Universidade Federal do Ceará Faculdade de Direito
O PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
PRISCILA FERREIRA MARQUES
PRISCILA FERREIRA MARQUES
O PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
Trabalho de Conclusão de Curso submetido à Coordenação do Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Área de concentração: Direito Constitucional e Direito Penal.
Orientador: Prof. Fernando Luiz Ximenes Rocha
PRISCILA FERREIRA MARQUES
O PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
Trabalho de Conclusão de Curso submetido à Coordenação do Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Área de concentração: Direito Constitucional e Direito Penal.
Orientador: Prof. Fernando Luiz Ximenes Rocha
Aprovada em ___/____/____.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________ Prof. Fernando Luiz Ximenes Rocha
Universidade Federal do Ceará - UFC
_____________________________________________ Prof. Daniel Maia
Universidade Federal do Ceará - UFC
_____________________________________________ Mestrando Vinícius de Mattos Magalhães
AGRADECIMENTOS
O momento que estou vivendo reflete não somente o meu trabalho, mas o de muitos, com os quais fui agraciada pela convivência, conselhos e ensinamentos. O término da Academia me faz pensar em cada uma das pessoas que participaram dessa caminhada. Chega, pois, o momento de agradecê-las.
A Deus, que em sua infinita bondade me concedeu o maior dos seus dons, a vida. Obrigada por me guiar nos caminhos floridos e tortuosos e por tornar possível esta vitória.
Ao meu pai, Carlos dos Santos Marques, que comigo esteve até o momento permitido por Deus. Obrigada pelo incentivo, pelas repreensões e pela lição de vitória que você representa. À minha mãe, Helena Cristina Ferreira Marques, obrigada por todos esses anos de dedicação à minha educação, obrigada por acreditar que sou capaz.
À querida irmã Carla Patrícia Ferreira Marques, pelo exemplo de determinação e garra e por me mostrar que tudo é possível, desde que seja realmente desejado; à amada tia Solange Ferreira, pelas palavras sempre sábias; à amada tia Cristiane Ferreira, pela torcida sempre positiva; à querida avó Maria Zilda, pelas orações por minha proteção e pelas tardes de passeios nos shoppings; ao meu afilhado Antonio Emanuel da Nóbrega, pelas palavras carinhosas e pelas brincadeiras, que amenizam a pesada rotina.
Ao amado Pedro Ferreira dos Santos Neto, pelo amor, dedicação e companheirismo nesses quase sete anos. Você é meu exemplo de sabedoria e humildade.
Ao Professor Fernando Luiz Ximenes Rocha, cuja refinada cultura acadêmica foi imprescindível na elaboração desta monografia; ao Professor Daniel Maia e ao Mestrando Vinícius de Mattos Magalhães, pela gentileza de terem aceitado este humilde convite de maneira tão receptiva.
Márcio Sampaio e Antonio Coutinho, pela convivência diária e amigável nesses dois anos. Aos amigos da Assessoria Jurídica do Grupo M. Dias Branco, na pessoa de Henrico Perseu Benício, pelos exemplos de humildade e amizade que pude ter e que levarei por toda a vida. Aos amigos da Caixa Econômica Federal, em especial ao José Alberto Alves de Albuquerque Júnior, por ter sido a primeira pessoa a acreditar na minha capacidade profissional.
Às melhores descobertas que pude realizar nesses quatro anos e meio na Faculdade de Direito: Angélica Mota, Clarissa Palácio, Hivna Terceiro, Jordana Rolim e Luciana Lucas, vocês me auxiliaram nas horas que estive mais perdida, vocês me ouviram nos momentos mais difíceis. Obrigada pelas conversinhas, estudos e “clubes da luluzinha”, eles foram essenciais durante todos esses anos.
Aos demais amigos da Faculdade de Direito, Camila Leal, Cyntia Couto, Matheus Melo, Davi Araújo, João Neto, Ellen Cristine, Lino Queiróz, Fernanda Castelo Branco, Bruno Fiúza, Milena Gondim, Gabriel Kubrusly e Renan Bezerra, vocês tornaram meus dias mais felizes!
Aos amigos do Colégio Militar de Fortaleza, em especial à Ana Paula Matos, Mário Filho e Rafael Luz, pelas brincadeiras sem hora, pelas dúvidas tiradas e pelo incentivo na superação de um momento tão delicado. Aos demais amigos do CMF, Laís Rodrigues, Ana Lívia Monte, Matheus Monte, Flávia Oliveira, Beatrice Nuto, Gabriel Nuto, Renata Melo, Cláudia Faustino, Haroldo Lopes, Carol Matos, Tatiana Mara, Daniel Valente, obrigada pelos anos de intensa amizade que vivemos.
RESUMO
O presente estudo tem por finalidade discorrer acerca do princípio do promotor natural, cuja existência no âmbito do direito brasileiro é discutida há pelo menos quarenta anos. A Carta Política de 1988 elenca diversas prerrogativas e garantias aos membros do Ministério Público, cujo único objetivo é tornar a atuação livre de represálias e voltada tão somente ao interesse público. Sobre o princípio do promotor natural, entretanto, não há qualquer manifestação explícita, mas grande parte da doutrina e a maioria dos tribunais, à exceção do Supremo Tribunal Federal, acatam sua existência. Desse modo, imprescindível o estudo das razões de cada posicionamento, para que, tendo conhecimento aprofundado de todas elas, torne-se possível a formação do posicionamento da autora.
RÉSUMÉ
Cette étude vise à discours sur le principe du promoteur naturel, dont l'existence en droit brésilien ont été discutées pendant au moins quarante ans. La Charte Politique de 1988 listes de plusieurs privilèges et des garanties pour les procureurs, dont le seul but est de rendre l'œuvre libre de représailles et axée uniquement à l'intérêt public. Sur le principe du promoteur naturel, cependant, il n'ya pas d'expression explicite, mais une grande partie de la doctrine, la plupart des tribunaux, à l'exception de la Cour Suprême, d'accepter leur existence. Ainsi, essentiel d'étudier les raisons pour chaque poste, de sorte que ayant une connaissance approfondie de chacun d'eux, devenu possible de former le positionnement de l'auteur.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...12
1. O MINISTÉRIO PÚBLICO...14
1.1 O Desenvolvimento Histórico do Ministério Público...15
1.2 A Evolução Histórica do Ministério Público nas Constituições Brasileiras...17
1.3 O Ministério Público na Carta Política de 1988...19
1.4 As Funções Institucionais do Parquet...22
1.5 Os Princípios Institucionais do Ministério Público...26
1.6 A Organização do Ministério Público...30
1.7 A Legislação que disciplina o Ministério Público...34
2. OS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO...36
2.1 A Vitaliciedade...36
2.2 A Inamovibilidade...37
2.3 A Irredutibilidade de Subsídios...38
2.4 O Ingresso na Carreira...38
2.5 As Vedações...39
3. O PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL...40
3.1 Estudos Anteriores à Carta Política de 1988...40
3.2 O Princípio do Promotor Natural e a Constituição Federal de 1988...45
3.3 O Princípio do Promotor Natural e a Legislação Extravagante...46
3.4 A Existência do Princípio do Promotor Natural no Âmbito do Supremo Tribunal Federal...50
3.5 A Existência do Princípio do Promotor Natural no Âmbito do Superior Tribunal de Justiça...50
3.6 O Princípio do Promotor Natural e o Princípio Institucional da Indivisibilidade do Ministério Público...52
3.7 O Princípio do Promotor Natural e o Direito Comparado...54
3.8 A Importância do Reconhecimento do Princípio do Promotor Natural no Ordenamento Jurídico Brasileiro...57
INTRODUÇÃO
O princípio do promotor natural tem sua existência discutida há pelo menos quarenta anos, quando doutrinadores como Jacques Camargo Penteado, Hugo Nigro Mazzilli, Paulo Cézar Pinheiro Carneiro e Sérgio Demoro Hamilton teceram os primeiros comentários acerca desta temática, cujo objetivo era evitar as designações casuísticas e arbitrárias promovidas pelos Procuradores-Gerais, buscando atender interesses alheios em detrimento dos da sociedade.
Abrolhado num período de extremo desrespeito aos direitos e garantias individuais, o princípio, nascido no seio da Instituição cujo escopo é defender os interesses sociais, buscou evitar a figura, comum à época, do acusador de exceção.
A discussão no âmbito dos tribunais também aí se iniciara, embora prevalecesse o posicionamento pela inexistência do princípio em análise. Passadas algumas décadas, a discussão continua, tendo em vista que a Corte Suprema Brasileira não tem posicionamento firmado.
A promulgação da Carta Política de 1988, ideologicamente protetora dos direitos e garantias individuais, fortaleceu ainda mais o posicionamento daqueles que acatam a existência do princípio do promotor natural, de modo que quase unanimemente ele é reconhecido pela doutrina brasileira como imanente do regramento constitucional.
Nesse ínterim, o presente trabalho busca discutir e conflitar as diversas razões pelas quais se entende pela existência e pela inexistência do princípio do promotor natural no ordenamento jurídico brasileiro.
Para tanto, imperioso se faz, num primeiro momento, um arraigado estudo sobre o Ministério Público, sua formação, desenvolvimento histórico, natureza jurídica e importância no Brasil, como forma de compreender o funcionamento da Instituição.
Num segundo momento estudar-se-á os membros do Parquet, suas garantias e os motivos de suas existências, de modo que se verificará a importância que teria o princípio em análise, caso se entenda possível sua aplicação.
O Ministério Público trata-se de uma função essencial à justiça, de acordo com o que dispõe a Carta Política de 1988. É assim denominado pelo fato de, juntamente com a Advocacia Pública, a Advocacia Privada e a Defensoria Pública, ser propulsor da atividade jurisdicional.
Desse modo, enquanto é exigida a inércia do Poder Judiciário, de forma que somente atue se instigado a tal, as funções essenciais à justiça devem, por orientação constitucional, serem desencadeadoras da atuação deste Poder.
Essa inércia é essencial para que o Judiciário desempenhe sua função junto à sociedade. Inseparável disso está o princípio constitucional da imparcialidade do magistrado. Somente o magistrado inerte é imparcial.
A Advocacia Pública tem a função de representar judicial e extrajudicialmente a Administração Direta e Indireta, ou seja, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias e as fundações.
É composta pela Advocacia-Geral da União, instituição que cuida da defesa dos interesses da União e suas autarquias e fundações e pelas Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, tendo estas a função de defender os interesses dos Estados-membros da Federação e do Distrito Federal, respectivamente.
A Advocacia Privada é, segundo o artigo 133 da Constituição Federal,
“indispensável à administração da Justiça, sendo (o advogado) inviolável por seus atos
e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei”.
Desse modo, o advogado é indispensável ao exercício da jurisdição, pois somente em casos excepcionalíssimos sua atuação é dispensada, como ocorre, por exemplo, na impetração de habeas corpus.
A Defensoria Pública atua no patrocínio das causas daqueles que são necessitados, na forma da lei. Assim, caso a parte não tenha condições de arcar com as despesas processuais, poderá requerer à Defensoria que atue no processo.
Há, dessa forma, a Defensoria Pública da União e a Defensoria Pública dos Estados. A primeira atuará sempre que a União e suas autarquias forem requeridas, enquanto que a segunda, em todas as demais causas.
destinados exclusivamente à referida Instituição, enquanto que dois artigos à Advocacia Pública e três à Advocacia Privada e à Defensoria Pública, conjuntamente.
O Ministério Público trata-se de uma instituição que possui, primordialmente, duas funções, bastante diferentes entre si: atuar como fiscal da lei, função que lhe exige a imparcialidade de um magistrado e atuar como parte no processo, o que lhe exige a parcialidade de um advogado:
“Advogado sem paixão, juiz sem imparcialidade, tal é o absurdo psicológico no qual o Ministério Público, se não adquirir o sentido do equilíbrio, se arrisca, momento a momento, a perder, por amor à sinceridade, generosa combatividade do defensor ou, por amor à polêmica, a objetividade sem paixão do magistrado” 1.
Daí, então, o fato de a Constituição Federal dedicar tantos artigos ao Ministério Público, devido à importância das funções que este desempenha.
1.1 Desenvolvimento histórico do Ministério Público
O surgimento do Ministério Público tal qual é conhecido hoje é controverso. Há autores que vislumbram seus primórdios no Egito Antigo, há mais de quatro mil anos, no funcionário real Magiai2.
Outros consideram os Éforos de Esparta como um embrião do Ministério Público, pois estes, embora desempenhassem a função de juízes, deveriam buscar um equilíbrio entre o poder real e o senatorial.
Há, ainda na antiguidade clássica, autores que consideram os advocatus fisci e os procuratores caesaris como uma forma, ainda que primitiva, de representação do Ministério Público.
Durante a Idade Média os saions germânicos, os bailios e os senescais também são considerados como antecedentes da Instituição. Cabia a eles a defesa dos senhores feudais em juízo.
Ressalte-se que no ano de 1289, no reinado de Afonso III em Portugal, existia a figura do procurador da Coroa. Já na Espanha, no reinado de Don Juan I, foi criado “El Ministerio Fiscal”, cuja estrutura e função eram semelhantes à do atual Ministério Público.
1 Calamandrei, Piero. Eles, os juízes, vistos por nós, os advogados, pág. 59.
A grande maioria dos doutrinadores, entretanto, vê na figura dos procureurs
de roi, surgidos no reinado de Felipe, o Belo, na França, no ano de 1302, o verdadeiro
surgimento do Ministério Público.
É interessante observar que a nomenclatura Parquet, também bastante utilizada para designar o Ministério Público, surgiu na França:
“Desde essa época, o Ministério Público era chamado de Parquet,
palavra haurida da tradição francesa, que significa assoalho.
Tendo em vista que os agentes do rei (les gens du roi) assentavam-se
no assoalho das salas de audiência, para não serem confundidos com a magistratura de pé (magistrature débout), a terminologia Parquet
ficou consagrada”3.
Os procureurs de roi eram integrantes do corps de magistrats, de modo que
eram responsáveis pela defesa dos interesses sociais. Anos mais tarde lhes foi conferida a garantia da vitaliciedade.
No Brasil, falou-se primeiramente em procuradores no ano de 1609, quando foi criado o Tribunal de Relação da Bahia. Mais de 200 anos depois, em 1832, o Código de Processo Criminal do Império referiu-se ao promotor da ação penal.
Necessário mostrou-se, portanto, que fosse regulamentada a nova instituição que timidamente surgia. O grau de desenvolvimento dela em outros países já era bastante avançado.
Sob esse prisma, o Decreto n° 120, de 21 de janeiro de 1843, buscou justamente regulamentar a situação do Ministério Público, definindo os critérios de nomeação dos promotores (que seriam nomeados pelo Imperador do Município da Corte e pelos Presidentes nas Províncias).
Eles ocupariam o cargo por tempo indefinido, enquanto fosse conveniente sua conservação e poderiam ser demitidos por quem os nomeara.
Em 1876 surgiu a Consolidação Ribas, que criou a segunda instância do embrionário Ministério Público que se formava. O Procurador da Coroa não possuíam o status de chefe dos Procuradores.
1.2 A evolução histórica do Ministério Público nas Constituições Brasileiras
É notável que a evolução do Ministério Público no Brasil ocorreu de forma lenta e gradativa. Vê-se, inicialmente, a figura do procurador da Coroa, depois a menção
ao promotor da ação penal, para somente em 1843 surgir um decreto que finalmente organizasse, ainda que de modo insatisfatório, a instituição que surgia.
Desse modo, a Constituição Imperial de 1824 e a Constituição Republicana de 1891 sequer mencionaram a existência do Parquet. A primeira, somente mencionou o procurador da Coroa, enquanto que a segunda dispôs que o cargo de Procurador-Geral da República seria ocupado por um dos membros do Supremo Tribunal Federal que fosse indicado pelo Presidente da República.
Nesse espeque, coube à Constituição de 1934 dispor sobre o Ministério Público. Elevou-o a órgão de cooperação das atividades governamentais.
Entretanto, em 1937 o Parquet passou por um infeliz retrocesso. O Estado Novo de Getúlio Vargas retirou da carta constitucional qualquer menção à figura do Ministério Público, somente se referindo ao processo de escolha do Procurador-Geral da Republica que, obviamente, seria feita pelo governante.
Assim, ainda que por um curto período (menos de uma década), a Instituição esteve aprisionada à vontade de um único governante, de forma que não pôde se organizar da maneira adequada e nem agir em nome dos interesses da sociedade.
Com o final do Estado Novo, em 1946 uma nova Carta Política foi votada e promulgada. Nela, o Ministério Público voltou novamente à esfera constitucional, tendo, inclusive, recebido um título próprio.
A Constituição de 1946 dispôs acerca dos preceitos de organização, ingresso na carreira somente através de concurso público, escolha do Procurador-Geral da República, estabilidade e inamovibilidade aos membros.
O golpe militar ocorrido em 1964 teve como conseqüência a elaboração de uma constituição em 1967. Embora tenha mantido as diversas garantias trazidas pela Constituição de 1946, vinculou o Parquet ao Judiciário.
A Emenda Constitucional n° 1/69 vinculou o Ministério Público ao Executivo e aumentou as atribuições do Procurador-Geral da República, que seria nomeado e demitido pelo Presidente. Em 1977 uma nova emenda aumentou seus poderes e autorizou a organização ministerial no âmbito estadual, através de lei complementar.
ganhou a notoriedade tão merecida como instituição que defende os interesses da sociedade.
Como bem observa Nagib Slaibi Filho:
“O Ministério Público brasileiro, com a moldura e a consistência que lhe foi dada pela Constituição de 1988, bem representa a contradição decorrente de tais influências, pois: (a) dos Estados Unidos, herdou a desvinculação com o Poder Judiciário, a denominação de sua chefia, o controle externo de determinadas atividades administrativas ligadas ao Poder Executivo, o resquício de poder participar da política partidária, ainda que em hipóteses restritas previstas em lei, a postura independente que aqui somente se subordina à consciência jurídica de seu membro, como, aliás, está na Lei Maior ao assegurar sua autonomia funcional e administrativa (art.127); (b) da Europa continental, herdou a simetria da carreira com a magistratura, inclusive as prerrogativas similares, o direito de assento ao lado de juízes, as vestes próprias e até mesmo o vezo de atuar como se magistrado fosse, embora devesse ter o ardor do advogado no patrocínio da causa. O Ministério Público desenvolveu-se sob a influência do Novo e do Velo Mundo, e da simbiose vem a sua força...” 4.
Vê-se, portanto, que somente com a Carta Política de 1988 o Ministério Público alcançou as garantias máximas, que lhe conferem uma atuação justa e livre de quaisquer represálias.
1.3O Ministério Público na Carta Política de 1988
Conforme anteriormente mencionado, a Constituição Federal de 1988 alargou sobremaneira as funções do Ministério Público, de modo que a este são dedicados inúmeros dispositivos constitucionais.
A própria Lei Maior conceitua, em seu artigo 127:
“O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
Trata-se de instituição permanente por que possui importantes funções, ligadas principalmente à defesa dos interesses da sociedade, que somente podem ser desempenhadas por ele, de forma que a facilidade de sua dissolução poria em risco esses interesses.
4 Slaibi Filho, Nagib. Ação Declaratória de Constitucionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1998 (pág.
É essencial à função jurisdicional, pois se presente o interesse público, deve atuar como parte ou como fiscal da lei, custus legis. Mas mais do que isso, o Parquet atua fora da esfera jurisdicional, cabendo-lhe a fiscalização de prisões e de instituições de proteção à criança e ao adolescente e ao idoso, a impugnação mensalidades escolares, quando abusivas. Sempre que presente o interesse público, haverá atuação desta Instituição, inclusive extrajudicial.
Cabe, ainda, ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, no sentido de fiscalizar a observância dos princípios constitucionais relativos ao processo, como o do devido processo legal, contraditório, ampla defesa. Deve, portanto, opinar quando houver prejuízo aos litigantes, buscando a via legal para reverter tal prejuízo.
A defesa do regime democrático também deve ser realizada pelo Ministério Público, de modo que é essencial a independência da Instituição, ou seja, que não esteja vinculada a nenhum poder. A democracia deve, aliás, ser primordialmente assegurada, pois sem ela não como garantir nenhum outro direito.
Por último, determina o preceito constitucional que o Parquet é o defensor dos interesses sociais e individuais indisponíveis. É imprescindível diferenciar os referidos interesses.
Sabe-se que os direitos fundamentais são classificados em três dimensões. Os de primeira dimensão são aqueles que exigem do Estado um “não agir”, de modo que a abstenção estatal torna possível o exercício de determinados direitos, os individuais, como de locomoção, propriedade, liberdade.
Os direitos de segunda dimensão são os sociais, gozados em grupos e que requer uma atuação estatal, no sentido de tornar possível o exercício. São os direitos positivos, como saúde, educação, moradia, segurança pública e alimentação (acrescentado pela Emenda Constitucional n° 64/10).
Os direitos de terceira dimensão são os difusos e coletivos, são de vários grupos, não pertencendo a ninguém, isoladamente. São aqueles ligados ao meio ambiente, ordem urbanística e econômica, patrimônio público e outros.
Cabe, portanto, ao Ministério Público a defesa dos interesses sociais, e nesse conceito entram os direitos sociais, difusos e coletivos e os individuais indisponíveis, como a vida, liberdade, incolumidade física, por exemplo.
Ressalte-se, entretanto, que o assunto é controverso, existindo três correntes quanto ao posicionamento constitucional do Parquet.
Há grandes doutrinadores, como o constitucionalista José Afonso da Silva, que defendem ser a instituição vinculada ao Poder Executivo, pois suas funções seriam, em sua maioria, de natureza executiva:
“Ainda assim não é aceitável a tese de alguns que querem ver na instituição um quarto Poder do Estado, porque suas atribuições, mesmo ampliadas aos níveis acima apontados, são ontologicamente de natureza executiva, sendo, pois uma instituição vinculada ao Poder Executivo, funcionalmente independente, (...)” 5.
O segundo posicionamento, defendido principalmente por Michel Temer, é no sentido de ser o Ministério Público um quarto Poder, devido à intensa desvinculação pregada pela Constituição.
O terceiro posicionamento entende que o Parquet é uma instituição autônoma, totalmente desvinculada dos três Poderes, sem ser, entretanto, um quarto. Nesse sentido, Hugo Nigro Mazzilli:
“Após longa evolução institucional, a Constituição de 1988 conferiu posição ímpar ao Ministério Público brasileiro. Como órgão de Estado (e não mais do governo, ou do Poder Executivo), foi erigido à condição de instituição, o que significa, na clássica concepção de Maurice Haurriou, ter um projeto a realizar, uma organização apta para isso e uma comunhão de propósitos entre seus integrantes e o meio social
A opção do constituinte de 1988 foi, sem dúvida, conferir status constitucional ao Ministério Público Brasileiro, quase erigindo a um quarto Poder: desvinculou-os dos Capítulos do Poder Legislativo, do Poder Executivo e do Poder Judiciário” 6.
Nesse mesmo sentido, o ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Sepúlveda Pertence:
“A razão subjacente à crítica contemporânea da integração do Ministério Público no Poder Executivo está, na verdade, na postulação da independência política e funcional do Ministério Público, pressuposto da objetividade e da imparcialidade de sua atuação nas funções sintetizadas na proteção da ordem jurídica. Dizia uma das inteligências mais lúcidas da magistratura brasileira dos últimos tempos, o Ministro Rodrigues Alckmin, e, ao meu ver, com razão, a
5 Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. ,
pág. 599.
questão da colocação constitucional do Ministério Público entre os Poderes é uma questão de somenos, pois o verdadeiro problema é sua independência. O mal é que partimos de um preconceito de unipessoalidade e verticalidade hierárquica do Poder Executivo, que o Estado Moderno não conhece mais e que está desmentindo pelos fatos, de que o direito comparado dá exemplos significativos... Garantida efetivamente a sua independência à colocação constitucional do Ministério Público é secundária, de interesse quase meramente teórico” 7.
Nesse espeque, a corrente mais aceita quanto ao posicionamento constitucional do Ministério Público é aquela que o vê como instituição autônoma, ou seja, desvinculada de qualquer Poder estatal, sem configurar, entretanto, um quarto Poder.
1.4As funções institucionais do Parquet
A Constituição Federal de 1988 ampliou bastante o rol de atuação do Ministério Público, de maneira que o Parquet acumula as funções de atuar nos processos em que há interesse público e fiscalizar o cumprimento da lei nos demais.
Desse modo, a Constituição Federal elenca, em seu artigo 129, as diversas atribuições do Ministério Público:
“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com a sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas”.
Não só a Constituição prevê as diversas funções do Parquet, mas também a Lei Complementar 75, de 1993:
“Art. 5º São funções institucionais do Ministério Público da União: I - a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis, considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e princípios:
a) a soberania e a representatividade popular; b) os direitos políticos;
c) os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil; d) a indissolubilidade da União;
e) a independência e a harmonia dos Poderes da União;
f) a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; g) as vedações impostas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
h) a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade, relativas à administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União;
II - zelar pela observância dos princípios constitucionais relativos: a) ao sistema tributário, às limitações do poder de tributar, à repartição do poder impositivo e das receitas tributárias e aos direitos do contribuinte;
b) às finanças públicas;
c) à atividade econômica, à política urbana, agrícola, fundiária e de reforma agrária e ao sistema financeiro nacional;
d) à seguridade social, à educação, à cultura e ao desporto, à ciência e à tecnologia, à comunicação social e ao meio ambiente;
e) à segurança pública;
III - a defesa dos seguintes bens e interesses: a) o patrimônio nacional;
b) o patrimônio público e social; c) o patrimônio cultural brasileiro; d) o meio ambiente;
e) os direitos e interesses coletivos, especialmente das comunidades indígenas, da família, da criança, do adolescente e do idoso;
IV - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos da União, dos serviços de relevância pública e dos meios de comunicação social aos princípios, garantias, condições, direitos, deveres e vedações previstos na Constituição Federal e na lei, relativos à comunicação social; V - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos da União e dos serviços de relevância pública quanto:
a) aos direitos assegurados na Constituição Federal relativos às ações e aos serviços de saúde e à educação;
b) aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade;
VI - exercer outras funções previstas na Constituição Federal e na lei. § 1º Os órgãos do Ministério Público da União devem zelar pela observância dos princípios e competências da Instituição, bem como pelo livre exercício de suas funções.
§ 2º Somente a lei poderá especificar as funções atribuídas pela Constituição Federal e por esta Lei Complementar ao Ministério Público da União, observados os princípios e normas nelas estabelecidos”.
129 da Constituição Federal informa que as funções elencadas são meramente exemplificativas, de modo que outras, se compatíveis com o Parquet, poderão lhe ser conferidas.
A ação penal pode ser pública, quando cabe ao Ministério Público, em regra, promovê-la, e privada, quando depende do próprio ofendido o ato formal de acusação, denominado queixa-crime. Diz-se em regra porque, caso o Parquet não atue no prazo legal (geralmente 15 dias), poderá o ofendido mover a ação privada subsidiária da pública, por falta de atuação do referido. Daí a função prevista no inciso I do artigo 129 da Constituição, promover privativamente a ação penal pública.
Este possui, ainda, uma função fiscalizadora, no sentido de garantir que os serviços públicos ou de relevância pública respeitem os princípios constitucionais. Assim, cabe ao Parquet observar se serviços de saúde, transporte, educação, entre outros, estão condizentes ao que determina a Carta Constitucional.
No que pertine às populações indígenas, a Instituição deve promover a defesa judicial destas, já que no âmbito administrativo a defesa é patrocinada pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI.
O Ministério Público deve exercer o controle externo da atividade policial, ou seja, prevenir eventuais atos de prevarição da polícia judiciária. Desse modo, fiscalizará a sua atuação, sempre garantindo que os direitos fundamentais não sejam violados.
Cabe ao Parquet, assim como a outras instituições, promover a ação civil pública, no sentido de buscar a responsabilização moral e patrimonial daqueles que causam prejuízos ao meio ambiente; ao consumidor; à ordem urbanística; a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; à ordem econômica e à economia popular.
Além do Ministério Público, têm competência para ingressar com a ação civil pública a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações e as associações que atendam os requisitos exigidos pela lei.
Caso a Instituição não possua provas suficientes para fundamentar a ação, poderá promover o inquérito civil. Este sim, de competência exclusiva do Ministério Público.
A legislação processualista também prevê as ocasiões em que é imprescindível a atuação do Ministério Público. A ausência de sua intimação poderá gerar, inclusive, a nulidade do processo, ou pelo menos dos atos posteriores à falta.
Dispõe o artigo 82 do Código de Processo Civil:
“Art. 82. Compete ao Ministério Público intervir: I – nas causas em que há interesse de incapazes;
II – nas causas concernentes ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela, interdição, casamento, declaração de ausência, disposições de ultima vontade;
III – nas ações que envolvam litígios coletivos pela posse da terra rural e nas demais causas em que há interesse público evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte”.
O Parquet teve, portanto, sua atuação estendida além do que é previsto na
Constituição, devendo emitir parecer nas matérias em que há menores envolvidos e nas ações de direito de família, além de outras ações em que o interesse público torne-se evidenciado.
Nesse espeque, embora a Constituição Federal denomine os incisos do artigo 129 de funções institucionais, alguns doutrinadores vêem, além destas, os instrumentos de atuação da Instituição, que são as formas de exercer as funções institucionais.
Desse modo, são instrumentos de atuação: a ação direta de inconstitucionalidade (ADIn), a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADIn por omissão), arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), representação para promoção da intervenção federal e estadual, ação penal pública,
habeas corpus, mandado de segurança, inquérito civil, ação civil pública e ação
coletiva.
1.5Os princípios institucionais do Ministério Público
Os princípios institucionais do Ministério Público são as normas balizadoras que regem esta Instituição. São três: unidade, indivisibilidade e independência funcional. Eles estão previstos na própria Constituição Federal, in verbis:
“Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
A unidade é, na realidade, atributo de qualquer instituição, visto que as divisões internas não desvirtuam sua atuação geral. Elas são necessárias para melhor organizar as tarefas e, por conseguinte, atingir os objetivos da instituição.
No dizer de João Trindade Cavalcante Filho:
“No âmbito do Ministério Público, a unidade significa que as divisões meramente internas não afetam o caráter uno da instituição. Em outras palavras, o Ministério Público (da União) é um só, embora se divida (internamente) em quatro ramos (Ministério Público Federal, Militar, do Trabalho e do Distrito Federal e Territórios).
Claro que existem, como instituições diferentes, o MPU e os Ministérios Público Estaduais. Mas, em cada um desses âmbitos, o MP atua como uma só instituição. Eventuais repartições internas não o desnaturam como uma instituição única” 8.
Há autores, entretanto, que defendem não existir o princípio da unidade entre o Ministério Público da União e dos Estados, pois se tratam de instituições distintas. Mencionado princípio existiria somente no âmbito interno de cada um destes, e não entre ambos.
Nesse sentido se posiciona José Afonso da Silva, ao entender que não é razoável a aplicação do princípio da unidade entre o MPU e os MPEs.
Doutrina mais recente, inclusive corroborada pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal, vê a existência de duas unidades. Uma seria a orgânica, cabível tão somente dentro de cada Ministério Público, enquanto que a outra seria a unidade de objetivos, esta sim existente entre o MPU e o MPE.
Confiram-se, portanto, alguns trechos dos julgados proferidos pelo STF no que se refere ao princípio da unidade ministerial:
“O Ministério Público nacional é uno (art. 128, I e II, da Constituição do Brasil), compondo-se do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados. No exercício das atribuições previstas nos artigos 109, § 3º da Constituição e 78 e 79 da LC nº 75/1993, o Ministério Público estadual cumpre papel do Ministério Público Federal” 9.
“O ato processual de oferecimento da denúncia, praticado, em foro incompetente, por um representante, prescinde, para ser válido e eficaz, de ratificação por outro do mesmo grau funcional e do mesmo
8 Cavalcante Filho, João Trindade. Legislação Aplicada ao MPU. 2ª Ed. São Paulo: Gran Cursos, 2010
(pág. 33).
Ministério Público, apenas lotado em foro diverso e competente, porque o foi em nome da instituição, que é una e indivisível” 10.
O princípio da unidade faz-se, portanto, essencial para que o Ministério Público possa desempenhar suas funções, principalmente a de proteger os interesses da sociedade de maneira livre e apropriada.
O princípio da indivisibilidade está ligado ao fato de que o Parquet não pode dividir-se internamente entre seus membros. Dessa maneira, cada um deles representa toda a instituição.
Assim, quando os membros do Ministério Público atuam, o fazem em nome de toda a instituição, e não em nome próprio, de modo que a indivisibilidade existe justamente no sentido de que o Parquet atuou em certa causa, e não o promotor ou procurador.
Desse modo, não se confunde com o princípio da unidade, pois este se refere ao fato de a Instituição ser una, enquanto que a indivisibilidade, à representação que os membros fazem desta. A consequência direta do referido princípio é a possibilidade de os membros serem substituídos, ao longo do processo, sem que isso acarrete qualquer nulidade.
Assim, a atuação do Parquet em certo processo não deve, necessariamente, ser realizada por um único membro. O critério da distribuição dos processos vigora, de modo que o promotor que atuou em certo momento não estará vinculado a todo o trâmite processual.
O terceiro e último princípio institucional do Parquet é a independência funcional, segundo a qual os membros não devem ser submetidos a qualquer tipo de controle no que concerne à sua atuação processual. Assim, têm livre manifestação, devendo observar tão somente a lei, para não maculá-la.
Diferente do que ocorre na Administração Pública, a qual está submetida a diversos princípios, entre os quais o da obediência hierárquica, os membros do Parquet têm sua atuação vinculada à lei e ao seu entendimento pessoal, visando, primordialmente, aos objetivos da Instituição.
Nesse ínterim, não há orientações no que pertine à atuação processual. Em relação às atividades fins do Ministério Público, portanto, não há qualquer vinculação
dos membros em relação àqueles que exercem cargos de administração da Instituição. Eles podem atuar de maneira livre e de acordo com sua convicção.
Assim, por exemplo, não é possível a expedição de regulamentos e portarias para vincular a atuação processual dos membros. Todavia, isso não quer dizer que não existe nenhum tipo de subordinação. Esta existe, mas tão somente em relação às decisões administrativas, ou seja, não está ligada às funções típicas da instituição de atuar nos processos, seja no âmbito cível ou penal.
Maior exemplo da aplicação do princípio da independência funcional é o que dispõe o artigo 28 do Código de Processo Penal, segundo o qual nas hipóteses em que o Ministério Público pede o arquivamento de um inquérito policial e o magistrado discorde de tal posicionamento, poderá encaminhar os autos ao Procurador-Geral de Justiça (no âmbito estadual) ou à 2ª Câmara de Coordenação e Revisão (no âmbito federal).
Caso estes entendam que o promotor ou procurador da república posicionou-se de forma equivocada, jamais poderão obrigá-lo a apresentar a denúncia. Deverá ser nomeado um segundo membro que o faça.
É discutido, entretanto, se a Constituição Federal realmente estabeleceu a independência funcional aos membros do Ministério Público ou somente à instituição. Ora, a unidade e a indivisibilidade referem-se somente ao Parquet, então, por qual motivo a independência funcional seria também dos membros? A independência não seria tão somente em relação aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, sem ter aplicação direta aos membros?
Nesse sentido, grandes doutrinadores se posicionam, entendendo que a independência funcional refere-se, assim como a unidade e a indivisibilidade, somente ao Ministério Público. Sustentam que os membros têm outras garantias e que esses princípios, por expressa menção da Magna Carta, referem-se ao Parquet: “Art 127, §
1°: São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a
independência funcional”.
Araújo Cintra, Ada Pellegrini e Cândido Rangel Dinamarco acompanham o referido posicionamento:
na relação processual é o Ministério Público, não a pessoa física de um promotor ou curador)” 11.
Diferentemente, há quem defenda, como a procuradora da república Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, que a independência funcional refere-se tanto ao Parquet quanto aos seus membros:
“E é sempre bom lembrar que a autonomia funcional estabelecida na Constituição Federal refere-se não somente ao Ministério Público como instituição perante os Poderes constituídos do Estado Brasileiro, na sua administração e tutela de seus interesses, mas também ao exercício dos membros da instituição no desempenho de suas funções atribuídas pela Constituição e pela lei” 12.
Reafirma-se, portanto, que os membros do Ministério Público possuem independência funcional, ou seja, eles têm toda liberdade para atuar nos processos, mas sempre estarão submetidos à lei e aos objetivos que almeja a instituição da qual fazem parte.
Não podem atuar contra legem, ou seja, contra o que dispõe a lei, mas somente de acordo com os preceitos legais. Está, sob esse aspecto, a independência funcional dos membros do Ministério Público.
1.6A organização do Ministério Público
A Carta Política de 1988 subdividiu o Parquet em dois: Ministério Público da União e Ministérios Públicos Estaduais.
O Ministério Público da União é formado pelo Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
A chefia do Ministério Público da União é exercida pelo Procurador-Geral da República. O mandato é de dois anos, permitidas ilimitadas reconduções. A escolha é realizada pelo Presidente da República e ratificada pela aprovação da maioria absoluta do Senado Federal.
O Ministério Público Federal, cuja chefia também é exercida pelo Procurador-Geral da República, tem as funções elencadas no artigo 37 da Lei Complementar nº 75, conforme disposto:
11 Araujo Cintra, Ada Pellegrini e Cândido Rangel Dinamarco. Teoria Geral do Processo. 12ª Ed.São
Paulo: Malheiros Editores, 1996 (pág. 213).
“Art. 37. O Ministério Público Federal exercerá as suas funções: I – nas causas de competência do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e dos Juízes Federais, e dos Tribunais e Juízes Eleitorais;
II – nas causas de competência de quaisquer juízes e tribunais, para a defesa de direitos e interesses dos índios e das populações indígenas, do meio ambiente, de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, integrantes do patrimônio nacional; III – (Vetado)
Parágrafo único. O Ministério Público Federal será parte legítima para interpor recurso extraordinário das decisões da Justiça dos Estados nas representações de inconstitucionalidade”.
A legislação, portanto, define de maneira clara as funções do Parquet Federal, de modo que este atuará quando a competência para julgar a causa for da Justiça Federal, se estiver envolvido interesses indígenas e, ainda, perante os tribunais superiores, mesmo que a causa, inicialmente, tenha sido de competência do Ministério Público Estadual.
O Ministério Público do Trabalho atua perante a Justiça do Trabalho, conforme o disposto no artigo 83 da Lei Complementar n° 75:
“Art. 83. Compete ao Ministério Público do Trabalho o exercício das seguintes atribuições junto aos órgãos da Justiça do Trabalho:
I - promover as ações que lhe sejam atribuídas pela Constituição Federal e pelas leis trabalhistas;
II - manifestar-se em qualquer fase do processo trabalhista, acolhendo solicitação do juiz ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse público que justifique a intervenção;
III - promover a ação civil pública no âmbito da Justiça do Trabalho, para defesa de interesses coletivos, quando desrespeitados os direitos sociais constitucionalmente garantidos;
IV - propor as ações cabíveis para declaração de nulidade de cláusula de contrato, acordo coletivo ou convenção coletiva que viole as liberdades individuais ou coletivas ou os direitos individuais indisponíveis dos trabalhadores;
V - propor as ações necessárias à defesa dos direitos e interesses dos menores, incapazes e índios, decorrentes das relações de trabalho; VI - recorrer das decisões da Justiça do Trabalho, quando entender necessário, tanto nos processos em que for parte, como naqueles em que oficiar como fiscal da lei, bem como pedir revisão dos Enunciados da Súmula de Jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho; VII - funcionar nas sessões dos Tribunais Trabalhistas, manifestando-se verbalmente sobre a matéria em debate, manifestando-sempre que entender necessário, sendo-lhe assegurado o direito de vista dos processos em julgamento, podendo solicitar as requisições e diligências que julgar convenientes;
VIII - instaurar instância em caso de greve, quando a defesa da ordem jurídica ou o interesse público assim o exigir;
discordância, em eventuais acordos firmados antes da homologação, resguardado o direito de recorrer em caso de violação à lei e à Constituição Federal;
X - promover mandado de injunção, quando a competência for da Justiça do Trabalho;
XI - atuar como árbitro, se assim for solicitado pelas partes, nos dissídios de competência da Justiça do Trabalho;
XII - requerer as diligências que julgar convenientes para o correto andamento dos processos e para a melhor solução das lides trabalhistas;
XIII - intervir obrigatoriamente em todos os feitos nos segundo e terceiro graus de jurisdição da Justiça do Trabalho, quando a parte for pessoa jurídica de Direito Público, Estado estrangeiro ou organismo internacional”.
Já ao Ministério Público Militar compete a função de atuar perante a Justiça Militar, conforme dispõe os artigos 116 e 117 da Lei Complementar n° 75:
“Art. 116. Compete ao Ministério Público Militar o exercício das seguintes atribuições junto aos órgãos da Justiça Militar:
I - promover, privativamente, a ação penal pública;
II - promover a declaração de indignidade ou de incompatibilidade para o oficialato;
III - manifestar-se em qualquer fase do processo, acolhendo solicitação do juiz ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse público que justifique a intervenção.
Art. 117. Incumbe ao Ministério Público Militar:
I - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial-militar, podendo acompanhá-los e apresentar provas;
II - exercer o controle externo da atividade da polícia judiciária militar”.
Há, ainda como componente do Ministério Público da União, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, conforme o disposto nos artigos 149 e 150 da Lei Complementar n° 75:
“Art. 149. O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios exercerá as suas funções nas causas de competência do Tribunal de Justiça e dos Juízes do Distrito Federal e Territórios.
Art. 150. Incumbe ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios:
I - instaurar inquérito civil e outros procedimentos administrativos correlatos;
II - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, podendo acompanhá-los e apresentar provas;
III - requisitar à autoridade competente a instauração de procedimentos administrativos, ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanhá-los e produzir provas;
IV - exercer o controle externo da atividade da polícia do Distrito Federal e da dos Territórios;
VI - participar, como instituição observadora, na forma e nas condições estabelecidas em ato do Procurador-Geral da República, de qualquer órgão da administração pública direta, indireta ou fundacional do Distrito Federal, que tenha atribuições correlatas às funções da Instituição;
VII - fiscalizar a execução da pena, nos processos de competência da Justiça do Distrito Federal e Territórios”.
O Ministério Público Estadual não está vinculado ao Ministério Público da União. Desempenha suas funções perante a Justiça Comum até o momento em que a causa não alcance as instâncias superiores, quando a competência para atuação passa ao Ministério Público Federal.
O chefe do Parquet Estadual é o Procurador-Geral de Justiça, escolhido pelo governador do Estado de uma lista tríplice elaborada pela própria Instituição. É permitida apenas uma recondução e o mandato é de dois anos.
1.7A legislação que disciplina o Ministério Público
O Ministério Público é objeto de diversas leis, todas promulgadas com o objetivo de disciplinar esta Instituição tão importante do nosso país, como Estado Democrático de Direito que é.
Justamente por desempenhar diversas funções indispensáveis à sociedade, o
Parquet demanda grande atenção do legislador, no sentido de que as leis elaboradas
disponham acerca das funções, prerrogativas dos membros e formas de atuação desta Instituição.
Foi promulgada em 20 de maio de 1993 a Lei Complementar n° 75, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Vale destacar as palavras da Subprocuradora-Geral da República, Sandra Cureau, então Diretora-Geral da Escola Superior do MPU, nas comemorações dos dez anos da promulgação da lei:
“Eis a nossa tão sonhada Lei Orgânica do Ministério Público da União!
Foi assim que, em julho de 1993, o então Procurador-Geral da República, Dr. Aristides Junqueira Alvarenga, iniciou a apresentação da primeira edição da Lei Orgânica (...).
sobretudo, uma estrutura interna, que permite fazer às inúmeras atribuições” 13.
A Lei Complementar n° 75 trata-se do dispositivo mais importante no que concerne à regulamentação do Ministério Público. Além de dispor sobre as funções e as garantias dos membros, a referida lei criou as Câmaras de Coordenação e Revisão, o cargo de Procurador Federal dos Direitos dos Cidadãos, os Colégios dos Procuradores (da República, do Trabalho, da Justiça Militar e dos Promotores e Procuradores de Justiça).
Nesse espeque, vê-se quão importante foi a promulgação desta lei, pois ela dispõe acerca desta Instituição que tem por função primordial a defesa dos interesses da sociedade e, ainda, da ordem jurídica e do regime democrático.
2 OS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público é regido por diversos princípios, garantias e prerrogativas que visam, única e exclusivamente, garantir-lhe uma atuação justa e livre de quaisquer formas de represálias. Desse modo, seus membros são igualmente favorecidos com tais prerrogativas e garantias, pois estas são capazes de lhes conferir maior independência na atuação.
Pode-se dizer, inclusive, que as garantias são da própria sociedade, tendo em vista que o fim primordial da Instituição é a proteção dos interesses desta, de modo que esses interesses não sejam preteridos por interesses alheios.
O constituinte elencou três garantias aos membros do Ministério Público, conforme preceitua o artigo 128 da Magna Carta: vitaliciedade, inamovibilidade e
13 Apresentação do Boletim Científico da Escola Superior do Ministério Público da União, ano 11, n° 7,
irredutibilidade de subsídios. Estas são, aliás, as mesmas garantias dos membros da magistratura, com o objetivo único de manter uma atuação livre, em ambos os casos.
Não só a Constituição Federal confere essas garantias, mas também o artigo 17 da Lei Complementar n° 75/93, Lei Orgânica do Ministério Público da União. Diversos são, portanto, os dispositivos que trazem as garantias da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios.
2.1 A vitaliciedade
De acordo com a garantia da vitaliciedade, o membro do Ministério Público, passados dois anos de efetivo exercício, somente perderá o cargo em função de sentença judicial transitada em julgado. Ressalte-se que não é suficiente a mera condenação em sentença penal, é necessária a interposição de ação civil específica com este objetivo.
Desse modo, os membros do Parquet, por serem agentes políticos, necessitam de ampla liberdade funcional e resguardo para o desempenho das suas funções, não se tratando de privilégios pessoais as prerrogativas, como a vitaliciedade, que lhe são conferidas.
A vitaliciedade somente é adquirida passado o período de estágio probatório, referente aos dois anos de efetivo exercício na função. Os membros vitalícios dos Ministérios Públicos dos Estados somente perderão o cargo em ação própria, se restar comprovado o cometimento de algum dos seguintes delitos: prática de crime incompatível com a função, exercício da advocacia, abandono do cargo por mais de trinta dias corridos.
A ação civil para a decretação da perda do cargo será proposta no Tribunal de Justiça Estadual, pelo próprio Procurador-Geral de Justiça, devidamente autorizado pelo Colégio dos Procuradores.
Ocorrem situações nas quais os membros do Ministério Público não são vitalícios, apenas estáveis. Isso se dá quando o membro optou pelo regime antigo do
Parquet, anterior à Constituição de 1988.
2.2 A inamovibilidade
De acordo com o autor Paulo Cezar Pinheiro Carneiro:
“A titularidade do promotor, no seu órgão de atuação, é garantida pela impossibilidade do mesmo em ser removido, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado do Ministério Público, por voto de dois terços de seus membros, assegurada a ampla defesa (art. 128, I, “b”). É preciso deixar claro que a inamovibilidade não deve ser encarada somente do ponto de vista geográfico – remoção do promotor de um lugar para o outro -, mas sim a inamovibilidade na função, ou seja, das respectivas atribuições” 14.
Nesse diapasão, somente é cabível a remoção de membros do Ministério Público nos casos em que o interesse público for comprovado, pois, em se tratando de mera “vontade” do Procurador-Geral, esta remoção será ilegal.
A norma constitucional, aliás, autoriza a remoção somente fundada em interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada a ampla defesa.
2.3 A irredutibilidade de subsídios
Os membros do Ministério Público não podem ter seus subsídios reduzidos, pois isto poderia representar uma forma de pressão. Garante-se, portanto, sua irredutibilidade, como forma de preservar a livre atuação.
Surge importante discussão acerca de a irredutibilidade ser jurídica ou formal. De acordo com a jurídica, a garantia estará sendo observada se não houver a diminuição nominal do valor. Já a formal é no sentido da impossibilidade de reajustes inferiores aos patamares inflacionários, o que seria um “deixar de ganhar”.
O Supremo Tribunal Federal se posicionou no sentido de a irredutibilidade jurídica ser a suficiente para o atendimento da cláusula constitucional.
É cabível, portanto, aos membros do Ministério Público a garantia constitucionalmente elencada da irredutibilidade dos subsídios, sendo esta a jurídica ou nominal, de modo que não se observa a inflação vigente.
2.4 O ingresso na carreira
O ingresso na carreira do Ministério Público se faz através de concurso público de provas ou provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos
14 Carneiro, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministério Público no processo civil e penal – promotor natural,
Advogados do Brasil em todas as suas fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e observando-se, nas nomeações, a ordem classificatória, conforme estabelecido no artigo 129, § 3º da Constituição Federal de 1988.
Ressalte-se que os três anos de atividade jurídica devem ser contados a partir da conclusão do curso de direito, de modo que não contam os estágios praticados durante o período da academia, e devem ser comprovados no momento da inscrição do concurso, e não na posse, como era o comum.
A expressão “atividade jurídica” refere-se somente àquelas exclusivas do bacharel em Direito, daí, portanto, essa contagem só se iniciar com a colação de grau. Tal conceito foi, inclusive, objeto da Resolução nº 4, de 20 de fevereiro de 2006, editada pelo Conselho Nacional do Ministério Público.
Portanto, as atividades nas quais prepondere a interpretação e a aplicação de normas jurídicas, inclusive o magistério superior, são consideradas atividades jurídicas. Fazem provas para tais alegativas documentos e certidões que demonstrem o efetivo exercício durante o período exigido.
Todas essas exigências devem ser comprovadas tão somente em prol da segurança jurídica da sociedade e dos próprios concorrentes.
Por último, a Resolução n°4 vedou a participação nas comissões ou bancas examinadoras daqueles que exerçam atividade de magistério e/ou direção de cursinhos destinados à preparação de candidatos a concursos públicos, até três anos, cessadas essas atividades.
2.5 As Vedações
As vedações elencadas no artigo 128, § 5º, II da Constituição Federal e no artigo 38, III da Lei Complementar 75/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público) são proibições direcionadas aos membros do Parquet, cujo objetivo é tornar livre e desimpedida a atuação ministerial.
Dispõe o artigo 128, § 5º, II da Magna Carta:
“Art. 128. O Ministério Público abrange: (...)
(...)
II – as seguintes vedações:
a) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;
b) exercer a advocacia;
c) participar de sociedade comercial, na forma da lei;
d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério;
e) exercer atividade político-partidária;
f) receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei”.
Nesse espeque, diante do dispositivo constitucional trazido à baila, é possível compreender que tão importante quanto às garantias dos membros do Parquet, são também as vedações, tanto que ganharam disposição constitucional junto àquelas.
Desse modo, a alínea “a” proíbe que o membro do Ministério Público perceba quaisquer valores das partes litigantes, sejam honorários, percentagens ou custas processuais, de maneira que estes valores não venham a influenciar qualquer posicionamento ministerial.
Tal proibição é, inclusive, direcionada também à magistratura, de maneira que visa, primordialmente, à lisura processual, tanto por parte do órgão judicante como do Ministério Público.
A alínea “b” proíbe que os membros do Parquet exerçam a advocacia. A Resolução nº 8, de 08 de maio de 2006, editada pelo Conselho Nacional do Ministério Público dispõe acerca desta proibição constitucional. Segundo ela, é expressamente proibido que o membro do Parquet exerça qualquer atividade advocatícia, nos termos do artigo 29, § 3º da ADCT.
Nesse ínterim, embora persista tal proibição, quase que unanimemente, excepcionam-se os casos dos membros que já integravam a carreira na promulgação da Constituição Federal de 1988 e, desde então, continuam regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil. Desse modo, caso, à época, tenham optado por permanecer no regime jurídico anterior, podem continuar advogando.
Impende salientar que essa ressalva não é válida para os membros do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), pois antes da promulgação da Carta Política de 1988 já havia expressa proibição de advogar, conforme o disposto na Lei Complementar nº 40/81.
Ministério Público, estes não poderão fazê-lo nas causas que, por força de lei ou em face do interesse público, esteja prevista atuação do Parquet, por quaisquer dos seus órgãos ou ramos.
Por último, os membros do Ministério Público não poderão atuar, nem mesmo, em causa própria, conforme o disposto no Informativo n° 114 do Supremo Tribunal Federal.
A alínea “c” proíbe a participação em sociedade comercial, de modo que poderão, apenas, ser cotista ou acionista, sem nenhum poder de gerência ou decisão.
A alínea “d” refere-se à proibição do exercício de qualquer outra função pública, salvo uma de magistério. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, já se manifestou no sentido de que tanto os membros da magistratura como do Ministério Público podem ter mais de uma função de magistério, exigindo-se, somente, a compatibilidade de horários.
Nesse sentido, o STF:
“Poderá ocorrer e, certamente, ocorre que o exercício de mais de uma função no magistério não importe em lesão ao bem privilegiado pela CF – o exercício da magistratura. A questão é a compatibilização de horários, que se resolve caso a caso. A CF, evidentemente, privilegia o tempo da magistratura que não pode ser submetido ao tempo da função secundária – o magistério. Assim, em juízo preliminar, entendo deva ser suspensa a expressão ‘único(a)’ constante do artigo 1º”15.
Ressalte-se que os membros que ingressaram antes de 1988 e optaram pelo regime jurídico anterior também pode ocupar alguns cargos públicos (LC 40/81, art. 4, II, c/c art.29, § 3º, do ADCT).
A alínea “e” refere-se à proibição ao exercício de atividades político-partidárias. Tal proibição tornou-se absoluta somente depois da vigência da Emenda Constitucional n° 45 de 2004, que alterou por completo a relação entre o Ministério Público e a política, passando a proibi-la em qualquer situação.
Desse modo, não interessa a época na qual o membro se iniciou na carreira, ele estará proibido de participar de atividades político-partidárias, sem exceção.
No dizer de Alexandre de Moraes:
“Essa nova vedação passou a constituir causa absoluta de inelegibilidade – assim como já existente aos magistrados -, pois os membros do Ministério Público não poderão filiar-se a partidos políticos, nem tampouco disputar qualquer cargo eletivo, salvo se
estiverem aposentados ou exonerados, independentemente do ingresso ter sido após a EC 45/04 ou entre essa e a promulgação do texto constitucional” 16.
O Conselho Nacional do Ministério Público, em sentido contrário, editou a Resolução nº 5, de 20 de março de 2006, estabelecendo que estão proibidos de exercer atividade político-partidária os membros que ingressaram na carreira após a publicação da Emenda Constitucional 45/04.
A alínea “f” proíbe a percepção de auxílios e contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas. De maneira corretíssima, tendo em vista que tais valores podem, na realidade, favorecer a interesses alheios, e não da sociedade.
Por último, proíbe-se que os ex-membros do Ministério Público atuem como advogados, antes de decorridos três anos, no juízo ou tribunal no qual atuavam à época que faziam parte da Instituição.
Tais vedações são, pois, imperiosas para tornar independente a atuação do Ministério Público, de modo que exigem um “não fazer” dos membros do Parquet. Junto às outras garantias, buscam atender, primordialmente, aos interesses públicos.
3 O PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL
Finalmente, adentramos na questão central deste trabalho.
A discussão acerca da existência do princípio do promotor natural ocorre há pelo menos quarenta anos. De lá para cá, os doutrinadores buscaram maneiras de comprovar, ou não, a existência do referido princípio no ordenamento constitucional brasileiro. O fato é que essa questão foi discutida e rediscutida em diversas ocasiões, tanto pelo Pleno, como pelas Turmas do Supremo Tribunal Federal, em julgamentos sempre não-unânimes.
Tal discussão, portanto, atravessou duas constituições, a de 1967, com as inúmeras reformas sofridas pelo Ato Institucional n° 5, de 1969 e a de 1988, a Constituição Democrática, promulgada pouco mais de duas décadas depois de intenso desrespeito aos direitos humanos.
