As funções da Presidência da República e a necessidade de sua revisão

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N E C E S S ID A D E D E S U A R E V IS Ã O

Sonalba Linhares Matias Assessora do Secretário de Planejamento e Modernização Institucional - SEMOR/SEPLAN-PR

1 - IN T R O D U Ç Ã O

A s fun çõ es d o P resid en te d a R ep ú b lica em q u a lq u e r regim e p resid en cialista se constituem num pesado e com plexo en c arg o g eren cial. E stes en c arg o s tom am - se cad a v ez m ais d ifíceis num p aís com o o B rasil q ue além d e atra v e ssa r um a séria e com plexa c rise eco n ô m ico -fin an ceira, passa p o r um perío d o de tran sição de um regim e a u to ritário para um a d em o cra cia, e em q u e as regras d efin id as na atual C arta C onstitucional ainda engatinham rum o à su a efetiv a im plantação.

E stas funções to m a m -se , a in d a m ais co m p le x as e de d ifícil g erenciam ento q u a n d o se im põe, p o r força d a n o v a d istrib u ição d e poderes en tre o L eg islativ o e o E x e cu tiv o d e fin id a na C o n stitu iç ã o , a necessid ad e d e o P resid en te m an ter um estreito e e fic az relacio n am en to com o C o n g resso N acional, com os p o lítico s de m odo g eral, com o s G o v ern o s d as U nidades F ed erad as e com a s lid eran ças das en tid a d es rep resen tativ as da so cied ad e civil.

Para q ue p o ssa e x e rc e r e sta s funções d e fo rm a eficaz e co m p atív el com a realidade d em ocrática ex isten te no p aís, o P resid en te necessita se r lib erad o de uma série d e e n carg o s q ue podem se r reso lv id o s n as e sferas m inisteriais esp ecíficas.

A cren ça d e que os problem as em erg en ciais e p rio ritário s serão resolvidos com m aio r rap id ez e m en o r d e sp erd ício d e recu rso s n a m edida em q u e se lo cali­ zem m ais p erto d o P residente tem levado a qu e pressões d iv ersas o induzam a uma prática q ue n o s parece eq u iv o ca d a, qual seja a de a v o c a r a si a reso lu ç ão d o s R. S erv . P úbl. B rasília, 117(2): 133-140, se t./d e z. 1989 133

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m esm os, a trav é s d a su bordinação d ireta à P resid ên cia d a R ep ú b lica d o s ó rg ão s e en tid ad es resp o n sáv eis pela su a execu ção .

O utro ponto q u e tem sid o in v o cad o p a ra esta cen tralização , é a aleg ação do ca rá te r interm inisterial d as ativ id ad es q ue são d esen v o lv id as p o r estes órgãos e en tid ad es, o q ue não ju stific a o fato po is a m aio ria d as açõ es ex ecu tad as no âm ­ b ito d a A dm inistração Pública F ederal, poderiam “ a rig o r” se r co n sid erad as com o en v o lv en d o m ais d e um M inistério.

A lém disto acred ita-se q ue esta v in cu lação ele v a o “ sta tu s o rg an izacio n al” d a n d o m aio r p o d er aos d irig en tes d o s órgãos e en tid ad es tran sferid o s p a ra esta es­ fera, q u e passam , teoricam ente, a o c u p a r um grau h ierárquico d ifere n te daquele do s m inistérios, o q u e, em tese, o s cred e n cia a um m ais rápido atingim ento de seus o b jetiv o s e m etas.

D esta form a tem -se co n cen trad o n a P resid ê n cia, um a série de funções ex e­ cu tiv a s, que prescindem para sua ex ecu ç ão , de um relacionam ento tão estreito com o Presidente.

E ste acúm ulo d e co m p etên cias ju n to à P resid ên cia da R ep ú b lica determ ina uma série de p ressõ es sobre o P residente que co rre o risco de v e r restrin g id a a sua ação p ela dem anda d o s ó rg ão s q ue se en co n tram ao seu re d o r e pela provável co m petição entre estes e os m inistérios setoriais.

A C o n stitu ição ao d e fin ir no seu art. 7 6 q ue “ O P o d e r E x ecu tiv o é exercido pelo P residente d a R ep ú b lica, auxiliado pelos M inistros de E sta d o ” p receitu a de forma inequívoca a ig ualdade d e im portância q ue dev e se r d isp en sad a a cad a um d e stes au x iliares. É ev id en te q ue para o bom desem p en h o d e suas funções é preci­ so q ue a eles seja dad a a n ecessária autonom ia para q u e as aç õ e s, referen tes às suas áreas esp ecíficas, sejam efetiv ad as de form a ágil e eficaz. O e x ercício desta autonom ia não prescinde d e um a ação interm inisterial articu lad a nem d a o b serv a­ ç ã o da esca la de p rio rid ad es, ap ro v ad a para c ad a Pasta.

A m ultiplicidade e co m plexidade d e ó rg ã o s e funções, atu alm en te, in teg ra­ d o s à P residência d a R ep ú b lica, além de transform arem -na num a e stru tu ra pesada, co n g estio n ad a, d e c e rta form a “ su b v ertem ” a o rien tação co n stitu cio n al ao p reten ­ d e r cla ssific a r o s M inistros de E stado em duas categorias.

A lém disto h á q ue se c o n sid e ra r o fato de que o m odelo o rg an izacio n al da P residência d a R ep ú b lica é , em grande m edida, heran ça do autoritarism o cm q ue a função d o P residente e ra tida com o m issão a s e r d esem penhada d en tro de certo s pressupostos qu e não m ais se coadunam com a realidade atual.

2 - 0 M O D E L O O R G A N IZ A C IO N A L DA P R E S ID Ê N C IA DA R E P Ú B L IC A

C onform e se v erifica no o rganogram a a n e x o , a P residência d a R ep ú b lica é in teg rad a além do G abinete C iv il, do G ab in ete M ilitar, p o r sete órgãos d e assesso- ram ento im ediato ao P residente e seis ó rg ão s co leg ia d o s p resid id o s p o r e le. São 134 R. S erv. Piibl. B rasília, 117(2): 133-140, se t./d e z . 1989

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ainda órgãos d e co n su lta do P resid en te d a R ep ú b lica, definidos n a C o n stitu iç ã o , o C o n selh o d e D efesa N acional e o C o n se lh o d a R epública.

O s ó rg ão s d e assessoram ento im ediato são: a S e cretaria d e A ssessoram ento d a D efesa N acional — S A D E N , o S e rv iço N acional d e Inform ações — S N I, o E sta ­ do M aior d as F orças A rm adas - E M FA , a S ecre taria de P lanejam ento e C o o rd en a­ ção — S E P L A N , a C o n su lto ria G eral d a R ep ú b lica — C G R , a S ecretaria E special de C iên cia e T e c n o lo g ia — S C T d ) e a C o o rd e n ad o ria N acional p a ra In te g ração da P esso a P o rtad o ra d e D eficiên cia — C O R D E .

A lém d o s C o n selh o s da R ep ú b lica e d e D e fe sa N acional integram a in d a a P resid ên cia os seg u in tes colegiados: o A lto C om ando d as F orças A rm adas — A C F A , o C o n selh o de D esenvolvim ento E conôm ico — C D E , o C o n selh o d e D e­ senvolvim ento Social - C D S , o C o n selh o N acional d e Inform ática e A u to m a ç ã o - C O N IN , o C o n selh o S u p e rio r do M eio A m biente — C S MA e o C o n se lh o S u p e rio r de P olftica N u clear - C SPN .

Fazem p a rte , tam bém , d a P re sid ên cia d a R ep ú b lica em bora n ão diretam ente su b o rd in ad o s ao P resid en te, o s se g u in tes órgãos e e n tid ad es q ue se vinculam ou su bordinam -se, respectivam ente:

a) à S e c r e ta r ia E sp e c ia l d e C iê n c ia e T e c n o lo g ia — S C T — F in an ciad o ra d e E studos e P ro je to s — FIN E P;

— C o n selh o N acional de D esenvolvim ento C ien tífic o e T ec n o ló g ico — C N P q;

— F u ndação C en tro T ecn o ló g ico p a ra In fo rm ática - C T I; — C om putadores e Sistem as B rasileiros S .A . - C O B R A ; b ) à S e c r e ta r ia d e P la n e ja m e n to e C o o r d e n a ç ã o — S E P L A N

— In stitu to d e P lanejam ento E conôm ico e S o cial — IPE A ; — F u n d ação C en tro d e Form ação d o S e rv id o r P úblico-F U N C E P ; — F u n d ação Instituto B rasileiro d e G eo g rafia e E statfstica-IB G E ; — B anco N acional d e D esenvolvim ento E conôm ico e S ocial-B N D E S ; — F u n d o N acional d e D esenvolvim ento — F N D ;

c) a o E s ta d o M a io r d a s F o r ç a s A r m a d a s — E M F A — E sco la S u p e rio r de G u e rra — E SG ;

— H ospital d as F o rças A rm adas — H FA ; d ) a o S e rv iç o N a c io n a l d e In fo rm a ç õ e s

— C en tro de P esq u isas e D esenvolvim ento p a ra a S e g u ran ça das C om uni­ ca çõ es - C E P E S C .

A inda en co n tra-se v in cu lad a, d iretam en te à P resid ên cia d a R ep ú b lica, a C o ­ m issão N acional d e E n erg ia N u clear — C N E N , um a a u tarq u ia de n atu reza especial. A C N E N p o ssu i um a situ ação “ su i-g en e ris” , p o is a d esp eito d a su a v in c u la ção à

(1) E ste a rtig o j á se en co n trav a escrito q u an d o foi en cam in h ad a ao C ongresso N acional a M edida P ro v isó ria ns 115, d e 2 9 /1 1 /8 9 , cria n d o o M inistério da C iência e T e c n o lo g ia - M C T.

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P resid ên cia d a R ep ú b lica, d efin id a n o D ecreto ng 9 3 .3 3 7 , de 6 /1 0 /8 6 , ela é “ de fato” , co n sid era d a p a ra efe ito s d e sup erv isão m in isterial, v in cu lad a à S A D E N .

O G a b in e te C ivil ex erc e a s fun çõ es d e assessoram ento ao P resid en te d a R e­ pública na c o o rd en ação p o lítica, n otadam ente no q ue se refere às relaçõ es com parlam entares e au to rid ad es g overnam entais e a a rticu lação en tre G o v e m o e S o ­ cied a d e; n a co o rd en ação adm inistrativa, esp ecialm en te q u an to ao acom panha­ m ento d o s program as e p o lítica s g o v ern am en tais e ao relacio n am en to com o s e sta ­ d o s e m unicípios. A lém d isto é resp o n sáv el pela c o o rd en ação d as ativ id ad es de com u n icação d o G o v e m o F ederal, p rep a ração , ex am e, aco m panham ento e tram ita­ ç ã o d as m ensagens e p ro jeto s d e L ei do E x ecu tiv o ao C o n g resso N acional.

O G a b in ete M ilitar tem com o fun çõ es p rin cip ais o assessoram ento ao P resi­ dente n o s assu n to s re fere n tes à seg u ran ça n acio n al, sen d o re sp o n sáv el, a in d a , pela seg u ran ça d o P resid en te e d o s M inistros-C hefes d o s g ab in etes C iv il e M ilitar bem com o d o s p a lácio s p residenciais.

A C on su ltoria G eral d a R ep ú b lica tem com o co m p etên cias regim entais as de fix a r a in terp retação d a C o n stitu iç ão , ato s e ju risp ru d ên c ias leg ais de m odo a serem uniform em ente seg u id o s p elo s ó rg ã o s e e n tid a d e s d a A dm inistração P ú b lica F ed eral além d e e x e rc e r o u tras fu n çõ es d e n atu rez a ju ríd ic a a serem o b serv ad as no âm bito do ex ecu tiv o .

C ab e à S A D E N assesso rar o P resid en te d a R ep ú b lica, o C o n selh o S u p erio r d e P o lítica N u clear, o C o n selh o d e D efesa N acional e o C o n se lh o da R epública nos assu n to s referen tes a: declaração d e g u erra e celeb ração d a p az; d ecretação do esta d o d e d efesa, d o estad o de sítio e d a in terv en ção federal; d efin ição de critérios e co n d içõ es d e u tilização d e áreas in d isp en sáv eis à seg u ran ça do territó rio n acio­ nal; ao d esenvolvim ento d e in iciativas necessárias à garantia da in d ep en d ên cia n a­ cional e d a d e fe sa d o E stado dem ocrático.

A S A D E N tem so b su a sup erv isão to d as as en tid ad es relativas ao se to r de en erg ia n u c le a r além de co n stitu ir-se em secretaria-ex ecu tiv a d o C o n selh o da R e­ p ú b lica, do C o n selh o d e D efesa N acional e do C o n selh o S u p e rio r d e P o lítica N u­ clear.

O E M F A tem com o o b jetiv o s a re alização d e estu d o s para fixação d a p o líti­ ca , d a estra té g ia e d a d o u trin a m ilitares bem com o elab o raç ão e co o rd en ação d o s plan o s e program as d eco rren tes e a co o rd en ação d o s assu n to s d e in teresse com um às forças arm adas.

A S E P L A N com o resp o n sáv el p elas ativ id ad es de p lan ejam en to e co o rd en a­ ç ã o g eral teve su a área d e atu ação b astan te am pliada com a ab so rção d as funções an teriorm ente e x ercid as pela ex tin ta S ecre taria de A dm inistração P ú b lica — SE- D A P. E sta am p liação de fun çõ es tro u x e para su a área de a tu ação a su p erv isão , co o rd en ação , o rien tação e c o n tro le d a s ativ id ad es relativ as à adm inistração de pessoal civ il e de serviços g erais, à m o d ernização e o rg an ização adm inistrativas, à desb u ro c ratização e à inform atização n o âm bito d a A dm inistração D ireta, au tar­ q u ia s e fund açõ es públicas.

A o S N I com pete su p erin ten d er, c o o rd e n a r e ex ercitar, a ativ id ad e d e infor­ 136 R . S erv. PÚbl. B rasília, 117(2): 133-140, se t./d e z . 1989

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m ação em p ro v e ito da po lítica n acio n al, esp ecialm en te no tocante à so b eran ia n a ­ cional e a d efesa do esta d o dem ocrático.

C a b e à S C T a c o o rd en a ção e o rien tação d a p o lítica de ciên cia e tecn o lo g ia, d e inform ática, de ca rto g rafia, d e b io tecn o lo g ia, d e pesquisa e desen v o lv im en to tecnológico d e quím ica fina, m eterco lo g ia, clim ato lo g ia e ain d a a c o o rd en ação e o rien tação d a po lítica d e p esq u isa, d esen v o lv im en to , p ro d u ção e a p lica ção d e no­ vos m ateriais e serv iço s d e alta tecn o lo g ia, m ecân ica de p recisã o e o u tro s setores de te cn o lo g ia avançada.

A C O R D E , ó rg ão autônom o recentem ente v in cu lad o à P residência d a R e­ pú b lica, tem com o p rin cip ais funções p ro p o r a o P residente d a R ep ú b lica a P olítica N acional para Integração d a P essoa P ortadora d e D eficiên c ia, seus p lan o s p ro ­ gram as e projetos.

O A lto C om an d o d as F orças A rm a d a s o b je tiv a assesso rar o P residente da R ep ú b lica nas d ecisõ es relativas à po lítica m ilitar e à co o rd en ação d e assuntos p ertin en tes à s F o rças A rm adas.

O s C o n selh o s d e D esen v o lv im en to E co n ô m ico e d e D esen v o lv im en to S o ­ cial tem p o r fin alid ad e, respectivam ente a sse sso ra r o P residente d a R ep ú b lica na form ulação d as d iretrizes e p olíticas econôm ica e social d efin id as nos P lanos e P rogram as de G o verno.

O s C o n selh o s S u p e rio r do M eio A m b ie n te , N a cio n a l d e In fo rm á tica e A u to m a çã o , S u p erio r d e P o lítica N u c lea r têm com o com petência o assesso ra- m ento ao P resid en te d a R ep ú b lica nas áreas e sp ecíficas e conform e d efin id o em suas norm as d e criação.

C om o m encionado an terio rm en te, a d iv ersid ad e d e ó rg ão s e funções atual­ m ente ex ercid as pela P residência da R ep ú b lica, co n g estio n a o dia a dia d o P resi­ d en te, d eix an d o -o m uitas v ezes, com pouco tem po p a ra e x e rc e r su a fu n ção d e d i­ rigente m aior do p aís e de prin cip al g e sto r d a s m udanças a serem nele efetiv ad as.

3 - R E E S T R U T U R A Ç Ã O D A P R E S ID Ê N C IA D A R E P Ú B L IC A

U m a su g estão p a ra o redesen h o d a e stru tu ra o rg an izacio n al d a P resid ên cia d ev eria te r com o fundam ento as se g u in tes ações: a tran sferên cia d e funções ex e­ cu tiv as p a ra áre as seto riais e sp e c ífic as, a re d u ç ã o d e co le g iad o s p re sid id o s pelo P residente e a red e fin iç ão d o s órgãos realm ente necessário s ao seu assessoram ento im ediato.

U m a o u tra q u estão a se r c o n sid erad a é a q u a n tid ad e d e órgãos com “ sta tu s” m inisterial ju n to à P residência d a R epública.

N este se n tid o , h á q ue se a v a lia r a re a l n e c e ssid a d e d e p erm anecerem inte­ g ra n d o a P resid ên cia, q u atro ó rg ã o s resp o n sáv eis p o r assu n to s co n c e rn e n tes à área m ilitar, no co n te x to atual d e um g o v e m o com carac terísticas d iferen tes d o s reg i­ m es anteriores.

D a m esm a form a, a in e g áv el im p o rtân cia q ue o p aís d e v e d a r à c iê n c ia e tcc-R. S erv. P úbl. B rasília, 117(2): 133-140, se t./d e z . 1989 137

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n o lo g ia, n ão cred en c ia o s órgãos resp o n sáv eis p o r e s ta área a se vincularem d ire­ tam ente à Presidência.

A d esp eito d e toda a su a im portância estra té g ic a , as ativ id ad es relativas ao se to r d e en e rg ia nu c lea r seriam m ais a d eq u ad as se p assassem a ser desen v o lv id as no âm bito d e um m in istério setorial.

A q u estão d a integração d a s p e sso as com d eficiên cias físicas é sem d ú v id a da m aior relev ân cia, e n tretan to , n ão nos parece ju stific a r sua su b o rd in ação atual.

A e x istên cia de um a u n id a d e d e assessoram ento com q u ad ro s red u zid o s e altam ente q u alificad o s seria desejável p a ra assesso rar o P residente n as q uestões referentes ao p lan ejam en to e co o rd en ação d as á re a s eco n ô m icas e so ciais. Esta u n id a d e, e n tretan to , n ão p ode ja m a is u ltra p a ssa r suas funções de assesso ram en to , sob p e n a de su a ação c o n fu n d ir-se ou to m ar-se co n co rren te com a d o s m inistérios

seto riais. . .

U m a o u tra q u estão a s e r p o sta , é a d a nec essid ad e de m anter-se a s ativ id ad es relativas à g e stã o de serviços gerais e p essoal civil com o fun çõ es da P residência quando elas poderiam se r ex ecu tad as de m aneira e fic a z no nível m inisterial.

A s m udanças v e rific ad as no cen ário n acional tam bém sugerem a redefinição do esco p o g eral d a área de a tu a ção e n atu re za d a s funções referen te à inform ação.

C om a criação d o C o n selh o da D efesa N acional e C o n selh o d a R ep ú b lica e co n sid eran d o -se su a s atrib u içõ es, p arece -n o s d esn ec essá ria a ex istê n cia de outros c o n selh o s atu an d o com a m esm a finalidade.

C o n sid eran d o -se o c a rá te r d e v erd ad eiro s au x ilia re s d o P resid en te d a R ep ú ­ b lic a , d efin id o para o s M inistros de E stad o p e la C o n stitu ição , ac red ita-se se r d is­ p en sáv el qu e o s c o leg iad o s, resp o n sáv eis p e la form ulação d e p olíticas d e cunho em inentem ente seto rial, v inculem -se diretam ente à P resid ên cia d a R epública.

Isto p o sto , su g ere-se seja a P resid ên cia o rg a n iz a d a , tendo cm v ista a co o rd e­ n ação c acom panham ento dos assuntos referentes às áreas política e adm inistrati­ va, econôm ica e so cial e m ilitar.

O s assu n to s referen tes à prim eira d e stas á re a s deveriam c o n tin u a r so b a res­ p o n sab ilid ad e do G abinete C iv il, cu ja fu n ção seria acom panhar todos assu n to s le­ vados à co n sid e ração d o P residente ag in d o no se n tid o d e cum prim ento d e p razo s, obtenção d e inform ações a tu a liz ad as necessárias ao desem p en h o rápido e eficaz das açõ es d o G o v e rn o . A lém d isto , o G abinete tam bém d aria o su p o rte o p e ra c io ­ nal n a tarefa de revisão p rév ia d o s ato s a serem san cio n ad o s pelo Presidente.

A s fun çõ es co n c ern en tes à área eco n ô m ico -so cial d ev eriam se r desem p en h a­ d as p o r um p eq u en o núcleo de assessores q u alificad o s, lotados num a a sse sso n a técn ica d ireta.

N as q u estõ es referen tes à á re a m ilitar o próprio P resid en te incum bir-se-ia de su a co o rd en ação au x iliad o tam bém p o r uma assesso ria técn ica ou secretaria esp e ­ cial, Clljo d irig e n te n ão d ev e ria, necessariam en te, te r “ sta tu s" de M inistro d e E s­ tado.

A s açõ es relativ as à s ativ id a d es d e inform ações poderiam s e r redim ensiona-138 R. S erv. Públ. B rasília, 117(2): 133-140, se t./d e z . 1989

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d a s, p o d en d o o ó rg ã o responsável p o r e las re strin g ir-se a um a u nidade d e assesso­ ram ento sem “ sta tu s” m inisterial.

A s co m p etên cias d a C o n su lto ria G eral d a R ep ú b lica se rã o ab so rv id as pela A d v o cacia-G eral da U n iã o , q u a n d o d a ap ro v aç ão , pelo C o n g resso N acio n al, do Projeto de L ei C om plem entar ne 196, q ue institu i a L ei O rg ân ica d a A d v o cacia- G e ral d a U nião.

A ssim p en sad a, a n o v a o rg an ização d a P resid ên cia d a R ep ú b lica, perm itiria q ue o seu C h e fe se d ed icasse e ssen cialm en te às fun çõ es d e m aio r rele v â n c ia libe­ rando-o d as fun çõ es ro tin eiras q u e d ev eriam se r reso lv id as num o u tro nfvel. S u as funções seriam m uito m ais d e co n cep ção e estab elecim en to d e d iretrizes e p o líti­ cas a serem im plem entadas p e la m áquina ad m in istrativ a sob seu com ando.

A N E X O

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Referências