime político, se democracia ou autoritarismo, também é assumido por parte da ciência política (ANSELL, 2009; HUBER e STEPHENS, 2012 dentre outros) como um fator explicativo do tipo de educação que será ofertada. Partindo da premissa de que a democracia com sufrágio universal é mais responsiva aos pobres e, ao contrário, o autoritarismo mais responsivo às elites, Ansell (2010) argumenta que as autocracias estão geralmente associadas a maior gasto focalizado (ensino superior, por exemplo) do que universal e equalizador (educação primária pública como exemplo). Essencialmente, trata-se de políticas com viés redistributivo que, por sua natureza, contém disputas políticas: quem terá direito a que tipo de educação e quem pagará por ela.
O caso da democracia 1946-1964 é, assim, de interesse analítico, também porque excluía os analfabetos do direito ao voto, que somente a partir de 1985 passam a fazer parte da democracia de massas.
Nosso objetivo neste texto, portanto, é fazer um levantamento dos debates e iniciativas de políticas públicas adotadas pelos governos federais no período 1945 a 1960, tentando verificar se há ou não possíveis relações destas com a melhora, ainda que não completa, dos indicadores educacionais básicos no Brasil.
O texto está organizado da seguinte forma. Na próxima seção, fazemos um breve apontamento dos fatores que a ciência política tem apontado como explicativos para a adoção de certos modelos educacionais em que combinamos argumentos da literatura internacional com a brasileira. Na seção seguinte, apresentamos algumas interpretações presentes na literatura brasileira que atribuem à falta de interesse político e a fatores sistêmicos a situação educacional do período 1946-1964. Nesta mesma seção, oferecemos informações, como contraposto, de que os atores políticos no período, na verdade, tinham ciência do problema assim como propostas para resolver a questão educacional no país. A análise, mais detida, de dois projetos de lei do Executivo que procuravam ampliar a participação da União no financiamento de Estados e municípios para a expansão do ensino primário e de estratégias de alfabetização de jovens e adultos é exemplar. Estes projetos, porém, nunca foram aprovados e, como argumentamos, iluminam parte das dificuldades que os Executivos de então tinham de aprovar suas agendas prioritárias de políticas públicas.
5 Arsenal Teórico - O que explicaria modelos de educação adotados pelos países?
Estudos relativamente recentes da ciência política retomam a discussão sobre políticas educacionais a partir do entendimento de que se trata de escolhas políticas com efeitos redistributivos que impactam as desigualdades e hierarquias sociais.
Inicialmente associado ao debate sobre os tipos ou regimes de Estados de Bem-Estar Social (KAELBLE, 1982; HEIDENHEIMER, 1982), estudos da ciência política (IVERSEN e STEPHENS, 2008; ANSELL, 2009; HUBER e STEPHENS, 2012; BUSEMEYER, 2015; GARRITZMANN e SENG, 2016; GARRITZMANN, 2017; BUSEMEYER, 2017; ANSELL, 2017) – e de modo distinto da sociologia – têm argumentado que a educação é, essencialmente, uma disputa redistributiva que tem relação com o tipo de Estado de Bem-estar (liberal, corporativista, social-democrata) e outros conceitos tradicionalmente tratados pela ciência política. O desenvolvimento dessa produção vai, desta forma, apresentando os fatores (causais) que explicariam essas decisões, alguns destes externos (ainda que associados) ao tipo de estado de bem-estar, como o grau de abertura econômica dos países como fator que explicaria o tipo de mão-de-obra demandada e, como consequência, o tipo de educação adotado por um país.
O debate sinaliza, portanto, para uma complexidade causal dos fatores que explicariam as escolhas de modelos educacionais. Neste paper - apresenta-se uma primeira discussão preliminar a respeito -, focamos nossa análise em dois desses fatores explicativos: o papel da configuração institucional das arenas decisórias e do tipo de regime político (se democracia ou autoritarismo).
Em rápida síntese, esses estudos partem da premissa de que as elites não querem expandir a educação, em especial o ensino secundário e superior, pois isto iria contra suas preferências na medida em que são duplamente afetadas: pela maior tributação (para financiar a educação) e pela diminuição dos retornos da educação (ao ampliar o quantitativo de trabalhadores qualificados no mercado de trabalho). Nesse sentido, autores argumentam que políticas educacionais distintas serão adotadas na democracia em comparação ao autoritarismo. A democracia de massas com sufrágio universal seria mais responsiva aos pobres e, de modo reverso, o autoritarismo mais responsivo às elites. Dessa argumentação, deriva-se a premissa de que as autocracias estarão, no geral, associadas a maior gasto e políticas focalizados (no ensino superior ou privado, por exemplo) do que universal e equalizador das desigualdades (como educação primária pública universalizada). O papel dos partidos políticos e sua posição do espectro ideológico associados à presença da democracia também são fatores explicativos apontados pela literatura e encontrados também para explicar o caso brasileiro (ARRETCHE, 2018; BATISTA, 2008; HUBER e STEPHENS, 2012 ou SATYRO et al, 2019, para um contraponto), mas não serão objeto de análise neste texto
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(para uma aplicação dessa perspectiva para o período recente, o leitor pode consultar Gomes, Silva e Costa, 2019).
Por outro lado, já está bem consolidado, na ciência política brasileira, o papel explicativo das normas constitucionais e regimentais para explicar a capacidade decisória do Executivo brasileiro após o arcabouço da Constituição de 1988 (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; ARRETCHE, 2012). Em outras palavras, parte da capacidade de um Ministro da Educação ou de um Presidente da República no Brasil de fazer aprovar a sua agenda de políticas públicas está condicionada aos incentivos e constrangimentos advindos das regras institucionais vigentes. Esses estudos mostram, por exemplo, que a centralização do processo decisório no período pós-1988 explica a elevada taxa de sucesso e de dominância do Executivo federal, similar à verificada no regime militar, porém muito inferior à capacidade legislativa no período 1946-1964.
Partindo dessas premissas - de que o período 1946-1964 refere-se à primeira experiência democrática brasileira em uma nova configuração institucional -, nos interessa verificar o quanto iniciativas para ampliar ou universalizar o acesso ao ensino primário – que beneficiaria os mais pobres – estavam postas em discussão no interior do Legislativo (Câmara dos Deputados). Ainda na linha dos incentivos associados à democracia, nos interessa também incorporar na análise o fato de, à época, os analfabetos eram, justamente, impedidos de votar. Seguindo a literatura da ciência política, os incentivos para propostas de alfabetização podem ser lidos de dois modos distintos.
Por um lado, não haveria incentivos para ampliar políticas públicas de alfabetização de jovens e adultos na medida em que os analfabetos não votavam. Por outro, poder-se-ia argumentar que, especialmente os partidos mais à esquerda (como o PTB) ou, ainda, os partidos com fortes bases de controle político local teriam fortes incentivos para aumentar seu potencial eleitorado ao apoiar iniciativas de alfabetização.
Estudo de Limongi, Cheibub e Figueiredo (2015, p. 29) estimam em 13 milhões o número de analfabetos que teriam sido excluídos do direito ao voto no período anterior à mudança na legislação em 1985. Os autores recontam a histórico do alistamento eleitoral que tendia a registrar, ao que os dados e debates parlamentares indicam, analfabetos como votantes, mesmo proibidos legalmente. De fato, o crescimento do eleitorado brasileiro cresce a uma grande velocidade entre 1945 e 1955: de 7,4 milhões para 15,2 milhões (opus cit, p. 33) até ter uma diminuição com a reforma do código eleitoral em 1955, uma demanda do partido anti-getulista, a UDN, que produziu, dentre outras coisas, um realistamento eleitoral.
É com apoio de Café Filho que a UDN emplaca a reforma de 1955 e como concluem os autores: “[a] resposta da UDN à polarização política que marcou a metade da década de 1950 foi clara: aumentar os controles sobre incorporação de novos eleitores e, assim, limitar o
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eleitorado” (LIMONGI, CHEIBUB e FIGUEIREDO, 2015, p. 36). Quando observamos as iniciativas de alfabetização de jovens e adultos nesse período, especialmente a educação rural já em 1947 ou a proposta do Presidente Café Filho de criação de um fundo nacional de apoio à escolarização primária e alfabetização, não nos parece mera coincidência. Tendo sido estabelecidas formas mais rígidas para o cadastramento de um eleitor, eliminando provavelmente muitos eleitores analfabetos que votavam antes de 1955, a única opção a partir desta data era, de fato, alfabetizar potenciais eleitores.
Os ares da democracia, logo após a queda de Getúlio em 1945, parecem ter surtido efeitos imediatos na mudança da agenda prioritária de políticas educacionais no período: é a primeira vez que normas regulando o ensino primário no Brasil, por exemplo, são emitidas.
Empírico - O que foi ou não feito na educação na democracia 1946-1964
Levantamento da produção acadêmica sobre políticas educacionais no período 1946-1964 revela uma rica produção, especialmente na sociologia da educação, nos temas mais discutidos à época: o ensino laico (CUNHA, 1994) e a provisão pública concomitante ou não com subsídios estatais para o ensino privado (CUNHA; FERNANDES, 2012; DALLABRIDA, 2014). Tais disputas explicariam, inclusive, a demora na aprovação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação, em 1961, e submetida à apreciação do Congresso Nacional em 1948. Por outro lado, não encontramos nenhum mapeamento das propostas educacionais no período, inclusive daquelas que não foram aprovadas.
Parte disto pode ser explicado pela predominância de análises de tipo sistêmicas para explicar a questão do atraso educacional no Brasil. Argumentos sobre a expansão de vagas são comumente atribuídos a fatores como a urbanização, industrialização ou, ainda, a modernização pela que passava a sociedade brasileira. Moreira (1965), por exemplo – nosso autor da epígrafe deste texto -, assume que nos rincões rurais do país, o atraso econômico, político e cultural seria tão grande que nem mesmo haveria interesse dos analfabetos em se letrar pois estes não veriam aplicações ou diferenças para sua vida cheia de miséria. A partir dessa interpretação, Moreira aposta, como solução ao problema, que outros programas de desenvolvimento econômico dessas regiões é que iriam impulsionar uma demanda por escolarização. Explicação similar é dada por Lourenço Filho (1965) – um professor especialista em educação que atuou em vários órgãos da educação nacional desde os anos 1930, além de ter sido membro da comissão que criou o anteprojeto da LDB enviado ao Congresso em 1948 e membro do movimento dos pioneiros da educação escolanovista -, para quem a elevada queda do analfabetismo entre 1950 e 1960 seria explicada pela crescente urbanização e modernização pelas quais passavam o Brasil daquele momento. Essas explicações com um olhar sistêmico estavam, claramente, influenciadas pelas teorias
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das ciências sociais daquele momento, como as da modernização (ou do industrialismo) ou, ainda, as diversas teorias econômicas da dependência nos termos de troca da América Latina ou, ainda, as funcionalistas em que a eliminação dos latifúndios no Brasil era entendido como um dos entraves para o desenvolvimento e a expansão e universalização do ensino (CUNHA, 1981), como no caso das obras de Florestan Fernandes e Otávio Ianni sobre a educação.
Este tipo de análise teve uma influência grande nas interpretações sobre os problemas educacionais no Brasil e se observa mesmo entre estudos publicados a partir da década de 1980. Para Mai (1982), as estruturas econômicas (e fundiárias) explicam a baixa escolarização rural no Brasil. Nesse arrazoado, desde 1920 e mesmo no pós-1930, a ideologia ou o princípio normativo seria a manutenção do status quo associada às iniciativas de educação rural que idealizavam o mundo rural, posição que, na interpretação da autora, era também apoiada pelos escolanovistas, no sentido de se ter uma escola mais colada à realidade dos alunos. Com isto, a autora credita às oligarquias locais o não interesse em expandir a escolarização nas áreas rurais. Algo similar também pode ser verificado em clássico livro de Romanelli (1978) que afirma que fatores como urbanização, crescimento demográfico e aumento gradativo da renda “fizeram-se acompanhar, naturalmente, de uma diminuição da taxa de analfabetismo” (p. 62, grifo nosso)2.
A partir disto, há uma interpretação dominante de que haveria falta de interesse dos políticos à época em que se atribui um poder explicativo bastante elevado às oligarquias rurais para explicar o atraso educacional no Brasil.
Em nosso levantamento ainda preliminar, as exceções são os trabalhos de Luis Antonio Cunha que partem de um arsenal analítico mais voltado às ideias e formação de coalizões de interesses para explicar a predominância do debate sobre a escola laica e a defesa da escola pública versus liberdade (e subsídio estatal) para as escolas privadas.
De qualquer modo, nosso argumento aqui é, ainda que todos esses fatores de ordem mais sistêmicas tenham influência no cenário educacional do Brasil no período 1945-1964, um olhar analítico da ciência política pode iluminar aspectos ainda não discutidos pela sociologia da educação e, assim, ajudar a explicar porque a erradicação do analfabetismo e a universalização do ensino obrigatório não foram realizados naquele momento histórico.
O mais gritante problema social (e político) no período 1946-1964 era o analfabetismo e, associado a este, a não frequência à escola, explicado por uma combinação de faltas de vagas (escolas) e o não cumprimento da frequência obrigatória a partir dos 7 anos de idade. Nos debates parlamentares à época também se destacam os argumentos da baixa efetividade
2 Ainda hoje é possível observar estudos que mobilizam análises sistêmicas para explicar o caso da educação brasileira, talvez a mais comum delas seja a que mobiliza os efeitos da lógica do movimento do capital em termos mundiais ou globais.
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da obrigatoriedade de frequência à escola na medida em que, especialmente nas comunidades rurais, os pais não matriculariam seus filhos, pois haveria a necessidade de ajudar nos trabalhos agrícolas de sustento das famílias. Não temos claro o quanto este último argumento é, de fato, parte da explicação ou se haveria uma visão bastante enviesada dos desejos e interesses de famílias de trabalhadores rurais.
Em 1940, o Censo Demográfico indicava 57% de analfabetos da população de 15 anos ou mais, porém, no Nordeste os índices eram muito mais altos. Por exemplo, o estado do Rio Grande do Norte tinha a menor taxa de todo o Nordeste em 1940 com o patamar de 70% de analfabetos. Nos dados disponíveis para o Censo seguinte, o de 1950, há uma queda muito modesta: cerca de 50% não sabiam ler e escrever e, assim, nunca frequentado a escola, um elevadíssimo percentual de exclusão social. Para fins de comparação, na Argentina, neste mesmo ano, 1950, a taxa de analfabetismo para pessoas de 15 anos ou mais estava abaixo dos 15% (UNESCO, 1957). Por outro lado, a maior queda nos níveis de analfabetismo no Brasil vai ocorrer entre 1950 e 1960 – neste último censo, a taxa cai para 39,7%, em um ritmo que não iria se repetir na década seguinte, no Censo de 1970 a taxa de analfabetismo era de 34%.
Tendo em vista que a vasta maioria da oferta de vagas no ensino primário era realizada por Estados e municípios, nos interessa analisar, por um lado, quais iniciativas do governo federal foram ou não adotadas para apoiar à expansão da oferta pelos governos subnacionais e, por outro lado, quais iniciativas poderiam explicar a queda em ritmo mais acentuado entre 1950 e 1960 e, em que medida, a democracia poderia ser compreendida como um fator explicativo desse fenômeno.
Com a queda de Vargas em 1945, elegeu-se uma assembleia constituinte que promulgou a Constituição de 1946. Apesar da CF/1946 ter introduzido avanços em termos de direitos à educação - ao menos comparado ao modelo corporativista e conservador instalado no Estado Novo -, ainda assim foram modestos. Ela estabelece em seu Art. 166 que a “educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana” refletindo, em certa medida, os princípios democráticos e dos ideais preconizados pelo movimento da Escola Nova. A CF/1946 restabeleceu os gastos mínimos obrigatórios em educação, eliminados no Estado Novo, de 10% pela União e de 20% para Estados, Distrito Federal e Municípios. No entanto, nos debates parlamentares e falas de Ministros da Educação que levantamos, fica evidente que a União não cumpria o mínimo constitucional. O direito à educação gratuita e universal ainda era muito restrito na CF/1946, referia-se apenas ao ensino primário de quatro anos (único obrigatório de então) e gratuito nos estabelecimentos oficiais. Por outro lado, os níveis posteriores de escolarização só seriam gratuitos para os que “provarem falta ou insuficiência de recursos” (art. 168).
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De qualquer forma, nos parece que a democracia ou, ainda, a expectativa de derrubada do governo autoritário de Vargas e as sinalizações de que uma competição eleitoral estava próxima, produziu mudanças nas expectativas de atores políticos com relação à educação. O Estado Novo de Vargas deu prioridade ao ensino médio para as classes médias urbanas e membros da elite e também à formação profissional na escola com vistas à preparação de trabalhadores, neste caso os pobres, para o mercado de trabalho e quase não deu atenção ao ensino primário (ROMANELLI, 1978, p. 160) de modo previsto pelas teorias que associam autoritarismo à atendimento das preferências das elites (ANSELL, 2010; BUSEMEYER, 2015). Como registra Cunha (2012), o desenho institucional das escolas vocacionais de Vargas (o SENAI em particular) foi inspirado inicialmente no modelo alemão, então nazista e fortemente conservador no sentido de manutenção das hierarquias e posições sociais. A leitura dos trabalhos de Cunha (2012 e outros) permite a interpretação de que a formação de um estado de bem-estar corporativista no Brasil na era Vargas vai também influenciar a escolha por um modelo de educação que produz a manutenção das hierarquias sociais. Esse alinhamento ao tipo de Estado de Bem-Estar – corporativista e conservador – parece também explicar a escolha de Vargas por uma educação com objetivos de formação duais: uma para os trabalhadores (urbanos ou rurais) e outra restrita a uma ínfima elite com uma educação altamente escolástica e enciclopédica que mantinha a ordem social existente ainda que em novos termos. Ainda que em 1942, o governo de Vargas tenha instituído o Fundo (nacional) para o Ensino Primário, este era extremamente genérico e a depender de cada convênio particular firmado, isto é, não se tratava de regras gerais e universais de apoio aos governos subnacionais.
Na nossa interpretação, os ventos democráticos após a queda de Vargas em 1945 parecem ter tido um efeito quase que imediato na educação, apesar da vasta maioria da bibliografia sobre esse tema dizer exatamente o contrário: nada mudou e/ou nada foi feito. As primeiras leis orgânicas regulando o ensino primário (e o ensino normal, de formação de professores) são emitidas já em 1946, ainda sob vigência dos governos provisórios, e antes mesmo da promulgação da CF/1946. Nestas, inaugura-se a previsão de financiar os governos subnacionais com iniciativas de alfabetização de jovens e adultos no que seria definido como “curso supletivo” com duração de dois anos (Decreto-Lei nº 8.529 de 02/01/1946).
Dentre os debates no Parlamento sobre proposições em educação, o que mais nos chamou a atenção não foi a ausência de discussão sobre os gargalos da educação de então mas a aparente dificuldade de se alterar de modo significativo as prioridades de gastos do governo federal.
Os debates parlamentares reverberavam as interpretações sobre a educação do período. A defesa de uma escola pública e de um papel mais ativo do governo federal já havia entrado
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no debate entre as diversas comunidades de educadores. Desde a criação da Associação Brasileira de Educação, esses objetivos pairavam logo na primeira CF do século XX, de 1934, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932, antecedente a ela foi um marco àquela época, prevendo e deliberando em sociedade pautas como universalização, gratuidade do ensino, escolas de tempo integral etc., em suma, “(...) enfatizava a necessidade de oferta da educação para todos, (...) ressaltando a sua função social e pública, o dever do Estado em sua oferta e financiamento”. (UNESCO, 2018, p.21). Era também sabido que o modelo educacional de então era não apenas limitado, mas continha princípios normativos que privilegiavam a elite mais abastada do país. Anísio Teixeira destacava, em meados da década de 1950 – momento em que estará à frente do departamento de estudos e estatísticas educacionais, que se tornaria o INEP/MEC - que a criação das escolas superiores antes de 1930 já era uma resposta ao medo das elites decadentes rurais com a iminente perda de status social. Foram mantidos o ensino superior gratuito e um secundário privado que era um verdadeiro elemento de expulsão para o acesso ao ensino superior, registra Teixeira (1956). Isto é, um modelo de educação que promovia a manutenção das hierarquias sociais existentes.
Por isso nos chamou a atenção dois projetos de lei, de iniciativa do Executivo, e as falas e exposição de motivos do então ministro da educação, que tinha como proposta ampliar tanto o gasto da União no ensino primário quanto tornar mais redistributiva a alocação de recursos de apoio aos Estados. O Projeto de Lei nº 502 e o PL nº 4553, ambos correlatos e
apresentados em 1955, propunham ao restabelecimento da Divisão de Ensino Primário no interior do MEC e a reformulação do Fundo Nacional de Ensino Primário, ampliando de modo significativo os aportes financeiros da União.
A reformulação do fundo do ensino primário nacional apoiaria Estados, Distrito Federal e Territórios na expansão da oferta do “ensino primário fundamental” e da “educação primária de adolescentes e adultos”. Estabelecia que 45% dos recursos do fundo iriam para os governos subnacionais de forma inversamente proporcional aos recursos locais disponíveis para “a educação popular”. Outros 30% do fundo seguiriam uma distribuição proporcional ao progresso observado em alfabetizar sua população. Outra estratégia de indução nacional era o estabelecimento de que não poderiam receber recursos desse fundo as Unidades da Federação que não tenham aplicado, no ano anterior, o mínimo de 20% constitucional. A proposta dava prioridade para as ações de construção de escolas, treinamento de professores e de profissionais. A coordenação nacional seria feita pelo Departamento Nacional de educação (do MEC) para alcançar a “necessária articulação dos sistemas regionais (...)”.
3 Agradecemos aos técnicos da Câmara dos Deputados pelo envio dos Dossiês que compilam as informações sobre a tramitação destes projetos.
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A proposta não apenas previa uma maior participação da União no financiamento da expansão do ensino primário ofertado pelos governos subnacionais como adotava e continha princípios equitativos e de incentivos para o alcance de metas, algo bastante inovador quando se pensa que desenhos desse tipo só foram adotados no Brasil em anos mais recentes.
Associada a essa estratégia, propunha-se a recriação da Divisão de Ensino Primário no MEC. O PL 502/1955, do Executivo, junto com o anterior (PL 455/1955) que contém uma longa exposição de motivos pelo Ministro da Educação. Ao todo, foram inscritos 25 motivos pelo Ministro Cândido Motta Filho, do Partido Republicano (PR), advogado, professor, jornalista, ensaísta e político (LETRAS, 2016), que discorriam sobre a realidade do ensino nacional. O primeiro motivo retrata todo o contexto que se passava a educação brasileira na década de 1950:
Os dados estatísticos referentes ao ano de 1954 revelam-nos que a matrícula na escola elementar atingiu aproximadamente 4.700.000 alunos e que, por conseguinte, dos oito milhões de crianças em idade escolar; cerca de 40% não recebem instrução primária. (PL nº455-A, 1955, p.3)
“(...) não obstante o ensino primário deva constituir, como serviço fundamental da democracia (...), o governo federal assim não o vem entendendo, a ponto de despender, nestes últimos anos, no custeio de níveis de instrução e de formas de cultura que não se destinam às grandes massas da população, a quase totalidade dos recursos que, por imperativo constitucional, lhe cumpre aplicar na MDE [Manutenção e Desenvolvimento do Ensino]” (exposição de motivos ao PL 502/1955, grifo nosso)
A proposta não recebeu nenhum indicativo de oposição na Câmara dos Deputados. Ao contrário, recebe aprovação unânime dos membros da comissão de educação em 12 de dezembro de 1956 e parecer favorável da comissão de finanças em 16 de agosto de 1957. Recebe emendas parlamentares em 1958, mas nunca mais é posto em votação após isto.
O apoio às propostas vinha também do Presidente da República. Café Filho tomou posse logo após o emblemático suicídio de Getúlio Vargas em 24 de agosto de 1954 e ocupou o cargo de presidente até o início de novembro de 1955, quando Nereu Ramos, vice-presidente do Senado em exercício assumiu de forma questionável o cargo no Executivo Federal (FGV, 2001).
Em sua fala de 12 de outubro de 1954, no programa radiofônico “A voz do Brasil”, da Agência Nacional, deixa explícita a prioridade que daria para a alfabetização e ensino primário:
“O Governo considera que não é possível promover a redenção nacional enquanto mais da metade dos brasileiros permanecer no cativeiro do analfabetismo. Devemos considerar como um imperativo de honra nacional e sensibilidade humana a incorporação de cerca de trinta milhões de brasileiros à civilização, ao progresso e à
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cultura. Deve ser encarada como um motivo de vergonha e amargura para cada um de nós a existência de tantos patrícios a quem a falta da mais rudimentar instrução priva de participar realmente de um padrão de vida compatível com a dignidade humana. (República, p.39, 1954)”
Naquele momento, o ensino privado era visto como solução para o problema de falta de acesso à escola e o Ministro Candido Mota registra que “(...) o país (...) deve ser posto em regime de mobilização geral contra o analfabetismo e precisa reunir todas as suas forças vivas para tentar com algum êxito esse movimento de libertação nacional” (exposição de motivos ao PL 502/1955).
A proposta gerou discursos de apoio na Câmara dos Deputados. O Deputado Aurélio Viana, relator do projeto do Executivo na Comissão de Educação, registra, em seu parecer, que a prioridade de gasto no ensino superior necessitava de ser alterado, pois a realidade mostrava que: “temos Universidades em regiões cujo índice de analfabetismo é da ordem de 73%. Gastamos mais, muito mais, com a sustentação do ensino superior do que com a manutenção e desenvolvimento do primário e médio”. O deputado Chagas Rodrigues, durante a apreciação do PL 455, também registra apoio em discurso: “os recursos destinados à educação devem, sobretudo, libertar nosso povo do analfabetismo. Já é tempo de gastarmos menos com Universidades e um pouco mais com a escola primária”.
O projeto, porém, nunca foi transformado em norma jurídica. Ao mesmo tempo, verifica-se que o próprio Ministério da Educação já havia feito algumas alterações na forma de alocação dos recursos do fundo do ensino primário e há quem entenda que o Ministro Candido Motta teria recebido a proposta como sugestão de Anísio Teixeira, à época à frente do INEP (DALLABRIDA, 2014). O Decreto n. 37.082, de 24 de março de 1955 regulamentava a aplicação dos recursos do Fundo Nacional do Ensino Primário e, de fato, alterava a forma de distribuição de recursos, estabelecendo critérios de distribuição de recursos similares ao que haviam sido propostos no PL 455/1955 que analisamos acima. No entanto, o decreto, como não poderia deixar de ser, não aumentava a participação da União no financiamento da educação de base no país, objeto central do Projeto de Lei enviado pelo Executivo em 1955. O diagnóstico da situação dos atores e autoridades políticas, portanto, era claro: a União não tem gastado o mínimo constitucional (constituição exigia 10% da União e argumentava-se que não argumentava-se chega a 8%)4 e as prioridades estão invertidas.
O Ministro apresenta os gastos da União como exemplar da prioridade que recebiam, nesta ordem, o ensino superior (elitizado e gratuito), o ensino secundário (pago e também restrito a uma pequena porção da população) e, com gastos decrescentes ao longo dos anos, o ensino
4 A LDB de 1961 irá prever o aumento progressivo da participação da União no gasto em educação, para 12%.
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primário de quatro anos. A Tabela 1 reproduz os valores apresentados pelo Ministro Candido Mota na exposição de motivo ao PL 455/1955 com valores atualizados para dezembro de 1955 para permitir a comparação de valores reais.
Tabela 1 – Gasto da União por Nível de Ensino entre 1947 e 1955.
Ano
Valores Reais* Taxa de Crescimento Anual
Primário Médio Superior Total % Gasto
Primário Primário Médio Superior Total
1947 392.611,75 335.814,13 345.619,33 1.074.039,80 36,6% --- --- --- --- 1948 484.271,33 407.516,54 423.734,79 1.315.522,66 36,8% 23,3% 21,4% 22,6% 22,5% 1949 545.961,36 425.393,43 543.955,61 1.515.312,95 36,0% 12,7% 4,4% 28,4% 15,2% 1950 526.652,24 457.104,26 821.379,89 1.805.138,81 29,2% -3,5% 7,5% 51,0% 19,1% 1951 509.548,35 580.930,75 903.766,04 1.994.247,34 25,6% -3,2% 27,1% 10,0% 10,5% 1952 356.562,06 450.853,84 1.244.216,59 2.051.636,00 17,4% -30,0% -22,4% 37,7% 2,9% 1953 294.352,94 448.806,91 1.505.918,03 2.249.080,82 13,1% -17,4% -0,5% 21,0% 9,6% 1954 292.555,71 404.368,22 1.727.744,62 2.424.550,67 12,1% -0,6% -9,9% 14,7% 7,8% 1955 272.043,00 688.770,00 1.679.607,00 2.640.421,00 10,3% -7,0% 70,3% -2,8% 8,9% Taxa de Crescimento de 1947 a 1955 -25,8% 97,9% 182,7% 96,5%
* Valores inflacionados com base na Calculadora Banco Central com base no IPC-SP (FIPE). Fonte: Exposição de Motivos do Executivo Federal ao PL nº455-1955.
A Tabela 1 mostra que havia uma tendência de crescimento geral em gastos da União em educação, mas que essa expansão se dava num ritmo muito mais acelerado para o ensino superior e o médio. A partir de 1950, os dados mostram uma queda real nos valores despendidos pela União para o ensino primário. Isso corrobora estudo de Kang (2011) que afirma que havia, no período, um maior gasto da União com o ensino superior. O autor argumenta que o gargalo educacional era explicado pela alta centralização tributária na União e baixa capacidade fiscal de Estados, mas, especialmente, dos municípios assim como pelo pouco interesse dos políticos: “os relatórios presidenciais e as declarações de ministros mostram que pouco interesse havia por parte de governos em trazer melhorias.” (KANG, 2011, p. 592), o que não corrobora com nossos achados acima apresentados.
Apesar de não ser objeto da discussão de Kang (2011, p. 586), seus dados mostram que os gastos em educação pública dos Estados foram crescendo ano a ano entre 1946 e 1964 – justamente no período democrático - assim como observa uma queda nesse gasto entre 1941 e 1945 durante o Estado Novo que eliminou, na prática, o federalismo no Brasil. A educação, inclusive, era a maior despesa dos Estados em 1961, com cerca de 16,5% do total de gastos (KANG, 2011, p. 587). Em outras palavras, os Estados aumentaram seus gastos em educação na democracia 1946-1964. No caso dos municípios, porém, o gasto em educação era menor,
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estimado em 10% em 1961, a quarta maior despesa dos municípios em que predominava o gasto em serviços de utilidade pública (39% do total).
Outro dado interessante do trabalho de Kang é a análise da variação dos estabelecimentos de ensino primário comparando o ano de 1947 com o de 1962, que ilumina quais redes escolares (estaduais ou municipais) atendiam e ampliaram seu atendimento no período. A variação era grande em 1947: exceto pelos territórios, com vasta maioria de escolas estaduais, a rede estadual do Estado de Pernambuco respondia por apenas 16,7% dos estabelecimentos de ensino primário, isto é, mais da metade das escolas eram geridas pelos municípios. No estado do Rio Grande do Norte, por outro lado, não havia nenhuma escola municipal em 1947, tendo um peso relevante no atendimento as escolas privadas que respondiam por mais de 33% no Estado. No Paraná, também como exemplo, mais de 90% das escolas de ensino primário eram estaduais em 1947. Em 1962, observa-se aumento da variação: praticamente em todos os estados do Nordeste, a maioria das escolas passam a ser geridas pelos municípios, além de mudanças em todos os estados brasileiros com padrões distintos.
Esses dados parecem sugerir que, apesar da limitada participação da União no financiamento do ensino primário de Estados e municípios, a expansão de vagas de fato ocorreu. Ao menos a partir do decreto de Candido Mota, que ampliava a redistribuição do fundo primário para os governos subnacionais, em 1955, alguns desses entes conseguiram expandir sua oferta de vagas e escolas, ainda que de forma não coordenada e muito desigual regionalmente.
O que podemos, provisoriamente, concluir da análise até aqui é: houve iniciativas do governo federal que tentavam dar prioridade de financiamento para o ensino primário e a alfabetização de adultos. Mais do que isto, tratava-se de um fundo bastante generoso e com critérios bastante inovadores para a época: mecanismos redistributivos e equalizadores assim como incentivos possibilitando estados de cumprirem metas constitucionais e se mobilizarem para melhorar os indicadores de analfabetismo. O curto governo de Café Filho, associado à instabilidade dos governos à época, faz levantar a hipótese de que as agendas dos governos não tinham tempo hábil para apreciação legislativa. Associa-se a isto, o menor poder legislativo do Executivo à época que discutiremos à frente.
Sem possibilidade de aumentar os recursos da União para a educação em geral, o que nos parece é que os gastos com as demandas de expansão do ensino superior permaneceram prioritários.
Assim, em nossa interpretação, sem a formação de uma ampla aliança parlamentar e de apoio de atores-chave na opinião pública para reformar efetivamente o padrão de gasto em
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educação pela União, restava à burocracia estatal no MEC adotar programas paralelos ou complementares.
Exemplos desse tipo de solução são as iniciativas de alfabetização de jovens e adultos nas várias Campanhas de Educação Rural (ANDRADE, 2014) desde 1947 - novamente, na democracia -, voltadas a financiar esse ensino nos municípios, isto é, eram programas que não dependiam de aprovação legislativa. A questão do analfabetismo era claramente um problema mais acentuado nas áreas rurais e de responsabilidade dos municípios, muitos sem capacidade fiscal para financiá-los. Esses programas tiveram efeitos reais na alfabetização da população e, para alguns analistas, conformam um dos fatores que explica a acentuada queda na taxa de analfabetismo entre 1950 e 1960.
Moreira (1965), por exemplo, argumenta que a queda do analfabetismo observado entre 1950 e 1960 foi resultado de ampliação de vagas, por estados e municípios, no ensino primário (e não o supletivo) e que tal escolarização teria avançado, de modo similar, em todas as regiões do país no que se refere às áreas urbanas (e suburbanas) mas não nas áreas rurais.
Mas são as estimativas de Lourenço Filho (1965) as que permitem uma visão mais acurada dos eventos que explicariam a maior queda no analfabetismo observada entre os dois Censos Demográficos, entre 1950 e 1960. A maior alfabetização da população seria explicada por dois fatores. Em primeiro lugar, o maior acesso ao ensino regular (primário) para as gerações mais novas, especialmente entre os jovens que tinham entre 15 a 29 anos em 1960 (LOURENÇO FILHO, 1965, p. 253). Em suas estimativas, os maiores incrementos na matrícula no ensino primário teriam ocorrido entre 1954 e 1956, ainda que a expansão de vagas tenha sido contínua ao longo de 1948 a 1958. A título de exemplo, em 1940, o total de matrículas estimadas era de 3 milhões de alunos no ensino primário comum (não supletivo) e, em 1959, o contingente desse alunado havia passado de 7 milhões. Como sabemos, essa oferta era majoritariamente provisionada por Estados e municípios e, como vimos, foi feita sem grandes programas de transferência de recursos da União.
O segundo movimento que explicaria a diminuição no analfabetismo seriam as iniciativas de escolarização da população rural, em especial as Campanhas que mencionamos anteriormente. Para Lourenço Filho (1965, p. 260), as classes de ensino supletivo (de dois anos de duração), nos períodos vespertino e noturno, estavam presentes em praticamente todos os municípios brasileiros a partir de 1947 e, até 1959, mais de 63% dessas classes estavam em áreas rurais, em certa medida contradizendo os achados de Moreira como mostramos acima. Documento do MEC estima que, entre 1947 e 1959, teriam sido alfabetizados cerca de 5,2 milhões de alunos (p. 24)
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As Campanhas de Escolarização Rural recebiam apoio do governo federal por meio do Fundo do Ensino Primário, que distribuía aos municípios 25% deste fundo para classes de ensino supletivo (LOURENÇO FILHO, 1965, p. 260). De qualquer modo, como a faixa etária dos alunos que frequentaram essas classes era de jovens (70% dos alunos tinham entre 15 e 20 anos), o maior gargalo para a alfabetização de jovens e adultos era atingir as gerações de mais idade como, aliás, permanece até hoje.
Em conjunto, essas estimativas nos permite inferir que a veloz queda na taxa de analfabetismo entre 1950 e 1960 é explicada pela expansão de vagas por Estados e municípios no ensino primário comum (regular) a partir de 1948, mas com maior crescimento entre 1954 e 1958, associado ao crescimento de classes de alfabetização de jovens e adultos pelos municípios. Nos dois casos, porém, as estratégias foram mais bem-sucedidas em alfabetizar as gerações mais novas.
Por fim, um elemento explicativo que nos parece relevante para explicar a dificuldade do governo Café Filho em aprovar sua proposta de expansão do gasto da União em ensino primário e supletivo se apoia nas análises de Figueiredo e Limongi para o período (o Apêndice metodológico explica a forma de coleta desses dados para a educação e os modos de classificação adotados). A Tabela 2 sistematiza essas informações.
Tabela 2. Proposições submetidas ao Legislativo entre 1946 e 1964 e Taxas de Sucesso e de Dominância do Executivo comparando regime militar e pós-CF/1988.
Propostas em Educação e Gerais. Proposições submetidas no Legislativo Iniciativa do Executivo Iniciativa do Legislativo Total Propostas apresentadas na temática educação (1946-1964) 462 2868 3330 Propostas em educação transformadas em norma jurídica (1946-1964) 241 566 807 Taxas de Sucesso** Taxa de Sucesso em Educação (1946-1964) 52,2% 19,7% 24,2% Taxa de Sucesso proposições em geral (1946-1964)* 43%
Taxa de Sucesso propostas em educação no regime militar 88% Taxa de Sucesso em proposições em geral no pós-CF1988* 85%
18 Proposições submetidas no Legislativo Iniciativa do Executivo Iniciativa do Legislativo Total Taxas de Dominância ** Taxa de Dominância em Educação (1946-1964) 29,9% 70,1% 100,0% Taxa de dominância no regime militar em projetos
de educação 79% Taxa de dominância no pós-CF1988 (propostas em geral)* 80%
Fonte: para o período 1946-1964: Banco de Dados Legislativos CEBRAP com organização temática nossa. Para o regime militar: Câmara dos Deputados.
*de acordo com estimativas de Figueiredo e Limongi.
**Taxa de Sucesso é a proporção de proposições aprovadas no total de proposições apresentadas por cada Poder. Taxa de Dominância é a proporção de propostas aprovadas de cada Poder no total de normas aprovadas.
A taxa de sucesso do executivo federal nas proposições relacionadas à educação no período 1946-1964 é similar ao encontrado por Figueiredo e Limongi para o total das proposições (43%), ainda que, no caso da educação, esteja um pouco acima: 52%. Isto essencialmente quer dizer que do total de propostas relacionadas à educação que o Executivo enviou para o Congresso Nacional no período 1946-1964, em metade ele conseguiu aprovação (transformada em norma jurídica). A taxa de dominância do executivo nas proposições em educação ficou em 29,3%. Isto quer dizer que cerca de 70% das proposições em educação que se transformaram em norma jurídica teve o Legislativo como origem ou autor.
De fato, a mudança de padrão não poderia ser mais clara com o advento do regime militar e a vigência dos Atos Institucionais. A taxa de sucesso do executivo nas proposições relacionadas à educação no regime militar salta para 88%. A taxa de dominância do executivo em educação vai para 79,2%. Há, portanto, uma total inversão com o período anterior: quase 80% das proposições em educação que se transformaram em norma jurídica teve o Executivo como origem ou autor no regime militar, isto é, priorizando a sua agenda de políticas públicas para a educação. O Legislativo, assim, respondeu por apenas 20% das leis relacionadas à educação no período.
Os resultados para o período pós-CF/1988 são conhecidos, isto é, o Executivo tem elevadas taxas de sucesso (cerca de 85% de acordo com estimativas de Figueiredo e Limongi) e elevada taxa de dominância (cerca de 80% na mesma estimativa).
Em suma, sem os dispositivos de centralização decisória do Executivo federal no período 1946-1964, como pedido de urgência ou decretos do executivo, toda e qualquer alteração
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constitucional ou de legislação ordinária que demandasse apreciação legislativa tinha custos muito mais elevados, em termos de tempo, para aprovação.
Possíveis Considerações Finais
Argumentamos que a democracia, como fator explicativo para a educação no período 1946-1964, fez diferença. Em comparação as medidas adotadas no Estado Novo de Vargas - um regime autoritário - os avanços na escolarização das classes sociais mais baixas é reflexo das iniciativas em políticas públicas dos governos subnacionais e também da União. ao contrário do que boa parte da literatura afirma, não encontramos falta de interesse dos políticos da época para ampliar o ensino primário ou estratégias de alfabetização de jovens e adultos. Pelo contrário, registramos, em maior detalhe, como o Ministro da Educação Candido Motta tinha um discurso de necessidade de mudança registrado em sua exposição de motivos aos projetos de lei que procuravam, inclusive, aumentar o financiamento do ensino primário pela União.
Ainda assim, essas iniciativas não foram suficientes para gerar a erradicação do analfabetismo ou a universalização de frequência ao ensino obrigatório regular de quatro anos.
Nosso entendimento é que são dois os elementos centrais para explicar a não realização dessas metas na democracia 1946-1964: 1) a baixíssima capacidade redistributiva da União em apoiar financeiramente Estados e municípios e a manutenção do padrão de alocação de recursos para o ensino médio e, em especial, o superior e 2) o limitado poder legislativo do Executivo à época – derivado da CF/1946 – que impedia os Presidentes à época tornar prioritária (e rápida) a aprovação de sua agenda de políticas públicas no Legislativo quando comparado tanto ao regime militar quanto ao período pós-CF/1988.
Ainda que a universalização do ensino obrigatório e a erradicação do analfabetismo não tenham ocorrido na democracia de 1946-1964, a maior queda no percentual de pessoas analfabetas entre 1950 e 1960, isto é, o momento de maior decréscimo entre dois Censos Demográficos, revelam, na nossa interpretação, que a democracia é um fator explicativo deste fenômeno. Dito de outra forma, entendemos que a democracia criou incentivos para a expansão do acesso à educação de porções mais amplas da população, isto é, não é apenas explicado pelas dinâmicas de processos sistêmicos como a urbanização, a industrialização ou a modernização.
De fato, não se registram normas que tenham alterado o modo desigual de acesso à educação mesmo no regime democrático de 1946-1964 por parte dos diferentes governos federais do período. Ainda que não tenhamos evidências suficientes, nos parece que as iniciativas do período estavam restritas à ações da burocracia estatal lotada no ministério da Educação como vemos no caso da educação rural e também nas tentativas de priorizar o
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gasto no ensino primário a partir de pequenas – não estruturais – mudanças normativas que podiam ser feitas no interior dos Ministérios. Estados e municípios foram os responsáveis pelo aumento do acesso ao ensino primário no período que, em parte, explica a queda nas taxas de analfabetismo entre 1950 e 1960 e, ainda que o papel financiador e compensador das desigualdades por parte do governo federal não tenha se ampliado, recebeu algum apoio por meio do fundo primário e das Campanhas de Educação Rural. O resultado final era expansão com manutenção das enormes desigualdades de oferta e capacidade de gasto nos diferentes níveis de governos e nas regiões do país dada a baixa (ou limitada) capacidade redistributiva da União.
O menor poder legislativo do Executivo federal no período associado com a relativa alta rotatividade de governos nos parece importante para explicar por que tentativas de mudanças mais estruturais não foram bem-sucedidas. Dito de outra forma, não nos parece correto afirmar que todos os políticos do período não tinham interesse em priorizar ou transformar a educação nacional.
A disputa redistributiva do período, porém, pendeu para os gargalos educacionais da classe média urbana que também existiam: o gasto da União no período aqui analisado permaneceu prioritário na expansão do então ensino médio (equivalente aos hoje anos finais do Ensino Fundamental e o Ensino Médio) que, naquele momento, ainda não era gratuito para todos, mas que significava um enorme potencial de mobilidade social naquele período histórico e, de modo a preservar as hierarquias sociais existentes, o ensino superior permaneceu gratuito para uma elite ínfima dos estratos mais altos da sociedade brasileira.
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Apêndice Metodológico
Para visualizar as proposições de 1946-1964, em específico as escolhidas, duas fontes de dados foram utilizadas: o banco de dados legislativos do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) e consultas complementares ao site da Câmara dos Deputados. O
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banco contém, assim, todas as propostas legislativas apresentadas no período, tanto do Executivo quanto do Legislativo. Em seguida, um trabalho de identificação das propostas relacionadas à educação, classificação e limpeza dos dados foram feitas de modo a construir variáveis específicas para as análises da educação. O total de casos deste banco de dados é de 23.017 proposições apresentadas. Deste universo, 3.321 propostas foram identificadas como tratando de algum aspecto da educação em temáticas variadas (ensino, magistério, cursos, diretrizes, créditos orçamentários etc.). Assim, além do levantamento de dados, também classificamos e estratificamos as proposições para uma melhor visualização e análise.
O próximo passo foi fazer a classificação dos tipos de proposições escolhidas. Para poder responder as questões do artigo, adotamos uma classificação do conteúdo das proposições com foco na identificação de propostas que tinham como objetivo regular a educação nacional, como, por exemplo, viabilizar apoios à expansão das redes estaduais e municipais de ensino, promover a universalização, regulação do ensino privado dentre outros itens. Iniciamos com as leis aprovadas, mas, ao longo desse levantamento, percebemos que havia várias propostas não aprovadas, que, justamente, eram tentativas de normatização da educação. Após a identificação deste tipo de proposição, queremos fazer análises um pouco mais aprofundadas dos debates envolvidos, pois acreditamos que essas propostas não aprovadas podem iluminar disputas políticas centrais no período e nos nortear do porquê pautas urgentes como a normatização nacional não foram levadas adiante.
