Resumo: considerando que Conselhos Gestores são um dos principais agentes po-tencializadores de desenvolvimento local e promotor de inclusão social, tendo im-portância no controle social das políticas públicas, este artigo objetiva analisar o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável do município de Volta Redonda (CMDRS/VR)especificamente se este órgão institucional está conseguin-do promover o desenvolvimento rural e de participação social. Assim, apresenta-mos literatura referente democracia participativa e deliberativa e desenvolvimento rural. Em seguida, destacamos a metodologia, procedendo de forma qualitativa a análise documental referente aos instrumentos de formalização, institucionalização e operacionalização do CMDRS/VR e do Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável do município de Volta Redonda (PMDRS/VR), como: as Leis-Municipais, Regimento Interno, Atas da Reuniões, Ofícios, Memorandos, folders de eventos e cursos e entrevista por meio digital. Desse modo, observou-se que falta integração entre os setores envolvidos com o desenvolvimento rural da cida-de, o que permite concluir que ainda falta efetividade no que tange ao potencial de desenvolvimento rural e de participação social.
Palavras-chave: Desenvolvimento Rural. Participação Social. Conselho Munici-pal. Desenvolvimento Territorial. Políticas Públicas.
THE MUNICIPAL COUNCIL FOR SUSTAINABLE RURAL DEVELOPMENT OF VOLTA REDONDA: THE NORM AND THE REAL
Abstract: considering that Management Councils are one of the main agents that promote local development and promote social inclusion, having importance in the social control of public policies, this article aims to analyze the Municipal Council for Sustainable Rural Development of the municipality of Volta Redonda (CMDRS / VR) specifically whether this institutional body is managing to promote rural de-velopment and social participation. Thus, we present literature on participatory and Evandro Carlos Silva Luciano, Vinicius Ferreira Baptista
CONSELHO MUNICIPAL
DE DESENVOLVIMENTO
RURAL SUSTENTÁVEL
DE VOLTA REDONDA:
A NORMA E O REAL*
eISSN: 2448-0460. DOI 10.18224/baru.v6i1.7716 AR TIGOdeliberative democracy and rural development. Then, we highlight the methodology, conducting qualitatively the documentary analysis regarding the instruments of formalization, institutionali-zation and operationaliinstitutionali-zation of the CMDRS / VR and the Municipal Plan for Sustainable Rural Development of the municipality of Volta Redonda (PMDRS / VR), such as: the Laws Munici-palities, Internal Regulations, Minutes of Meetings, Trades, Memoranda, folders of events and courses and digital interview. Thus, it was observed that there is a lack of integration between the sectors involved in the rural development of the city, which allows us to conclude that there is still a lack of effectiveness with regard to the potential for rural development and social participation. Keywords: Rural Development. Social participation. City Council. Territorial Development. Pu-blic policy.
CONSEJO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE CON UN RETORNO: EL ESTÁNDAR Y LO REAL
Resumen: teniendo en cuenta que los Consejos de Administración son uno de los principales agentes que promueven el desarrollo local y promueven la inclusión social, teniendo importancia en el control social de las políticas públicas, este artículo tiene como objetivo analizar específica-mente el Consejo Municipal para el Desarrollo Rural Sostenible del municipio de Volta Redonda (CMDRS / VR) si este organismo institucional está logrando promover el desarrollo rural y la participación social. Por lo tanto, presentamos literatura sobre democracia participativa y deli-berativa y desarrollo rural. Luego, destacamos la metodología, realizando cualitativamente el análisis documental sobre los instrumentos de formalización, institucionalización y operaciona-lización del CMDRS / VR y el Plan Municipal para el Desarrollo Rural Sostenible del municipio de Volta Redonda (PMDRS / VR), tales como: las Leyes Municipios, Reglamento interno, Actas de reuniones, Oficios, Memorandos, carpetas de eventos y cursos y entrevista digital. Por lo tanto, se observó que existe una falta de integración entre los sectores involucrados en el desarrollo rural de la ciudad, lo que nos permite concluir que todavía hay una falta de efectividad con respecto al potencial para el desarrollo rural y la participación social.
Palabras clave: Desarrollo rural. Participación social. Consejo municipal. Desarrollo territorial. Políticas públicas.
O
presente artigo procura analisar o Conselho Municipal de Desenvolvimento Ru-ral Sustentável do município de Volta Redonda (CMDRS/VR) a partir de duas bases conceituais: participação e desenvolvimento. A cidade de Volta Redonda, desde a implantação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) em 1941 é o principal centro econômico da região, mas com a privatização da principal empresa siderúrgica a qual durante décadas teve uma dependência em relação ao seu desenvolvimento (LIMA, 2013), sentiu-se a necessidade de buscar novos caminhos a fim de recuperar a capacida-de econômica e sociopolítica. Esta última, amadureceu com o histórico capacida-de mobilização e participação social entre as décadas de 70 a 90, que teve uma intensa participação dos sindicatos, dos movimentos populares, das associações de moradores e da igreja católica. Além disso, a cidade vivencia uma experiência democrática participativa desde 1994, data que foi implantado o orçamento participativo na cidade.Sendo assim, pretende-se analisar o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável do município de Volta Redonda como órgão institucional potencializador de desenvolvimento rural e de participação social a partir de instrumentos de formalização, institucionalização e operacionalização do CMDRS/VR e do Plano Municipal de
Desen-volvimento Rural Sustentável do município de Volta Redonda (PMDRS/VR). Analisamos a partir de três critérios de institucionalização e autonomia: transparência, diversidade e inclusão social, a partir dos documentos obtidos junto à prefeitura. Relacionamos, assim, o material empírico com a literatura pertinente afim de orientar o CMDRS/VR.
Para tanto, estrutura-se da seguinte forma: apresentação de conceitos básicos da literatura nacional e internacional que nos permitam desenvolver a análise, tais como participação, desenvolvimento e conselhos, posteriormente, situamos o conselho de Volta Redonda, situando elementos normativos e por fim, a análise. Destacamos que falta inte-gração entre os setores envolvidos com o desenvolvimento rural da cidade, o que permite concluir que ainda falta efetividade no que tange ao potencial de desenvolvimento rural e de participação social.
PARTICIPAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
Ao pensarmos sobre o conceitual da democracia participativa trazemos Pateman (1992), que em seus trabalhos apresenta um referencial teórico que serviram de ponto de partida e um entendimento mais contemporâneo sobre o tema. Nesse sentido, a autora traz o entendimento dos teóricos mais clássicos sobre democracia participativa, como Rousseau, Mill e Cole, que uma participação maior do cidadão faz com que aumente a liberdade do indivíduo, torna-o mais capacitado, faz com que ele tenha mais controle sobre as decisões políticas, aumenta o sentido de coletividade, integração e cooperação, um aprendizado democrático, que para Cole e Mill, principalmente a nível local é muito importante, além de um caráter mais educativo e um efeito psicológico. Mill e Rousseau entendem que a participação é fundamental para o estabelecimento e manutenção do Es-tado Democrático.
Já Cole e Rousseau relacionam igualdade de poder político com igualdade econômi-ca, para que aumente o primeiro, substancialmente o segundo deverá aumentar também. Já no contexto sobre participação democrática contemporânea, a autora nos referencia de autores como Berelson, Dahl, Sartori e Eckstein que se apoiam na teoria shumpeteriana, com poucas discordâncias.
O sentido de democracia dado por Schumpeter, que esta é um método político, um tipo de arranjo institucional para se chegar a decisões políticas, a qual terão indivíduos competindo pelo voto do povo. A participação dos cidadãos, em minoria, seria restrita ao voto e acompanhamento das decisões, estas por eleitos representantes. Sendo assim, há um esvaziamento da democracia, a participação não tem papel central, já que o voto apenas legitima a representação e, por fim, a deliberação de questões políticas essenciais, estarão a cargo dos representantes do povo. Nesse sentido, a participação dos cidadãos, em minoria, seria apenas para dar legitimidade aos arranjos institucionais e manter a es-tabilidade ao método político (PATEMAN, 1992).
Em relação a este esvaziamento político, Offe (1984), que é um crítico no âmbito deste sistema, faz referência a essa lógica estruturante que traz o esvaziamento não da po-lítica, mas da cidadania, que passaria a ser algo a adquirir para aqueles que se mostrassem capazes e aptos e, não algo intrínseco as pessoas e como algo formador. Na verdade, este
sentido mercadológico, faz com que as pessoas pensem como consumidoras, adquirir, consumir, status, abrindo mão do ‘ser’ por um ‘ter’, ou seja, num sistema democrático liberal, a participação passa a ser condicionada ao mecanismo de aquisição da cidadania. Neste ponto vemos que a democracia se torna um mercado e, como um mercado, expõe suas mercadorias em prateleiras as quais são alvos daqueles em condições de paga-mento – isso torna, além do esvaziapaga-mento, torna a instrumentalidade da política democrá-tica no seu mais alto grau de reificação, na qual se confunde democracia com um grande sistema de compras de cidadania, direitos e ação diretiva do Estado – e a questão que fica é: quem pode pagar pela Democracia?
Ao tratarmos sobre democracia participativa, precisamos entender como se dá esta participação no processo deliberativo democrático e como são percebidos os atores que irão participar. No atual contexto de uma democracia liberal, temos classes dominantes que são propensas à construção hegemônica capitalista e para manter este processo de dominação sobre os dominados, utiliza o Estado como intermediador deste processo. A hegemonia é quando uma classe defende interesses de outra classe como fosse sua. A disputa de classe não está só na economia, mas a dominação se dá principalmente no campo das ideias, tendo a classe dominante com apoio do Estado Liberal, este garante estas ideias através dos aparelhos ideológicos do Estado, fazendo com que esta hegemo-nia dominante se mantenha (GRAMSCI, 1971; CARNOY, 1988). E, neste ínterim, os movimentos hegemônicos são confrontos com os contra-hegemônicos no campo da parti-cipação social. Só que estes movimentos também enfrentam disparidades na organização. Assim, as relações de poder dentro de uma ordem democrática e de participação são ponderadas em redes e teias de poder que incidem sobre a capacidade deliberativas das pessoas, ao mesmo tempo em que legitima estas capacidades pela incapacidade, ou seja, situando os atores como fracos politicamente e reordenando a capacidade deliberativa para a representação. E este é um dos trunfos que grupos hegemônicos se utilizam para desmantelar processos onde demandas populares são organizadas até mesmo em siste-mas deliberativos mais rudimentares e de menor alcance: a perspectiva de desorganizar a movimentação política se dá na utilização dos aparelhos de dominação e opressão que enfraqueçam tanto as demandas quanto a circulação de informação entre grupos para desmobilização – e o território tem forte relação neste momento.
Para Evans (2008), o foco do neoliberalismo globalizado é preservar o controle mo-nopolístico da criação intelectual, que restringiria as pessoas de articular-se na sua pro-teção social. Além disso, com base no que propunha Polanyi, haveria uma inferiorização cultural e a destruição dos modelos culturais de solidariedade e autoestima, ou seja, uma devastação social. O ideal kantiano de universalismo dá lugar ao individualismo mais tensionado do liberalismo, cada qual a seu campo, dissociando o caráter solidário e social humano dentro de uma ordem social na qual ações alheias são mutuamente impactadas.
Diante desse contexto exposto, o que seria participação? Assunto que atualmente vem atraindo interesse da população, no Brasil e no mundo. Para Bordenave (1994), participação é inerente a natureza social do homem, mas não se nasce sabendo, é uma habilidade que se aprende na prática e vai se aperfeiçoando, é como assumir o centro de seu próprio destino. Algumas causas a favor da participação estão relacionadas ao
des-contentamento geral com as desigualdades econômicas-sociais, a marginalização do povo em assuntos que interessam a todos, mas são decididos por poucos. A participação deve ser vista como algo vantajosa para todos, além do crescimento da população quanto a questão de consciência crítica, fortalecimento de seu poder de reivindicação, fiscalização dos serviços públicos e descentralização das decisões, este um caminho para diminuir os problemas graves e complexos dos países em desenvolvimento.
Participação envolve igualdade, liberdade, oportunidade, inclusão, que orienta nor-mativamente as vidas, mas como um processo, ou seja, precisa de bases, graus e níveis de participação, até a formação de princípios norteadores, com o intuito de se chegar a uma sociedade participativa. O que observamos é um claro processo no qual a participação é evidenciada em uma perspectiva mecânica pelos modernos sistemas (já esgotados) da democracia liberal, na qual a individualização é elevada em seu máximo grau. E isto é confrontado na ótica dos direitos e reinvindicação de paridade de participação da ordem social. Participação se confronta agora na teoria democrática com o conflito quantidade versus qualidade versus produção de ação.
Não obstante, em termos de desenvolvimento regional, esta é uma das questões mais cruciais do século XXI, onde são disputados não apenas os conceitos que nortearão o desenvolvimento, mas os espaços, os atores, os processos, os recursos e, sobretudo, os impactos e capacidade deliberativa da população – e aqui a noção de desenvolvimento é primordial para compreensão de como essas disputas se dão.
O termo desenvolvimento tem um sentido político, social, um projeto, algo neutro, aparecendo com a Segunda Guerra Mundial. Pode-se dizer que a palavra desenvolvimen-to aponta para avanço no progresso, modernidade, crescimendesenvolvimen-to econômico, social, cultu-ral e político, que seria uma resposta prática aos desafios como pobreza e distribuição de riqueza, seria um progresso tanto econômico, como social, mas a ideia de desenvolvimen-to atrelado a crescimendesenvolvimen-to econômico prevaleceu e as questões de bem-estar ficaram em segundo plano (GUDYNAS, 2011). O sentido de desenvolvimento tem clara associação com a modernidade, ou seja, um avanço, tanto do ponto de vista de condições, tecnologia, conhecimento como do ponto de vista moral – desenvolver é transformar moralmente em sujeitos melhores no tempo, espaço e história, e este avanço moral é em todos os campos que nos permita sermos seres moralmente racionais tendo em vista o Bem e o avanço da sociedade.
Para Furtado (1975) a ideia de desenvolvimento era um mito, criada e acreditada, com objetivos abstratos e com o intuito de manter o sonho das pessoas pobres que um dia poderiam chegar as condições dos ricos e mobilizá-los a aceitar sacrifícios, como perda da cultura, compreender a destruição do meio ambiente físico, assim justificando sua dependência. Esta noção de Furtado pondera sobre o caráter desvirtuoso do desenvolvi-mento, quando atrelado de forma dependente dentro de um sistema explorador que coloca hierarquias entre nações, sobretudo em uma ótica da divisão internacional do trabalho. Esta desvirtuosidade está, é claro, no campo da crítica, onde estes não virtuosos não são capazes de estar na fronteira do desenvolvimento e das benesses ali atreladas, assim, estes pegam as funções de motores instrumentais do desenvolvimento, criando as condições para que outros se desenvolvam. Esta ótica, é claro, é mascarada pelas formas
hegemô-nicas de classes dominantes, que engendram um contexto de que este desenvolvimento é o desenvolvimento possível para estes não virtuosos, uma forma disponível de desenvol-vimento atrelado às suas “capacidades” e “adequadas” às suas realidades, conformando assim, um subdesenvolvimento.
Pode-se dizer que a ideia de desenvolvimento econômico atrelada a crescimento econômico, de apropriação de recursos naturais, eficiência, produtividade e rentabilidade econômica, deixou as questões do bem-estar em segundo plano, já que considerava que a desigualdade e pobreza seriam resolvidas essencialmente por meio econômicos, no en-tanto, logo após a disseminação das ideias sobre desenvolvimento, principalmente, no sentido de crescimento econômico começaram a aparecer os primeiros alertas. As Nações Unidas apresentaram a Proposta de Ação (1962) que consistia na separação de “desenvol-vimento” de “crescimento”, os aspectos qualitativos dos quantitativos, questões sociais e culturais também ganharam relevância, não só o aspecto econômico (GUDYNAS, 2011).
Em 1991, a Segunda Conferência Estratégica Mundial sobre Conservação criticou o relatório de Brundland, pois advertiu que os termos “crescimento” e “sustentabilidade” são contraditórios, pois nada físico pode crescer infinitamente. Dentro desta perspectiva, desenvolvimento sustentável seria uma falsa consciência da possibilidade de desenvol-vimento inclusivo, igualitário e não esgotador dos recursos naturais, criando assim, um impasse na relação entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento que clamam pelo direito ao desenvolvimento nas bases dos já desenvolvidos (BAPTISTA, 2010).
Em 1992, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento e Meio Ambiente (Rio-92) as quais os chefes de Governo e de Estado do mundo chega-ram a dar apoio ao desenvolvimento sustentável, foi aprovada a Agenda 21, a qual contém princípios que servem para guiar o desenvolvimento nos próximos anos. Nos anos se-guintes o tema continuou em pauta, como na Rio+5 (1997); Rio+20 (2012); Rio+10 e em 2015 a Assembleia Geral da ONU aprovou as 17 Metas de Desenvolvimento Sustentável a serem cumpridas até 2030 (metas generalistas). Estas últimas compõem a Agenda 2030, pensada transversalmente e não mais atomizada na ótica dos objetivos do milênio, tra-tando-se de configuração que observe as questões em formas estruturais e não pontuais.
É neste limiar das décadas de 1980-1990, que as pautas ambientais alcançam di-mensões democráticas no bojo das discussões constitucionais acerca da ampliação por debates e inserção de instrumentos participativos e consultivos da sociedade civil frente decisões do setor público. Aqui, os conselhos municipais se apresentaram como perspec-tiva de tanto levar as discussões derivadas das demandas locais, como “filtros” das pautas específicas. Os processos característicos das discussões ambientais que se orientavam para ampliação dos atores, encontraram forte aproximação com a expectativa dos conse-lhos municipais, em que a agenda de “desenvolvimento” e das discussões sobre o “rural” permearam este contexto, sobretudo no Brasil.
Na América Latina, em tanto as perspectivas neoliberais e neoconservadoras, os governos progressistas defendem a ideia de crescimento econômico para se obter o de-senvolvimento e para alcançar estes objetivos, a exploração de recursos naturais e a ex-portação destes são concebidos como meios para se atingir um fim. E, neste ponto, os discursos se deflagram na ótica do direito ao desenvolvimento – aponta-se aqui a questão:
em quais bases? Uma alternativa de desenvolvimento seria necessária para mudar a base ideológica que reproduz o progresso e o crescimento econômico como forma de desen-volvimento (GUDYNAS, 2011).
A concepção ideológica de crescimento econômico por meio de neoextrativismos, na América Latina, tem reflexos principalmente para os povos indígenas, campesinos, quilombolas, etc., pois a exploração e expansão da produção agrícola colocam seu ter-ritório como obstáculo, pois são considerados “atrasados”, rebaixando-se uma cultura, modos de vida e concepção local. O movimento ambientalista ainda resiste a essa lógica hegemônica que os detentores do poder impõem, através do sistema capitalista, além dis-so, os capitalistas se apropriam do enfoque ecológico, se reinventam, criam um discurso de sustentabilidade e se mantêm através da benevolência do Estado.
Os desenvolvimentistas entendem que o limite ecológico pode ser resolvido pela técnica moderna e tecnologia e estas seriam soluções para as crises ambientais e escassez de recursos naturais. Também utilizam dessa técnica, que não é neutra, como forma de poder e a tecnologia de forma hierarquizada como hegemonia, mas a natureza não é está-tica e sua taxa de renovação não é o tempo que o ser humano possa determinar, já que uma relação é intensiva e a outra não (BAPTISTA, 2016). O capitalismo absorve as críticas, muda o discurso de progresso para sustentabilidade, prega a superação da pobreza, da igualdade, no entanto, o que percebemos são as desigualdades cada vez mais latentes e a riqueza econômica advinda destas, permanece nas mãos de poucos, concentrando oportu-nidades e impedindo projetos de vida com autonomia (BAPTISTA, 2015).
Diante desse contexto, podemos inferir que um conceito de desenvolvimento rural também tem variado ao longo do tempo, abordando aspectos históricos, econômicos e so-ciais. O contexto de transformação social e econômica, já nos anos 70, se situa a partir de um conjunto de programas que foram implementados com o intuito de desenvolver regiões mais pobres e em outras regiões a modernização agrícola, pode ser entendido como um “de-senvolvimento rural” (NAVARRO, 2001, p. 84). Por outro lado, a ideia de de“de-senvolvimento rural deve combinar o aspecto econômico e o aspecto social, buscando uma diversificação de atividades que geram renda, apostando na pluriatividade (KAGEYAMA, 2004).
Entretanto, Abramovay (2001) e Favareto (2015) destacam uma abordagem alter-nativa sobre desenvolvimento e trazem em seus apontamentos o conceito de Amartya Sen(1999) sobre desenvolvimento, que atribui desenvolvimento a capacidade dos indi-víduos em fazerem escolhas, uma liberdade substantiva. Entende que crescimento não é mesmo que desenvolvimento e, nem sempre o crescimento se faz com a melhoria da qua-lidade de vida das pessoas. O que vemos em disputa são as diferentes métricas avaliativas na construção de uma ótica do desenvolvimento e que esta se paute pela possibilidade de desenvolvimento que amplie o potencial das pessoas em suas múltiplas esferas sociais.
De forma a contribuir, Kageyama (2004) entende que o conceito de desenvolvimen-to é bem mais abrangente do que mero crescimendesenvolvimen-to, sendo assim, traz o Índice de Desen-volvimento Rural (IDR), que procura reunir de forma sintetizada aspectos populacionais, econômicos, sociais e ambientais, bem mais abrangente que o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que é utilizado para avaliar a qualidade de vida e o desenvolvimento econômico de uma população.
Por fim, Schneider (2010) situando o desenvolvimento rural no Brasil indica alguns elementos das mudanças políticas e sociais que estão na sua raiz, abordando fatores de-cisivos que contribuíram para as discussões atuais sobre o tema desenvolvimento rural, cita: a agricultura familiar e seu potencial como modelo social, econômico e produtivo para a sociedade brasileira; a crescente influência e ação do Estado no meio rural; as mu-danças no âmbito político e ideológico e a sustentabilidade ambiental.
CONSELHOS MUNICIPAIS
Para delinear o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Vol-ta Redonda (CMDRS/VR), precisamos recuperar o histórico de conselhos municipais no Brasil, especificamente os de desenvolvimento rural, apontando características e objeti-vos quando das suas criações. Ficará claro que os objetiobjeti-vos do CMDRS/VR se aliam aos preceitos indicados (teóricos e práticos) nestes conselhos historicamente datados, assim como reorganizam alguns objetivos a partir de mudanças estruturais socioeconômicas e produtivas no Brasil a partir da década de 1970.
No Brasil, segundo os estudos, existem uma grande variedade de conselhos de políticas públicas, que alguns autores divergem quanto ao surgimento, Cortes (2011) aponta que seus antecessores mais remotos são os conselhos municipais de educação criados no século XIX e os órgãos administrativos colegiados na área de previdência, criados nas décadas de 1920 e 1930. Lima-Silva et al. (2020) apontam os conselhos comunitários e populares, na década de 1980. Madrigal (2015) aponta experiências de caráter informal sustentadas por movimen-tos sociais, como ‘conselho popular’ ou como estratégias de luta operária na fábrica, as ‘co-missões de fábrica’. Já a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados (CONGRESSO NACIONAL, 2005) remete a origem dessa interação da sociedade e do Estado na gestão de políticas públicas ao ano de 1981, da primeira experiência de gestão compartilhada, que foi o Conselho Consultivo de Administração de Saúde Previdenciária (CONASP).
Diante deste contexto histórico de surgimento dos conselhos, na qual já se experi-mentavam interações entre sociedade civil e o Estado, não poderíamos deixar de pensar, que durante a elaboração de nossa Constituição de 1988 este tema não deixaria de ser tratado, neste sentido, já seexistia “um ambiente extremamente favorável à participação popular” (CONGRESSO NACIONAL, 2005, p.3) na Assembleia Nacional Constituinte, já que os mecanismos dessa permitiu que a sociedade civil propusesse aos constituintes sugestões e propostas, corroborando com que “inúmeros grupos de interesse trabalharam na preparação da Carta e coletaram por volta de meio milhão de assinaturas demandando a criação de mecanismos para uma democracia participativa” (COELHO, 2007, p.79).
Podemos inferir que sob a influência desses movimentos em prol da participação, vários dispositivos constitucionais foram inseridos, quanto ao instituto de participação po-pular, desde a elaboração, planejamento e fiscalização das políticas públicas, como os arts. 194, parágrafo único, VII; 198, III, 204, II, 206, VI e 227, § 1º da Constituição, que para Madrigal (2005), o Congresso Nacional (2005) e Coelho (2007) deram origem a criação de conselhos de políticas públicas nas áreas da saúde, assistência social e educação, e outras, estabelecendo um caráter democrático e descentralizado nos três níveis de governo.
Já Cortes (2011), aponta que a inspiração para o vasto número de conselhos, em diversas áreas que temos hoje, está na criação dos conselhos de saúde, criados pela Lei nº 8.142/1990. Já a rápida disseminação, desde a década de 1990, está relacionada ao estabelecimento de fóruns, já que a transferência de recursos financeiros federais para os níveis subnacionais de governo, que tinham como condição e requisito, a constituição desses organismos.
Consonante a constituição como condição de repasse de recursos públicos, Tatagi-ba (2002) destaca que os conselhos municipais foram consolidados como uma inovação institucional da Constituição Federal de 1988 e das leis infraconstitucionais que a regu-lamentam foram:
tornados obrigatórios em vários níveis de definição das políticas, foram considerados legalmente indis-pensáveis para o repasse de recursos federais para Estados e municípios, constituindo-se como peças cen-trais no processo de descentralização e democratização das políticas sociais (TATAGIBA, 2002, p. 50). No Brasil, especificamente, após a Constituição Federal de 1988 houve uma grande multiplicação de conselhos, em diferentes setores e com o objetivo de criar canais de par-ticipação dos diferentes atores sociais (SAYAGO, 2007). A ideia naquele momento, era o de ampliar ao máximo possível a participação social direta no governo, evidenciando um caráter participativo e de accountability, de forma a potencializar o processo decisório e a instituição de sistema deliberativo acerca da tomada de decisão em nível local, onde a esfera do município, seria primordial nestes objetivos.
Abramovay afirma que “a profusão de conselhos gestores é a mais importante ino-vação institucional das políticas públicas no Brasil democrático” (ABRAMOVAY, 2001, p.121). Também reconhece o potencial de transformação política destes conselhos, bem a sua existência como inclusão social daqueles até então ausentes, mas aponta que há vários estudos sobre o tema que enfatizam tanto a precariedade da participação social, como a frequente submissão a poderes locais dominantes nestas novas organizações. Mesmo que os conselheiros possam ser mal informados, pouco representativos, até mesmo indicados pelos que controlam a vida social da organização, não pode ser uma condição para deixar de existir os conselhos, já que estes abrem caminho para que se amplie o círculo social em que operam as discussões, seja pelo o uso dos recursos públicos, como pelos problemas que possam ser solucionados por políticas públicas.
Para Avritzer (2006, p. 39) os conselhos são ‘instituições híbridas nas quais há partici-pação do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a área temática na qual o conselho atua’. Para Fonseca (2011) estes colegiados geralmente estão inseridos no organo-grama da administração pública, especificamente no Poder Executivo, mesma que congreguem a participação dos atores do Estado e da sociedade civil, não poderia ser estabelecido em um vácuo organizacional. Consonante a Fonseca, o Ipea (2012) entende que os conselhos de políti-ca públipolíti-cas são espaços públicos vinculado ao Poder Executivo, ressaltando que sua finalidade é “permitir a participação da sociedade na definição de prioridades para a agenda política, bem como na formulação, no acompanhamento e no controle de políticas públicas. “ (p.09)
Em relação a Conselho de Desenvolvimento Rural, que tem sua existência re-cente em mais de um quinto dos municípios brasileiros, segundo pesquisa sobre o perfil dos municípios brasileiros – IBGE, em 2017, do total de 5570 municípios brasileiros,
3347(67,3%) já possuíam este organismo instalados, que no caso do Sudeste chegou a 68,2% de suas municipalidades.
Abramovay (2001) destaca que ainda há inexistência de estudos sistemáticos e ca-ráter nacional a seu respeito. Aponta que a maioria destes Conselhos de Desenvolvimento Rural foram formados no Brasil a partir de 1997 como condição para que os municípios recebessem recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e este programa foi um grande impulsionador nas políticas públicas voltadas para o meio rural no Brasil.
Quanto a missão fundamental deste conselho Abramovay (2001) destaca que é descobrir o potencial de desenvolvimento local, principalmente em regiões menos favo-recidas e trabalhar contra a ideia que as palavras “rural” e “desenvolvimento” são anta-gônicas. Tendo como desafio deixar de ser apenas unidade receptora de recursos federais e trabalhe em prol do planejamento e metas para aplicação destes recursos. Mas para que exista um fortalecimento da sociedade civil nesta instituição, seria necessário um outro de-safio, que aconteça um real aumento de capacidade de geração de renda e da confiança da sociedade em suas possibilidades de desenvolvimento e “se o conselho tem a capacidade de representar a mudança no ‘ambiente institucional’ (North, 1990-1994) existente numa região” (ABRAMOVAY, 2001, p.124).
No entanto, Abramovay (2001) cita que para enfrentar o desafio dos processos de desenvolvimento no meio rural é preciso que tanto as representações sociais quanto o corpo técnico envolvido na construção dos conselhos estejam preparados, que segundo o autor, estão mal preparados.
Foi por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, órgão componente do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que em 2003, iniciou-se o processo de conformação dos territórios rurais, fato que incentivou e fortaleceu os Conselhos Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Rural. Ainda o Decreto nº4.854 de 08/10/2003 instituiu o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável – órgão colegiado integrante do MDA, que tinha como foco de planejamento e gestão, o Território Rural (SAYAGO, 2007).
As estratégias do Ministério destinadas ao desenvolvimento rural tinham como base a promoção de ações no sentido de: i) combate à pobreza rural; ii) criação de no-vas oportunidades de trabalho e renda para as pessoas do campo; e iii) o fortalecimento da identidade das comunidades rurais, isso através de parcerias promovidas entre os ór-gãos governamentais, sociedade civil, as ONGs e o setor privado. Já a política territorial amparava-se: organização e participação da sociedade civil; capacitação; fortalecimento institucional e gestão compartilhada entre o setor público e o privado na busca do desen-volvimento rural (SAYAGO, 2007).
Trazendo um sentido mais de controle social, alguns apontamentos da Controla-doria Geral da União (2012) destacam que os conselhos são instâncias de exercício de cidadania, através das funções que podem desempenhar como, de fiscalização, de mobi-lização, de deliberação e de consultoria. Destaca o espaço de participação popular que é criado, ou seja, que pode ser um estímulo a participação popular na gestão pública e uma maior efetividade de participação de forma organizada além de contribuir para o controle do gasto público, também contribui para o monitoramento permanente das ações
gover-namentais e exigindo maior efetividade no uso dos recursos arrecadados. Em função da extensão territorial e descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos três níveis federativos – federal, estadual e municipal, os conselhos exercem grande importân-cia neste contexto de controle soimportân-cial.
Por fim, ainda trazendo os apontamentos da Controladoria Geral da União (2012) que indica as atribuições dos Conselhos de Desenvolvimento Rural que é descobrir os potenciais de desenvolvimento rural, bem como, indicar estratégias e alternativas para a melhoria das condições de vida das populações rurais, isso através da elaboração e imple-mentação dos Planos de Desenvolvimento Rural.
Em suma, vemos o processo normativo legal apostando na construção processual e procedimental da capacidade deliberativa e construtiva de elementos na ótica dos recursos e demandas públicas. Ademais, este processo se inicia tanto do ponto de vista legal, assim como pela base normativa comportamental em valores e normas, tendo em vista que a vontade de desenvolvimento de ordem coletiva só se dá quando mecanismos são criados e institucionalizados e não o contrário, onde criam-se mecanismos e espera-se a vinda de pes-soas, em clara alusão à cidadania passiva. Não obstante vemos que o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Volta Redonda (CMDRS/VR), nosso objeto, tem dimensões teóricas que o estruturam, como será observado a seguir.
O CONSELHO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL DE VOLTA REDONDA
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Volta Redonda(CMDRS/ VR) foi criado pela Lei Municipal nº3.068, de 21 de junho de 1994 e alterado pela Lei Munici-pal nº 4. 834, de 14 de dezembro de 2011, tendo como princiMunici-pal alteração a inclusão da Munici-palavra ‘sustentável’ no nome do conselho, a alteração dos membros do conselho que passaram de 11 (onze) representantes titulares e 11 (onze) representantes suplentes para 15 (quinze) titulares e 15 (quinze) suplentes, bem como, alterações quanto as entidades que estão representadas no conselho, mantendo a paridade entre a representação entre as instituições públicas e as da socie-dade civil. Também ocorreu alteração quanto a direção deste conselho, que agora o presidente é eleito democraticamente pelos votos dos conselheiros, antes o Secretário Municipal de Serviços Públicos e Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de Volta Redonda era o presidente nato do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural.
Tendo como uma das funções do Conselho é elaborar o Plano Municipal de Desen-volvimento Rural, esse foi criado pela Lei Municipal nº5.503, de 05 de julho de 2018, constando nesta Lei Municipal que este Plano tem a vigência para o período de 2017 a 2020, com objetivo de diagnosticar o meio rural e delinear diretrizes de trabalho para o Desenvolvimento Rural Sustentável do Município. Consta que o documento foi elabo-rado com a participação da Prefeitura Municipal de Volta Redonda, com membros das cadeias produtivas de Volta Redonda, apoio do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) e EMATER-RIO. O documento elenca: a identificação e caracterização do Município de Volta Redonda; o diagnóstico do Município; as Diretrizes para o desenvolvimento municipal; o planejamento de metas e as instituições envolvidas.
ASPECTOS METODOLÓGICOS
O método utilizado consiste em análise documental referente aos instrumentos de formalização, institucionalização e operacionalização do CMDRS/VR e do Plano Muni-cipal de Desenvolvimento Rural Sustentável do município de Volta Redonda (PMDRS/ VR), como: as Leis Municipais, Regimento Interno, Atas da Reuniões, Ofícios, Memo-randos, folders de eventos e cursos e entrevista por meio digital, além disso, durante o período da pesquisa não ocorreu nenhuma reunião do Conselho Municipal de Desenvol-vimento Rural Sustentável de Volta Redonda para que pudéssemos interagir de forma pre-sencial com os membros e utilizarmos da observação, entrevistas estruturadas, entrevistas não-estruturadas. O acesso às atas se deu em 29 de agosto de 2019 pela Subsecretaria de Desenvolvimento Econômico e Turismo de Volta Redonda, período no qual tivemos aces-so à documentação. A análise considerou os relatos descritos e registrados nas atas deste conselho a partir de sua data de criação em 1994.
Também os dados deste conselho não estão disponíveis no site da Prefeitura Mu-nicipal de Volta Redonda, sendo necessária a solicitação dos documentos físicos do Con-selho por meio da Lei de Acesso à Informação (Lei Federal 12.527/2011 e Lei Municipal 4.969/2013), estes foram entregues pelo presidente do Conselho Municipal de Desen-volvimento Rural Sustentável de Volta Redonda (CMDRS VR) a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Turismo.
Utilizamos a pesquisa qualitativa, que conforme Minayo (2002), esta responde a questões particulares, que em ciências sociais, existe um nível de realidade que não pode ser quantificado. Ela trabalha com um universo de significados, motivos, aspirações, cren-ças, valores e atitudes, ou seja, corresponde a um espaço de relações, de processos e dos fenômenos que não podem ser operacionalizados a níveis de variáveis e que “aprofunda-se no mundo dos significados das ações e relações humanas, um lado não perceptível e não captável em equações, médias e estatísticas” (MINAYO, 2002, p. 22).
As variáveis que trabalharemos são a transparência, a inclusão social e participa-ção. A transparência envolve os mecanismos e processos por meio dos quais a informação é disponibilizada ao público e de fácil acesso em meios oficiais da prefeitura, assim como do próprio conselho. A inclusão social se delimita à população residente ou não de Volta Redonda, assim como membros e não membros do conselho pesquisado. Já a participa-ção aponta para mecanismos, processos e atores que circundam a tomada de decisão e discussão do referido conselho. Acreditamos que estas variáveis confrontadas, a partir de dados públicos, permite contextualizar o andamento e propósito programático dos consel-hos, evidenciando sua capacidade de intervenção na realidade social.
Assim, para analisar o conselho consideramos como critérios de institucionaliza-ção e autonomia, a Transparência, a Diversidade e a Inclusão Social, que perpassam as dimensões teóricas dos conselhos, como previstas na constituição federal. Para que os conselhos cumpram seu papel como agente potencializador de desenvolvimento local, da participação social, de promotor de inclusão social, no controle social de políticas públi-cas e, fazendo com que ocorra uma transformação política, neste sentido, atingindo seu objetivo instituidor, precisamos analisar como base em alguns critérios, que em nosso
tra-balho, abordaremos a Transparência, a Diversidade e a Inclusão. Para isso, analisaremos a presença de algumas variáveis, como: se os atos do conselho são publicizados em algum site ou portal da prefeitura municipal, se tem agenda das reuniões, se os membros tem informação disponíveis, se o endereço eletrônico dos membros da comissão são disponi-bilizados, quais setores são representados no conselho, se existe uma paridade entre re-presentantes da sociedade civil e de órgãos da Administração Pública, se são indivíduos ou grupos, se as reuniões tem mais membros da comissão ou da população, se as reuniões são presenciais, se tem link para acompanhar online, por canal de tv, canal de internet, se tem um interlocutor de libras, como as pessoas são incluídas na comissão dos conselhos e se existe capacitação para os atores envolvidos no conselho.
Para Cunha et al. (2011), existe uma vasta literatura quanto aos estudos sobre os conselhos, mas poucos avançaram em proposições que fossem capazes de dar conta da avaliação dos resultados produzidos por estas instituições, seja em termos de influência efetiva nas políticas públicas, seja sobre o seu funcionamento. Os autores destacam a necessidade de aperfeiçoar as estratégias metodológicas quanto à análise dos resultados empíricos da participação em duas direções. Uma quanto aos efeitos da qualidade do pro-cesso de tomada de decisão nestas Instituições Participativas, ou seja, uma legitimidade interna, a outra quanto ao ‘produto do processo’, ou seja, da legitimidade externa.
Para Allebrandt uma análise sobre conselho deve de ser pautada em sua estrutura e seu modus operandi, ou seja, sua arquitetura organizacional, de modo a entender se este instrumento se constitui de forma efetiva e contribui na construção da cidadania interati-va, seja para uma melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, seja para a possibilidade de contribuir num processo de inclusão social, mitigando os efeitos negativos e “nefastos do processo de globalização em curso no Brasil e no mundo” (ALLEBRANDT, 2003, p.4).
Diante do exposto, entendemos que a informação além de ser publicada, por ser públi-ca, deve ser mais ampla, transparente, de forma relevante, confiável e compreensível para a sociedade, conforme o entendimento de Platt Neto et al. (2007). Diante disso, utilizaremos as seguintes variáveis para analisar o objeto: Os atos do conselho são publicizados em algum site ou portal da prefeitura municipal? Tem agenda das reuniões? Os membros têm informação dis-poníveis e compreensíveis? O endereço eletrônico dos membros da comissão é disponibilizado? Ao abordamos a diversidade da representação no interior dos conselhos, conforme Faria e Ribeiro (2011) seria analisar a existência ou não de normas ou regras que delimi-tam uma entidade e/ou categoria ter assento nos conselhos, que para estes autores, quanto menor as regras de delimitação, “maior será a abertura destes espaços à renovação e à diversidade dos atores envolvidos” (p.130). Diante disso, utilizaremos as seguintes va-riáveis para analisar o objeto: Quais setores são representados no conselho? Existe uma paridade entre representantes da sociedade civil e de órgãos da Administração Pública? São empresários, ONGs, setor privado, setor público, indivíduos ou grupos? As reuniões têm mais membros da comissão ou da população?
O último critério a ser abordado, que nos balizará nossa análise, será a inclusão, já que para autores como Sayago (2007, p.14) “A busca de inclusão social tornou-se uma luta por di-reitos de cidadania, de criação de forças, de valorização das diferenças, de reconhecimento da própria organização, de expressão de solidariedade e responsabilidade”. Já Abramovay (2001,
p .126-7) destaca que “uma das funções mais importantes de um conselho está na formação de novas capacidades administrativas e na atribuição explícita de poder àqueles que não fazem parte do corpo político eleito ou da administração pública profissionalizada”. Por fim, Coelho (2011) aborda sobre o tipo de inclusão proporcionado por um processo participativo há uma forte controvérsia, os que as normas regulam em garantir uma representação adequada da sociedade civil organizada e, a outra, aos que enfatizam a necessidade de promover a inclusão daqueles pouco mobilizados e não organizados, grupos sociais tradicionalmente marginaliza-dos marginaliza-dos processos políticos. Diante disso, utilizaremos as seguintes variáveis para analisar o objeto: As reuniões são presenciais? Tem link para acompanhar online, por canal de tv, canal de internet? Tem um tradutor de libras? Como as pessoas são incluídas na comissão dos con-selhos? Existe capacitação para os atores envolvidos no conselho?
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Ao fazer uma análise documental de todo material impresso do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Volta Redonda no período de 1994-2017, pu-demos verificar que a presidência deste Conselho por um longo período em função de um artigo que existia na lei que o criou, a qual citava que o presidente do conselho deveria ser o Secretário Municipal de Serviços Públicos e Meio Ambiente, istos é assemelha a que foi levantado por Abramovay (2001) que aponta sobre a presidência dos conselhos estar nas mãos de secretários de governo local, no entanto, com a alteração desta lei, este artigo foi modificado de forma que o presidente do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Volta Redonda agora é eleito entre os representantes deste Conselho.
O problema de infraestrutura básica, por exemplo, estradas vicinais no meio rural foi tema recorrente nas atas das reuniões desde 1995, persistiram em 2012, que Abramo-vay (2001) também cita em seus trabalhos, relatando que os conselhos tentam dirimir questões de infraestrutura em vez de serviços. E aqui há um contrassenso: como incenti-var a participação social se os elementos estruturais que permitiriam participação não são evidenciados nas perspectivas dos investimentos associados ao orçamento? Participação envolve recursos, tempo, deslocamento, comunicação etc., alguns destes são infraestrutu-ras que devem ser consideradas, do contrário, delibera-se por um sistema de participação não participativo e restrito àqueles com maiores condições financeiras para tal – onde a lógica monetária da democracia se faz presente em maior essência.
A falta de capacitação de membros do conselho e atores envolvidos também faz parte do rol de apontamentos que constava nas atas em vários períodos dos anos, que Ta-tagiba (2002) também aponta como deficiência dos conselhos. Se inicialmente apontamos as fragilidades de compreensão de bases conceituais, seja em desenvolvimento, susten-tabilidade e participação, a falta de capacitação situa mais um aspecto no jogo: além de falta de coesão e construção mínima de consenso acerca de conceitos básicos a nortear o processo deliberativo, ainda temos a incapacitação, que distancia os atores com poder de decisão de construir opções viáveis e duradouras no tempo e espaço, que tragam resolubi-lidade às questões enfrentadas. Trata-se de uma forma de administração pública distante dos preceitos constitucionais participativos previstos na Carta Magna.
A necessidade de integração entre as entidades para realização de eventos, inte-gração entres os membros, ativação de uma coordenadoria de agronegócios para ser o intermediador entre o conselho e a prefeitura foram problemas elencados nas atas em vários momentos e que também se assemelha a que foi levantado por Azevedo; Campos e Lira (2016). Para a tomada de decisão há necessidade de informação, comunicação e consenso. Posteriormente se constrói o processo normativo. Contudo, isto depende na disponibilidade de dados e mecanismos de troca de informações que, quando distorcidas, produzem falhas e interpretações errôneas que distanciam do sentido original. Se aqui há algo proposital, há de considerar todo o contexto histórico do Conselho analisado.
Durante a análise das atas das reuniões do CMDRS/VR pudemos verificar que a presença nas reuniões era em sua maioria membros representantes do próprio conselho que retrata o apontamento de Abramovay (2001) e Sayago (2007) sobre a participação minoritária da comunidade nas reuniões. Vemos uma clara alusão à participação buro-crática, reduzida aos membros e que configura um elemento meramente processual de composição de quórum e não necessariamente de discussão qualificada. Isto foi comenta-do anteriormente a respeito da infraestrutura: como participar se as condições dadas não permitem o deslocamento e a troca de informações e experiências para a deliberação?
Problemas como falta de um Mercado Municipal para atender os produtores locais, compra de máquinas, infraestrutura tecnológica etc., que parecem num formato de uma lista de compras como aponta Abramovay (2001). Aqui não há medida de logística em termos de toda a processualidade de compras e cadeia de investimentos e produção. Esse distanciamento não apenas encarece o sistema produtivo, aspecto básico, mas organiza para cima, os custos envolvidos e situa os preços da cadeia de forma inflacionada, o que dificultará adesão de produtores e de consumidores.
A falta de orçamento no CMDRS/VR também foi analisada com um grande problema nas atas das reuniões, pois em vários momentos foi sugerida a criação de um fundo para atender despesas básicas como a própria legalização do conselho. Aqui temos um elemento adminis-trativo que incide sobre a caracterização do Conselho como uma mera questão administrativa e não propositiva. Não dotar de capacidade orçamentária é deslegitimar o Conselho como ins-tância autônoma deliberativa ou sequer ainda consultiva. Configura-se como figurativa e total-mente desvinculada do potencial agregador que a participação social permitiria desenvolver.
Em vários momentos foi sugerido um diagnóstico sócio-econômico-produtivo das áreas rurais do município, então com a parceria do curso de Engenharia de Agronegócios da Universidade Federal Fluminense – unidade de Volta Redonda pode ser executado, isto é um ponto positivo a qual Abramovay (2001) cita em seus trabalhos, de uma parti-cipação das universidades, dos professores, dos colégios técnicos da região e extensio-nistas rurais. Aqui vemos um elemento que aproxima o saber técnico da discricionarie-dade administrativa, onde, de fato, cria-se maior capacidiscricionarie-dade institucional e legitimação para a tomada de decisão. Ademais, constrói-se, a priori (tendo em vista as fragilidades anteriormente apontadas) maior robustez às decisões para que engendrem soluções aos problemas apontados.
Um dos problemas que nos chamaram a atenção foi que em várias análises das atas, existia uma solicitação por parte de membros e produtores rurais, que se tivesse
uma atitude do conselho, que ele funcionasse de fato, que ele deveria determinar as prioridades e não a secretaria de governo local, ou seja, não desempenhando seu senti-do deliberativo, corroboransenti-do com o que os autores como Tatagiba (2002), Abramovay (2001) e Azevedo, Campos e Lira (2016) apontam em seus trabalhos. Situamos aqui uma perspectiva que vai ao encontro do que já situamos: a falta de participação que não seja dos membros, a desqualificação profissional que impede compreensão dos objetos e objetivos e a falta de capacidade orçamentária para o desenvolvimento das atividades administrativas.
Mas também foi apontada nas atas deste Conselho questões como desenvolvimento rural, mudança de paradigma, importância da produção rural local, promoção da qualida-de qualida-de vida do homem do campo, força do agronegócio, produtividaqualida-de , tecnologia, ala-vancagem do setor, resgate da confiança, vários destes assuntos tiveram maior destaque durante o período que o presidente do Conselho era representante do Instituto Federal do Rio de Janeiro e o coordenador do agronegócio era da Universidade Federal Fluminense (UFF-VR). Ressaltamos aqui um ponto importante: a presidência do conselho indica as pautas que se pondera nas reuniões, assim, vemos com maior evidência os itens indicados no parágrafo anterior, sobretudo a capacitação profissional.
No âmbito da capacitação, existiu registro da necessidade dessa tanto os membros do conselho, como para os produtores rurais e consta registro de alguns eventos e cursos, bem como, discussão sobre projetos e programas, sendo que alguns foram concretiza-dos, mas nenhum que tenha tido uma grande menção nas atas como grande promotor de desenvolvimento rural. Apontamos aqui que aquilo o que não é visto não é lembrado e se não há potência de agregação profissional, de debates públicos e abertos e construção coletiva, estes conceitos indicados não podem ser desenvolvidos amplamente e se restrin-gem às concepções daqueles com poder institucional para impor tais visões.
Um último elemento a destacar foram questões de frustação de produtores quanto a rea-lização de obras de infraestrutura que estavam acertadas, mudança de paradigma, resistência de grupos em participar de programas que envolviam o setor público, resgatar a confiança, estas questões estão registradas nas atas do CMDRS/VR. Falta de sinergia, cooperação, reci-procidade, características de capital social, conforme apontamentos de Evans (1996) e Durs-ton (1999). Novamente situamos a questão da infraestrutura, elemento crucial na capacidade de participação.
Por fim, destacamos um trabalho da Secretaria Municipal de Planejamento, Trans-parência e Modernização da Gestão (SEPLAG) de Volta Redonda em 2018 para o Tribu-nal de contas do Estado do Rio de Janeiro, a qual aponta que 33 conselhos existentes na cidade, destes, cerca de 70% não funcionavam em sua plenitude ou existiam apenas a fim de cumprir as exigências legais condicionadas ao repasse de recursos públicos, asseme-lhando o que Abramovay (2001) aponta em seus trabalhos como problemas dos conselhos gestores. Diante disso, pudemos verificar que o CMDRS/VR está entre aqueles 70% que não funcionam em sua plenitude, principalmente quanto ao seu objetivo potencializador do desenvolvimento rural e promotor na inclusão social.
Quanto ao conjunto dos critérios dispostos, verificamos o que está resumidamente descrito no Quadro 1.
CRITÉRIO DADOS OBTIDOS
TRANSPARÊNCIA
Os atos do conselho não são publicizados em algum site ou portal da prefeitura municipal. Inclusive tivemos acesso aos documentos físicos (atas, lista de presença, projetos, folders etc) do CMDRS/VR para a pesquisa após solicitação ao presidente do Conselho na época, Gustavo Fagundes, que encaminhou a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Turismo (SMDET) de Volta Redonda, esses informaram por e-mail que os documentos estariam disponibilizados na secretaria para nós com um pré-agendamento. Sobre a agenda das reuniões, verificamos em alguns períodos, trocas de e-mails informando a agenda das reuniões e calendário das reuniões mensais/anual, mas não podemos afirmar que se trata de rotina, porém, a da Lei Municipal nº4.834 de 14/12/2011 que criou o CMDRS/ VR, em seu Art. 5º, define que o “CMDRS/VR reunir-se-á ordinariamente 1 (uma) vez por mês, em local a ser definido pelos seus representantes...”, ou seja, infere-se que por ser a reunião uma vez por mês, deva existir um agendamento prévio para a reunião seguinte. Os membros do conselho têm informação disponíveis e compreensíveis quanto aos assuntos discutidos estarem nas atas das reuniões de forma físicas e as sugestões das pautas sendo enviadas por e-mail. Infere-se que os assuntos devam ser abordados nas reuniões, já que algumas atas constavam o tópico discussão, mas, quanto à compreensão, seria uma questão subjetiva, analisada por entrevistas, observação direta nas reuniões, que não foi possível, já que não ocorreu nenhuma reunião durante o período de pesquisa e não conseguimos agendar reuniões com todos os membros do conselho.
DIVERSIDADE
No site da Prefeitura Municipal de Volta Redonda possui apenas o e-mail do presidente do CMDRS/VR, mas na análise documental, foi possível verificar lista de presenças e outros documentos que possuíam endereço eletrônico de seus membros.
Conforme o Art. 4º da Lei Municipal nº4.834/2011 o CMDRS/VR será formado por Governo municipal {10 representantes (05 titulares e 05 suplentes) – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Turismo-SMDET; Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMMA e Secretaria Municipal de Educação-SME, Fundação Beatriz Gama – FBG e Câmara Municipal}; governo estadual {02 (01 titular e 01 suplente) – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER}; governo federal {04 (02 titulares e 02 suplentes) – Universidade Federal Fluminense – UFF e Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro - IFRJ}; Associações, Federações, Cooperativa e Clube {14 (07 titulares e 07 suplentes) – Associação Comercial, Industrial e Agropastoril de Volta Redonda; Associação de Produtores Rurais e Agricultores de Hortigranjeiros do Bairro Santa Rita de Cássia; Associação dos Feirantes de Volta Redonda; Associação dos Produtores Rurais e Agricultores de Hortigranjeiros – Sede Velha; Federação das Associações de Moradores – FAM; Cooperativa de Produção e Trabalho Alternativo e Clube Hípico Sul Fluminense de Volta Redonda.
Diante da análise do Art. 4º da Lei 4.834 de 14/12/2011 verificamos que a representatividade de órgãos da Administração Pública é 16 membros (08 titulares e 08 suplentes), consequentemente a sociedade civil possui 14 representantes (07 titulares e 07 suplentes), então observamos que há uma superioridade, mesmo que pequena, de representantes de órgãos da Administração Pública, que pode ser relevante nas questões de deliberação e tomada de decisão.
Conforme consta no Art. 3º da Lei 4.834 de 14/12/2011, o CMDRS/VR é “constituído de Instituições Públicas com atuação no Município, de Iniciativa Privada, de Produtores Rurais e de organizações e lideranças comunitárias, legalizadas e instaladas no Município ...”. Pela análise documental não foi possível analisar minuciosamente as características de cada representante do conselho, mas foi possível verificar que alguns representantes são servidores públicos (secretário de governo, técnico extensionista, docente); profissionais liberais, empresários do ramo agropecuário e produtores rurais, que representam seus segmentos a qual atuam.
Durante a análise das atas das reuniões do CMDRS/VR pudemos verificar que a presença nas reuniões era em sua maioria membros representantes do próprio conselho.
continua... Quadro1: Resumo dos dados obtidos
INCLUSÃO SOCIAL
Constam em várias atas como local de realização da reunião deste Conselho a sede da Associação Comercial e Industrial e Agropastoril de Volta Redonda.
Não consta no material analisado link para acompanhar online as reuniões. A Prefeitura Municipal de Volta Redonda possui uma ferramenta “VR Interativa” que permite a transmissão ao vivo de audiências, reuniões e demais eventos da prefeitura, de modo que quem assiste online pode realizar perguntas e interagir em um bate-papo, mas esta ferramenta ainda não abrange os Conselhos.
Não consta nos documentos analisados a presença de tradutor de libras.
O Art. 7º, PU da Lei 4.834 de 14/12/2011 menciona sobre a composição dos membros da direção do CMDRS/VR será “definida democraticamente pelas Instituições participantes presentes, sendo que cada Instituição terá direito a um voto do representante titular ou suplente”, mas em todo corpo desta Lei Municipal e o Regimento Interno que constava nos documentos analisados, esse de período anterior a esta Lei, não apresentavam informações sobre como as pessoas são incluídas nas comissões do Conselho.
A capacitação tanto dos produtores como na formação dos conselheiros estão presentes em várias atas do conselho, inclusive ao analisar o Plano Municipal de Desenvolvimento Sustentável do Município de Volta Redonda (Lei Municipal nº5.503 de 05 de julho de 2018), cujo o período de vigência é de 2017 a 2020 um tópico “Diagnóstico do Município” que faz uma análise das cadeias produtivas, uma avaliação das dificuldades das principais cadeias produtivas e das suas oportunidades/potencialidades, também possui os tópicos “Diretrizes para o desenvolvimento municipal” e “Planejamento de Metas”, nesta última consta entre os projetos em andamento a capacitação dos CMDRS e assistência técnica a produtores. Na Lei Municipal nº 4.834/2011 em seu Art.2º cita que a finalidade deste Conselho é estabelecer o Programa de Desenvolvimento Rural Sustentável no Município de Volta Redonda, que também foi assunto abordado em algumas atas, conforme nossa análise documental, no entanto, a aprovação deste Plano só ocorreu pela Lei Municipal nº5.503, de 05 de julho de 2018, que cita em seu Art. 1º que o objetivo desse Plano é diagnosticar o meio rural e delinear diretrizes de trabalho para o Desenvolvimento Rural Sustentável do Município. Podemos inferir que existe um grande hiato entra a proposições de ações, seja ele formal ou informal, para a execução, isso reflete em transcrições nas atas sobre o Conselho “precisa agir, sair do papel”. A dificuldade de legalizar o Conselho por falta de recursos financeiros, a proposição de criar um Fundo Financeiro para resolver estas questões, não ter sede, pessoal administrativo, a todo momento solicitar a prefeitura local veículo para executar tarefas, ações, projetos, demonstra que falta autonomia administrativa e principalmente financeira.
Fonte: elaborado pelos autores.
conclusão
Como podemos observar na documentação, o processo de institucionalização do CMDRS/VR é altamente burocratizado, ainda que sem rotinas administrativas claras e públicas, além de informação distante da população. Ao mesmo tempo, os processos de tomada de decisão não são públicos (no sentido de informação ser disposta em canais oficiais com antecedência). Este elemento impede o sentido democrático e participativo, negligenciando o potencial opinativo e possibilidade de consensualidade de ações públi-cas. Ao mesmo tempo, restringe o acesso à tomada de decisão. Não obstante, configura característica elitizante de processo que deveria ser democrático.
Quanto à diversidade, tal como a transparência, a mesma é reduzida, delimitada ao setor público e orientada burocraticamente às decisões rápidas e técnicas. O que coaduna quando se tem processos transparentes não alcançados. Se as ações, agendas, discussões e temáticas abordadas pelo Conselho não são publicizadas, não há como ter diversidade de participação, uma vez que ainda que os participantes oficiais sejam convocados, a população em geral, não tem acesso à tomada de decisão. Não podemos considerar que
convocando apenas os membros oficiais do conselho seja suficiente ao processo demo-crático, pois aqui estaríamos entendendo-a apenas pelo seu caráter formal, burocrático.
No caso da inclusão social, ainda que as reuniões sejam localizadas em associações comerciais em algumas das vezes, não há garantias de que os acessos sejam facilitados. Pelo contrário, ainda neste aspecto, as reuniões são mais frequentadas por agentes pú-blicos e privados da lógica produtiva, o que configura um hiato participativo forte, que restringe o potencial democrático.
Assim, vemos uma construção democrática fragilizada, restrita aos atores com maior capacidade de influência nas relações de poder, notadamente, agentes públicos e setor privado produtivo. Aqui, existe a configuração de políticas e tomada de decisão de “gabinete”, ou seja, meramente associada aos atores com maior influência e distante do acesso da população. Com este processo, não é estranho afirmar que este conselho não se configure, em suas práticas, como conselho de fato, avesso ao que é institucionalizado constitucionalmente. Com efeito, não existe inclusão social que permeie as ações públi-cas de desenvolvimento rural.
Trata-se a nosso ver, de despotencializar o próprio conselho. Este, sendo amplo, aberto, participativo e ativo nas discussões plenas poderia angariar apoio social e insti-tucional, fazendo frente às dificuldades, já elencadas, a exemplo de agenda fragilizada e orçamento não próprio. Ações públicas invisíveis e resguardadas aos agentes de maior influência política apontam dois movimentos: 1) manter a tomada de decisão fechada aos interesses restritos; 2) inviabilizar que questões sociais sejam de fato discutidas. Quando se trata de desenvolvimento rural, não vemos a possibilidade de aliar diversificação de atividades que geram renda, apostando na pluriatividade.
Esta configuração, nestes moldes, coloca as discussões e demandas associadas ao desenvolvimento rural, a partir da Agenda de atores da Administração Pública (a base técnica que orienta a capacidade estatal de agir aos problemas) e do setor privado produ-tivo (a base operacional e lucrativa do sistema produprodu-tivo). As reivindicações da sociedade civil não são contempladas, considerando a base processual e institucional estruturada pe-las ações distantes da transparência, diversidade e inclusão, preceitos tácitos previstos na constituição de 1988. A questão que fica é: será o desenvolvimento rural pensado apenas pela base técnica administrativa do Estado e dos interesses lucrativos capaz de atender à sociedade como um todo? Em certa medida, não, tendo em vista que sequer a sociedade civil é contemplada pelo conselho pesquisado.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho teve como objetivo analisar o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável do município de Volta Redonda como potencializador de desenvolvi-mento rural e de participação social. Neste sentido, a análise considerou os relatos descritos e registrados nas atas deste conselho a partir de sua data de criação em 1994. Foi possível perceber que muitos problemas foram levantados, muitas sugestões de melhoria foram da-das, mas que este conselho ainda carece de uma integração maior entre os outros setores de desenvolvimento rural, também não pudemos verificar, com base nos dados documentais,
nenhuma política que tenha sido intermediada por este conselho municipal que tenha sido uma grande promotora de desenvolvimento e contribuído de forma a resolver problemas estruturais do setor rural. Além disso, verificou com base dos registros das atas, uma não ampliação de participação, principalmente daqueles produtores das áreas rurais.
Diante disso, o histórico de mobilização e participação social que ocorreu entre as décadas de 70 e 90 na cidade nos parece que não vem influenciando a participação neste conselho em dias atuais e criando um capital social. Participação envolve recursos, tempo, deslocamento, comunicação etc., alguns destes são infraestruturas que devem ser consideradas, do contrário, delibera-se por um sistema participação não participativo e restrito àqueles com maiores condições financeiras para tal – onde a lógica monetária da democracia se faz presente em maior essência.
Se inicialmente apontamos as fragilidades de compreensão de bases conceituais, seja em desenvolvimento, sustentabilidade e participação, a falta de capacitação situa mais um aspecto no jogo: além de falta de coesão e construção mínima de consenso acerca de conceitos básicos a nortear o processo deliberativo. Vemos uma clara alusão à participação burocrática, reduzida aos membros e que configura um elemento meramente processual de composição de quórum e não necessariamente de discussão qualificada.
Aqui temos um elemento administrativo que incide sobre a caracterização do Con-selho como uma mera questão administrativa e não propositiva. Não dotar de capacidade orçamentária é deslegitimar o Conselho como instância autônoma deliberativa ou sequer ainda consultiva. A falta de participação que não seja dos membros, a desqualificação profissional que impede compreensão dos objetos e objetivos e a falta de capacidade or-çamentária para o desenvolvimento das atividades administrativas.
Ressaltamos aqui um ponto importante: a presidência do conselho indica as pautas se pondera as reuniões, assim, vemos com maior evidência os itens indicados no parágrafo anterior, sobretudo a capacitação profissional. Apontamos aqui que aquilo o que não é visto não é lembrado e se não há potência de agregação profissional, de debates públicos e abertos e construção coletiva, estes conceitos indicados não podem ser desenvolvidos amplamente e se restringem às concepções daqueles com poder institucional para impor tais visões.
Esta configuração, nestes moldes, coloca as discussões e demandas associadas ao desenvolvimento rural, a partir da Agenda de atores da Administração Pública (a base técnica que orienta a capacidade estatal de agir aos problemas) e do setor privado produ-tivo (a base operacional e lucrativa do sistema produprodu-tivo). As reivindicações da sociedade civil não são contempladas, considerando a base processual e institucional estruturada pe-las ações distantes da transparência, diversidade e inclusão, preceitos tácitos previstos na constituição de 1988. A questão que fica é: será o desenvolvimento rural pensado apenas pela base técnica administrativa do Estado e dos interesses lucrativos capaz de atender à sociedade como um todo? Em certa medida, não, tendo em vista que sequer a sociedade civil é contemplada pelo conselho pesquisado.
Nota
1 O CMDRS/VR não tem site específico, ver em https://new.voltaredonda.rj.gov.br/8-interno/87-con-selhos.
