O RÇAMENTO DE C IMA PARA B AIXO (T OP -D OWN B UDGETING )
Carlos Alexandre Nascimento
29 de Novembro de 2012
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel Dados comparativos
Funciona?
Definição e abordagem básica (I)
• De acordo com Kim e Park (2006), a abordagem ‘bottom-up’ (‘de baixo para cima’) consiste em ministérios apresentando pedidos de orçamento, tipicamente descolados de expectativas realistas.
• Seguem-se negociações entre o Autoridade Orçamentária Central (AOC) e ministérios, envolvendo discussões detalhadas sobre itens individuais de despesas.
• Sob esta abordagem, a AOC tenta gerenciar a política fiscal
por meio de um controle detalhado dos gastos.
Exemplo: Orçamento ‘bottom-up’ na Estônia
• A Estratégia do Orçamento do Estado 2005-2008 impôs limites firmes no início do processo, mas depois estes não se fizeram cumprir.
• Como consequência, as propostas de orçamento rotineiramente continham itens não mencionados na estratégia e propostas de novos gastos, incluindo propostas rejeitadas anteriormente.
• Perigo que os ministérios 'se acostumem com bons tempos’ e sempre esperem financiamento adicional.
• Kraan et al (2008: 11) concluem: ‘Isto prejudicou ... a disciplina
orçamentária durante o processo de preparação’.
Definição e abordagem básica (II)
A abordagem ‘bottom-up’ tem várias desvantagens (Blondal 2003:
14-15):
1. Toma muito tempo pois as propostas orçamentárias dos ministérios carecem de realismo e precisam ser renegociadas.
2. Há uma tendência inerente ao aumento de despesas e não facilita a realocação de recursos orçamentários.
3. Os valores agregados são incertos até ao final do processo.
Definição e abordagem básica (III)
• Em contraste, a abordagem 'top-down' começa com a Autoridade Orçamentária fixando um limite máximo agregado com base em pressupostos macro-econômicos e metas da política fiscal.
• Este processo é normalmente complementado com tetos setoriais que são explicitamente baseados em prioridades políticas.
• Como contrapartida, os ministérios têm mais autoridade para
tomar decisões detalhadas de alocação dentro dos limites máximos aplicáveis.
• No caso extremo, vale a filosofia de que ‘cada ministro é o seu
próprio Ministro da Fazenda’.
Definição e abordagem básica (IV)
• O teto global de despesas pode variar em termos de abrangência, por exemplo, incluindo ou não benefícios sociais e pagamentos de juros.
• Alguns países usam sub-tetos setoriais; outros diferenciam despesas correntes e de capital.
• O número de sub-tetos varia muito (a Coréia do Sul possui mais do que 200; a Suécia apenas 27).
• Propõe-se que não deva ser um número exagerado (algo em torno
de 30).
Definição e abordagem básica (V)
• As abordagens ‘top-down’ e ‘bottom-up’ não são mutuamente excludentes.
• Na prática, os sistemas orçamentários geralmente combinam elementos diferentes dos dois tipos de abordagens.
• Em um sistema ‘top-down’, a Autoridade Orçamentária precisa
manter a capacidade de fiscalizar os gastos setoriais, por exemplo,
por meio de análises/revisões de programas e por executar uma
função eficaz de ‘desafio’.
Exemplo: a função de ‘desafio’ na Austrália
• O Departamento de Finanças da Austrália é o responsável por coordenar a elaboração dos planos de gastos.
• No final dos anos 90, responsabilidade substancial foi transferida para os ministérios setoriais e o DF dissolveu 9 de 13
braços analíticos do orçamento (ou seja, as equipes setoriais).
• De acordo com Blondal et al (2008: 143), criou-se ‘um
vácuo no centro ... tornou-se difícil para [o DF] exercer uma efetiva
função de ‘desafio’ orçamentário frente aos ministérios e órgãos
públicos’.
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel Dados comparativos
Funciona?
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (I)
Gasto em Y
Gasto em X
x₁
x₂
x₃
O
Suponha (1) um orçamento com dois itens de despesa, (2) três atores com curvas de indiferença circulares e (3) tomada de decisão pela regra da maioria.
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (II)
Gasto em Y
Gasto em X
x₁
x₂
x₃
O
Abordagem ‘bottom-up’: no
‘processo de apropriações', cada dimensão é votada separadamente.
O resultado final ‘A’ é a intersecção de medianas.
x₁ vence A (eleitor médio)
x₃ vence (eleitor médio) (x₃ , x₁)
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (III)
Gasto em Y
Gasto em X
x₁
x₂
x₃
O
Abordagem ‘top-down’: no
‘processo orçamentário’, os membros votam primeiro no tamanho do
orçamento. Neste estágio, a mediana agregada determina a dotação global.
A
mediana
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (IV)
Gasto em Y
Gasto em X
x₁
x₂
x₃
O
Durante a segunda etapa deste processo, o resultado final ‘B’ é determinado pela mediana dos
pontos ideais projetados na linha do orçamento.
Aqui, B <A, ou seja, a abordagem ‘top- down’ proporciona um nível de gasto agregado menor do que o da
abordagem ‘bottom-up’.
A
B
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (V)
• Ferejohn e Krehbiel (1987) demonstram que o mesmo processo também pode resultar em orçamentos
relativamente maiores (A<B).
• Em última análise, o resultado final dependerá da
configuração das preferências dos legisladores
(posicionamento dos pontos ideais).
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (VI)
Gasto em Y
Gasto em X
x₁
x₂x₃
O
A mudança na preferência dos legisladores gera um resultado no qual o valor total do orçamento sob a abordagem ‘top-down’ é maior do que sob a abordagem ‘bottom-up’
(A<B).
B
AAgenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel Dados comparativos
Funciona?
A Autoridade Orçamentária Central impõe limites (tetos) para o pedido inicial de despesas de cada ministério?
Fonte: Baseado nas respostas dos países da OCDE à questão 23 da Base de Dados da OCDE sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários – 2007.
Pesquisar: http://www.oecd.org/gov/budget/database.
Não, não há tais limites 5
Não, há apenas limites sugeridos/indicativos 3
Sim, mas apenas para alguns tipos de despesas (salários, por
exemplo) 6
Sim, para todos os tipos de despesas 11
Outros 5
O Parlamento vota primeiramente sobre o valor total das despesas antes de votar sobre dotações específicas? (Países da OCDE)
Fonte: Baseado nas respostas dos países da OCDE à questão 37 da Base de Dados da OCDE sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários – 2007.
Pesquisar: http://www.oecd.org/gov/budget/database.
10
20
0 5 10 15 20 25
SIM NÃO
O seu órgão público/agência recebe apropriações como um valor total?
Fonte: Baseado nas respostas dos países da OCDE à questão 49 da Base de Dados da OCDE sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários – 2007.
Pesquisar: http://www.oecd.org/gov/budget/database.
Não, apropriação especifica gastos abaixo do nível de órgão
público/agência 9
Sim, somente apropriação como um valor total para despesas operacionais, sem sub-limites
4 Sim, somente apropriação como um valor total para despesas
operacionais, com sub-limite em salários 2
Sim, apropriação como um valor total cobrindo ambas despesas
operacionais e de capital, sem sub-limites 1
Sim, apropriação como um valor total cobrindo ambas despesas operacionais e de capital, com sub-limite em salários
7
Outro 7
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel Dados comparativos
Funciona?
E aí, funciona? (I)
• A Suécia implementou profundas reformas processuais em meados dos anos 90, redesenhando uma série de aspectos do processo orçamentário (Blondal 2001).
• No processo legislativo, a Comissão de Finanças agora delibera sobre montantes agregados (Wehner 2007).
• Sob o novo processo, alocações totais e setoriais amplas são
fixadas antes das comissões setoriais deliberarem.
Resultados orçamentários hipotéticos em uma votação item a item
Governo Partido A Partido B Resultado Percentagem de
Cadeiras no Parlamento
40% 35% 25%
Aumento de despesas -1000 -1000 -500 -1000
Aumento de receitas 400 0 200 200
Poupança no item 1 300 300 300 300
Poupança no item 2 300 0 0 0
Poupança no item 3 0 700 0 0
Mudança líquida 0 0 0 -500
Fonte: Wehner (2007: Tabela 1)
Estrutura das Comissões
Fonte: Wehner (2007: Figura 1)
Número de emendas parlamentares
Fonte: Wehner (2007: Figura 3)
Impacto líquido das emendas parlamentares
Fonte: Wehner (2007: Figura 4)
E aí, funciona? (II)
• Von Hagen (1992) inicialmente argumentou que o voto global
sobre o orçamento antes de tomar as decisões de alocação conteria as despesas totais.
• Mais tarde, ele revisou sua opinião e argumentou que não é o sequenciamento em si que importa, mas sim a centralização da tomada de decisão sobre os agregados.
• A evidência experimental em Ehrhart et al (2007) apóia as
previsões teóricas feitas por Ferejohn e Krehbiel (1987).
Conclusão
COMENTÁRIOS FINAIS