Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761
A história do SUS no Brasil e a política de saúde
SUS history in Brazil and health policy
DOI:10.34117/bjdv6n11-057
Recebimento dos originais: 04/10/2020 Aceitação para publicação: 04/11/2020
Nilton Anderson Santos Barboza
Bacharel em Serviço Social; Pós- Graduado em Gestão Pública (2015) FAEL; Pós- Graduado em Docência de Ensino Superior e Ead – (2018) FAEL. Especialista em Políticas Públicas com ênfase
em Saúde – ALPHA (2018). Mestrando em Políticas Públicas com ênfase em Saúde ATENAS COLLEGE UNIVERSITY - Assistente Social no Centro de Atendimento Socioeducativo - FUNASE.
Endereço: Rua Dr. Cipriano de Moura; 550 Casa A, Alto da Liberdade Moreno -- Pernambuco. E-mail: niltonanderson.niltonanderson@gmail.com
Tatiane Dias de Moraes Rêgo
Bacharel em Serviço Social. Especialista em Gestão Pública Municipal – UFRPE (2009). Especialista em Pesquisa Avançada em Políticas públicas - ALPHA (2018). Mestranda em Políticas Públicas com
ênfase em Saúde ATENAS COLLEGE UNIVERSITY. Gerente do Centro de Atendimento Socioeducativo do Cabo de Santo Agostinho- FUNASE.
Endereço: Av. Dr. Claudio José Gueiros Leite, 2896, apto 201 – Janga - Paulista - Pernambuco. E-mail: tatmor@gmail.com
Thayane de Moraes Rêgo Ribeiro Pinto Barros
Bacharel em Serviço Social. Pós-Graduanda em Saúde Pública e da Família com Ênfase em Sanitarismo - ALPHA (2019). Assessora na Secretaria Executiva de Regulação em Saúde da
Secretaria de Saúde do Estado de Pernambuco.
Endereço: Rua Tejucupapo,173 - San Martin – Recife - Pernambuco. E-mail: Thaymoraes20@hotmail.com
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RESUMO
Este ensaio teórico focaliza “A História do SUS no Brasil e a Política de Saúde”, tendo o intuito de analisar os problemas com os quais se depara o processo atual dos serviços de saúde através da contextualização, sobre conceitos que envolvem a Saúde e suas problemáticas Nos dias atuais o sistema único de saúde (SUS) é um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo oferecendo todo tipo de atendimento relacionado à saúde, inclusive transplante de órgãos. O sistema de serviços de saúde no Brasil, nas origens hegemonicamente e ancorado na medicina liberal, assim como na filantropia, evoluiu, a partir da criação do seguro social na segunda década do século XX, para um modelo no qual a saúde passou a ser um direito inerente a cidadania e garantido pelo estado no artigo 196 da Constituição Federal. Por fim, analisam-se as possibilidades e as limitações da abordagem neo-institucionalista para a análise das políticas de saúde. Através do estudo foi possível constatar que antes, com o aumento da oferta de bens e serviços de saúde, nos anos 60 o perfil do sistema de saúde brasileiro foi tornando-se mais nítido sobressaindo então quatro principais características: exclusão, segmentação, hegemonia privada na oferta e ênfase nas ações de recuperação da saúde. A justificativa para a escolha do tema paira sobre sua contemporaneidade, bem como na expectativa de contribuir para o âmbito acadêmico. O método de pesquisa empreendido segue natureza qualitativa, com pesquisa do tipo bibliográfica.
Palavras-Chave: Saúde Pública, História, Sistema Único de Saúde. ABSTRACT
This theoretical essay focuses on “The History of SUS in Brazil and Health Policy”, with the aim of analyzing the problems faced by the current process of health services through contextualization, on concepts that involve Health and its problems Nowadays the Unified Health System (SUS) is one of the largest public health systems in the world offering all types of health care, including organ transplantation. The health service system in Brazil, in its hegemonic origins and anchored in liberal medicine, as well as in philanthropy, has evolved, from the creation of social insurance in the second decade of the twentieth century, to a model in which health has become a inherent right to citizenship and guaranteed by the state in article 196 of the Federal Constitution. Finally, the possibilities and limitations of the neo-institutionalist approach to the analysis of health policies are analyzed, including the presentation of some examples of recent studies in the area. Through the study it was possible to verify that before, with the increase in the supply of health goods and services, in the 1960s the profile of the Brazilian health system became clearer, highlighting then four main characteristics: exclusion, segmentation, private hegemony in the offer and emphasis on health recovery actions. The justification for choosing the theme hangs on its contemporaneity, as well as on the expectation of contributing to the academic scope. The research method undertaken follows a qualitative nature, with bibliographic research.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761
1 INTRODUÇÃO
Esse artigo tem como objetivo principal focalizar a história do Sistema único de Saúde (SUS) no Brasil, e pesquisar os impactos das políticas de saúde e práticas de gestão de pessoas nas organizações e o seu alinhamento com a estratégia, estudando também a interface e as relações entre as áreas e a gestão de pessoas, bem como sua ligação com a responsabilidade social das empresas. Para isso, tem o propósito de discutir uma abordagem que ganhou muito destaque entre os cientistas sociais nas últimas décadas, o neo-institucionalismo, buscando explorar as suas possíveis contribuições para a análise das políticas de saúde no Brasil
De acordo com Franco, (2011, p. 13) “nos estudos divulgados ao longo das últimas duas décadas, pesquisadores e autores, deixaram evidente a importância do papel do Sistema Único de Saúde (SUS) nas políticas de saúde pública do Brasil.” A saúde no Brasil é um assunto que se reveste de complexidade, pois, apesar de seus 30 anos de implantação, o SUS segue em transformação e busca constantemente a sua consolidação. (FRANCO, 2011, p.13).
A organização mundial da saúde (OMS) define os serviços de saúde como um conjunto de atividades que visa promover, restaurar e manter a saúde da população, sendo assim a atenção básica surgiu como estratégia de organização do sistema no âmbito individual e coletivo a fim de desenvolver ações que possibilitem a promoção da saúde prevenção de agravos diagnóstico tratamento e reabilitação, melhorando a qualidade de vida da população atendida. (BRASIL, 2012).
O direito à saúde, insculpido na Constituição Federal pela Reforma Sanitária, é um direito fundamental e de relevância pública, competindo ao Estado o dever de assegurar ao cidadão, mediante ações e políticas públicas de saúde. (DUARTE, 2015, p.38). Nesse sentindo, sabe-se que o SUS passa por muitos problemas, que não se deve generalizar, principalmente por diversos municípios assumiram a saúde dos cidadãos e complementam as ações de saúde em respeito à lei, investe recursos próprios, dessa maneira estão conseguindo prestar atendimento com qualidade e dignidade a toda à população.
Diante dessas considerações o SUS apresenta-se como um Sistema inclusivo que foi construído paulatinamente e excludente por não conseguir cumprir integralmente a sua missão, onde deixa a desejar com uma saúde pública de qualidade ruim em muitos aspectos, apesar dos avanços positivos que se obteve desde a Constituição Federal de 1988, destacando o ano de 1990, no qual se fundou o Sistema Único de Saúde, através da Lei nº 8.080. (CARVALHO, 1993, p.12). Afinal, o SUS foi criado para ser o sistema de saúde dos 170 milhões de brasileiros, sem discriminação, equivocados estão os cidadãos que entende que o SUS se resume somente a consultas, exames e internações.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 O atendimento do SUS é muito mais intricado com atendimentos para casos de alta complexidade e na contemporaneidade faz muito e com poucos recursos, principalmente para o atendimento aos casos considerados difíceis. O SUS se especializou em apresentar soluções como o atendimento aos doentes de AIDS e para a realização de transplantes mais complexos. A saúde no Brasil é direito de todos e dever do Estado. Muito mais do que isso, a saúde é de relevância pública, o que assegura a participação do Ministério Público na fiscalização do cumprimento das leis. O Sistema Único de Saúde (SUS) é um sistema formado por várias instituições dos três níveis de governo (União, estados e municípios) e pelo setor privado, com o qual são feitos contratos e convênios para a realização de serviços e ações, como se fosse um mesmo corpo. Assim, o serviço privado (um hospital, por exemplo), quando é contratado pelo SUS, deve atuar como se fosse público.
Ramos, (2017, p 307), citando Teles et al., (2013), Polignano (2001), Paim (2008) e Conselho Federal de Medicina (2014): manifesta que a evolução histórica do sistema de saúde e a atual realidade do setor trazem um cenário intricado, tais como: as filas imensas e constantes de usuários nos serviços de saúde, a deficiência de leitos hospitalares para acolher a demanda da população, retardamento no repasse dos pagamentos do Ministério da Saúde para os serviços conveniados, baixas importância pagos pelo SUS aos diversos procedimentos médicos hospitalares, denúncias de abusos cometidos pelos planos privados e pelos seguros de saúde, dentre outros. Esta problemática está relacionada diretamente à evolução político-social e econômica da sociedade brasileira, não sendo possível realizar uma separação.
A investigação foi realizada através das análises por meio de algumas fontes primárias e secundárias como livros, artigos científicos, revista, entre outros que proporcionaram a busca de resultados esclarecedores em relação à abordagem supracitada.
Por fim,se busca apresentar as coletas de dados obtidos na investigação, na tentativa de refletir o que diz respeito à história do SUS no Brasil e a política de saúde. O resultado obtido proporcionará aos profissionais da saúde refletir sobre a relevância da saúde no Brasil, como surgiu o SUS, sua história e sua importância.
2 METODOLOGIA
Precisamos compreender que toda a pesquisa é desenvolvida a partir de uma inquietação que subsidiará o desenvolvimento da investigação em busca de um resultado favorável para o universo científico. É a partir dessa concepção que se trata o estudo sobre o que é pesquisar? Quais os métodos utilizados na pesquisa?
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 O termo pesquisa segundo o dicionário Aurélio (FERREIRA, 1986) descreve como “indagação ou busca minuciosa para averiguação da realidade; investigação, inquirição”. Outra definição conforme Lakatos e Marconi (1987, p. 15) justificam que “a pesquisa pode ser considerada um procedimento formal com método de pensamento reflexivo que requer um tratamento científico e se constitui no caminho para se conhecer a realidade ou para descobrir verdades parciais”.
Essas definições ajudam a compreender a pesquisa como um processo minucioso, conduzindo o pesquisador à busca da veracidade da investigação.
Vale salientar que a pesquisa aqui apresentada é compreendida como um processo de construção e produção de conhecimentos para a compreensão de uma dada realidade, isto é, conhecimentos que justifiquem e auxiliem na interpretação dos fatos.
Para Minayo (1998, p.17) a pesquisa é entendida como:
a atividade básica da Ciência na sua indagação e construção da realidade. É a pesquisa que alimenta a atividade de ensino e a atualiza frente à realidade do mundo. Portanto, embora seja uma prática teórica, a pesquisa vincula o pensamento e ação, ou seja, nada pode ser intelectualmente um problema, se não tiver sido, em primeiro lugar, um problema da vida prática (MINAYO, 1998, p.17).
Nesta perspectiva, apesar da pesquisa vivenciar a prática e a teoria, conforme a autora justifica, é necessário perceber que a pesquisa necessita de uma investigação através de materiais já elaborado, sendo este, constituído principalmente de livros e artigos científicos, entre outros.
Por fim, a pesquisa é considerada uma atividade complexa e que é praticada em nosso cotidiano. Assim, pesquisar é construir conhecimentos para a ação, pois, estamos sempre pesquisando a todo o momento. Desta forma, as pesquisas em saúde têm como propósito elucidar os questionamentos a cerca desta temática abordada. Isso significa que a pesquisa em saúde possui uma característica essencialmente qualitativa, sem perder a sua exatidão metodológica. Porque busca compreender a diversidade de elementos dos fenômenos estudados.
Assim, para compreender a veracidade desta investigação o presente estudo trata de uma pesquisa bibliográfica esta em conformidade com Lakatos e Marconi (2001, p. 183), “abrange toda bibliografia já tornada pública em relação ao tema estudado, desde publicações avulsas, boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, materiais cartográficos, etc.”
A pesquisa bibliográfica apresenta a finalidade de possibilitar ao responsável pela investigação o contato direto com tudo o que foi escrito, dito ou filmado sobre determinado assunto (LAKATOS & MARCONI, 2001).
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3 A HISTÓRIA DO SUS NO BRASIL
A história do SUS se confunde com a própria história do país, ou seja, a história da saúde pública aqui no Brasil, desde o abandono social dos brancos livre e pobre, ao genocídio dos bandeirantes às civilizações indígenas, passando pelo próprio período de escravidão do negro de origem africana que trabalhava em péssimas condições de salubridade e ficava confinado em senzalas, sem nenhum acesso a hábito de higiene, vivenciando inúmeras situações, inclusive da tortura.
No Contexto da saúde a histórica ausência de saneamento básico nos interiores e cidades do Brasil, despejando o lixo e o esgoto nos rios, o que chamamos de herança social e cultural trouxe grande reflexo para saúde de hoje, assim como no passado apresentava seus reflexos na saúde dos cidadãos. Portanto, quando o indivíduo está em estado de doença há a emergente necessidade de uma política de saúde que precisava começar a ganhar forma. Concretamente, a preocupação sanitária quase não existia nos portos e nas ocupações urbanas. Ademais, no período da colonização européia, a preocupação com a saúde se dava pela procura de boticários, curandeiros e a filantropia de Casas de Saúde ligadas aos Militares ou a Igreja Católica. Quem não tinha dinheiro para pagar, não tinha assistência. (OLIVEIRA, 2012, p.33).
Todavia, segundo Oliveira (2012, p.35) citando Campinas (2004) a saúde tinha palco no descaso, a assistência à saúde praticamente não ofereceu mudanças com a chegada da nova mão de obra escrava, oriunda do continente africano. Os indivíduos adoeciam e morriam em seus domicílios, em instituições filantrópicas ou simplesmente via pública, como morrem os animais.
Segundo revela Oliveira (2012, p.35) citando Baptista (2007) no Brasil o início das políticas sanitárias ocorreu no governo de Rodrigues Alves (1902-1906), Oswaldo Cruz tomou a responsabilidade e introduziu as iniciativas de saneamento e urbanização e em seguidas de ações específicas na saúde, sobretudo no combate a algumas doenças epidêmicas. Neste sentido afirma Oliveira (2012, p.35) “foram tomadas medidas importantes, algumas drásticas, mas que representaram avanços no combate às epidemias, as quais se espalhavam facilmente pelas cidades”.
O momento vivido oportunizou o surgimento do Código Sanitário que de acordo com o autor Oliveira (2012, p.35) citando Baptista (2007) “previa a desinfecção inclusive domiciliar, o arrasamento de edificações consideradas nocivas à saúde pública, a notificação permanente dos casos de febre amarela, varíola e peste bubônica, e a atuação da polícia sanitária”. A ação de desinfecção ocorria com os responsáveis visitando os domicílios e promovendo a queima de roupas e colchões. A exigência era grande com a limpeza e reformas, inclusive interditavam prédios, removiam doentes. No entanto
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 concentrava como foco favorito das visitas, as áreas mais pobres e de maior densidade demográfica (OLIVEIRA, 2012, p.35 citando COSTA SILVA et al., 2010).
Oliveira, (2012, p.35) aponta com base em outros autores que na campanha de vacinação obrigatória o governo precisou usar a força militar para convencer as pessoas a tomarem a vacina. Não houve antes um esclarecimento a população sobre os benefícios do medicamento, com isso acabou sucedendo a Revolta das vacinas no início do século XX no Estado do Rio de Janeiro. Essa revolta estava ligada a medida higienista da época para expulsar da cidade as pessoas mais pobre e que estavam doentes, marginalizando, e os empurrando para as vilas e favelas e morros, mesmo com a “limpeza” aparente da cidade, a doença continuou e isso foi determinante para que houvesse mudança de postura em relação às campanhas de vacinação e outras ações de saúde na época.
No segundo momento da fase do movimento sanitarista de Oswaldo Cruz, que teve ocorrência entre 1910 e 1920, este se focalizou na zona rural. De conformidade com Oliveira (2012, p.) “as preocupações se resumiam no saneamento rural e no combate a três endemias rurais acintosas: ancilostomíase, malária e mal de Chagas”. Culminou o movimento por proporcionar expedições de médicos sanitaristas pelo país possibilitando expandir o conhecimento da situação de saúde no território nacional com um entendimento mais amplo da problemática e principalmente a necessidade de desenvolver uma política de Estado nessas áreas (HOCHMAN & FONSECA, 1999).
No começo do século XX, a situação muda de figura: existe uma necessidade de pensar em saúde de forma mais coletiva, pois começa no Brasil á viver o início da República e as demandas sociais são outras: com a maioria da população é de origem rural e começa a instalação das primeiras indústrias, cresce a demanda por uma regulação sanitária capaz de atender a população que já sofria de endemias rurais e só tinha a filantropia e os médicos privados para recorrer.
Oliveira, (2012, p.36) citando Fortes (2011) esclarece que na Era Vargas em 1920, a população trabalhadora, após várias greves e manifestações, consegue ter a saúde como uma reivindicação atendida por meio do Instituto de Aposentadoria e Pensões (IAPM). Por causa dessa caixa de aposentadoria e pensão foi que o trabalhador conseguiu ter acesso aos serviços públicos de saúde, contribuindo financeiramente todos os meses em sua folha de pagamento, esta iniciativa excluía a população pobre que não trabalhava de carteira assinada e o trabalhador rural.
No ano de 1930, quando foi criado o Ministério da Educação e Saúde, e a área da saúde e começou a ganhar espaço como política efetiva dentro do governo, não só com planos de assistência que estava ligado até então ao setor previdenciário, entre várias ações destacadas o fortalecimento do Instituto Oswaldo Cruz e a criação do Instituto Nacional do câncer. Já em 1953, o Ministério da
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 Saúde passou a ser um órgão não vinculado a nenhuma outra pasta, mesmo assim deixou a assistência médica nas mãos do setor previdenciário, pois só tinha direito a assistência quem trabalhava com carteira assinada e era contribuinte. (OLIVEIRA, 2012, p.36).
Três anos após a criação do Ministério, em 1956, surge o Departamento Nacional de Endemias Rurais criado para organizar e executar os serviços de investigação e de combate às doenças transmissíveis existentes no país, de acordo com as conveniências técnicas e administrativas. (OLIVEIRA, 2012, p.37).
Na década de 60, os IAPs se transformaram no Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), por que esse tipo de modelo ainda era baseado numa saúde pública privatizada. De acordo com Oliveira, (2012, p.38) citando Baptista, (2007) “novas categorias profissionais foram incorporadas ao sistema, como trabalhadores rurais, empregadas domésticas e autônomos”. Ainda conforme os autores Oliveira, (2012, p.38) citando Baptista, (2007):
a migração de pacientes de alguns institutos, acrescida da superlotação nos hospitais, gerou insatisfação geral. Doenças antes erradicadas voltaram, as controladas reapareceram em surtos epidêmicos, houve aumento da pobreza, o saneamento e as políticas de habitação populares ficaram em segundo plano.
A história da saúde no âmbito ministerial aconteceu em 1963, com a realização da III Conferência Nacional da Saúde (CNS), convocada pelo ministro Wilson Fadul, árduo defensor da tese de municipalização. A Conferência questionava a reordenação dos serviços de assistência médico-sanitária e alinhamentos gerais para determinar uma nova divisão das atribuições e responsabilidades entre os níveis político-administrativos da Federação visando, sobretudo, a municipalização.
Em 1964, Raymundo de Brito firmou como ministro da saúde e os militares assumem o governo, dentro da proposta de fixar um Plano Nacional de Saúde segundo as diretrizes da III Conferência Nacional de Saúde. Com a implantação da Reforma Administrativa Federal, em fevereiro de 1967, ficou estabelecido que o Ministério da Saúde ficasse responsável pela formulação e coordenação da Política Nacional de Saúde, que até então não havia saído do papel. Ficaram as seguintes áreas de competência: política nacional de saúde; atividades médicas e paramédicas; ação preventiva em geral, vigilância sanitária de fronteiras e de portos marítimos, fluviais e aéreos; controle de drogas, medicamentos e alimentos e pesquisa médico-sanitária.
Nos anos 70, o Ministério da Saúde não funcionava com executor de políticas públicas como é hoje em apenas de caráter normativo, mais com a mudança de INAMPs para INPS, hoje conhecido como INSS, a saúde fica dependente da iniciativa privada e os primeiros escândalos de desvio vieram
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 à tona. Em 80, já na sexta, sétima e oitava Conferência Nacional de Saúde que os profissionais, a população e entidades de classe começaram a se reunir para propor, as discussões de “Diretas Já”. As classes trabalhadoras não conseguiam interferir substantivamente na ordem econômica, apesar de terem obtido significativas vitórias no âmbito social e político, na verdade num contexto de lutas democráticas contra o regime ditatorial que se instalou no Brasil desde 1964, o que se verificou para os trabalhadores, foram conquistas no campo da ação política organizada e derrota no campo econômico. (OLIVEIRA, 2012, p.40).
Silva (2019, p.45) citando Coutinho apud Mota (1995):
apesar das vitórias dos movimentos sociais organizados, a transição do regime autocrático para o sistema democrático ocorreu com marcas subalternizadas, ou seja, operou uma “transição negociada”, sem uma ruptura radical com as forças políticas até então hegemônicas, sejam do regime militar, do latifúndio e do grande capital, sobretudo do capital bancário.
A proposta que universalizou as políticas de saúde de forma ampla e plural ocorreu quando as discussões sobre a saúde pública trouxeram as questões de equidade e assistência de saúde para todos os cidadãos brasileiros, e a partir destas discussões se criou o Sistema Único de Saúde (SUS) que existe até hoje e que a cada ano se transforma cada vez mais para atender a população. A Constituição Federal de 1988 decretou que é dever do Estado garantir saúde a toda a população, por isso criou o Sistema Único de Saúde, que em 1990, o Congresso Nacional através da LEI Nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 aprovou a Lei Orgânica da Saúde, que detalha o funcionamento do Sistema, sabendo que o SUS resultou de um processo de lutas, mobilização, participação e esforços desenvolvidos por um grande número de pessoas. (BRASIL, 1990).
Ter uma saúde pública de forma contemplativa e plural é uma das maiores conquistas do povo brasileiro que vive um rico debate sobre a questão de seu financiamento e fortalecimento junto à população. A saúde é uma das áreas em que os avanços constitucionais foram mais significativos. O Sistema Único de Saúde (SUS), integrante da Seguridade Social e uma das proposições do Projeto de Reforma Sanitária, que foi regulamentado, em 1990, pela Lei Orgânica da Saúde (LOS). Ao compreender o SUS como uma estratégia, o Projeto de Reforma Sanitária tem como base o Estado democrático de direito, responsável pelas políticas sociais e, consequentemente, pela saúde. (BRASIL, 1990).
Destaca-se como fundamento dessa proposta a democratização do acesso; a universalização das ações; a melhoria da qualidade dos serviços, com a adoção de um novo modelo assistencial pautado na integralidade e equidade das ações; a democratização das informações e transparência no uso de
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 recursos e ações do governo; a descentralização com controle social democrático; a interdisciplinaridade nas ações. (MENICUCCI, 2014, p.81). Tem como premissa básica a defesa da “saúde como direito de todos e dever do Estado” (BRAVO, 1999; BRAVO; MATOS, 2001).
O Sistema Único de Saúde (SUS) completou 30 anos de existência não obstante ter conseguido algumas inovações, o SUS real está longe do SUS constitucional. Há uma enorme distância entre a proposta do movimento sanitário e a prática do sistema público de saúde vigente. O mesmo foi se consolidando como espaço destinado aos que não têm acesso aos subsistemas privados, como parte de um sistema segmentado. Sua proposição inscrita na Constituição de 1988 de um sistema público universal não se efetivou, apesar de alguns avanços, como o acesso de camadas da população que antes não tinham direito; o sistema de imunização e de vigilância epidemiológica e sanitária; os progressos na alta complexidade, como os transplantes, entre outros.
3.1 O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988
As políticas de assistência Social têm sua institucionalização após a Constituição de 1988 e sua trajetória transitou por sofrimento decorrente dos projetos governamentais nos anos que se sucederam. O primeiro governo eleito pós Constituição adotou política econômica neoliberal e os governos subsequentes mantiveram política econômica restritiva, também com forte impacto na área social. A situação difícil somando os diversos obstáculos postos nas desigualdades sociais em nosso país, assim como socioeconômicas e culturais, nas características do federalismo brasileiro, na proteção social fragmentada e no modelo médico assistencial privatista sobre o qual o sistema foi construído, vem gerando dificuldades e desafios para a implementação do SUS. (MACHADO, 2017).
As dificuldades não se restringem ao que foi descritos, mas se faz palco neste cenário o desafio que está na articulação intersetorial para desenvolvimento de políticas mais abrangentes. Essa problemática situa-se ainda, na garantia da saúde, do direito social e do exercício da Cidadania.
O direito à saúde, insculpido na Constituição Federal pela Reforma Sanitária, é um direito fundamental e de relevância pública, competindo ao Estado o dever de assegurar ao cidadão, mediante ações e políticas públicas de saúde. .( PAIM, 2018, p. 1725). Diante dessas considerações o SUS apresenta-se como um Sistema inclusivo que foi construído paulatinamente e excludente por não conseguir cumprir integralmente a sua missão, onde deixa a desejar com uma saúde pública de qualidade ruim em muitos aspectos, apesar dos avanços positivos que se obteve desde a Constituição Federal de 1988, destacando o ano de 1990, no qual se fundou o Sistema Único de Saúde, através da Lei nº 8.080.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 É importante mencionar que não obstante as enormes dificuldades enfrentadas para consolidação do SUS foram identificadas múltiplos avanços, todavia os avanços não camuflam as dificuldades que colocam em risco a própria manutenção das conquistas. (SALES et al., 2019, p.56). No sentido da inclusão no SUS, estamos qualificando o tema da inclusão como aquele que concretiza, no cotidiano, os direitos constitucionais dos brasileiros à saúde.
Segundo Figueiredo (2009, p. 8) “os problemas estão na raiz desde quando se pensou o sistema de saúde brasileiro, de lá pra cá não se discute a saúde com direito de fato”. O que se observa é que atualmente o cenário político e econômico do país tem afetado o desenvolvimento do SUS. O SUS é um movimento que tem que abandonar o campo teórico e passar para o real, de um sistema de atenção que deveria expressar direitos a partir das necessidades humanas e sociais. Falar em saúde e sociedade inclusiva, neste início de século, implica que se apontem os componentes da realidade que são produtores de exclusão social, considerada, por muitos, como a grande doença social deste século. Vivemos em uma sociedade de exclusão, onde o acesso aos direitos conquistados em leis não está sendo colocado em prática para todos os seus membros, com a agilidade necessária. (PAIM JS, 2018, p 1725)
O Brasil conquistou avanços no final do século XX, através de ampla mobilização popular, de promulgar a constituição brasileira, conhecida como a constituição cidadã, no entanto no contexto da execução no que se refere à regulamentação dos artigos constitucionais, dos direitos de cidadania em cada município ainda caminha lentamente. A crise dos estados nacionais, com o endividamento do Estado, reduzindo a sua capacidade de realizar investimentos sociais e, ultimamente, a lei de responsabilidade fiscal são apontados como os grandes vilões da situação hoje existente.
De acordo com Sales et al., (2019, p.62).
O Sistema Único de Saúde (SUS) nasceu legitimamente de uma conquista popular desencadeada ainda na década de 70 oriundos dos ideais da Reforma Sanitária. Nesses 30 anos de criação do SUS muitos foram os avanços, principalmente no que se refere aos princípios de universalização e descentralização dos serviços, no entanto, ainda existem diversos entraves que afetam o desenvolvimento do SUS, entre eles: o sucateamento do serviço, a má gestão, os de ordem, financeira, operacional, estrutural e de recursos humanos, agravados pela ausência ou pouca participação popular
Pode-se afirmar que temos o mapa da sociedade inclusiva, os direitos constitucionais e legais, mas não sabemos ainda caminhar nas linhas traçadas por este mapa para a universalização dos direitos. E a sociedade, sem o cumprimento dos direitos sociais básicos universais, não se torna saudável nem inclusiva. Compete ao Estado o dever de assegurar ao cidadão, mediante ações e políticas públicas de saúde, o acesso igualitário, uniforme e universal às ações e serviços que se fizerem necessários à
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 adequada prevenção, educação e recuperação da saúde. Entretanto, os cidadãos não têm somente direitos, mas, também, deveres perante o Sistema Único de Saúde.
3.2 POSSIBILIDADES E LIMITES DO NEO-INSTITUCIONALISMO PARA A ANÁLISE DAS POLÍTICAS DE SAÚDE
Cabe agora indagar: por que o estudo das instituições é importante para a compreensão das políticas de saúde? Quais são as possibilidades e contribuições do neo-institucionalismo, em suas distintas correntes, para a análise das políticas setoriais? E quais as limitações dessa abordagem?
3.2.1 O estudo das instituições e a compreensão das políticas de saúde
Múltiplos pretextos existem que explicam considerar as características institucionais na análise das políticas públicas, inclusive as de saúde. Estando no meio deles os contextos da literatura especializada, todavia alguns têm maior destaque:
De acordo com Souza (2015, p. 27) no procedimento de organização são:
As normas de organização subjacentes ao processo de produção de políticas afetam o poder dos atores sobre as decisões no momento da formulação e sobre a implementação das políticas – ou seja, as políticas não são formuladas ou implementadas pelos atores políticos em um “vazio institucional”. Existem regras formais e práticas informais de vários tipos que delimitam as escolhas dos atores ou mesmo condicionam as suas preferências.
Assim, como as políticas públicas têm a vulnerabilidade de serem comprometidas com as regras existentes, sejam elas gerais ou específicas de cada política. Nesse aspecto, a política de saúde pode ser segundo Souza (2015, p.27)
condicionada por regras relacionadas às instituições governamentais, à estrutura do Estado e às normas que orientam as relações entre Estado e sociedade. Além disso, também é moldada por regras próprias da saúde, de caráter formal, ou por procedimentos e práticas tradicionalmente adotados e/ou acordados no setor.
Ademais, a posição que ocupam os atores nas redes e nas organizações oportuniza a influência de seus próprios interesses no estabelecimento das relações e de suas responsabilidades com os demais atores. Souza (2015, p. 27) afirma que “as posições e escolhas de um ator podem variar a depender da função desempenhada em uma rede institucional ou organização setorial.” Nesse contexto, um indivíduo político pode apresentar uma decisão sobre determinada questão diferente de acordo com o cargo ocupado.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 Quanto aos resultados das políticas, esta pode sofrer influência das instituições, sendo assim, Souza (2015, p.27) esclarece:
As instituições podem influenciar os resultados das políticas, embora isoladamente não sejam suficientes para explica-los – ou seja, para compreender e explicar os motivos pelos quais algumas políticas geraram determinados resultados (ou não) é importante considerar os condicionantes institucionais, por exemplo, sob que regras e procedimentos a política foi formulada e implementada; mas também questões inerentes ao próprio processo político tais como se houve “pontos de veto” e quais seriam os tipos de relações entre os atores; entre outras questões.
Portanto, o gerenciamento, as influências e sua representatividade se tornam imprescindíveis para compreensão das instituições e o cenário atual das políticas públicas.
3.2.2 As possibilidades do neoinstitucionalismo para a análise das políticas de saúde
Na abordagem das possibilidades do Neoinstitucionalismo a finalidade é realizar uma análise sobre o estado da arte, procurando tecer ponderações sobre suas presumíveis inter-relações e destacar elementos que possam destacar a importância das variáveis institucionais para explicar os resultados das políticas que tem sido destacada na literatura desde a década de 70.
De acordo com Pereira (2014, p.155) citando Marques (1997, p.75) o neoinstitucionalismo pode ser percebido como “a corrente recente das ciências sociais que tem ressaltado, de maneira enfática, a importância das instituições para o entendimento dos processos sociais”. Nesse sentido, pode-se afirmar que não se trata de uma corrente de pensamento unitária por agrupar diferentes escolas. Pereira (2014, p.155) citando Hall e Taylor (2003) aponta três: neoinstitucionalismo histórico, neoinstitucionalismo da escolha racional e neoinstitucionalismo sociológico. Entretanto, outros autores consideram apenas duas escolas, tais como Marques (1997) e Thelen e Steinmo (1992).
Para compreensão do assunto, necessita esclarecer os principais aspectos de cada uma delas. Portanto, para o neoinstitucionalismo da escolha racional esta tem base na teoria da escolha racional e na economia neoclássica. Pereira (2014, p.156) cita que de conformidade com Hall e Taylor (2003) “que uma das principais características dessa abordagem é a crença de que os atores se comportam de modo inteiramente utilitário para maximizar a satisfação de suas preferências, valendo-se de cálculos e estratégias.”
Quanto o neoinstitucionalismo sociológico, nessa abordagem, segundo Pereira (2014, p. 156) que menciona (Hall e Taylor, 2003) “tem origem na teoria das organizações, contestando a separação entre as dimensões social e cultural – práticas associadas à cultura”. Os neoinstitucionalistas sociológicos apresentam a compreensão da importância de se compreender os motivos das
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 organizações seguirem determinado conjunto de configurações, procedimentos ou símbolos institucionais, apontando como ênfase para a propagação dessas práticas. (PEREIRA, 2014, p.156).
E por fim, o neoinstitucionalismo histórico que tem raiz na sociologia histórica de inspiração marxista e weberiana, ressaltando o alcance da sociologia compreensiva de Weber, onde a preocupação premente se volta para a análise de cada caso com alicerce em seu contexto político, social e histórico. (PEREIRA 2014, P.156).
Ainda sobre o neoinstitucionalismo histórico Pereira (2014, p.158) baseado em Marques, (1997) refere:
O neoinstitucionalismo histórico enfatiza a ideia do Estado como ator, e, assim, o papel e a atuação das instituições e atores estatais nas análises do Estado e da sociedade. Cabe destacar que o papel do Estado está relacionado com o conceito de autonomia estatal, embora não seja contingente a ele. A autonomia estatal diz respeito ao insulamento da estrutura estatal, que atua de modo a influenciar as políticas, ainda que por meio de um papel intelectual no sentido gramsciano.
De acordo com Pereira (2014, p. 159) citando Marques (1997) se as primeiras análises desenvolvidas pelos institucionalistas históricos estavam voltadas para o Estado e suas instituições, nos últimos anos, as relações entre Estado e sociedade ganharam espaço privilegiado nos estudos quando passam a considerar a definição de problemas de pesquisa, assim como na busca por hipóteses explicativas.
O institucionalismo histórico atribui às instituições não só o papel de modelar as estratégias dos atores (como no institucionalismo da escolha racional), mas também suas preferências e objetivos, ao mediarem às relações entre os atores políticos. Embora as instituições ganhem destaque nessa vertente, não são as únicas variáveis analisadas, destacando-se também os próprios atores, seus interesses e a distribuição de poder entre eles (PEREIRA 2014, P.156 citando THELEN & STEINMO, 1992).
Pereira, (2014, p.156) revela que ainda de conformidade com os autores Thelen e Steinmo (1992) as instituições devem ser abrangidas segundo duas funções basilares: a primeira de agentes e a segunda produtos da história. Nesse viés, pode-se afirmar que elas dão forma e restringem a atuação dos atores políticos, entretanto também são resultados das estratégias conscientes ou involuntárias desenvolvidas pelos atores. O institucionalismo histórico privilegia as instituições de nível intermediário, que mediam as ações dos indivíduos e os efeitos políticos mais amplos. São exemplos dessas instituições os sistemas partidários, as regras federativas e a organização dos Poderes de Estado. Com base no aporte teórico-metodológico, nessa corrente, as origens e o desenvolvimento das instituições foram abordados de três formas distintas. Na primeira, os teóricos começaram no “topo”,
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 atribuindo essas funções a presidentes, juízes, burocratas e intelectuais, enquanto no segundo grupo começaram pela “base”, enfatizando, particularmente, movimentos sociais e grupos motivados por idéias de mudança institucional. No terceiro formato, fundamenta-se que as facetas anteriores não clarificam a contento o estabelecimento e a modificação institucional, e passa o cenário de privilégios na interação entre Estado e sociedade na procura por influências para os frutos políticos, através de atores e das condições necessárias para atingir essa finalidade.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo em referência apresenta o tema, as categorias de análise e variáveis privilegiadas, O resultado foi baseado no objeto específico, das questões de investigação e dos objetivos definidos pelos pesquisadores. Assim, nas análises de políticas de saúde o desenho da pesquisa foi realizado de acordo com o seu recorte, propósito e objetivos.
Ademais, o SUS é um sistema público, organizado no sentido do interesse coletivo, pois todas as pessoas, independente de raça, crenças, cor, situação de emprego, classe social, local de moradia, tem o mesmo direito. O SUS oferece o mesmo atendimento a todas as pessoas, algumas ainda não recebem o que necessitam, enquanto outras têm além do satisfatório, o que aumenta as desigualdades. Portanto, nesse contexto, muito ainda precisa ser feito para que todos possam ter acesso a saúde de qualidade, afinal, o Governo precisa concentrar esforços e investir mais onde há maior carência, porquanto o SUS tem o papel de cuidar de todas as necessidades da área da saúde. Nesse viés, se faz imprescindível compreender que cuidar da saúde não é apenas medicar os doentes ou realizar intervenções cirúrgicas, campanhas de vacinação à população, propiciar saúde da mulher especificamente, assim como dos demais segmentos populacionais, quis sejam: crianças, homens e idosos, combater a dengue e outras doenças, afinal, cuidar da saúde da população requer muito mais.
Legitimamente o SUS, como não deixaria de ser, está em constante processo de aperfeiçoamento, pois para promoção da saúde à população estará sofrendo sempre transformações, o mundo não é estanque, assim como verificar-se na história o surgimento de diversas novas enfermidades, todavia, as sociedades são dinâmicas, a cada dia surgem novas tecnologias que cumpre importante papel na cura das doenças e são utilizadas para a melhoria dos serviços e das ações de saúde. Tendo também como condição essencial para um melhor funcionamento do SUS a participação e mobilização social.
A situação de saúde e os níveis existentes da saúde da população assinalam a organização social e econômica do país. Os indicadores de saúde dos indivíduos remetem ao reconhecimento que
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 devem ser adotados para medir o nível de desenvolvimento do país e do bem-estar da população. No corpo textual exploramos algumas possibilidades do neo-institucionalismo para a análise de políticas de saúde. É importante, no entanto, reconhecer alguns limites dessa abordagem, inclusive ressaltar que o neoinstitucionalismo não constitui uma corrente de pensamento unificada.
Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o neo-institucionalismo possui uma variedade de acepções e explicações sobre o comportamento político (o que permite seu questionamento enquanto teoria) e que suas premissas tem médio alcance, com limitações para a análise e interpretação de longos períodos históricos. Se por um lado essa abordagem admite grande flexibilidade na seleção das variáveis que importam para cada estudo, por outro lado seu poder explicativo é delimitado a conjunturas político-econômicas concretas.
Posterior a primeira, a segunda questão a ser enfatizada é que, apesar da reconhecida importância das instituições na sociedade, as políticas públicas, particularmente as políticas sociais, são condicionadas por variáveis estruturais, que o referencial neo-institucionalista pode não dar conta de abarcar. Vianna (2009), em recente artigo sobre As batatas de Pirro. Comentários sobre As regras institucionais, constrangimentos macroeconômicos e inovação do sistema de proteção social brasileiro nas décadas de 1990 e 2000, a autora manifestou sua preocupação em relação a esse ponto:
A implicância cabe esclarecer, resulta do desconforto que me causa a abordagem neo-institucionalista – na ciência política representada por um uso abusivo de conceitos como veto-players, comportamento estratégico, poder de agenda, etc. – não pela sua ênfase nos atores, regras e instituições, naturalmente, e sim pela negligência que no geral expressa em relação a fatores explicativos de natureza estrutural (Vianna, 2009, p. 707).
Assim, em estudos sobre as políticas de saúde que abracem o referencial do neo-institucionalismo ou mesmo algumas de seus aportes pode ser relevante ponderar, ou ao menos perfilhar a existência de determinações estruturais que incidem sobre as políticas sociais.
Em terceiro lugar, a questão diz respeito ao risco de desdenhar o papel dos atores, sua ideias, interesses e das relações interpessoais na definição e implementação de políticas. Ainda que o neo-institucionalismo reconheça a importância dos atores, a ênfase dos estudos em geral recai sobre as instituições que influenciam ou modelam o seu comportamento ou atuação. Como já se mencionou, existem diferenças entre as correntes em relação a esse ponto; a corrente da escolha racional, por exemplo, enfatiza mais a questão dos interesses dos atores e é a que mais se aproxima de um viés comportamental. O fato é que, em alguns estudos na área da saúde, pode ser importante considerar variáveis mais estritamente políticas para a compreensão da formulação e implementação das políticas setoriais.
Braz. J. of Develop.,Curitiba, v. 6, n. 11, p.84966-84985, nov. 2020. ISSN 2525-8761 Outra limitação ressaltada pela própria literatura sobre o neo-institucionalismo que segundo Pereira (2014) foi designada por Thelen e Steinmo (1992) como uma “fronteira” a ser explorada – diz respeito à compreensão das dinâmicas e razões para as mudanças nas instituições ao longo do tempo ou mudanças nas políticas, em situações de estabilidade institucional. O reconhecimento desse limite fez com que alguns autores que trabalham com a abordagem neo-institucionalista buscassem valorizar em seus estudos outras variáveis para a explicação das mudanças. Esse é o caso de Weir (1992), que explora a relação entre ideias e instituições para a compreensão dos processos de inovação (ou não) nas políticas de emprego nos EUA dos anos 1930 aos anos 1980.
A ocorrência é que, nos derradeiros vinte anos, diversos estudos amparados no referencial neo-institucionalista têm avançado no sentido da edificação de modelos explicativos mais abrangentes e de ultrapassar as limitações apontadas. O próprio aparecimento de novas correntes alcunhadas como institucionalismo de redes, construtivista, etc, tem relação com esse movimento de expansão de fronteiras da abordagem.
Em síntese, o neo-institucionalismo é um referencial teórico-medotológico promissor que oferece muitas possibilidades interessantes para a análise das políticas de saúde. Porém, cabe perfilhar a diversidade entre correntes compreendidas sob essa designação e suas limitações, para não incidir no erro de utilização inadequada e/ou pouco fundamentada de conceitos e categorias que foram apropriadas de outros campos de conhecimento.
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