FACULDADE DE DIREITO DE CAMPOS
NÚCLEO DE PESQUISA EM DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL
PROF. DR. AUNER PEREIRA CARNEIRO WAGNER DE OLIVEIRA RODRIGUES
FILLIPE GODOY AZEREDO WIARA PESSANHA LEANDRO
IGOR CARDOSO DE ABREU NATALIANA SILVA
NELIANA MOTA
DIEGO RIBEIRO DOS SANTOS
DESENVOLVIMENTO URBANO E EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS NA CONCEPÇÃO DO DIREITO À CIDADE
REFLEXÕES JURÍDICAS ACERCA DO PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES. 1988-2006.
Campos dos Goytacazes 2006
PROF. DR. AUNER PEREIRA CARNEIRO WAGNER DE OLIVEIRA RODRIGUES
FILLIPE GODOY AZEREDO WIARA PESSANHA LEANDRO
IGOR CARDOSO DE ABREU NATALIANA SILVA
NELIANA MOTA
DIEGO RIBEIRO DOS SANTOS
DESENVOLVIMENTO URBANO E EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS NA CONCEPÇÃO DO DIREITO À CIDADE
REFLEXÕES JURÍDICAS ACERCA DO PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES. 1988-2006.
Projeto de Dissertação submetido ao Núcleo de Pesquisa em Desenvolvimento Municipal Mestrado em Políticas Públicas e Processo, pela Faculdade de Direito de Campos, para a institucionalização do projeto presente à presente Instituição Superior de Ensino.
Orientador: Profª Drª. Auner Pereira Carneiro.
Campos dos Goytacazes 2006
“Na verdade, pela primeira vez em nossa
história, temos uma regulação federal
para a política urbana que se pratica no
país, definindo uma concepção de
intervenção no território que se afasta
da ficção tecnocrática dos velhos Planos
Diretores
de
Desenvolvimento
Integrado, que tudo prometiam (e
nenhum instrumento possuíam para
induzir a implementação do modelo
idealizado proposto!).”
RESUMO
A necessidade do estudo sobre o Plano Diretor de Campos dos Goytacazes vem numa hora em que a necessidade de revisita ao Estatuto da Cidade torna-se imperativo, em face de seu dispositivo que ordena a verificação dos Planos Diretores dos Municípios até fins de 2006, sob pena de improbidade administrativa. Neste ínterim, e verificada a urgência de uma planificação mais coerente com a nova realidade da cidade, em face da arrecadação estonteante gerada no entorno das participações governamentais da exploração do petróleo da Bacia de Campos, o reajustamento das dimensões de desenvolvimento, crescimento e ordenamento urbanos perpassam por um planejamento que impera por uma coordenação entre Administração Municipal e os munícipes, via participação popular de representações sociais. Em função do presente, o projeto de dissertação pretende atingir: a) a configuração do Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes, enquanto lei municipal vigente, correlacionando-o à Constituição Federal e ao Estatuto da Cidade; b) a promoção da gestão democrática dos cidadãos, em forma de palestras e eventos comunitários, para a abordagem do tema; e c) a promoção, a nível legal, do equacionamento das diferenças que perpassam na exclusão territorial (segregação urbana) do menos favorecido ao direito à cidade, enquanto uso total e igualitário da aparelhagem urbana e do solo urbano.
ABSTRACT
The necessity of the study on the Managing Plan in Campos of the Goytacazes comes in one hour where the necessity of revisits to the Statute of the City becomes imperative, in face of its device that commands the verification of the Managing Plans of the Cities until 2006 ends, duly warned administrative improbity. In this meantime, and verified the urgency of a more coherent planning with the new reality of the city, look the strawboun collection generated arround of the governmental participation of the exploration of the oil of the Basin of Campos, the urban readjustment of the development dimensions, growth and order they perpassam for a planning that reigns for a coordination between Municipal Administration and the townspeople, saw folk participation of social representations. In function of the gift, the research project intends to reach: ) the configuration of the Managing Plan of the City in Campos of the Goytacazes, while effective municipal law, correlating it it the Federal Constitution and to the Statute of the City; b) the promotion of the democratic management of the citizens, in form of lectures and communitarian events, for the boarding of the subject; and c) the promotion, the legal level, of the equacionalment of the differences that perpassam in the territorial exclusion (urban segregation) of less the most favored to the right to the city, while total and talk use of the urban equipment and the ground urban.
Key-words: Federal constitution, Statute of the City, Managing Plan.
SUMÁRIO 1. TEMA – OBJETIVOS ...13 2. JUSTIFICATIVA – RELEVÂNCIA ...15 3. DELIMITAÇÃO TEÓRICO-CONCEITUAL...18 4. MÉTODOS E TÉCNICAS...51 5. CRONOGRAMA...54 6. REFERÊNCIAS...55 9. ANEXOS...57
1. TEMA – OBJETIVOS
1.1 TEMA: “Desenvolvimento Urbano e Efetividade dos
Instrumentos Urbanísticos na Concepção do Direito à Cidade: Reflexões jurídicas acerca do Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes. 1988-2004”.
INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR: Faculdade de Direito de
Campos, Campos dos Goytacazes, RJ.
PROFISSIONAIS: Prof. Dr. Auner Pereira Carneiro – coordenador;
Wagner de Oliveira Rodrigues – mestrando FDC; Fillipe Godoy Azeredo – pós-graduando; Wiara Pessanha Leandro – graduando FDC; Igor Cardoso de Abreu – graduando FDC; Nataliana Silva – graduanda FDC; Neliana Mota – graduanda FDC; Diego Ribeiro dos Santos – graduando FDC.
ÁREA DO CONHECIMENTO: Direito, Direito Urbanístico. DELIMITAÇÃO ESPACIAL: Campos dos Goytacazes, RJ. DELIMITAÇÃO TEMPORAL: 1988 a 2006.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 – OBJETIVO GERAL
Correlacionar a Lei Municipal nº 5.251, de 27.12.1991 (Plano Diretor de Campos dos Goytacazes) com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (art. 182, §§ 1º e 2º) e com a Lei Federal nº 10.257, de 10.7.2001 (Estatuto da Cidade, arts. 2º, 4º, 39 a 42, 50 e 52, VII), de forma tal que seja possível, com as
necessárias reflexões sobre a legislação municipal pertinente, efetivando, de forma universal e irrestrita, o acesso ao direito à cidade, a sustentabilidade da mesma, a gestão democrática do Poder Público e a ordenação e controle do solo urbano.
1.2.2 – OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1.2.2.1 Promover a reflexão jurídica acerca das políticas públicas executáveis nas características da urbe campista, por meio do estudo do Plano Diretor, em face dos programas a ele ligados e projetos de desenvolvimento urbano pertinentes;
1.2.2.2 Abordar, a nível legal, as formas de equacionamento da distância imposta entre os poucos detentores da cidade legal e os muitos segregados da cidade ilegal, dentro do contexto do Município de Campos dos Goytacazes, Rio de Janeiro, através da futura revisão do Plano Diretor deste com a realidade presente e os imperativos das leis urbanísticas em vigor.
2. JUSTIFICATIVA / RELEVÂNCIA
A dimensão jurídico-social que os Municípios alcançaram, com a queda do regime ditatorial e a redemocratização do país, a partir da Constituição Federal de 1988, possibilitou o requestionamento das políticas públicas sobre os instrumentos urbanísticos que pairavam na regulação do espaço urbano e das interações nele produzidas, uma vez que os planos ora direcionados a estas municipalidades concebiam uma projeção de cidade do futuro, não considerando assim as características preexistentes, mas tão somente relevando promessas legisladas de investimentos em aparelhos urbanos e controle (privado) sobre o solo urbano, resultando, desde então, em uma concepção tecnocrática da legislação urbanística, favorecendo a especulação imobiliária, o crescimento horizontal das cidades e o afastamento do serviço público à população de baixa renda.
Sob a nova ótica constitucional, mas com algumas impropriedades já apontadas desde o início, surge então o Plano Diretor de Campos dos Goytacazes1, ora nosso objeto de análise. Após mais de doze anos de vigência, e sob o pesar da revisão imposto pelo seu prazo já expirado 2, não acreditamos, ingenuinamente, que a simples revisão de seu instrumento normativo municipal possa trazer a garantia do direito à cidade sustentável que todos nós queremos. Mas é a partir do Plano Diretor, instrumento básico da política municipal de desenvolvimento urbano, que iniciaremos um processo de mudança, _____________
1 CAMPOS DOS GOYTACAZES. Lei municipal nº 5.251/1991: institui o Plano Diretor de Campos dos
Goytacazes. Campos dos Goytacazes : Câmara Municipal, mimeo.
2 O art. 40, §2º, da Lei nº 10.257/2001 reza que a lei que instituir o Plano Diretor deverá ser revista,
pelo menos, a cada dez anos. (BRASIL. Lei n. 10.257, de 10.7.2001. Brasília : Diário Oficial da
correlacionando-o às leis urbanísticas presentes, configurando-se em sua conseqüente revisão e atualização. Aqui ele é um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano, sendo assaz a permanente harmonia entre o Poder Público e a Sociedade, uma vez que é o Plano Diretor um projeto de todos. 3
Por este entorno é que, sabendo-se do prazo concedido aos Municípios, constado pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001, art. 50), para que façam ou atualizem os seus Planos Diretores, segundo os requisitos constitucionais do art. 182 da Constituição Federal e os critérios para sua aprovação previstos no art. 40, além do conteúdo mínimo definido no art. 42 daquela lei, é que nos propusemos a analisar o status do atual Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes para, então, lançarmos as sugestões e proposições do texto de lei, contando, inclusive, com um anteprojeto de lei a ser encaminhado à Câmara Municipal desta municipalidade.
Desta forma, a política de desenvolvimento urbana estabelecida pelo Município no Plano Diretor que não tiver como prioridade atender as necessidades essenciais da população, principalmente a mais marginalizada e excluída das cidades, estará em pleno conflito com as normas constitucionais norteadoras da política urbana e com o sistema internacional dos direitos humanos, em especial com o princípio internacional do desenvolvimento sustentável. 4
Assim, para melhor alcance deste projeto e impacto social relevante _____________
3 O objetivo do Plano Diretor não é resolver todos os problemas da cidade, mas ser um instrumento
para a definição de uma estratégia para a intervenção imediata, estabelecendo poucos e claros princípios de ação para o conjunto dos agentes envolvidos na construção da cidade, servindo também de base para a gestão pactuada da cidade. (BRASIL. Op. Cit., p. 40)
4 BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais
a toda comunidade campista 5 , torna-se importante iniciarmos nosso estudo
através do cotejo do Plano Diretor da municipalidade em estudo junto ao Estatuto da Cidade e da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em prol do equacionamento da dualização urbana e da promoção do acesso à cidade, senão o seu direito.
_____________
3. DELIMITAÇÃO TEÓRICO-CONCEITUAL
3.1 OBJETO / HIPÓTESES
Nosso OBJETO prende-se na análise da lei que institui o Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes, sem nos esquivarmos da hierarquia legal que existe entre esta e as leis urbanísticas relacionadas, dentre elas a Lei Orgânica do Município em análise, o Estatuto da Cidade e a Constituição Federal de 1988.
Não obstante ao ponto colocado, contornemos nosso objeto com o seguinte PROBLEMA:
O Plano Diretor de Campos dos Goytacazes, enquanto lei que organiza e promove o desenvolvimento urbano e a efetividade dos instrumentos urbanísticos, está mesmo cumprindo o seu papel, tal qual seja a distribuição eqüitativa do direito à cidade, atendidos os princípios constitucionais da função social da propriedade, do desenvolvimento sustentável, das funções sociais da cidade, da igualdade e da justiça social e da participação popular?
O deslinde desta questão há de nos manter vivos durante tal problemática, nos abrindo campo para algumas HIPÓTESES, dentre as quais apresentamos infra:
HIPÓTESE BÁSICA
Por ser uma lei municipal criada em 1991, após poucos anos à disposição do art. 182 e seus parágrafos da Constituição Federal de 1988 e antes há tempos da lei que regula tal artigo da Carta Magna (Estatuto da Cidade), em que reza, no art. 42, o conteúdo mínimo do Plano Diretor de cada municipalidade, vislumbramos que o atual Plano vigente no Município de Campos dos Goytacazes apresenta-se em parcial dissonância com a dita distribuição eqüitativa do direito à cidade, já que, mesmo cuidado a lei em comento de estabelecer seus objetivos, conteúdo e abrangência (Título I), ordenado seu território (Título II), disposto sobre a política urbana e o controle do uso do solo (Título III) e, ainda, relacionado em seu texto as políticas setoriais (Título IV), não atende, a priori, os princípios constitucionais da função social da propriedade, do desenvolvimento sustentável, das funções sociais da cidade, da igualdade e da justiça social e, principalmente, da participação popular, onde encontramos poucos dispositivos a respeito.
Tampouco o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios, ou ainda o direito de preempção, a outorga onerosa de construir e as operações urbanas consorciadas, além da transferência do direito de construir, todos conteúdos mínimos obrigatórios e instrumentos jurídicos e políticos constantes do Estatuto da Cidade (arts. 4º, V, i, m, n e p c/c art. 42, da Lei n. 10.257/2001) que deveriam estar no Plano Diretor estão ausentes, o que ressalta o caráter de “lei que não pega”, dentro do contexto em que tal Plano Diretor aparenta e que, através da presente dissertação, deveremos demonstrar.
HIPÓTESES SECUNDÁRIAS
a) A função social da propriedade, não está completamente delineada como seu espírito enseja, no Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes (Títulos II e III), ocasião em que uma releitura da lei presente deverá ser feita para favorecer o adensamento do centro urbano – da cidade consolidada – e o maior aproveitamento possível das áreas centrais e circunvizinhas por populações de baixa renda, da qual, vítima da periferização proporcionada pelo crescimento horizontal (sem proteção do Poder Público) das cidades, fica à mercê do mercado especulativo de terras que age, indiscriminadamente, sobre o uso do solo urbano, verticalizando o centro consolidado e estabelecendo, com isto, uma prática de reserva de valor de lotes vazios, tendo em vista a idéia feita por sobre seus potenciais consumidores e a realidade ofertada entre estes e o dito mercado;
b) O desenvolvimento sustentável, perceptível em seu espírito no Título IV, Capítulo V, do Plano Diretor do Município de Campos (das políticas de revigoramento das atividades econômicas), não traduz a realidade experimentada pela realidade campista, uma vez que – mesmo com as receitas auferidas pelo Poder Público da municipalidade – o mercado privado agoniza um declínio de sua atividade produtiva, que enseja na desvalorização de suas potencialidades econômicas (a nível regional e nacional) traduzindo, com isto, uma maior participação da economia informal na cidade e no campo, relação esta que perpassa nas possíveis políticas de clientelismo e populismo proporcionadas por atores sociais, em face dos mais necessitados.
c) As funções sociais da cidade e o imperativo de igualdade e justiça sociais, não previstas dentro do texto legal e na vigência do atual Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes, não foram alcançadas pelas
políticas atuais, ou as foram alcançadas de forma bastante limitada, geralmente em parcerias que redundaram em maior negação de direitos sociais e civis do que se imaginava. Atuações da municipalidade em obras e operações urbanas com fins de habitação popular e assentamento de moradores de áreas carentes são raras na cidade, enquanto outras, em parcerias com outras pessoas de Direito Público, foram capazes de expulsar populações dos centros urbanos e das próprias periferias, privando-as do acesso facilitado aos aparelhos urbanos e sociais – escolas, postos de saúde, transporte, lazer, segurança, dentre. As próprias políticas atuais não estão acompanhando o adensamento das favelas, cortiços e da população mendiga, não atenuando, com isto, a litigiosidade dos conflitos urbanos tão característica.
d) Por fim, a participação popular consta em pontos esparsos do Plano Diretor em estudo, principalmente na questão ambiental natural, razão pela qual se nota a inoperância do Poder Público Municipal em organizar a Sociedade Civil, no sentido de aplicar as políticas públicas definidas para a cidade previstas na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade, aliado à falta de publicidade dos atos daquela, o que nos enseja um estudo aprofundado sobre as formas de participação da população campista no processo de construção da cidade legal e as formas de tolerância e prolongamento da ilegalidade na produção do espaço urbano, positivada aquela em lei municipal e reiterada esta, cotidianamente, na ação passiva e omissiva da municipalidade em comento.
3.2 MARCO TEÓRICO
3.2.1 Apontamentos Iniciais
A necessidade de contextualização da lei municipal que institui o Plano Diretor de Campos dos Goytacazes nos incide, através de um estudo na análise do global-local, na exigência de um estudo inicial às questões ligadas aos Planos Diretores antes da Constituição Federal de 1988, aos mesmos que atravessaram o período de vazio regulamentar do art. 182 da Carta Magna – quanto às diretrizes e políticas básicas das políticas públicas dos Municípios –, entre 1988 e 2001, até chegarmos à situação de complementação e atualização dos já existentes Planos Diretores consubstanciados no Estatuto da Cidade – Lei Federal n. 10.257, de 10.7.2001.
Deste modo, analisando ao final uma sucinta apresentação dos tópicos do vigente Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes – Lei Municipal n. 5.251, de 27.12.1991 –, estaremos, assim, colocando uma visualização inicial de toda a historicidade política, jurídica e social criada em torno dos planejamentos urbanos, no rumo do início de nossa dissertação.
3.2.2 O Plano Diretor Antes da Constituição de 1988.
A concepção de um planejamento urbano que atenda às reais funções da cidade sempre foi um pensamento vivo e presente entre os administradores municipais e estudiosos do assunto. Todavia, o caráter precário que assumia o planejamento urbano, antes da Constituição Federal de 1988,
caracterizados nos antigos planos diretores de desenvolvimento integrado, nem sempre eram consoantes com a realidade que lhos assentava, tendo em vista os motivos peculiares a estes pertinentes. 6
A partir da década de 1970, vislumbrando um contexto de intensa urbanização nos centros urbanos do país, o sentido de um desenvolvimento integrado e eqüitativo das cidades era pendente de uma idealização sobre o que era a cidade “modelo”, posto em plano específico. 7 Daí a manifestação da idéia de
cidade ideal, enquanto uma construção social e jurídica de cidade que se desejava.
Esta estratégia baseava-se numa definição de um modelo de cidade ideal, onde era traduzível tal diretriz em índices como taxas de ocupação, coeficientes de aproveitamento, tamanhos mínimos de lote, etc, ou seja, um modelo formulado pelos países centrais, mas lançado ao contexto dos países em desenvolvimento, sem muito sucesso. 8
Não obstante todos estes traços, a principal função do Plano Diretor para aquela época era a distribuição de recursos por parte da União, através do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, estabelecendo então um sistema de financiamento aos Municípios que desejassem elaborar planos integrados de desenvolvimento local. Desta forma, e sem poder de decisão local, restou presente o caráter limitado do Município em aplicar e administrar, sozinho, instrumentos e ações de cunho público, por mais que desejasse. Tudo conforme a centralização do
_____________
6 BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais
da política urbana. Brasília : Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001, p. 38.
Também neste sentido, importantíssima a leitura de JOSÉ AFONSO DA SILVA (Direito Urbanístico
Brasileiro. São Paulo : Malheiros, 2000, p. 95).
7 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento
Constitucional da Política Urbana. Aplicação e Eficácia do Plano Diretor. Porto Alegre : Sergio
Antonio Fabris Editor, 1997, p. 34.
poder pelo regime ditatorial, conforme salienta NELSON SAULE JÚNIOR:
Lembrando que neste período o país governado pelo regime militar tinha entre suas principais características a centralização do poder no âmbito da União. Os Municípios, apesar da Constituição Federal de 1967, garantir a autonomia municipal tinha a sua capacidade política e administrativa extremamente limitada pois a competência para elaborar a Lei Orgânica dos Municípios, que significava dispor sobre organização municipal, era dos Estados. 9
A própria capacidade tributária dos municípios era esvaziada frente aos Estados e à União, de quem eram remetidas tais receitas. Desta forma, mesmo concentrando esforços sobre o IPTU e o Imposto sobre Serviços de qualquer natureza, tais eram canalizados para os entes superiores, de onde frente aos mesmos guardavam hierarquia e dependência de recursos para exercerem suas funções e promover os serviços locais. Neste ínterim, a promoção da integração
nacional era o lema em vigor. 10
Com isto, as municipalidades ficaram dependentes de organismos federais, onde o Plano Diretor de Desenvolvimento Local, diante das limitações financeiras do Município, se configurou mais como um mecanismo de captação de recursos da União e do Estado, do que de fato num mecanismo de promoção do desenvolvimento local.11
Este fato transformava os ditos planos em diretrizes tecnocráticas de políticas sociais, onde a adoção de padrões urbanísticos exigentes e de difícil compreensão e a alta complexidade dos mesmos faziam com que tais fossem praticamente inexecutáveis, tendo em vista a realidade cambiante e a mutação que _____________
a própria municipalidade ignorava. Neste sentido, negavam-se assim os atributos da situação real, desperdiçando-se as próprias potencialidades que esta situação poderia propiciar, uma vez que a cidade não é homogênea conforme os ditos planos relutavam.12
Desta forma, a própria cidade criava um desconexo discursivo das administrações, onde de um lado se reiteravam os padrões, modelos e diretrizes pré-concebidas na racionalidade da urbe, enquanto que de outro o destino da cidade eram negociados, dia a dia, com interesses econômicos, locais e corporativos, criando um fosso entre o legal e o ilegal, ou à margem do sistema. 13 As próprias legislações que regulavam as questões referentes à produção, uso e apropriação do território urbano eram temas esparsos e não vinculados, a priori, nos planos municipais, auferindo primazia a padrões rígidos, sem consonância com a realidade ora estabelecida. 14
Em decorrência disto, a ineficácia é justificada pelos planejadores como uma ausência de vontade política dos governantes em implementar o escrito nos planos, defendendo-os como bons e harmônicos com a cidade legal (mas não
10 SAULE JÚNIOR, Nelson. Op. cit., p. 36. 11 Idem, ibidem, p. 37.
12 Um elemento condicionante para o plano diretor não incorporar mecanismos eficazes para atender
os interesses da população urbana foi a forma como foi aplicado e utilizado pelos técnicos-planejadores e os Governos Locais, que reproduziram atos e procedimentos destinados a centralização da elaboração, tomada de decisões e implementação do planejamento municipal. A reprodução sistemática do planejamento centralizado e distoante da realidade urbana, foi
consolidando a concepção do plano diretor como um produto acabado, uma peça tecnocrática elaborada de forma preciosista, rígida e formal. (SAULE JÚNIOR, Nelson. Op. cit., p. 38).
13 A análise do mercado de terras urbanas e os planos diretores é nítida nas palavras de RAQUEL
ROLNIK, verbis: A maior parte dos planos reconhece a maneira como a cidade é ocupa de fato e
transforma esta situação em lei. (...) Esse tipo de abordagem da lei (...) significa apenas uma cartografia dos mercados já operando e existentes no espaço urbano, sem discutir se realmente essa é a melhor forma de uma cidade crescer. (Plano Diretor Estatuto da Cidade - Instrumentos para as cidades que sonham crescer com justiça e beleza. In Revista de Direito Imobiliário. São
Paulo : Revista dos Tribunais, ano 25, n. 52, janeiro-junho de 2002, p. 13).
14 GOMES DE MENDONÇA, Jupira. Plano Diretor, Gestão Urbana e Descentralização: Novos
Caminhos, Novos Debates. In FERNANDES, Edésio (org). Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil. Belo Horizonte : Del Rey, 2001, p. 152.
real) 15; por outro lado, os próprios defensores da ineficácia dos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado afirmam que, uma vez que os governos entram em crise na centralização de poder outrora afirmado, o Estado em si se desaparelha para a coesão desta tecnocracia local e explicita-se, ao final de todo processo, toda a contradição entre a gestão – como prática atravessada pela política – e o planejamento em si, surgem neste ínterim alguns fatores peculiares neste movimento, como:
a) A excessiva concentração de poder em face da União desmotiva as municipalidades na formulação e aplicação de suas políticas internas, principalmente em função de sua dependência econômica com aquela, não atendendo, por sinal, as funções sociais da cidade;
b) A formulação dos planos por empresas externas, viciadas no tecnocracismo de suas posições, sem conceber a heterogeneidade dos centros urbanos, compromete a própria leitura da municipalidade como ente autônomo e peculiar frente aos demais e aos entes superiores a esta;
c) Planos elaborados tão somente para permitir o acesso a financiamentos, sem nenhuma intervenção de implementação, levam à própria caducidade do plano e das destinações dos financiamentos;
d) Ausência de participação popular empobrece ainda mais o espírito dos planos, não refletindo os seus anseios dentro da municipalidade, o que contribui ainda mais para dita caducidade;
e) Planos elaborados sem o concurso do pessoal dos quadros permanentes da administração local sobrepesam a qualidade do processo de planejamento, perecendo a própria concepção destes planos. 16
_____________
15 BRASIL. Op. Cit., p. 39.
Desta forma, passadas pelo menos duas décadas de prática de elaboração de planos diretores segundo o receituário tecnocrático, parece-nos evidente a incapacidade deste tipo de planejamento urbano como uma forma de produzir cidades equilibradas e de acordo com as normas urbanísticas reais. 1718
3.2.3 A Constituição Federal de 1988 e a Política Urbana conferida ao Plano Diretor.
Com o movimento da Constituinte, a redemocratização do país, a autonomia municipal e a gestão democrática das cidades passaram a ser as principais diretrizes em voga, conferindo uma ordem pública para os Municípios adaptarem (ou produzirem) seus Planos Diretores em consonância com o direito à cidade, a partir de então constitucionalmente positivado. Neste patamar, baseado no desenvolvimento sustentável e ordenado das cidades, prevê-nos o art. 182 do Capítulo II (inserido no Título VII), denominado Da Política Urbana, verbis:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
_____________
17 BRASIL. Op. Cit., p. 39.
18 Desta forma é que, segundo a concepção constitucional e urbanística entre nós vigente, adotamos
o conceito de JOSÉ AFONSO DA SILVA sobre planejamento urbanístico (ligado, portanto, ao plano diretor) que define como um verdadeiro processo de criação de normas jurídicas, que ocorre em
duas fases: uma preparatória, que se manifesta em planos gerais normativos, e outra vinculante, que se realiza mediante planos de atuação concreta. (Op. Cit., p. 91. Assim, consoante o
pensamento do legislador federal, transformou-se o plano diretor atual num instrumento obrigatório
para o Município intervir, visando a executar a política urbana, como meio de garantir que a propriedade urbana tenha uma função social (BRASIL. Op. Cit., p. 43).
§2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais da ordenação da cidade expressas no plano diretor.
(...)
§4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 19
Com isto, passou-se a depender, apenas, de lei federal que regularizasse o dito artigo, com o qual foi possível na publicação da Lei n. 10.257, de 10.7.2001 (Estatuto da Cidade), obrigando, desde então, à correspondência de um em face do outro e vice-versa, dentro dos Planos Diretores municipais.
A própria natureza jurídica destes mesmos planos se dimensionou, uma vez que é através de lei municipal que tais são aprovados. Neste sentido, JOSÉ AFONSO DA SILVA comenta:
A lei, no caso, não constitui simples ato de aprovação de proposições _____________
técnicas e administrativas. Configura um articulado que revela as diretrizes normativas do plano e dá eficácia jurídica às regras concretas que ele contém. Por isso, a nosso ver, o plano passa a integrar o conteúdo da lei, formando, assim, com esta, uma unidade legislativa. Em sentido formal, portanto, os planos urbanísticos no Brasil têm natureza de lei, e também o têm no sentido material, pois, como já vimos, são conformadores, transformadores e inovadores da situação existente, integrando o ordenamento jurídico que modificam, embora neles se encontrem também regras concretas de natureza administrativa, especialmente quando sejam de eficácia e aplicabilidade imediatas e executivas. 20
(grifos do autor)
Neste diapasão, configurando-se o Plano Diretor como lei – Municipal – que ordena a distribuição espacial dos instrumentos urbanos e a regulação da função social da propriedade urbana, tanto no sentido material como formal, consoante o Estatuto da Cidade (conforme veremos a seguir), é importante observarmos que cinco princípios constitucionais fundamentais encontram-se norteados para previsão no Plano Diretor. Eles são a função social da propriedade, o desenvolvimento sustentável, as funções sociais da cidade, a igualdade e justiça
sociais e a participação popular.
Trata-se de diretrizes constitucionais que são repisadas no próprio Estatuto da Cidade, e que não podem ser esquivadas por nenhuma administração municipal, sob pena de inconstitucionalidade por omissão. 21 A seguir, apresentamos cada qual, como novos conceitos abrangentes à nossa dissertação em comento.
Princípio da função social da propriedade. Segundo NELSON
SAULE JÚNIOR o direito de propriedade é assegurado desde que esteja de acordo _____________
com o art. 5º, XXII e XXIII, da CF/88. Neste sentido, a propriedade privada, como
um dos princípios gerais da ordem econômica, para atender a sua função social deve estar vinculada às finalidades de ordem econômica e assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social. 22 Tendo em vista a negação de direitos proporcionada ao longo dos tempos, e da propriedade privada concentrada nas mãos de poucos, nas cidades o tema urge com alcance particular, uma vez que determina que todos exerçam sua cidadania na medida em que possam ter acesso à propriedade privada, garantindo assim a fruição dos bens e serviços privados e públicos que a urbe oferece em prol de todos. 23
Para que o Plano Diretor alcance esta condição a todos, mecanismos devem estar previstos para sua efetividade, dentre eles a democratização do uso, ocupação e posse do solo urbano, a promoção de justa distribuição dos ônus e encargos decorrentes das obras e serviços da infra-estrutura urbana, os recursos para tanto e a recuperação pró-coletividade da valorização imobiliária decorrente da ação do Poder Público e, sobretudo, o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, através de sanções respectivas, de modo a coibir a especulação sobre a terra urbana, que a transforma em reserva de valor. 24
Princípio do desenvolvimento sustentável e princípio das funções sociais da cidade. O sentido do presente é de que todas as ações, metas e medidas
21 BRASIL. Op. Cit., p. 34.
22 SAULE JÚNIOR, Nelson. Op. Cit., p. 54
23 A Prefeitura Municipal de São Paulo, em literatura popular sobre o tema, atribui a função social da
propriedade ao significado de que o direito à propriedade não pode estar acima do interesse
coletivo, de toda a cidade. O dono tem que usar e cuidar da propriedade, senão o imóvel será considerado não utilizado ou subutilizado (PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. São Paulo Plano Diretor Estratégico – Cartilha de Formação. São Paulo : Caixa Econômica Federal, abril de
2003, p. 12).
estabelecidas no Plano Diretor devem ter, no mínimo, um equilíbrio entre as formas de desenvolvimento econômico e o desenvolvimento social e humano da cidade. 25 Assim, a sustentabilidade das cidades induz que as pessoas humanas sejam o centro das preocupações, uma vez que elas têm o direito a uma vida saudável e produtiva. Neste ínterim, está ínsito que a eliminação da pobreza e a redução das desigualdades sociais seguem esta escala. Por isto, enquanto a população não tiver acesso, universal e irrestrito, à moradia digna, transporte público, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde, dentre outros, não há como sustentar que a cidade esteja atendendo a sua função social. Constituem-se verdadeiros direitos difusos do direito à cidade, em face do verdadeiro apartheid social provocado nas cidades de outrora. 26
Passam tais princípios no entorno da construção de uma nova ética urbana, de onde são construídas novas relações econômicas e funcionais no sentido de promover aos seus habitantes o mínimo de condições para o exercício pleno de sua cidadania, objeto de tutela jurídica e social.
Princípio da Igualdade e Justiça Sociais. A concretude das políticas
públicas municipais, em específico, só irá causar o impacto desejado se a isonomia provocada entre as partes deste processo de planejamento urbano se ocorrer a aplicação destes princípios de forma universal e equânime. Neste sentido, a justiça social estará se fazendo presente, uma vez que o trato das questões urbanas será feito com base na cidade real e não na legal, puramente falando. Envolvemos aqui a cidade real como a concepção própria deduz: uma cidade com os traços de morfologia social originalmente apresentadas, em contrapartida da cidade legal, de _____________
onde apenas é reconhecida a cidade na medida em que o trato legislativo a tipifica para aplicação de sua proteção e aplicação de suas políticas públicas. 27 Feita a isonomia na planificação presente, estará se fazendo justiça social, promovendo assim a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade em todos os seus aspectos.
Princípio da Participação Popular. Com fulcro no art. 29, inciso XII,
da Constituição Federal, o direito à participação popular se transforma em requisito constitucional para a instituição do Plano Diretor e a fiscalização de sua implementação tanto do âmbito do Executivo Municipal como da Câmara de Vereadores. Assim, este planejamento participativo deve ser compreendido como um processo resultante de práticas de cidadania voltadas para eliminar as desigualdades sociais e os obstáculos para a efetivação do direito à cidade.
Tal concretude à participação popular se faz através de mecanismos que devem estar previstos em todas as fases do Plano Diretor, desde o direito de iniciativa popular de apresentação de propostas e emendas ao Plano, de audiências públicas como requisito obrigatório até consultas públicas por meio de referendo ou plebiscito mediante a solicitação da própria comunidade. 28
Ainda neste presente, os direitos à publicidade e à informação são imperativos ao contexto da participação popular, uma vez que os mais diversos tipos de controle e participação perpassam pelo acesso à população, através de todos os meios de comunicação disponíveis, aos atos referentes ao processo de formulação e aplicação do Plano Diretor, em verdadeiro exercício de iniciativa
26 SAULE JÚNIOR, Nelson. Op. Cit., p. 61.
27 MARICATO, Ermínia. Metrópole na Periferia do Capitalismo: Igualdade, Desigualdade e Violência.
São Paulo : Hucitec, 1996, p. 54.
popular.
3.2.4 Do Estatuto da Cidade no delineamento do conteúdo e alcance do Plano Diretor para a municipalidade.
Após onze anos de tramite no Congresso Nacional, passados por muitas negociações e adiamentos, foi aprovada a lei que regula o capítulo da Política Urbana – arts. 182 e 183 – da Constituição Federal de 1988. Encarregada nesta missão de conferir uma função social à cidade, perpassando pela propriedade urbana, a nova lei delega aos Municípios um conjunto de inovações que mudam, de fato, o contexto da planificação dos centros urbanos do país.
Este conjunto de inovações abarca três campos, definidos por RAQUEL ROLNIK da seguinte forma:
a) (novos) Instrumentos Urbanísticos – a interação entre a regulação urbana e a lógica de formação de preços no mercado imobiliário é enfrentada por meio de dispositivos que procuram coibir a retenção especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separação entre direito de propriedade e potencial construtivo de terrenos atribuídos pela legislação urbana. Com isto, instrumentos como o IPTU progressivo no tempo, a edificação e parcelamento compulsórios, de acordo com as previsões no Plano Diretor, vão dar o suporte jurídico para a implementação de sanções à ociosidade urbana. Ressaltando tal importância, que cidade média ou grande do
nosso país não tem uma ocupação precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda de investimentos em ampliação de redes de infra-estrutura – pavimentação, saneamento, iluminação, transporte – e principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação de permanente precariedade?
b) Uma nova estratégia de gestão – a participação popular é ponto crucial de qualquer decisão sobre a destinação dos recursos e dos destinos da cidade. Neste sentido, a definição deste conjunto de diretrizes e instrumentos tradicionalmente feitos em mesa de
gabinete, sob um processo puramente técnico (muitas vezes por escritórios especializados, distantes da realidade que assenta a cidade), inibe qualquer ação pública de ordenamento e distribuição do direito à cidade, ou o acesso à mesma. Assim, a concepção
presente no Plano Diretor no Estatuto é diametralmente oposta a esta: trata-se de um processo público de discussão e negociação na cidade sobre seu destino, envolvendo os atores econômicos, sociais e políticos reais;
c) Uma regularização fundiária de áreas ocupadas – e não tituladas – da cidade. De fato, nas análises empíricas a respeito, evidencia-se que mais da metade da malha urbana de nossas cidades é construída sobre assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma maneira as formas legais de urbanização. Parte delas pertencem ao próprio Poder Público. As favelas, neste sentido, avançam sem limites, passando por questões que nem políticas de distribuição de renda e “promoção” de cidadania conseguem resolver. Daí certas ineficácias nos discursos da
urbanização das favelas, da integração da periferia à urbe e da
ociosidade dos terrenos privados em áreas de urbanização consolidada. 29
Desta forma, a conjuntura dos três campos dispostos no Estatuto da Cidade, e que obriga ao Plano Diretor o seu ajuste a estes, perpassa pelas diretrizes gerais, onde se prevêem cinco pontos essenciais, tais quais sejam a
garantia do direito a cidades sustentáveis, a gestão democrática, a ordenação e controle do uso do solo urbano, a justa distribuição dos benefícios e ônus
decorrentes do processo de urbanização e, ainda, a recuperação de investimentos
do Poder Público de que tenham resultado a valorização de imóveis urbanos, a
regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, todos positivados no art. 2º da Lei n. 10.257/2001. 30
_____________
29 ROLNIK, Raquel. Op. Cit., p. 16.
30
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
Para isto são apresentados no Capítulo III, do Estatuto da Cidade, dispositivos sobre o Plano Diretor, onde é conceituado legalmente o mesmo como o
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 40), o
que não quer dizer que seja um desenvolvimento de qualquer forma e uma expansão urbana idem. A ambos deve haver uma consonância entre os princípios da função social da propriedade e da função social da cidade, de tal forma que haja
II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no
processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das
atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e
corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII - adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos
aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de
bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos
e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social. (grifos nossos. BRASIL. Lei n. 10.257 de 10.7.2001. Op. Cit.).
um desenvolvimento sustentável e uma expansão urbana ordenada e aproveitável, fazendo com que todas as áreas possíveis que estejam próximas dos aparelhos urbanos e da infra-estrutura consolidada sejam contempladas com a ocupação de melhor proveito possível, principalmente àqueles de baixa renda.
Conforme corrobora o art. 39, a função social (lato sensu) é atendida com todas as suas exigências fundamentais de ordenação da cidade, oferecendo, deste modo, qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas, atendidas as diretrizes acima expostas (art. 2º).
Nisto, então, o Plano Diretor toma importância assaz na distribuição do direito à cidade, obrigando a que todas as outras normas municipais relativas ao desenvolvimento da urbe devem estar em consonância com suas diretrizes e prioridades, dentre elas o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, dentre outras mais (inclusive as legislações regulamentadoras dos dispositivos do Plano Diretor) – art. 40, §1º.
Há quem sustente que exista inconstitucionalidade no art. 40, §2º, quando explicita que a abrangência da legislação que estabelece as diretrizes para o Município não deveria abranger a zona rural. 31 No entanto, segundo melhor entendimento, estamos posicionados junto àqueles que entendem que o meio rural deve ser abrangido pelo Plano Diretor, baseado na interação visível entre o homem
_____________
31 Neste sentido é a lavra de TOSHIO MUKAI, quando afirma:
O mesmo não podemos dizer do §2º do art. 40, que dispõe, inconstitucionalmente, que o plano diretor deverá englobar todo o território do Município e não apenas a zona urbana ou de expansão urbana, como determina o §1º do art. 182.
Acresça-se que o §2º diz que a propriedade urbana deve ser abrangida pelo plano diretor, e atender as suas exigências para cumprir sua função social.
Já a propriedade rural, para cumprir a sua função social, segundo o Texto Constitucional, deve observar a outros condicionantes e requisitos previstos no art. 186. Portanto, a norma referida no Estatuto é absolutamente inconstitucional. (MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade – Anotações à Lei n. 10.257. de 10.7.2001. São Paulo : Saraiva, 2001, p. 44).
do campo e a cidade. Geralmente, aquele que mora na cidade mantém liame com o campo, na medida em que lá estabelece o seu ofício, ou, de forma contrária, o homem que mora no campo necessita da cidade para exercer os seus mais diversos afazeres e necessidades, seja de qual natureza for. Desta forma, não é na análise patrimonialista que devemos contemplar se o plano vai ao alcance do campo ou não. É na análise da interação do homem com o meio ambiente construído e natural em que está inserido, pois, por mais que seja a propriedade (urbana, por sinal) que esteja sendo regrada e controlada no Plano Diretor, quanto ao seu uso e destinação social, é o homem o seu objeto, do qual não se pode olvidar que vá o mesmo esquecer que o campo, muitas das vezes, fomenta o crescimento das cidades. Ou, como afirmado pelo legislador:
A realidade das cidades demonstra, cada vez mais, a ligação entre as atividades promovidas na zona rural com as atividades urbanas, uma vez que grande parte da população que vive na zona rural tem seu emprego e trabalho na região urbana, sem contar a utilização da infra-estrutura e de serviços urbanos, como o transporte coletivo, escolas, postos de saúde, hospitais, comercio e lazer. (...) O desenvolvimento da cidade nestes termos depende do desenvolvimento da região rural. O sistema de planejamento municipal, que é matéria do Plano Diretor, por exemplo, deverá ser constituído por órgãos administrativos regionalizados que compreendam também a região rural.32
Para tanto, e aliado à política agrária, regida pela União (art. 22, I, CF/88), é necessária uma integração entre a questão urbana e a questão agrária, por meio da interação normativa da União com os Municípios. Além do que, as missões constitucionais estabelecidas como campo de atuação comum da União, Estados e Municípios, que são normas constitucionais dirigentes para a execução da política urbana municipal pressupõem uma intervenção por parte do Município, _____________
abrangendo toda a sua população e, portanto, todo seu território. Conforme afirmado pelo legislador, padece de vício constitucional o Plano Diretor que se
restringir apenas à zona urbana e de expansão urbana. 33
No que consta ao tempo de revisão do Plano Diretor, o mesmo deve ser atualizado a cada dez anos, após a sua publicação. Este prazo, segundo nosso entendimento, retroage ao tempo em que a lei regulamentadora do art. 182, onde alcança todos os Municípios que, após a promulgação da Constituição de 1988, delinearam suas diretrizes através de Planos Diretores até 2001, quando foi lançado o Estatuto da Cidade. Assim, o Plano Diretor em estudo – do Município de Campos dos Goytacazes – está mais do que obrigado a rever o seu plano, em função deste existir por mais de 13 anos (!), e não ter sofrido nenhum tipo de ajuste às dinâmicas da municipalidade campista.
E mesmo que assim não fosse o entendimento, no art. 50 do Estatuto da Cidade há um dispositivo que ilustra a necessidade (dupla ou única) de rever o Plano Diretor de Campos dos Goytacazes. Diz o dispositivo que os
Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do art. 41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, deverão aprová-lo no prazo de cinco anos. Segundo entendimento
colocado pelo legislador, os municípios que já possuem um Plano Diretor que não
apresente a delimitação das áreas urbanas (dentre eles os instrumentos do art. 5º e
seguintes do Estatuto da Cidade) (...) terão o prazo de cinco anos para revisar o
Plano Diretor de modo a delimitar as áreas urbanas onde incidirão estes instrumentos, situação pela qual – perceptível a ausência dos ditos instrumentos na
_____________
lei relativa à municipalidade em estudo – a Lei Diretriz Municipal terá que ser revista até outubro de 2006, quando então expira o prazo colocado pela Lei 10.257/2001, tendo em vista o momento de sua vigência desde outubro do último ano. 34
Portanto, quanto ao §4º do art. 40 do referido Estatuto, os Poderes Legislativo e Executivo municipais deverão garantir audiências públicas e debates populares e com associações representativas da sociedade civil, publicidade de todos os documentos e informações produzidos e o acesso de qualquer um aos mesmos. Tal dispositivo corresponde ao comando diretriz que estabelece a participação popular, essencial para o deslinde da questão.
No que tange ao art. 41 do Estatuto, não é necessário irmos alhures para constatar a evidência da necessidade – e obrigatoriedade – do Plano Diretor para o Município de Campos dos Goytacazes. Município de destaque regional no contexto fluminense, dispondo, segundo censo do IBGE de 2000, de 406.989 pessoas residentes, sendo 364.167 morando na malha urbana.35
O que não descarta a possibilidade de, definido novo censo populacional para o Município em questão, vislumbrarmos um crescimento populacional acima dos quinhentos mil habitantes, para então obrigarmos a municipalidade na implementação de um plano de transporte urbano integrado, compatível com o Plano Diretor (ou a própria previsão neste) (art. 41, §2º, da Lei 10.257/2001). Cumpre repisar que o conteúdo mínimo do Plano Diretor (art. 42) deve ser atendido, não importando se o mesmo é anterior ao Estatuto da Cidade ou
_____________
34 BRASIL. Op. Cit., p. 59.
35 Dados do IBGE com base em resultados do universo dentro dos municípios. Informações na
internet (http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2000/universo.php?tipo=31& pagina atual=1&uf=33&letra=C), acesso feito em 16 de junho de 2004.
posterior a este (art. 42).
Com isto, apuramos que não só em Campos dos Goytacazes, mas nos Municípios do país afora, não se esperava que o Estatuto dispusesse com tanto êxito estas inovações, uma vez que o próprio cinismo da política urbana que se pratica torna vulgar a ação do Poder Público, onde de um lado reitera nos planos e
leis uma regulação urbanística excludente e de outro negocia, na administração do dia-a-dia, com os interesses pontuais e corporativos por meio de práticas clientelistas e de compra de votos.36 Desta forma, a Lei n. 10.257/2001 abre uma nova possibilidade de atuação das políticas públicas, mas não dá a fórmula mágica para o planejamento urbano, dependendo e muito da vontade sócio-política para afirmar o Estatuto da Cidade na seara urbana.
Assim, cabe aos cidadãos, através de uma atitude coerente e controladora, permanecer na iniciativa de coibir que o Poder Público desvirtue o sentido do Plano Diretor e de suas leis regulamentadoras. Verdadeiramente, têm os mesmos o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de
intervir, concretamente, sobre o território, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas. 37
3.2.5 O Plano Diretor de Campos dos Goytacazes e sua municipalidade.
Inicialmente, ao falarmos de uma cidade como Campos dos Goytacazes, não tratamos aqui de qualquer municipalidade, com características de _____________
36 ROLNIK, Raquel. Op. Cit., p. 18. 37 Idem, ibidem, p. 18.
cidades de porte médio e destaque regionalista na sua configuração, economia e morfologia social. Fala-se de uma cidade com as virtudes de inúmeras potencialidades em diversas atividades setoriais, desde as do setor primário até o setor terciário, perpassando pelos pólos universitários e pelo petróleo, combustível que sustenta não só a condição de vida de diversos munícipes, mas também da Administração Publica Municipal que, por sua vez, recebe dezenas de milhões de dólares todos os meses com as participações governamentais da exploração do petróleo, sendo tal ouro negro concentrado em sua bacia marinha. Ou seja, é uma cidade de destaque regional, mas também de importância nacional, tendo em vista o seu produto estratégico.38
Sem contar o reflexo das cidades da Região Norte-Noroeste Fluminense na dinâmica do êxodo urbano para Campos dos Goytacazes, como na observação feita por FANY DAVIDOVICH, onde observa:
A análise do incremento populacional traz subsídios para caracterizar um contexto urbano e industrial, o do Estado do Rio de Janeiro, que deixou marginalizados determinados segmentos do território, traduzindo acentuada seletividade espacial e desperdícios de capital fixo instalado, principalmente em cidades tradicionais do norte e noroeste fluminense, que tem revelado fraco desempenho demográfico e econômico. 39
Deste modo, maior é ainda o impacto causado em torno da responsabilidade socioeconômica imposta a esta cidade, que não só suporta a migração de pessoas de outros Estados do país, mas também agrega na sua malha urbana gente das cidades vizinhas ou regiões do próprio Estado do Rio de Janeiro que, como aqueles, colocam toda sua fé numa cidade de promessas e frustrações _____________
38 PIQUET, Rosélia. Da Cana ao Petróleo: uma região em mudança. In PIQUET, Rosélia (org.)
mescladas.
E tal fato se percebe em função da própria cidade não assumir uma ordenação urbana conjugada com o Plano Diretor que lho desenha, onde esconde a realidade do crescimento e adensamento das favelas, a criminalidade organizada e a crise da economia original que acaba, em série, na dura realidade da cidade campista. 40
Com vistas à resolução destes conflitos urbanos, sem ponta de dúvidas, temos o Plano Diretor como grande vetor da ordenação urbana e do planejamento de muitas das cidades brasileiras, em especial a presente em nossas análises. Não bastasse apenas este aspecto relevante, ainda temos dentro deste planejamento a possibilidade de estabelecer planos gerais e planos específicos, sobre cada área da municipalidade, ora a promover a ordenação do espaço urbano, de forma a garantir a melhoria da qualidade de vida da cidade, ora para transformar uma realidade específica que se quer otimizar, para maior harmonia do conjunto urbano.
Neste sentido, faremos uma breve análise legal do Plano Diretor do Município de Campos dos Goytacazes, de forma tal a evidenciar os pontos positivos e negativos desta lei municipal (Lei n. 5.251, de 27.12.1991, atualização do antigo Plano Diretor Urbanístico de Campos, de 1979 – o PDUC). As criticas colocaremos durante o texto, tem por objetivo apenas cunhar alguns lances específicos que serão mais bem esclarecidos no desenrolar da dissertação presente.
39 DAVIDOVICH, Fany. Comentando o Crescimento Populacional do Estado do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro : UFRJ/IPPUR, 2002, p. 08.
3.2.5.1 – Título I – Do Plano Diretor.
É composto o primeiro título de dois capítulos: do plano diretor e
das diretrizes, sendo que o primeiro abarca os arts. 1º a 5º e o segundo o art. 6º.
Não obstante esteja o primeiro capítulo de acordo (diríamos, ex litteris) com a Constituição Federal de 1988, e tendo em vista o caráter de recente redemocratização do país, o segundo capítulo apresenta falhas estruturais quanto às diretrizes, que se reformularam e se adensaram com o Estatuto da Cidade, exigindo então seu melhor estudo e consonância com as diretrizes da Lei Federal n. 10.257/2001, em seu art. 2º.
3.2.5.2 – Título II – Da Ordenação do Território Municipal.
Compõe-se de um prolegômeno, sem capítulo próprio, definindo do art. 7º ao art. 10 as dimensões das atividades campistas, em breve delimitação de distritos, sede, área urbana e rural. Logo mais, apresentam-se três capítulos. O primeiro deles trata das unidades urbanas (arts. 11 a 15), onde são traçadas as áreas urbanas, urbanizáveis ou não, dentro dos distritos e da sede municipal. Ainda há a definição, vaga, da área urbana consolidada e da área de expansão urbana, remetendo para lei específica as áreas de ocupação turística e de lazer e no anexo do Plano Diretor as delimitações urbanas da sede municipal.
No capítulo II – da área rural (arts. 16 a 19) – é definida, de modo residual, toda área não compreendida como parte da malha urbana seja esta distrital ou central. Na área rural a concentração de atividades econômicas e ambientais dá azo a zoneamentos desta natureza, das quais a formação de loteamentos se proíbe, bem como a cobrança de IPTU nestas localidades, salvo
nas comunidades rurais já consolidadas como parte da malha urbana.
No capítulo III, que define as áreas impróprias para a urbanização, apresenta o Plano Diretor duas seções sobre cada uma: as áreas de especial
interesse ambiental, as áreas de risco e a área rural, esta sem previsão legal.
Assim, são delineados, nos arts. 21 e 22, as primeiras; nos arts. 23 e 24 as segundas. Salienta-se que ambas as seções carecem de especificidades sobre os temas, principalmente a última, de onde deixa, de forma vaga e imprecisa, as delimitações reais das áreas de risco do Município e as políticas a serem implementadas nestas.
3.2.5.3 – Título III – Da Política Urbana e de Controle do Uso do Solo.
Neste título, considerado o mais importante da implementação de políticas públicas no município, em especial na zona urbana, percebemos pontos imprecisos e incoerentes com a necessidade de regulação permanente e flexível da função social da propriedade, atendidas às diretrizes do art. 2º do Estatuto da Cidade. Tal é subdividido em quatro capítulos, estabelecendo o primeiro os
objetivos e diretrizes, o segundo a estrutura interna da cidade e do direcionamento de sua ocupação, o terceiro as normas de ordenamento urbanístico da cidade e o
último as áreas de especial interesse social.
No primeiro capítulo (arts. 25 e 26), notamos uma singela vontade do Poder Público em implementar suas políticas na expansão horizontal da municipalidade. Neste sentido é a preocupação com a instalação de equipamentos urbanos, consolidação de áreas afastadas do centro e conservação do patrimônio
histórico, arqueológico, paisagístico e ecológico municipal.
Já no segundo capítulo, compreendido entre os arts. 27 e 39, existe uma divisão interna em três seções relativas às localidades distintas do Município. Na primeira, denominada das áreas de preservação do patrimônio cultural (arts. 28 a 30), são definidas diretrizes a serem perseguidas em leis regulamentares, no que consta à preservação e valorização das áreas históricas da cidade e da valorização cultural dos imóveis que constituem a mesma. Na segunda seção (dos bairros e
periferia da cidade), arts. 31 e 32, a ocupação adensada do centro urbano, pela
qual em alguns casos (chácaras, vilas e condomínio sociais) a lei regulamentar dará trato ao caso, sempre preservando o patrimônio histórico, arqueológico, paisagístico e ecológico municipal, não estabelecendo a prioridade para as populações de baixa renda sobre tal adensamento, o que resta averiguar na especulação imobiliária existente em Campos dos Goytacazes, cujos vazios são conhecidos dos munícipes há tempos. Com isto, reforça-se com a seção terceira (arts. 33 e 34), titulada da
área de expansão urbana da cidade, na tendência de evitar o crescimento
horizontal da cidade, atendendo a um processo programado de urbanização e loteamento. 41
No capítulo III – das Normas de Ordenamento Urbanístico da
Cidade – em seus arts. 35 a 37 dispõem-se regras que estabelecem o que seja a
área de ocupação urbana consolidada, a área de expansão urbana e a remição às leis urbanísticas municipais de zoneamento e parcelamento do solo, além do Código de Obras, reafirmando o plano definido em 1979 (Plano de Desenvolvimento
_____________
41 O art. 27 define áreas de ocupação urbana consolidada e áreas de expansão urbana, deixando-nos
uma imprecisão quanto ao que seja bairro tradicional, periférico e a diferença entre ambos. Sem constar que é uma sinonímia ao art.11 do mesmo Plano Diretor.
