Modular AFO Apostila Alexandre Américo

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Texto

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Modular

AFO

Apostila

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ASSUNTO: ORÇAMENTO PÚBLICO (CONCEITO, TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO - ORÇAMENTO PROGRAMA, DIMENSÕES, NATUREZA JURÍDICA, CICLO ORÇAMENTÁRIO, ORÇAMENTO NA CF/88, UNIDADE ORÇAMENTÁRIA, UNIDADE ADMINISTRATIVA, INSTRUMENTOS NORMATIVOS APLICADOS

AO ORÇAMENTO PUBLICO)

___________________________________________________________________________________________ Galera concurseira, vamos esmiuçar a disciplina de AFO, que está contemplada no edital do certame para o Ministério Público da União 2010 em diversos cargos. Meu objetivo aqui com vc é fazê-lo(a) amar essa disciplina!!!

Então, vamos à obra!!!!

Assim como as pessoas físicas, o Estado, enquanto ente político, realiza a sua ATIVIDADE FINANCEIRA que consiste na arrecadação de recursos e na utilização do produto dessa arrecadação em favor de toda a sociedade, na forma de bens e serviços (pelo menos em tese!!!!!).

Bem, para que o Estado obtenha esses recursos e gaste-os no financiamento dos serviços públicos, deve executar um orçamento: é o chamado Orçamento Público (Lei Orçamentária Anual-LOA). Tal mecanismo financeiro deve ser elaborado e executado baseado em algumas normas, que constam, principalmente, na Carta Magna (CF/88), na Lei nº 4.320/64, na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e em outros instrumentos normativos (Portarias Interministeriais, Decretos-Lei), os quais veremos adiante.

Acontece que o Estado, em virtude de atuar numa conjuntura de escassez de recursos e demandas sociais ilimitadas, precisa planejar a sua “vida financeira”, a sua Atividade Financeira, como já dissemos.

Conforme preceitua Kiyoshi Harada, “ a finalidade do Estado é a realização do bem comum, conceituado como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidade humanas(...)”

O bem comum, explanado pelo ilustre autor, é materializado pela realização do que anteriormente chamamos de ATIVIDADE FINANCEIRA, que consiste em:

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Analogamente, nós, pessoas físicas, quando recebemos o nosso salário, planejamos (ou pelo menos deveríamos) gastá-lo, para um determinado período, em diversas áreas: educação, saúde, moradia, infra-estrutura, lazer, aquisição de imobilizado, investimentos, aplicações financeiras etc. É claro que, em virtude da escassez de recursos e das nossas necessidades humanas, diga-se de passagem, ilimitadas, precisamos priorizar determinadas áreas em que iremos despender os nossos recursos. Após estabelecermos um planejamento, definirmos prioridades de gastos, executaremos as despesas para financiar nossas demandas individuais, satisfazer as nossas necessidades enquanto ser humano.

Da mesma forma é o Estado, guardadas as devidas proporções e nuances, é claro !!!!! A partir do quadro anterior, podemos inferir que o Estado obtém recursos, para financiar os seus gastos, através da arrecadação de Receitas Públicas, viabilizada principalmente pela arrecadação tributária, que constitui a sua principal fonte de financiamento. A realização de operações de crédito (obtenção de empréstimos e financiamentos- receitas de capital) também constitui outra fonte de recursos no financiamento das demandas sociais.

Entretanto, tudo aquilo que o ente político prevê arrecadar e gastar está contido na LOA, que constitui o planejamento operacional viabilizador das políticas públicas e dos programas de governo traçados em seu PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO (Plano Plurianual-PPA).

Suprir as Necessidades Públicas Obter Criar Gerenciar Gastar Receita Pública Crédito Público Orçamento Público Despesa Pública

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Quem gasta o que ganha é imprudente; quem gasta mais do que ganha é irresponsável!

As pessoas físicas e jurídicas planejam suas “vidas” objetivando atingir metas no curto, médio e longo prazos, não é mesmo?

Com o poder público não é diferente! O governo também planeja. No entanto, a planificação governamental é mais complexa. Deve seguir o princípio basilar da Administração Pública: a legalidade.

Isso quer dizer que o Poder Público somente está autorizado a fazer o que a lei determina. Não pode o Poder Público, por exemplo, se valer da seguinte máxima: “Se a lei não proíbe, então é possível adotar um comportamento nela não expresso.

Quanto ao processo de planejamento orçamentário, pode-se verificar a instituição de leis que tratam da matéria, a saber:

SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO BRASILEIRO

Figura 1

(1) PPA - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO : é o plano de médio prazo(alguns autores) ou de longo prazo – estabelece os objetivos estratégicos da administração → lei do plano plurianual (PPA).

(2) LDO - PLANEJAMENTO TÁTICO: interface entre os níveis estratégico e operacional → lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

(3) LOA - PLANEJAMENTO OPERACIONAL: curto prazo – ações para que o plano estratégico seja materializado → lei orçamentária anual(LOA)

PPA(1)

LDO

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IRETRIZES

1. PLANO PLURIANUAL - PPA BJETIVOS

ETAS

O planejamento das ações governamentais se traduz objetivamente no instrumento denominado Plano Plurianual que é a carta de intenções do representante do executivo, contendo o estabelecimento das prioridades e o direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos.

É estruturado, conforme o disposto no artigo 165, § 1º, de forma regionalizada, e dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Essa determinação compatibiliza-se com um importante objetivo da política orçamentária que é o de “reduzir as desigualdades inter-regionais” e também caminha em total harmonia com o ditame expresso no artigo 3º, inciso III de nossa Carta Magna que diz:

Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: ...

III – erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais O Plano Plurianual é o mecanismo utilizado para determinar a visão estratégica do representante do executivo quanto ao desenvolvimento do país. Neste sentido, traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento é o elo de ligação entre as ações de longo prazo e as necessidades imediatas.

É a mais abrangente peça e planejamento governamental, uma vez que promove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários para a viabilização dos gastos públicos.

O esqueleto do PPA são os programas de trabalho do governo, que constituem instrumentos de organização da ação governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Planejamento Estratégico da Administração Pública. O programa consiste, pois, no módulo integrador do PPA com a LOA (ex.: erradicação do analfabetismo).

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resolvido por seus representantes legalmente constituídos. Porém, é de nosso conhecimento que existem uma série de causas que concorrem para que este problema aconteça. É exatamente aí onde atuam os programas. Geram ações capazes de combater diretamente as causas dos problemas identificados para então alcançarem a total resolução deste. Como o orçamento empregado atualmente é o Orçamento-Programa, que possui, ênfase nas realizações, a administração pública precisa mensurar estas “realizações”, e o faz por meio do instrumento denominado “Indicador” que vai determinar o quanto do problema foi resolvido, com as ações implementadas em combate às causas deste.

O fluxo abaixo ilustra como pode ser definido o processo de um programa;

Em suma, pode ser considerado como o conjunto articulado de ações (como exemplo: projetos, atividades, operações especiais e ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários), estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Objetivo este que será concretizado em um resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, consequentemente, a avaliação objetiva da atuação do governo.

O reordenamento das ações do governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. As ações que compõe o programa estão associadas aos produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados por metas. Causas Causa 1 Causa 2 Cau 3 Ações Ações 1 Ações 2 SOCIEDADE

(pessoal, famílias, empresas)

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Em resumo:

A geração de um programa presume a necessidade de solução para um problema pré-existente, o atendimento de uma demanda da sociedade ou o atendimento de determinada demanda dos diversos órgãos públicos, viabilizando a realização adequada das suas atribuições.

Um programa é executado por meio de ações que o integram tais como projetos, atividades, operações especiais e outras ações que devem inexoravelmente ser concorrentes e suficientes para o alcance do objetivo explícito pelo programa.

PROGRAMA AÇÕES PROJETOS ATIVIDADES OPERAÇÕES Conjunto de operações LIMITADAS no tempo;

Tem como resultado um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo, que pode ser medido, física ou financeiramente.

Ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo;

Não resulta em um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços;

São basicamente detalhamentos das funções “Encargos Especiais”. Conjunto de operações

que se realizam de modo contínuo e permanente;

Tem como resultado um produto necessário à manutenção da ação de governo, que normalmente pode ser medido quantitativa e qualitativamente.

CUIDADO!!!!!

Projetos, Atividade e Operações Especiais são detalhamentos dos programas e não tipos de

programas.

AÇÕES PROGRAMÁTICAS

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ou serviços para uma parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa, são chamadas “outras ações”. Podemos destacar alguns exemplos destas como: o incentivo à colaboração ou parceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de governo; a alavancagem de recursos orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição e instrumentos normativos, entre outros.

Tipos de programas:

Quanto à classificação, os programas do PPA eram de quatro tipos:

I – Programas Finalísticos : são os programas que tem por objetivos a solução de problemas ou o atendimento direto das demandas da sociedade. Quando possuem ações desenvolvidas por mais de um órgão setorial são chamados de “Multi-setoriais”.

Ex: Fome-Zero.

II – Programas de Serviços do Estado: destinam-se ao atendimento das demandas do próprio estado, realizados por órgãos que tem por finalidade o atendimento à administração pública.

Ex: Treinamento de Servidores.

III – Programas de Gestão de Políticas Públicas: pressupõem um autogerenciamento do estado. Abrange ações que tem por finalidade o planejamento e a formulação de políticas setoriais, a coordenação e o controle dos programas que se encontram sob a responsabilidade de determinado órgão.

Ex: Gestão da Política de Saúde.

IV – Programas de Apoio Administrativo: congregam todas as ações capazes de gerar os insumos necessários à apropriação por parte dos demais programas. É o programa de suporte.

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CARACTERÍSTICAS

 Instrumento de planejamento governamental (planejamento estratégico) de longo prazo, contendo os projetos e atividades que o governo pretende realizar.

Vigência: União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 04(quatro) anos. Começa a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Executivo até o final do primeiro exercício do mandato seguinte.

VIGÊNCIA DO PLANO PLURIANUAL – PPA

A partir da elaboração do PPA 2008-2011, passaram a existir apenas dois tipos de programas:

1. Programas Finalísticos – por meio dos quais são ofertados bens e serviços diretamente à sociedade e nos quais são gerados resultados passíveis de aferição por indicadores; e

2. Programas de Apoio às Políticas Públicas a Áreas Especiais – voltados para a oferta de serviços ao Estado, para a gestão de políticas e para o apoio administrativo.

Mandato Atual 1º ano vigência PPA – mandato seguinte Vigência do PPA 4º ano vigência PPA –mandato Observação CAPCIOSÍSSIMA!!!

Veja que a vigência do PPA não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo. Procura-se com isso evitar a descontinuidade dos programas governamentais!!!!!!!!!!!!!

1◦ ANO 2◦ ANO 3◦ ANO 4◦ ANO

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17 Jul X1 31 Dez X2

VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA EXERCÍCIO FINANCEIRO

1 jan 31 Dez

Alexandre, com relação à vigência da LDO, existe consenso entre os doutrinadores acerca de sua vigência ser de um ano???

Conforme estabelece o ADCT da CF/88, a PLDO (Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias) deverá ser aprovada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, o que equivale atualmente até 17 de julho (art. 57, § 2º, CF/88). Se o Legislativo assim não proceder, não dará início a seu recesso até que esta seja aprovada aprovada.

Retornando para o Executivo após este prazo, este terá 15 dias para sancionar ou vetar a proposta.

Sancionada pelo Executivo, entrará em vigor com sua sanção e produzirá efeitos no exercício financeiro subseqüente, deduzindo-se então que sua vigência será de aproximadamente 18 meses.

Somos, portanto, partidários da idéia de que, quando sancionada pelo Poder Executivo, a LDO orientará a elaboração da LOA já no segundo semestre do exercício em que é aprovada (INÍCIO DA VIGÊNCIA), estabelecendo metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente.

A nosso ver, se considerarmos todas as suas funções, a vigência da LDO é maior que um ano (18 meses), conforme dissemos, porém sua eficácia é anual!!!!!

Abaixo extraímos excertos do ilustríssimo autor Valdecir Pascoal para fundamentar a nossa tese!!!!

ATENÇÃO!!!! (OPINIÃO DE AUTOR CONSAGRADO: VALDECIR PASCOAL)

“Mesmo que alguns autores falem em vigência anual da LDO, isso, a rigor, não é correto. Valendo-nos do conceito jurídico de vigência, há que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente é

aprovada em meados do exercício financeiro, orientando a elaboração da LOA no segundo semestre e continuando em vigor até o final do exercício financeiro seguinte. Diga-se, contudo, que, embora a vigência

formal seja maior que um ano, a LDO traça as metas e as prioridades da Administração apenas para o exercício subseqüente.”(2004, pág.41)

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Referências

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