Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso Divisão Municipal de Estudos e Assessoria Jurídica

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Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso

Divisão Municipal de Estudos e Assessoria Jurídica

Despacho: Despacho:

Despacho:

N/Ref.ª: I//12/CMP S/Ref.: /05/CMP Porto,

Autor: Paula Melo

Assunto: Legitimidade procedimental num pedido de alteração de utilização de determinada

fracção autónoma (artigo 9.º do RJUE).

Dos Factos:

1. Por despacho proferido pelo Exmo. Chefe de Divisão, é solicitado a este Departamento

Jurídico, a definição do procedimento a adoptar pelos serviços no presente processo, atendendo à oposição manifestada por uma das proprietárias do prédio quanto à emissão do autorização de utilização requerida pelo arrendatário.

2. Para a emissão da pronúncia que nos é solicitada, importa desde já, ainda que de uma

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2 3. Para o prédio sito na Rua… foi emitida a licença de construção n.º /21, sendo “armazém”, o

destino aprovado para o rés-do-chão.

4. Na sequência da realização de uma acção de fiscalização, foi constatado pelos competentes

Serviços que se encontrava em funcionamento no rés-do-chão daquele prédio, um estabelecimento de cafetaria, apenas com serviço de venda de pão, bolos e bebidas, sem o respectivo alvará específico – Cfr. Informação I//11/CMP.

5. Em 2011 e mais tarde, em 2011, foram notificados os interessados – proprietária e

arrendatário do prédio – nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), da intenção do Município do Porto em ordenar a cessão da utilização da fracção, nos termos do n.º 1, do artigo 95.º do R.J.U.E.

6. A proprietária, em sede de defesa, veio alegar o seguinte:

(i) O local não possui licença para laborar como cafetaria; (ii) A arrendatária do prédio é a

sociedade ” Sociedade Unipessoal, Lda”, encontrando-se a correr contra esta, no .º Juízo dos Juízos Cíveis do Porto, uma acção de despejo; (iii) Tem conhecimento que o Sr…. exibe um contrato de trespasse, para alegadamente se intitular arrendatário do local, porém, tal documento carece de qualquer validade, não consentindo que este requeira a emissão de qualquer licença para o local.

7. Por sua vez, o ocupante da referida fracção veio invocar que é o arrendatário do prédio,

juntando para o efeito, cópia do contrato de trespasse celebrado em 2009 e cópia da notificação feita à proprietária para o exercício do direito de preferência no trespasse feito a título de dação em cumprimento.

8. Mais referindo que, de acordo com a sentença proferida, de que junta igualmente cópia, a

sociedade “Sociedade Unipessoal, Lda”, foi extinta, requerendo a concessão de um prazo de 120 dias, para apresentar projecto de legalização.

Análise jurídica:

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9. A pronúncia sobre a validade do contrato de trespasse junto aos autos a fls. e , bem como

da notificação efectuada à proprietária para exercício do direito de preferência no trespasse, destinada a resolver o litígio que parece existir entre a proprietária do prédio e o seu ocupante/arrendatário, não constitui atribuição do Município, não integrando qualquer competência dos seus órgãos.

10. Trata-se efectivamente de matéria do foro privado, que ao Município não cabe analisar e

dirimir, pois a resolução de litígios jurídico-privados cabe aos tribunais judiciais e não à Administração, sob pena de usurpação de poderes.

11. A questão que aqui em concreto nos é suscitada, reconduz-se à análise da problemática da

legitimidade urbanística, dado que o Requerente invoca que é titular de um direito que lhe permite realizar determinada operação urbanística (alteração da utilização licenciada) embora um dos proprietários do prédio se oponha à concessão daquela autorização.

B - Da legitimidade procedimental para apresentação do pedido de alteração de utilização

12. Como se sabe, uma vez licenciado um edifício ou uma das suas fracções para uma

determinada utilização, a alteração dessa utilização carece, de autorização do presidente da

câmara1, a qual, sendo precedida de obras, destina-se a “verificar a conformidade da obra

concluída com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovado e com as condições do licenciamento ou da comunicação prévia”, ou, inexistindo obras, ou quando tratando-se de alteração da utilização, (…) “destina-se a verificar a conformidade do uso previsto com as normas legais e regulamentares aplicáveis e a idoneidade do edifício ou sua fracção autónoma

para o fim pretendido”2, isto porque, como se sabe, existe uma incindibilidade entre as

concretas características construtivas de um edifício e a utilização nele promovida.

1_{Esta competência pode ser delegada nos vereadores, com faculdade de subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços}

municipais de acordo com o disposto no n.º 3, do artigo 5.º do RJUE.

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4 13. Nos termos do artigo 9.º do RJUE, a legitimidade nos procedimentos urbanísticos afere-se

pela titularidade de “qualquer direito que confira ao requerente a faculdade de realizar a

operação urbanística a que se refere a pretensão.”

14. Sendo, em regra, os direitos que conferem legitimidade, direitos de cariz privado, esta

questão remete-nos para outra, prévia, que é a do relacionamento dos actos administrativos de gestão urbanística, designadamente as licenças, comunicações prévias ou autorizações, com as regras jurídicas de direito privado, em especial as referentes à construção.

15. Em causa está aqui uma das características que a doutrina atribui a estes actos

urbanísticos: a da sua submissão exclusiva a regras de direito do urbanismo, o que significa que a Administração municipal competente pela apreciação dos projectos e pela concessão das licenças e autorizações urbanísticas ou pela admissão de comunicações prévias deve apreciar os referidos projectos exclusivamente à luz das normas de direito público e não à luz de normas de direito privado relativas à realização dessas operações, designadamente, as normas do Código Civil.

16. E uma das consequências desta característica é a de que a licença ou autorização

urbanísticas são concedidas sob reserva de direitos de terceiros. E isto é compreensível na medida em que os actos de gestão urbanística apenas regulam as relações entre a Administração e o seu titular e, por isso, não constituem, modificam ou extinguem relações

jurídicas privadas, ou seja, relações entre o titular da licença ou autorização e terceiros vizinhos

ou dos vizinhos entre si.

17. E isto é assim porque, para além da submissão exclusiva da licença ou autorização

urbanísticas a regras de direito do urbanismo, elas caracterizam-se também por serem emitidas tendo em consideração, não o requerente, mas a conformidade do projecto com as regras urbanísticas aplicáveis ao prédio em causa, ou, no caso em apreço, a idoneidade do edifício ou sua fracção autónoma para o fim pretendido.

18. No entanto, apesar da regra da subordinação exclusiva das licenças e autorizações

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direitos de terceiros, tal não significa uma total desconsideração, por parte da Administração, das regras de direito privado.

19. Ora, é precisamente isto que acontece no nosso ordenamento jurídico, dado que o n.º 1, do

artigo 9.º do RJUE e a Portaria n.º 232/2008, de 11 de Março, exigem não só que o requerente ou comunicante invoque, mas também que faça prova, no requerimento inicial, da titularidade de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a pretensão.

20. Assim sendo, a apreciação da titularidade do direito que confere ao particular legitimidade

para requerer o licenciamento ou a autorização, é uma apreciação meramente formal, isto é, limitada a verificar se o requerente apresentou documento comprovativo da legitimidade que a Portaria exige, sem ter que fazer quaisquer outras diligências no sentido de apurar se, de facto, o requerente é ou não titular da qualidade que invoca.

21. E os direitos que conferem legitimidade nos termos do artigo 9.º do RJUE, são o direito de

propriedade e os direitos que conferem a faculdade de realizar a operação urbanística, porque

assentes num título constitutivo, quer de direitos privados (usufruto, arrendamento, uso e habitação, superfície), quer de direitos de natureza pública (v.g. concessão de bens dominiais).

22. Subsumindo a factualidade do caso aqui em apreço a tudo o que vem de ser dito, sempre

se dirá que a “impugnação” da validade do contrato de trespasse suscitada por uma das proprietárias do prédio em causa, é uma questão de direito privado que ao Município não cabe analisar nem dirimir, devendo ser suscitada e resolvida pelos tribunais judiciais, como acima já esclarecemos.

23. Por outro lado, o interessado – B. – alega e faz prova da qualidade de arrendatário, ao

juntar aos autos fotocópia de um contrato de trespasse celebrado em… de 2009, nos termos do qual adquiriu o estabelecimento comercial de indústria e comércio de panificação, produtos afins e confeitaria, instalado e a funcionar no prédio urbano sito na Rua…, com o inerente direito à sua exploração.

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6 24. Assim sendo, na nossa opinião, dispõe o interessado de legitimidade para apresentar um

pedido de alteração da utilização do rés-do-chão do prédio em causa, para estabelecimento de bebidas.

Conclusões:

1.ª A apreciação da titularidade do direito que confere ao particular legitimidade para requerer o

licenciamento ou a autorização, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 9.º do RJUE, é uma apreciação meramente formal, isto é, limitada a verificar se o requerente apresentou documento comprovativo da legitimidade que a Portaria exige, sem ter que fazer quaisquer outras diligências no sentido de apurar se, de facto, o requerente é ou não titular da qualidade que invoca;

2.ª E os direitos que conferem legitimidade nos termos do artigo 9.º do RJUE, são o direito de

propriedade e os direitos que conferem a faculdade de realizar a operação urbanística, porque

assentes num título constitutivo, quer de direitos privados (usufruto, arrendamento, uso e habitação, superfície), quer de direitos de natureza pública (v.g. concessão de bens dominiais);

3.ª A “impugnação” da validade do contrato de trespasse suscitada por uma das proprietárias

do prédio, é uma questão de direito privado que ao Município não cabe analisar nem dirimir, sob pena de usurpação de poderes, devendo ser suscitada e resolvida pelos tribunais judiciais, uma vez que, para além da submissão exclusiva da licença ou autorização urbanísticas a regras de direito do urbanismo, tais actos urbanísticos são concedidos sob reserva de direitos

de terceiros, isto é, têm em consideração, não o requerente, mas a conformidade do projecto

com as regras urbanísticas aplicáveis ao prédio em causa, ou, no caso em apreço, a idoneidade do edifício ou sua fracção autónoma para o fim pretendido;

4.ª No nosso caso, o interessado – B. – alega e faz prova da qualidade de arrendatário, ao

juntar aos autos fotocópia de um contrato de trespasse celebrado em 2009, nos termos do qual adquiriu o estabelecimento comercial de indústria e comércio de panificação, produtos afins e confeitaria, instalado e a funcionar no prédio urbano sito na Rua…, com o inerente direito à sua exploração, tendo por isso, na nossa opinião, legitimidade para apresentar pedido de alteração de utilização do rés-do-chão do prédio em causa, para estabelecimento de bebidas.

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Este é, s.m.o. o nosso entendimento

À Consideração Superior