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PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO

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Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade n° 0309308-07.2011.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CATANDUVA, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CATANDUVA.

ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça

de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U. FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO O EXMO. SR.

DES. KIOITSI CHICUTA", de conformidade com o voto do (a) Relator(a), que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores IVAN SARTORI (Presidente), CORRÊA VIANNA, GONZAGA FRANCESCHINI, ALVES BEVILACQUA, DE SANTI RIBEIRO, GUERRIERI REZENDE, WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, ELLIOT AKEL, CASTILHO BARBOSA, ANTÔNIO LUIZ PIRES NETO, ANTÔNIO CARLOS MALHEIROS, ARTUR MARQUES, CAUDURO PADIN, RUY COPPOLA, RENATO NALINI, CAMPOS MELLO, ROBERTO MAC CRACKEN, KIOITSI CHICUTA (com declaração}, ENIO ZULIANI, LUÍS SOARES DE MELLO, GRAVA BRAZIL, RIBEIRO DA SILVA e URBANO RUIZ.

São Paulo, 27 de junho de 2012.

XAVIER DE AQUINO

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ÓRGÃO ESPECIAL

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.

0309308-07.2011.8.26.0000 - SÃO PAULO

REQUERENTE: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CATANDUVA

REQUERIDO: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL

DE CATANDUVA

VOTO N. 22.028

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL, EDITADA POR INICIATIVA PARLAMENTAR, PARA REVOGAR LEI ANTERIOR INSTITUIDORA DA CONTRIBUIÇÃO PARA CUSTEIO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA (CF, ART. 149-A, DA) - VÍCIO DE INICIATIVA CARACTERIZADO - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA - Padece de inconstitucionalidade formal a Lei Municipal de Catanduva n. 5.267, de 13 de dezembro de 2011, que revogou lei anterior instituidora da contribuição para custeio da iluminação pública - Somente o chefe do Executivo pode apresentar projetos de leis tributárias benéficas, que acarretam perda de receita necessária para manutenção de serviço público específico - Ação julgada procedente.

Trata-se de AÇÃO DIRET^j / &

INCONSTITUCIONALIDADE C/C PEDIDO DE LIMINAR^^r^áda/pelo

PREFEITO MUNICIPAL DE CATANDUVA contra a£cUÚÁicipÁ

5.267, de 13 de dezembro de 2011, de origem parlamenta/Y que extinguiu a

7/7/ / /

contribuição para custeio da iluminação pública, prevista na/Lei Municipal

n. 3.826, de 30 de dezembro de 2002. / | U ij /

Deferida a liminar, Içjpjn/ ordem de

processamento da ação (fl. 67), o Presidente da Câmara Municipal prestou

informações (fls. 38/40).

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A d. Procuradoria Geral do Estado deixou de se

manifestar no feito, pois, no seu entender, verificado que os dispositivos

legais atacados tratam de matéria exclusivamente local, falece ao

Procurador Geral do Estado interesse na defesa do ato impugnado (fls.

183/185).

Por fim, a ínclita Procuradoria Geral de Justiça

manifestou-se pela improcedência da ação (fls. 187/193).

E o relatório.

Procede a ação.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade

promovida pelo Prefeito do Município de Catanduva, tendo por objeto a Lei

Municipal n. 5.267, de 13 de dezembro de 2002, de iniciativa parlamentar,

que revogou a Lei n. 6.836, de 30 de dezembro de 2002, instituidora da

Contribuição para Custeio da Iluminação Pública, prevista no Art. 149-A,

da Constituição Federal.

O nó górdio da questão está em saberxse^á

iniciativa para desencadear o processo legislativo é concorrente o u ^

reservada ao Chefe do Executivo, na hipótese que envolve a/extinção/de

tributo.

Conforme anotado pela d. ]/rj?>cür^

Justiça (fls. 189 ess.):

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-3-De forma majoritária, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo tem declarado a inconstitucionalidade de leis de

iniciativa parlamentar que instituem benefícios fiscais.

Tem prevalecido o entendimento de que as normas da espécie, porque diminuem a receita, somente poderiam ser concebidas pelo Poder Executivo, que é encarregado da execução do

Orçamento.

Colhe-se, em recente Acórdão, a comprovação dessa assertiva:

"Este Órgão Especial, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 144.748.0/4-00, julgada em 12 de setembro de 2007, sendo

relator o Des. MARCO CÉSAR, à unanimidade reconheceu a inconstitucionalidade por vício de iniciativa de lei tributária benéfica de Ribeirão] Preto, que instituiu incentivo fiscal para flpqio de projetos culturais. Também na Açã

de Inconstitucionalidade n. 135É7/I eta r/3-0(

o fra

julgada em 26 de setembro de///M)pJ,

relator o Des. MOHAMED AMMRO/CQ votos dos Des. ROBEWO' / VALLIM BELLOCCHI e IVAN SARTOgl/refconhec, inconstitucionalidade por vício^de Iniciativa de lei que instituiu a isenção tributária aos

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 0309308-07.2011.8.26.0000 - SÃO PAULO - v. 22.028 - ips

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portadores de deficiência ou seus responsáveis, no Município de Jundiaí. E mais recentemente, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 148.312.4/0-00, julgada em 3 de outubro de 2007, sendo relator o des. MARCO CÉSAR, também contra os votos dos Des. ROBERTO VALLIM BELLOCCHI e IVAN SARTORI reconheceu a inconstitucionalidade por vício de iniciativa de lei que isentou do pagamento de taxas entidades beneficiadas pela imunidade" (ADINn. 149.269.0/4-00, de 20 de fevereiro de 2008, r. Des. Boris Kaujfmann).

Essa orientação tem apoio em Carrazza.

A iniciativa concorrente não valeria para as leis

/ / / / # /

benéficas, cuja iniciativa está reservada ao chefe do Executivo íBresiáênte/ Governador, Prefeito). Leis benéficas, de acordo com este ànienâpnento, são aquelas que, quando aplicadas, acarretam diminuição de rh6mtaf/6omo

as aue concedem isenções tributárias, parcelam débitos filcaJauúenta, prazos para o normal recolhimento de tributos, etc. %Rclquef Antônio

Carrazza. Curso de Direito Constitucional Brasileiro. 23a ed, [2007,/São

Paulo: Malheiros Editores, p. 303-304). (...)

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-5-A propósito, no julgamento da -5-Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 0219772-82.2011.8.26.0000, o Des. MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, defendendo tal entendimento, ao qual nos filiamos, tece, com propriedade, as seguintes considerações:

Com efeito, ao editar, por inciativa de um de seus Vereadores, emenda concedendo desconto no IPTU a contribuintes nas condições que especifica, a Câmara Municipal de Bauru invadiu esfera de atribuição reservada do Prefeito, vez que referido dispositivo dispõe sobre matéria tributária relativa a beneficio que afeta o orçamento do Município, por implicar em renúncia de receita fiscal, em que pese o devido respeito ao entendimento contrário esposado pelo eminente

Procurador-Geral de Justiça.

Realmente, ao alcaide compete dispor privativamente sobre matéria orçamentária e, nesse ponto, vale consignar

dos tributos municipais, de tal forma que o dispositivo questionado ação direta padece de clara e evidente inconstitucionalidadi

ao princípio da independência e harmonia dos Poderes, pr da Carta Política do Estado de São Paulo, que reflete o teo Constituição Federal

Como adverte o jurista ROQ

CARRAZZA, "só a pessoa que validamente criou (ou pode criarí por m(eio

de lei, o tributo, é que pode criar a isenção, desde que o faça, também, por meio de lei (...). Em rigor, a competência para tributar e a competência

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para isentar são como verso e o anverso de uma mesma moeda " ("Curso de Direito Constitucional Tributário", Malheiros editores, São Paulo, 22a ed.,pp.530a831).

Importante anotar, nesse ponto, que só o chefe do Poder Executivo, no caso em tela o Prefeito, responsável por gerir as finanças do município, é que reúne condições para aquilatar os efeitos, sob os aspectos político, econômico e social, que a redução da receita decorrente de leis tributárias benéficas acarretará nas finanças públicas locais. E sendo assim, é forçoso reconhecer que nada pode ser alterado nesse campo sem sua prévia anuência, a induzir a conclusão que, de fato, a ele pertence à iniciativa exclusiva do dispositivo em comento.

Sobre o tema observa também o já referido autor que "(...) só Executivo tem condições de avaliar a repercussão) financeira de 'isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de A

a

natureza financeira, tributária e creditícia'. (...) Logo, sentimo-noi autorizados a proclamar que só o chefe do Executivo é que pode/apresentar^ projetos de leis tributárias benéficas, uma vez que só ele tem comoÁabei

dos efeitos das isenções, anistias, remissões, subsídios etc.,Ique/envolvam tal matéria ". (Ob. cit p. 303),

Seria inócuo conferir ao Pt ?r UHxkcutivo/ a iniciativa exclusiva das leis orçamentárias, caso pudessem as metas, eptão fixadas pelo alcaide, para a administração municipal, serem

comprometidas por isenções, remissões ou outros benefícios de natureza tributária, estabelecidos por norma de iniciativa parlamentar. Afinal, como

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-7-leciona MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "o aspecto

fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a

decisão de propor direito novo em matérias confiadas ãs sua especial

atenção, ou de seu interesse preponderante" ("Do Processo Legislativo",

Saraiva, São Paulo, 1990, p. 204).

Não é outro o entendimento do mestre

HELY LOPES MEIRELLES, que ressalta: "as isenções de tributos

municipais hão de ser hão de ser concedidas por lei municipal, de

iniciativa do prefeito (CF, artigo 150, § 6°) e, consequentemente, só por lei

idêntica podem ser suprimidas ou modificadas. As isenções, sendo exceções

ao princípio da igualdade fiscal, devem ser interpretadas restritivamente,

sem extensão a casos não contemplados em lei. Por idênncq rfezãpfst

merecem concedidas quando atendam uma finalidade púbi

interesses coletivos relevantes, que justifiquem o pártiduli

beneficio fazendário. O único juiz dessa conveniência êp Legislativo,

por iniciativa do Executivo, e, por isso, nenhum ouwc "

J J

-—-faculdade de conceder isenções". ("Direito Mu>ticmaljlBrasileiro",

Malheiros Editores, 7

a

edição, pp. 544 e 467, respectivamente). \

m.

!

-Importante registrar que não

1

se pretende

afastar a regra da iniciativa comum ou concorrente em matéria financeira

e tributária atribuída pela Constituição Federal, de forma harmônica, aos

Poderes Executivo e Legislativo, mesmo porque já se mostra firme a

jurisprudência da Suprema Corte no sentido de que inexiste reserva no

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tocante a tal temática, exceto no que diz respeito aos Territórios, como se verifica no artigo 61, § Io, 11, "b ", da Carta Magna.

Entretanto, se ficou reconhecido que, em matéria tributária, a iniciativa para criar ou majorar tributos é ampla, cabendo, inclusive, ao Poder Legislativo, por outro lado necessário ressaltar que, em se tratando de leis que pretendem conceder isenções ou outros benefícios tributários, vale dizer, as denominas "leis tributárias benéficas ", a regra não se aplica, prevalecendo a iniciativa exclusiva do Poder Executivo, como forma de preservar o equilíbrio orçamentário. Sempre que desatendida tal exclusividade, estará patente a inconstitucionalidade da, porque contaminada pelo vício de iniciativa. ., ^

Não é por outra razão que jurisprudência Egrégio Órgão Especial vem consagrando maciçamente/à inconstitucionalidade da iniciativa do Poder Legislativo para/ediç\. tributárias benéficas (ADIns ns. 55.219.0/7-00 e ÓO.óÁotâJo Desembargador Luiz Tâmara, ADIn n. 101.56if.0/2-0p? Desembargador Roberto Stucchi (...).

Em suma, não se pretenc e negar

iar inferes ara Municipal o direito de editar normas atinentes ao pecuaar interesse do Município, mas não se pode olvidar que o exercício desse mister não abrange a pretensão de intervir nas atividades e providências reservadas com exclusividade ao Chefe do Poder Executivo, a quem foi dado gerir a administração pública municipal, sendo o único a quem cabe, segundo o seu poder discricionário, avaliar a oportunidade e a- conveniência de

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-9-conceder descontos relativos a tributos e, para tanto, dar início ao processo legislativo para atingir tal desiderato.

Isto posto, julga-se procedente a ação, para declarar inconstitucional a Lei Municipal de/Catanduvartn. %2§1, de 13 de

dezembro de 2011.

i\ ii j^niuri a AÍ Í j

DE ÁQUÍNO ELATÓR

r

]

(11)

Comarca: São Paulo

Autor: Prefeito do Município de Catanduva

Réu : Presidente da Câmara Municipal de Catanduva

DECLARAÇÃO DE VOTO N° 23.382

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade, Lei n° 5.267, de 13 de dezembro de 2011, do Município de Catanduva, que revogou a Lei n° 3.836, de 30 de dezembro de 2002, extinguindo a contribuição para custeio da iluminação pública. Matéria elencada no rol de competências legislativas concorrentes. Lei não orçamentária. Repercussão geral da matéria reconhecida pelo C. STF (RE 573.675) para admitir a constitucionalidade de lei municipal que institui cobrança de contribuição para custeio dos serviços de iluminação pública. Deliberação do Legislativo local que afronta os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Inconstitucionalidade reconhecida. Procedência da ação.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal, tendo por objeto Lei n° 5.267, de 13 de dezembro de 2011, do Município de Catanduva, de iniciativa parlamentar, que revogou a Lei n° 3.836, de 30 de dezembro de 2002, extinguindo a contribuição para custeio da iluminação pública, sob a alegação de que há vício de iniciativa e ofensa ao princípio da tripartição dos poderes.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.° 0309308-07.2011.8.26.0000

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Concedida a liminar (fl, 67), a douta Procuradoria Geral do Estado declinou de sua intervenção, consignando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 183/185). Foram prestadas informações pela Câmara Municipal (fl. 77/84), tendo a douta Procuradoria Geral de Justiça opinado pela improcedência da ação (fls. 187/193).

É o resumo do essencial.

Não é nova a discussão sobre a competência do legislativo municipal em iniciar projeto de lei que concede benefício fiscal de natureza tributária, sustentando parte do Órgão Especial que é exclusiva do Executivo e outra que é concorrente com o Legislativo.

No caso, respeitado convencimento do eminente Relator, na esteira de recentes pronunciamentos deste Órgão e de precedentes do Supremo Tribunal Federal, há competência legislativa concorrente, observando-se que a Lei 5.267, de 13 de dezembro de 2.011, do Município de Catanduva, revogou a Lei Municipal 3.836, de 30 dezembro de 2.002, extinguindo a contribuição para custeio da iluminação pública.

A lei que extingue fato gerador de contribuição para custeio de iluminação pública não se enquadra como sendo orçamentária e o Supremo Tribunal

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3

Federai tem sustentado, de forma reiterada, que "A Constituição Federal de 1988 não reproduziu em seu texto a norma contida no art. 57,1, da Carta Política de 1969, que atribuía, ao Chefe do Poder Executivo da União, a iniciativa de leis referentes a matéria financeira, o que impede, agora, vigente um novo ordenamento constitucional, a útil invocação da jurisprudência que se formou, anteriormente, no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que tal constituía princípio de observância necessária, e de compulsória aplicação, pelas unidades federadas" (RTJ 133/1044, Rei. Min. Celso de Mello, Pleno), acrescentando que "A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa reservada, por se cuidar matéria de direito estrito, não se presume nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve, necessariamente, derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado" (RTJ 179/77, Rei. Min. Celso de Mello, Pleno).

Assim entendeu este Órgão Especial no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 0157946-55.2011.8.26.0000 e 0045262-90.2011.8.26.0000, relatores os Desembargadores Walter de Almeida Guilherme e Enio Zuliani.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.° 0309308-07.2011.8.26.0000

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Ausente vício de iniciativa em lei municipal, observa-se, porém, que o Supremo Tribunal Federal já decidiu, desde o julgamento do Recurso Extraordinário 573.675-SC, relator o Desembargador Ricardo Lewandowski, caráter de repercussão geral para admitir a constitucionalidade de lei municipal que institui cobrança de contribuição para custeio dos serviços de iluminação pública. No entanto, há que se ter em mente que a Administração, ao editar seus atos normativos, deve zelar pela observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, isso sem falar que os Municípios devem ter a necessária prudência ao gerir o dinheiro público e também no tocante ao poder de tributar.

Bem por isso, a deliberação do legislativo local ofende os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, na medida em que não se mostra aceitável a adoção de parâmetros diversos daqueles adotados pela Corte Maior, responsável pelo controle abstrato da constitucionalidade das leis infraconstitucionais.

A propósito, destaca o Ministro Celso de Mello que "o tema concernente ao princípio da proporcionalidade, que se qualifica - enquanto coeficiente de aferição da razoabilidade dos atos estatais (Celso Antônio Bandeira de Mello, "Curso de Direito Administrativo", pp. 56/57, itens ns. 18/19, 4a ed., 1993,

Malheiros; Lúcia Valle Figueiredo, "Curso de Direito Administrativo", p. 46, item n. 3.3., 2a ed., 1995, Malheiros) - como postulado básico de contenção de

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ampla incidência desse postulado sobre os múltiplos aspectos em que se desenvolve a atuação do Estado inclusive sobre a atividade estatal de produção normativa -adverte que o princípio da proporcionalidade, essencial à racionalidade do Estado Democrático de Direito e imprescindível à tutela mesma das liberdades fundamentais, proíbe o excesso e veda o arbítrio do Poder...". Mais adiante anota que "o princípio da proporcionalidade visa a inibir e neutralizar o abuso do Poder Público no exercício das funções que lhe são inerentes, notadamente no desempenho da atividade de caráter legislativo. Dentro dessa perspectiva, o postulado em questão, enquanto categoria fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado, atua como verdadeiro parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material de atos estatais. A validade das manifestações do Estado, analisadas estas funções de seu conteúdo intrínseco - especialmente naquelas hipóteses de imposições restritivas incidentes sobre determinados valores básicos - passa a depender, essencialmente, da observância de determinados requisitos que pressupõem "não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (...) e a necessidade de sua utilização (...)", de tal modo que "Um juízo definitivo sobre a proporcionalidade ou razoabilidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação entre o significado para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (...)" (Gilmar Ferreira Mendes, "A proporcionalidade na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal", in Repertório IOB da

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.° 0309308-07.2011.8.26.0000

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Isto posto, acompanho o voto do e. Relator sorteado, para reconhecer a inconstitucionalidade da Lei n° 5.267, de 13 de dezembro de 2011, do Município de Catanduva, mas por fundamentos diversos.

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