UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
GABRIELA MENDONÇA CARVALHO
ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACOLHIMENTO
DESENVOLVIDAS PELO BRASIL E COLÔMBIA NO CASO DOS REFUGIADOS
VENEZUELANOS
Tubarão/SC
2019
GABRIELA MENDONÇA CARVALHO
ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACOLHIMENTO
DESENVOLVIDAS PELO BRASIL E COLÔMBIA NO CASO DOS REFUGIADOS
VENEZUELANOS
Monografia apresentada ao Curso de Direito da
Universidade do Sul de Santa Catarina como
requisito parcial à obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Linha
de
pesquisa:
políticas
públicas,
multilateralismo e emancipação humana.
Orientador: Prof.ª Carla Aparecida Marinho Borba, MSc.
Tubarão/SC
2019
Este trabalho é dedicado as 70,8 milhões de
pessoas que foram forçadas a se deslocarem, e
que necessitam da empatia dos outros para
sobreviver.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, eterna fonte de inspiração no amor ao próximo e
acolhida aos mais vulneráveis.
Aos meus pais, Andréa e Vanderlei, por sempre incentivarem os meus estudos, e
por acreditarem no meu potencial, pela compreensão, carinho e o mais importante, paciência,
nestes últimos anos.
Aos meus avós Jairo e Maurina, por serem pessoas maravilhosas, que sempre
acreditam no melhor das pessoas, e por tentarem passar isso para seus filhos e netos. À minha
Tia Aline e seu marido Rafael, por sempre me acompanharem em minhas loucuras.
Aos amigos, família que escolhemos, Maria Letícia, Adria, Marcos, Mariana, Alice,
Fabiana e Adriana, por serem os melhores amigos, pelas risadas e momentos de descontração,
obrigada.
À minha orientadora, professora Carla, que desde a primeira palestra que a ouvi
falar sobre refugiados me inspirou e fortaleceu o desejo de pesquisar sobre este assunto.
E a mim mesma, que tive que me superar em cada etapa do curso, vencer obstáculos
e acreditar cada vez mais na minha capacidade.
Que este trabalho seja uma forma de agradecer pelas oportunidades que a vida me
deu, e um lembrete dos sonhos que estabeleci para a minha vida profissional.
Solo le pido a Dios,
Que el dolor no me sea indiferente,
Que la reseca muerte no me encuentre
RESUMO
O presente estudo aborda o processo de acolhimento feito pelo Brasil e Colômbia no caso
específico dos refugiados venezuelanos. Foram identificados os motivos que levaram os
venezuelanos a se deslocarem em direção aos países estudados. Um dos principais motivos é a
crise econômica, a qual assola o país, e que culminou em uma crise de abastecimento sem
precedentes na história moderna da América Latina, aliada a uma crise política, que dividiu a
população e aumentou os índices de violência no país. Foram abordadas as normas de proteção
internacional dos refugiados, passando pelo instituto do asilo, da Convenção de 1951 e da
Convenção de Cartagena, a qual modernizou o conceito de clássico refugiado. No
desenvolvimento da pesquisa, num primeiro momento, foi demonstrado como cada país aplicou
as normas internacionais relativas ao refúgio e, posteriormente, foram apresentadas as
principais políticas públicas de cada país visando ao acolhimento e à integração dos
venezuelanos. Pode-se concluir que, em matéria de criação de políticas de acolhimento, a
Colômbia possui uma série de normas e decretos a nível nacional, fazendo com que o país seja
mais atrativo para os venezuelanos. No que tange ao Brasil, percebe-se que a Operação
Acolhida, realizada no Estado de Roraima, foi um sucesso. Contudo, em relação a outros
programas de acolhimento, a nível nacional, constatou-se que o Brasil não possui nenhuma
norma que legisle sobre o tema. A pesquisa em relação ao nível foi exploratória, a abordagem,
qualitativa, e o procedimento da pesquisa se deu por meio da análise bibliográfica, a qual
compreende doutrinas, textos de lei, documentos diplomáticos, artigos de jornais etc. O trabalho
foi dividido em cinco capítulos: introdução, aspectos políticos e econômicos da crise na
Venezuela, direito internacional do refugiado, análise das políticas públicas desenvolvidas pelo
Brasil e pela Colômbia no caso dos refugiados venezuelanos e conclusão.
ABSTRACT
The present study addresses the reception process made by Brazil and Colombia in the specific
case of Venezuelan refugees. The reasons that led Venezuelans to leave their home and go to
the countries studied were identified. Among the main reasons are the economic crisis that
plagues the country, which culminated in a supply crisis unprecedented in modern Latin
American history, coupled with a political crisis, which divided the population and increased
the rates of violence in the country. The standards of international protection of refugees,
including the asylum institution, the 1951 Convention and the Cartagena Convention, which
modernized the concept of the classic refugee, were addressed. In the development of the
research, it was firstly demonstrated how each country applied the international norms that
characterize an individual as a refugee, and later presented the main public policies of each
country aimed at welcoming and integrating Venezuelans in each country. It can be concluded
that in terms of the creation of reception policies, Colombia has a series of norms and decrees
at national level, making the country more attractive to Venezuelans. Regarding Brazil, it can
be seen that the Operation Welcomed, carried out in the state of Roraima, was a success, but in
relation to other host programs at the national level, it was found that Brazil does not have any
rules that legislate on the subject. The research in relation to the level was exploratory, the
qualitative approach, and the research procedure occurred through the bibliographic analysis,
which includes doctrines, texts of law, diplomatic documents, newspaper articles and so on.
The following work was divided into five chapters: Introduction, Political and Economic
Aspects of the Venezuelan Crisis, International Refugee Law, Analysis of Public Policies
Developed by Brazil and Colombia in the Case of Venezuelan Refugees, and Conclusion.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Maiores reservas de petróleo em bilhões de barris ... 25
Figura 2 – Fronteira Brasil e Venezuela, cidade de Pacaraima, estado de Roraima ... 42
Figura 3 – Fronteira Colômbia e Venezuela, ponte Simón Bolivar ... 53
LISTA DE TABELAS
LISTA DE SIGLAS
ACNUR – Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados
CONARE – Comitê Nacional para Refugiados
CONPES – Consejo Nacional de Política Econômica y Social
EUA – Estados Unidos da América
GIFMM – Grupo Interagencial sobre Flujos Misgratorios Mixtos
ONU – Organização das Nações Unidas
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
OIM – Organização Internacional de Migração
OMS – Organização Mundial da Saúde
OPEP – Organização dos Países Produtores de Petróleo
PIB – Produto Interno Bruto
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO... 13
1.1
DESCRIÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA ... 13
1.2
FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA ... 17
1.3
JUSTIFICATIVA ... 17
1.4
OBJETIVOS ... 19
1.4.1 Geral ... 19
1.4.2 Específicos ... 19
1.5
DELINEAMENTO DA PESQUISA ... 19
2
ASPECTOS POLÍTICOS E ECONÔMICOS DA CRISE NA VENEZUELA ... 22
2.1
DO GOVERNO DE HUGO CHÁVEZ AS ELEIÇÕES DE NICOLÁS MADURO ... 22
2.1.1
Crise do petróleo... 24
2.1.2
Sanções econômicas a Venezuela ... 27
2.1.2.1
Um país com dois presidentes ... 28
3
DIREITO INTERNACIONAL DO REFUGIADO ... 30
3.1
DO INSTITUTO DO ASILO ... 30
3.1.1
Do instituto do refúgio ... 33
3.1.1.1
Convenção de 1951 e os termos definidores da condição de refugiado ... 36
3.1.1.1.1
O aditamento do conceito de refugiado e a convenção de Cartagena de 1984 ... 39
4
BRASIL E COLÔMBIA: VENEZUELANOS EM BUSCA DE UM NOVO LUGAR
42
4.1
BRASIL: RECONHECIMENTO DA SITUAÇÃO DE REFUGIADO AOS
VENEZUELANOS ... 42
4.2
VIOLAÇÕES ENCONTRADAS PELO GOVERNO BRASILIEIRO ... 44
4.2.1
Brasil e as políticas de acolhimento: Operação Acolhida ... 47
4.2.1.1
Colômbia: reconhecimento da condição dos venezuelanos como refugiados ... 53
4.2.1.1.1
Colômbia: políticas públicas de acolhimento ... 54
4.2.1.1.2
Análise comparativa das políticas públicas formuladas pelo Brasil e a Colômbia
no caso dos refugiados venezuelanos ... 58
5
CONCLUSÃO ... 61
REFERÊNCIAS ... 66
ANEXOS ... 74
1
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo analisar de forma comparativa as políticas
públicas de acolhimento formuladas pelo Brasil e pela Colômbia em resposta ao fluxo
migratório venezuelano, e que se dirige aos países alvo deste estudo com a intenção de
permanecer de forma permanente ou temporária.
1.1 DESCRIÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA
No século passado, em razão de conflitos bélicos, destacando a Primeira e a
Segunda Guerra mundiais, houve um grande deslocamento de pessoas que saíam de suas casas
buscando segurança para si e seus familiares. É importante destacar que não somente o risco de
vida, resultante dos confrontos armados, foi motivo para o deslocamento em massa, tendo em
vista que a fome e a destruição de grandes centros urbanos também culminaram para elevar o
número de pessoas a buscar refúgio em outro país.
Com a finalidade de garantir a proteção a essas pessoas que se encontravam em
situação de risco, e que durante a sua trajetória em busca de um local seguro no qual pudessem
estar se estabelecendo, como perigo de morte, fome e não observância de direitos inerentes ao
ser humano, foram criados organismos internacionais, assim como normas e tratados, visando
à integral proteção da vida humana em qualquer lugar do mundo.
Destaca-se a Convenção de 1951, na qual se encontra o instituto do refúgio
1, que
teve a sua criação em razão do grande fluxo migratório em razão dos conflitos ocorridos durante
a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), que tem por objetivo promover e resguardar os direitos
dos refugiados ao redor do globo, estando em situação de trânsito ou já realocados em um novo
país de forma permanente (ACNUR, 2019).
Importa mencionar que no período do pós-guerra, diante da necessidade de garantir
e fiscalizar os direitos dos deslocados e, ainda, de evitar maiores atrocidades decorrentes do
1
O instituto do refúgio se caracteriza pela proteção concedida a um estrangeiro em razão do fundando temor de
perseguição, perseguições por opiniões políticas ou religião por outro ente estatal, violação maciça de direitos
humanos entre outras formas, as quais serão devidamente esplanadas no terceiro capítulo deste trabalho.
conflito, foi criado o Alto Comissariado da Nações para Refugiados – o ACNUR
2–, em data
anterior à própria Convenção
de 1951, pela resolução de nº 428, no dia 14 de dezembro de
1950, na Assembleia das Nações Unidas, com o objetivo de garantir e fiscalizar a proteção dos
refugiados no âmbito internacional (ACNUR, 2019).
Apesar da criação de um órgão voltado aos refugiados, bem como normas
específicas, com o passar dos anos cresceu a necessidade de atualizar as formas de proteção,
como, por exemplo, pactos regionais para migrações seguras.
Nos últimos anos, devido ao aumento do número de refugiados, estima-se que mais
de 70 (setenta)
milhões de pessoas, em razão da fome, dos desastres naturais, das perseguições
políticas ou religiosas, da guerra, dentre outros, foram forçadas a deixar de forma abrupta seu
local de origem ou residência (ACNUR, 2019
3).
Em razão da crise política sem precedentes, a situação da Venezuela tem alarmado
os órgãos de proteção internacional. Segundo dados do ACNUR (2019), desde 2014 a crise
interna do país levou milhares de venezuelanos a abandonar seu país em busca de novas
oportunidades de trabalho, segurança, comida e atendimentos médicos.
A atribulação venezuelana tem início com a morte do presidente Hugo Chávez, qu
esteve à frente do país de 1999 a 2013. Com a vacância do cargo, assumiu seu vice-presidente,
Nicolás Maduro. Nas eleições seguintes, o eleitorado elegeu o ex-vice-presidente para o cargo
de presidente, momento em que as eleições foram duramente contestadas pela oposição,
argumentando que houve fraudes no processo eleitoral (G1, 2013).
Entre os principais pontos da crise venezuelana, destacam-se, além da crise política,
as dificuldades econômicas sofridas pelo país em decorrência da crise do petróleo, que ao final
do ano de 2014 estava sendo vendido pelo valor de oitenta dólares, muito abaixo do que era
negociado anteriormente. Destaca-se, ainda, que com o valor do barril de petróleo reduzido, o
país passou a produzir uma quantidade inferior da matéria-prima, a menor quantidade em trinta
e três anos, segundo a Organização dos Países Produtores de Petróleo-OPEP
4, fato que
contribuiu para a ampliação da crise (CORAZZA, 2019).
2
O alto Comissariado da Nações Unidas para Refugiados nos seguintes capítulos será chamado pela sua sigla,
ACNUR.
3
https://www.acnur.org/portugues/dados-sobre-refugio/. Acesso em: 29 de setembro de 2019.
4A Organização dos Países Produtores de Petróleo será denominada OPEP nos seguintes capítulos.
Sendo o petróleo a única forma de custear os programas governamentais e estando
aliado à falta de investimento significativo do governo venezuelano em outras áreas que geram
economia, tais como a agricultura e a indústria do país, observa-se que o país adotou
dependência financeira dos valores obtidos com a venda do combustível. Contudo, em razão da
crise, houve impedimento do repasse de verbas para o custeio de programas sociais, levando,
ainda, a Venezuela a mergulhar em um caos sem precedentes na história do país.
Com a precarização dos serviços sociais em decorrência da queda do valor do
petróleo, bem como pela falta de itens básicos essenciais ao desenvolvimento do ser humano,
como alimentos, remédios e produtos de higiene pessoal, os venezuelanos criaram uma
dependência dos produtos importados, o que gerou o aumento da inflação e o declínio da
economia do país. Ressalta-se ainda que, com as
sanções impostas pelo governo
norte-americano e seus aliados, houve limitação de compra para o governo venezuelano, agravando
ainda mais a crise no país (CORAZZA, 2019).
Diante da falta de recursos para o custeio de programas sociais, e com a falta de
produtos básicos, o êxodo venezuelano começou de forma tímida, não havendo inicialmente o
fluxo hoje visto de pessoas que se movem em direção aos países vizinhos à Venezuela, que a
cada dia aumenta consideravelmente (ORTIZ, 2015).
Segundo um informe do ACNUR e da Organização Internacional para Migrações
(OIM)
5publicado em 22 de fevereiro de 2019, o número de refugiados venezuelanos é superior
a 3 milhões de pessoas, sendo que 2 milhões de pessoas estão abrigadas nos países do Caribe e
da América Latina, e os demais, espalhados pelo mundo.
Presume-se que há, em média, mais de 5 milhões de pessoas que saíram da
Venezuela em busca de uma vida melhor, seja para os países vizinhos ou para outros fora da
América Latina. Segundo o ACNUR, em conjunto com OIM, os venezuelanos se distribuíram
na América Latina da seguinte forma:
A Colômbia abriga o maior número de refugiados e migrantes da Venezuela, com
mais de 1,1 milhão. O país é seguido por Peru, com 506 mil; Chile, 288 mil; Equador,
221 mil; Argentina, 130 mil; e Brasil, 96 mil. México e países da América Central e
do Caribe também recebem um número significativo de refugiados e migrantes
venezuelanos. (NAÇÕES UNIDAS BRASIL, 2019).
Conforme dados obtidos através do Grupo Interegencial sobre Flujos Migratorios
Mixtos (GIFMM), o governo da Colômbia recebeu no ano de 2018 mais 1.032.00 milhões de
venezuelanos, número que só aumenta, já que o país é o principal destino de escolha dos
refugiados venezuelanos, tendo em vista o idioma em comum e o fato de o país fazer fronteira
com a Venezuela.
O Brasil, maior país da América Latina, no ano de 2017, também presenciou o
aumento do fluxo migratório de venezuelanos em seu território. O ACNUR apresentou um
relatório atualizado informando que a quantidade aproximada de venezuelanos que adentraram
no país chega ao número de 168.357 mil, sendo sua principal rota a cidade de Pacaraima,
localizada no Estado de Roraima, que faz fronteira com a Venezuela.
A chegada inesperada e a aglomeração de um grande número de pessoas na cidade
do interior de Roraima ocasionaram na população local alguns dissabores, tais como o sistema
público de saúde sobrecarregado e a desordem entre brasileiros e venezuelanos. Estes eventos
culminaram no fechamento da fronteira entre Brasil e Venezuela pelo governo brasileiro no
final do ano de 2018, com o intuito de diminuir a entrada de venezuelanos no país (COSTA et
al, 2018).
No Brasil, o fato de o pedido de refúgio transitar por um sistema burocrático e
moroso faz com que os pedidos fiquem parados, aguardando análise da autoridade competente
por um prazo indeterminado, o que, consequentemente, atrasa a regularidade dos cidadãos
estrangeiros que buscam abrigo, segurança e uma melhor condição de vida.
O aumento significativo do número de solicitações de refúgio no país de modo
repentino tem gerado dificuldade na prestação de serviços, com isso é notável a necessidade de
uma reestruturação no sistema para promover o andamento dos pedidos, deixando-os mais
ágeis.
É de suma importância ressaltar que o fluxo migratório oriundo da Venezuela não
irá diminuir tão cedo. A situação política do país se encontra cada vez mais complexa,
interferindo ainda mais em sua economia, que já se encontra em declínio.
Nesse contexto, as crises econômica e política que atinge a Venezuela fazem com
que milhões de cidadãos abandonem o seu país e ingressem de forma precária nos países
vizinhos, visando buscar uma oportunidade de vida digna. Entretanto, ao chegarem ao país
desejado, acabam encontrando diversas barreiras que precisam ser vencidas no dia a dia, por
exemplo: os entraves jurídicos, a língua portuguesa (no caso do Brasil) e a falta de políticas
públicas para auxílio nesta nova etapa da vida (PRIMEIRA PAUTA, 2019).
Grande parte das políticas públicas no Brasil é precária, o que é possível
acompanhar diariamente por meio das mídias socias, ou até mesmo mediante experiência
própria, que os serviços públicos são falhos. Dessa forma, o próprio cidadão brasileiro já sofre
com a estrutura do país.
No contexto dos venezuelanos e dos demais refugiados, as dificuldades enfrentadas
no país escolhido são ainda maiores. Como já explanado anteriormente, nota-se que os
estrangeiros sentem mais dificuldades para se inserir na sociedade, portanto ressalta-se a
necessidade de implantação de novas políticas públicas para contribuir com a redução do risco
e da pobreza (MOURA 2016).
1.2 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA
Quais são as similitudes e diferenças encontradas nas políticas públicas de
acolhimento adotadas pelo Brasil e pela Colômbia no caso dos refugiados venezuelanos?
1.3 JUSTIFICATIVA
A justificativa do presente trabalho se encontra, em primeiro plano, nos recentes
fatos ocorridos na Venezuela, os quais levaram mais de 3,4 milhões de venezuelanos, segundo
dados do ACNUR e da OIM, a saírem de suas casas na esperança de fugir da fome, da
precariedade dos serviços públicos oferecidos pelo governo venezuelano, dentre outros.
Com o constante aumento do fluxo migratório, tornou-se necessário um estudo
voltado às políticas públicas de acolhimento desenvolvidas pelo país que mais recebe
refugiados, a Colômbia, bem como as desenvolvidas pelo Brasil, que possui um fluxo de
refugiados mais moderado.
Dessa forma, a presente pesquisa busca verificar o desenvolvimento dos trabalhos
realizados com imigrantes e refugiados instalados no Brasil e na Colômbia, assim como apurar
se os compromissos firmados no âmbito internacional, referentes à proteção de refugiados e
migrantes forçados, estão sendo cumpridos integralmente.
A sociedade que acolhe os refugiados apresenta diversos desafios, que devem ser
enfrentados para a ampliação do bem-estar dos envolvidos, portanto torna-se necessária a
elaboração de novas políticas públicas.
O presente estudo visa propagar para a sociedade informações sobre as políticas e
práticas governamentais quando presentes quando da solicitação de refúgio, comparando-as
com as de outro país, como, no caso, a Colômbia, a qual, mesmo tendo um território muito
menor que o brasileiro, vem recebendo cada vez mais venezuelanos.
Desta forma, a sociedade, sem medo e consciente do trabalho realizado pelo seu
governo, poderá auxiliar na integração dos refugiados à vida em comunidade, evitando, desta
forma, a exclusão e a marginalização dos venezuelanos em sua nova moradia.
E no meio acadêmico, de forma específica, as universidades, é um local em que se
cria e dissemina as mais diversas formas de conhecimento tanto por meio do conteúdo lecionado
dentro de sala de aula quanto por meio de pesquisas, como a presente, que visa esclarecer que
as políticas públicas são feitas ou modificadas visando a uma melhor aplicação e efetividade na
sociedade.
A Universidade do Sul de Santa Catarina, uma universidade comunitária,
desenvolveu projetos para oferecer serviços gratuitamente à comunidade local, podendo ser
destacados os serviços exclusivos à comunidade de imigrantes e refugiados da região. Nesse
sentido, o presente trabalho poderá colaborar com a formulação de ações de extensão no âmbito
universitário, uma vez que estarão em evidência projetos oferecidos em ambos os países
estudados.
Para o Curso do Direito, o presente trabalho pretende colaborar para o estudo de
normas, leis e tratados internacionais e nacionais que se referem às políticas públicas de
acolhimento, bem como demonstrar o comprometimento com as normas de direitos humanos e
pactos assumidos por cada país, assim como o dinamismo da legislação, que se encontra em
constante transformação devido ao surgimento de novas necessidades na sociedade.
A contribuição deste trabalho está relacionada à colaboração para futuras pesquisas
sobre o presente tema, uma vez que, durante o estudo, a pesquisadora enfrentou dificuldades
em encontrar materiais sobre o tema, inclusive no acervo acadêmico da universidade na qual é
estudante.
1.4 OBJETIVOS
1.4.1 Geral
Comparar as políticas públicas de acolhimento desenvolvidas pelos governos
brasileiro e colombiano para o caso específico dos refugiados venezuelanos, de modo a
identificar as semelhanças, diferenças e seus reflexos no processo de acolhimento, assim como
verificar o cumprimento das normas e pactos de direitos humanos em que ambos os países são
signatários.
1.4.2 Específicos
a) Discutir a crise econômica e política da Venezuela e os seus reflexos nos fluxos
migratórios em direção aos países estudados;
b) Apresentar as normas internacionais de proteção da pessoa humana que se
encontra em situação de refúgio;
c) Relacionar as normas e pactos internacionais de direitos humanos em que o
Brasil e a Colômbia sejam signatários;
d) Comparar as normas nacionais que regulam a situação dos refugiados dos países
alvo do estudo;
e) Analisar as semelhanças e diferenças das políticas públicas de acolhimento
desenvolvidas pelo Brasil e pela Colômbia no caso dos refugiados venezuelanos.
1.5 DELINEAMENTO DA PESQUISA
Em relação ao nível da presente pesquisa, este será exploratório, que, segundo
Köche (1997, p. 126 apud LEONEL e MOTTA, 2007, p. 100), se qualifica como uma
necessidade de iniciar um processo de investigação para identificar a natureza do fenômeno e
suas características.
A pesquisa tem como objetivo aproximar o tema, neste caso, as políticas públicas
de acolhimento desenvolvidas pelos países para a situação específica dos refugiados.
Quanto à abordagem, escolheu-se a qualitativa, que se caracteriza pelos seguintes
elementos:
A pesquisa qualitativa requer do pesquisador uma atenção muito maior às pessoas e
às suas ideias, procurando fazer sentido de discursos e narrativas que estariam
silenciosas, tendo como foco entender e interpretar dados e discursos, mesmo quando
envolve grupos de participantes e ficando claro que ela (a pesquisa qualitativa)
depende da relação entre o observador e o observado. (D’AMBROSIO, 2004, p. 11
apud LEONEL e MOTTA, 2007, p. 108).
O presente método de abordagem terá como foco a interpretação das normas legais
que tratam das políticas desenvolvidas pelo Brasil e pela Colômbia para acolher os refugiados,
especialmente quanto aos venezuelanos, bem como os impactos causados por essas políticas.
Quanto ao procedimento, será utilizado o método bibliográfico, no qual se pretende
analisar doutrinas, artigos, enciclopédias, anais, entre outros documentos.
O tema proposto para estudo refere-se às normas de proteção a pessoas em situação
de refúgio e dos respectivos documentos que informam as ações de acolhimento. O processo
de levantamento de dados será feito por meio de artigos, reportagens, doutrinas, manuais e leis
de proteção internacional a refugiados, assim como a análise de leis e pactos desenvolvida na
América Latina.
Para isso, pretende-se comparar as normas de regulamentação e de integração de
políticas públicas que o Brasil e a Colômbia desenvolveram para o caso específico dos
refugiados venezuelanos, levando sempre em consideração os pactos e convenções
internacionais em que ambos os países são signatários.
O processo da análise dos dados obtidos com a pesquisa documental acontecerá da
seguinte forma: análise dos pactos e convenções de direitos humanos dos países estudados e,
ainda, a aplicação das políticas formuladas para acolher os venezuelanos, verificando se estas
estão de acordo ou não com as legislações específicas para os refugiados.
E, por fim, haverá a comparação entre as políticas públicas e o modo
contemporâneo adotado para o acolhimento dos refugiados venezuelanos, com base nos
compromissos de proteção assumidos por ambos os países.
O presente estudo será desenvolvido em cinco capítulos, que estarão divididos da
seguinte maneira:
O primeiro capítulo consiste na introdução, e tem como objetivo principal
apresentar a situação problemática, respondendo, ainda, aos questionamentos de estruturação:
o que motivou essa pesquisa e qual linha de estudos será utilizada para desenvolvê-la, ou seja,
o modo como se dará a coleta de dados.
O segundo capítulo fará a exposição da situação vivenciada pela população da
Venezuela, e abordará, ainda, os motivos que levaram milhares de venezuelanos a abandonar
suas casas e percorrer longas distâncias até chegarem ao Brasil e à Colômbia.
O terceiro capítulo tem embasamento na evolução histórica das leis de proteção aos
refugiados, e abordará os desdobramentos acerca do conceito de refugiado.
O quarto capítulo irá analisar as legislações da Colômbia e do Brasil, assim como
as políticas públicas de acolhimento, e traçar as semelhanças e diferenças para verificar de que
maneira esses países estão lidando com a crise dos refugiados venezuelanos.
O quinto capítulo será a conclusão, em que serão apresentados os resultados desta
pesquisa.
2
ASPECTOS POLÍTICOS E ECONÔMICOS DA CRISE NA VENEZUELA
Neste capítulo, estudar-se-á a instabilidade política e econômica que atormenta a
Venezuela, descrevendo como a crise do petróleo, aliada aos embargos feitos pelos Estados
Unidos e seus parceiros, afeta a economia da venezuelana.
Essa seção terá como alvo de discussão as eleições da dupla presidência
venezuelana de Nicolas Maduro, cujos resultados obtidos nas urnas são arduamente contestados
pelo eleitorado, e Juan Guaído, que se autoproclamou presidente com respaldo internacional.
Os fatos discutidos neste capítulo visam apresentar os principais motivos que levam
milhares de venezuelanos a fugir do território em direção aos países vizinhos, percorrendo
longas distâncias em busca de uma vida mais digna, com menos intolerância racial, opressão e
mais oportunidades de estudos, emprego, medicamentos e alimentação adequada para sua
sobrevivência.
2.1 DO GOVERNO DE HUGO CHÁVEZ ÀS ELEIÇÕES DE NICOLÁS MADURO
A história da Venezuela, assim como a de outros países da América Latina, é
marcada por incertezas políticas e governos que se envolveram em atos de corrupção. O país,
que é detentor de grandes riquezas naturais, tendo uma vasta produção de petróleo, se vê cada
vez mais imerso em uma crise política, a qual perdura anos, como, por exemplo, no governo de
Hugo Chávez (CORAZZA, 2019).
Hugo Chávez ascendeu ao poder em 06 de dezembro de 1998, ficando conhecido
pela tentativa de golpe no governo do então ditador Carlos Andrés Perez, em 1992, vencendo
com ampla maioria de votos em comparação aos dois outros partidos que tradicionalmente
estavam no poder (VILLA, 2005).
A bandeira levantada em campanha por Hugo Chávez era de combate à corrupção,
à pobreza, à desigualdade. Considerando a situação na qual já se encontrava o país, as propostas
políticas feitas pelo candidato foram determinantes para que a população votasse a favor do
ex-militar, tendo em vista que as propostas dos demais partidos continuavam tradicionais (VILLA,
2005).
D. Olmo (2018) descreve a economia da Venezuela, nos anos que antecederam a
presidência de Chávez no poder, como um período de grandes mudanças, passando pela fase
conhecida como “Venezuela Saudita”, período em que a exploração do petróleo estava no auge,
fato que possibilitou novos investimentos na infraestrutura do país.
Nesse cenário de abundância de recursos financeiros é que Hugo Chávez vence as
eleições, tornando-se o presidente de um país cenário contraposto aos eleitorados anteriores que
o governaram em situação de fragilidade, tendo em vista a criação de diversas estratégias
ineficazes, adotadas pelo governo anterior, para impulsionar a economia venezuelana (NEVES,
2019).
Ao assumir a presidência em 1999, o presidente Hugo Chávez tomou posse do cargo
na vigência da Constituição Venezuelana de 1961, pela qual negou-se a jurar respeito e
obediência (VASCONCELLOS, 2009).
Hugo Chávez teve como projeto principal para seu governo a convocação de uma
nova constituinte e a promoção do Plano Bolivar, em que as forças armadas atuam nos projetos
sociais desenvolvidos pelo governo. A reforma e a revitalização da agricultura também foram
alvo da proposta presidencial. Nessa época, as principais formas de custeio dos programas e de
pagamento de dívidas do governo eram feitas com os lucros gerados com a venda de petróleo
(VASCONCELLOS, 2009).
A nova constituição venezuelana foi promulgada em 2000. O novo texto
constitucional modifica o conteúdo de forma significativa, podendo ser destacados os seguintes
pontos: mandado presidencial com duração de seis anos, com a possibilidade de reeleição; e
criação do Conselho de Governo e do Conselho Moral Republicano, sendo preenchido pelos
ocupantes dos cargos de promotor-geral e de controlador-geral, segundo os estudos elaborados
por Vasconcellos (2009 apud VIZENTINI, 2003, p. 72).
Ainda nesse viés,
houve alteração na estrutura da Suprema Corte de Justiça, que
passou a ser denominada de Supremo Tribunal de Justiça. A suprema corte é composta por onze
membros, sendo parte deles eleita pelo povo; e outra parte, através dos militares, por meio de
votação (VASCONCELLOS, 2009).
Em junho de 2000, Hugo Chávez venceu novamente as eleições, e, no período deste
mandato, seu partido ocupou grande parte das cadeiras do Poder Legislativo. Importa destacar
que, nos primeiros anos de governo, Chávez buscou proteger e incentivar o turismo, o
desenvolvimento e o fortalecimento do setor industrial nacional (G1, 2018).
Todavia, as propostas de reforma delineadas pelo novo presidente não foram de
aceitação unânime pela população venezuelana, e, no ano de 2002, a elite venezuelana
insatisfeita instituiu um golpe de Estado contra o presidente eleito, entretanto as forças do
partido garantiram a volta de Chávez ao poder (VILLA, 2005).
Os próximos anos na Venezuela são marcados pelo fortalecimento do presidente
Chávez no poder. Com as tentativas de trazer a Venezuela para o século XXI, houve a
implementação de diversos programas e acordos internacionais visando à modernização da
indústria, assim como a chegada de profissionais da área da saúde, principalmente os
profissionais oriundos de Cuba, situações que modificaram o cenário venezuelano
(CASTILLO, 2019).
Hugo Chávez foi reeleito novamente em 2006, momento em que reafirmou sua
política de assistência aos mais necessitados e propagou a necessidade de criar programas
sociais.
Contudo, no ano de 2011, Chávez descobriu um tumor maligno na região pélvica
e,
após exaustivos tratamentos médicos, veio a óbito no dia 5 de abril do ano de 2013 (G1,2013).
Após a morte de Chávez, seu vice-presidente, Nicolás Maduro, convocou novas
eleições e foi eleito. Com a vitória de Maduro, iniciou-se uma nova era na política na Venezuela.
Durante seu mandado, Nicolás Maduro enfrentou diversos problemas de ordem econômica,
aumento da inflação e crise de abastecimento, que, posteriormente, levariam milhares de
venezuelanos a deixar suas casas, fugindo da fome, o que o tornou extremamente impopular
(CORAZZA, 2019).
Em 20 de maio de 2018, Nicolás Maduro é reeleito para ocupar o cargo de
presidente da Venezuela, sendo os resultados das eleições duramente criticados. O horário das
eleições foi ilegalmente ampliado, e houve boicotes à oposição. Com os resultados contestados
das eleições, o apoio ao novo presidente venezuelano foi escasso, mergulhando ainda mais o
país na crise política e econômica (G1, 2018).
2.1.1 Crise do petróleo
Uma matéria-prima relevante à história da Venezuela é o petróleo, visto que desse
elemento é produzido o combustível, responsável pelo pagamento e custeio de todos os
programas sociais elaborados pelo governo venezuelano, assim como outros gastos da máquina
pública.
Destaca-se que durante um período a Venezuela obteve o ápice financeiro, devido
à vasta reserva de petróleo, na época, estimada em 298 bilhões de barris, uma reserva superior
quando comparada a outros países, como é possível observar na figura 1 (DELGADO, 2017):
Figura 1 – Maiores reservas de petróleo em bilhões de barris
Fonte: Fundação Getúlio Vargas Energia
A abundância de petróleo em solo venezuelano no ano de 2015 chamou a atenção
de outros países, uma vez que um ranking de reserva de petróleo destacou-se por ter a maior
reserva.
Como se sabe, o petróleo ainda é a maior fonte de energia mundial, tornando-se
indispensável ao estilo de vida global.
Outro fator que merece ser destacado é a dependência venezuelana do petróleo, que
tem grande influência na economia e política daquele país.
Nesse sentido, para Rody (2017), a
Venezuela é um país reconhecido pelas suas grandes reservas de petróleo e gás
natural, descobertas no início do século XX. Por se tratar do sétimo maior produtor de
petróleo do mundo, o setor petrolífero representa cerca de um terço do PIB,
aproximadamente 80% das exportações e mais da metade do orçamento
governamental. O país é membro fundador da Organização dos Países Exportadores
de Petróleo (Opep), organização criada em 1960 e com objetivo de centralizar a
política petrolífera dos países membros, permitindo que afetem diretamente o preço
do barril do petróleo, seja ofertando mais, o que deixa o preço mais baixo, ou
restringindo a oferta, fazendo com que o preço suba. (RODY, 2017).
A economia venezuelana tornou-se refém dos lucros obtidos com a venda do
petróleo, não havendo, por parte do governo, novos investimentos em qualquer outra área, mas
falta de interesse por parte dos empresários locais e externos em produzir itens básicos
essenciais à sobrevivência do povo. Logo, o país se tornou dependente das importações, tendo
que importar desde remédios até determinados tipos de pneus automobilísticos (CORAZZA,
2018).
A inexistência de investimentos, além da área petrolífera, tornou o país uma
economia subdesenvolvida. O PIB (Produto Interno Bruto) do país dependia inteiramente da
comercialização de um único produto, e, nesse caso, um produto que possui uma grande
variação de mercado em termos de valores.
O petróleo também é uma figura importante na história política, pois foi
amplamente utilizado para financiar campanhas à presidência e garantir o poder dos
presidentes. Diversos presidentes venezuelanos se utilizaram das vantagens concedidas pela
compra e venda do petróleo sem considerar o perigo de basear toda a economia de um país em
apenas um único recurso natural.
Sendo o petróleo o maior produto comercializável da Venezuela, assim como a
forma de lucro mais rentável do referido país, este também contribuiu de forma significativa
para o agravamento da crise.
Segundo a revista ISTOÉ (2016), a queda do valor do barril do petróleo em 2014,
em mais da metade, aprofundou ainda mais a crise no governo, sendo que este era o principal
meio de pagamento das dívidas governamentais, assim como racionou o custeio de programas
sociais e meios para garantir que as exportações de suprimentos que não eram produzidos no
país, conforme relatado anteriormente.
A crise no país se agravou ainda mais devido aos problemas de ordem econômica
causada pela queda sucessiva do valor de venda do petróleo e a inflação da moeda venezuelana.
Segundo a revista ISTOÉ (2016): “A inflação avançou sem controle: de 68,5% em 2014
avançou 180,9% em 2015, a mais alta do mundo”.
Com a falta de pagamento dos programas governamentais, nos quais se destacam
os programas voltados às pessoas mais carentes, e o aumento da inflação de uma forma jamais
vista, o poder de compra dos venezuelanos se viu cada vez mais restrito e, com isso, adquirir
itens de sobrevivência básica se tornou uma verdadeira batalha, levando milhares de pessoas a
viver em situações desumanas.
2.1.2 Sanções econômicas à Venezuela
A candidatura de Nicolás Maduro para presidente da Venezuela, no ano de 2018,
teve seus resultados amplamente contestados, havendo uma forte suspeita de fraude no sistema
para que o candidato pudesse ganhar o pleito, motivo que corroborou para que outros países
aplicassem sanções ao governo venezuelano.
Segundo o G1 (2018), as sanções impostas pelos EUA têm como justificativa a
suspeita de fraude nas eleições e o congelamento dos bens venezuelanos em solo
norte-americano, a fim de impedir que estes fossem utilizados para fins criminosos, como
recebimento de propinas.
Ressalta-se que as sanções atingiram todos os setores da economia da Venezuela,
inclusive o setor petroleiro, não havendo mais a livre comercialização da matéria-prima.
Países aliados aos EUA, como o Brasil, também aderiram às sanções previstas pelo
governo estadunidense, motivo que afetou a economia do país, entretanto, o maior prejudicado,
devido às sanções impostas, é, sem dúvida, o povo venezuelano.
Segundo o jornal Brasil de Fato (2019), foi recusada a venda de alimentos em mais
de 92 milhões de dólares pelos norte-americanos; os bancos europeus bloquearam o valor de
29 milhões dólares, os quais também tinham como destino a compra de alimentos para o povo
venezuelano.
Com a decisão do governo norte-americano, países como a Rússia e a China, que
investiram altos valores no governo venezuelano e tinham como contraprestação o repasse de
petróleo, tiveram a relação e o pagamento afetados (GOZZER, 2019).
Devido à falta de investimentos em outros setores, tais como agricultura e indústria,
e às sanções impostas pelo governo americano à Venezuela, o país se tornou um local difícil
para viver. Tornou-se praticamente impossível encontrar mercadorias à disposição do povo,
como mantimentos simples (arroz, carne, medicamentos), devido à inflação descontrolada, que
comprometeu sua aquisição, impossibilitando também a população de comprá-los.
2.1.2.1 Um país com dois presidentes
Nos últimos anos, a situação da Venezuela tem chamado cada vez mais atenção,
visto que suas estruturas política e econômica estão fragilizadas. No ano de 2019, a Venezuela
contou com dois presidentes à frente do governo, o que tornou sua situação ainda mais caótica,
gerando, consequentemente, maior insegurança jurídica, e dividindo ainda mais as opiniões da
população.
O primeiro presidente é Nicolás Maduro, vice-presidente de Hugo Chávez, que
assumiu o compromisso de dar continuidade aos projetos do ex-presidente.
O candidato Nicolás Maduro teve sua nomeação nas eleições de 2018, garantindo
sua permanência no governo por mais seis anos. Contudo, o resultado da votação que elegeu o
candidato Nicolás Maduro foi altamente criticado, pois há indícios de descumprimento aos
preceitos constitucionais e democráticos do país, destacando-se o boicote da oposição e um alto
índice de abstenção de votos.
A falta de reconhecimento da candidatura por parte da comunidade internacional,
combinada à insatisfação do resultado das eleições do presidente recém-eleito pelos
venezuelanos, gerou protestos em todo o país. Neste momento, o presidente revidou ao apelo
dos manifestantes mandando as forças armadas e a polícia para enfrentar o povo insatisfeito, o
que gerou uma onda de violência por todo o país, de forma mais concentrada na capital Caracas:
Caracas- Dezenas de protestos populares que tiveram início na noite de segunda-feira
se estenderam até a madrugada de hoje, em Caracas, capital da Venezuela,
especialmente em áreas consideradas redutos do oficialismo, onde os manifestantes
pedem o fim do governo de Nicolás Maduro. (EXAME, 2019).
A insurgência do povo e a falta de resposta adequada por parte do governo somente
serviram para acirrar mais os ânimos da população. Manifestantes relataram que o excesso de
força policial e as prisões arbitrárias danificaram ainda mais a imagem do presidente Nicolás
Maduro, que já se encontrava em uma situação complicada, devido às fortes suspeitas de fraude
eleitoral.
A situação da Venezuela se tornou ainda mais caótica quando Juan Guaidó,
presidente da Assembleia Nacional, que, segundo Corazza (2019), é o único órgão que ainda
faz oposição ao então presidente Nicolas Maduro, se autoproclamou presidente da Venezuela.
Juan foi reconhecido internacionalmente por vários países, dentre os quais se
destacam os EUA, Brasil, e, além disso, a União Europeia, surgindo como uma figura de
oposição ao governo de Nicolás Maduro e com apoio internacional, que convocou o povo e as
forças armadas a se levantarem contra Maduro:
“
Ele chamou Maduro de "usurpador" e
convocou o Exército, o povo da Venezuela e a comunidade internacional a apoiar os esforços
da Assembleia Nacional para retirá-lo do poder
” (
BBC NEWS, 2019).
A presença de dois presidentes venezuelanos acabou dividindo ainda mais as
opiniões da população: uma parte acreditou que o presidente legitimado era Nicolás Maduro,
pois
foi eleito por vontade do povo; e a outra parte acreditou em Juan Guaidó, o autoproclamado
presidente, que detém respaldo da comunidade internacional.
3
DIREITO INTERNACIONAL DO REFUGIADO
Em razão dos novos fluxos migratórios forçados e das formas de violência contra a
dignidade humana que foram surgindo no decorrer do tempo, houve a necessidade de atualizar
e ampliar o conceito de refugiado.
Dessa forma, este capítulo busca estudar a situação legal dos refugiados, com ênfase
na população venezuelana, traçar uma evolução histórica e conceitual, bem como abordar as
questões relacionadas às normas de proteção internacional da pessoa humana,
De acordo com dados apresentados pelo ACNUR
6em 2018, foram realizadas cerca
de 248 mil solicitações de refúgio por venezuelanos no âmbito global, sendo que dois terços
desses pedidos ocorreram na América Latina.
As solicitações de refúgio dos venezuelanos correspondem ao primeiro lugar nos
pedidos de asilo tanto no Brasil quanto na Colômbia. Por essas razões, e pensando no objetivo
desta investigação, passamos a discutir o refúgio no eixo de proteção da pessoa humana.
3.1 DO INSTITUTO DO ASILO
A proteção dos imigrantes através da modalidade de asilo acontece no momento em
que há receptividade das pessoas no país escolhido. Não raramente essas pessoas são forçadas
a deixar seu país de origem por motivo de perseguição, falta de infraestrutura básica,
precariedade nos serviços públicos e situação de fome. Dessa forma, sair do país se torna a
esperança de estar em um local seguro que forneça as mínimas condições para viver com mais
dignidade.
O asilo é uma das formas mais antigas de fornecer proteção a pessoas em situação
de risco, e, por ter um caráter mais genérico, visa à proteção de um determinado grupo de
pessoas, ou somente uma pessoa em específico.
O instituto do asilo teve origem na Grécia Antiga, e era conhecido como um local
físico, inviolável, destinado à proteção. Foi no Império Romano que o asilo ganhou aspecto
6
Ainda sobre o ranking de solicitações de refúgio na América Latina, vale mencionar que a Colômbia
permanece em primeiro lugar como país receptor dos venezuelanos. Disponível em: <
https://nacoesunidas.org/pedidos-de-refugio-de-venezuelanos-sobem-para-mais-de-400-mil-no-mundo/>.
Acesso em: 15 de novembro de 2019.
jurídico e afastou a ideia de proteção exclusiva pelos templos religiosos, pois é com a Reforma
Protestante
7que o asilo passa a ser considerado proteção à liberdade individual de cada ser
humano que se encontre em situação de risco (JUBILUT, 2007).
Destaca-se que na Revolução Francesa
8o asilo era concedido aos criminosos
comuns e também aos acusados de crimes políticos, mudança que foi necessária em razão do
regime de governo da época, o absolutismo.
Segundo Jubilut (2007, p. 38):
É a partir da Revolução Francesa que o asilo passa a sofrer uma alteração: até então
os beneficiados pelo asilo eram, em sua grande maioria, criminosos comuns, sendo
que os “criminosos políticos” não eram contemplados por esse instituto. A razão para
isso era a existência à época, na maior parte do mundo, de regimes absolutistas, em
que vigia a ideia de que a concessão de proteção a pessoas contrárias a esse tipo de
regime significava um ato contrário e inamistoso ao Estado de que provinham. Com
as alterações políticas da Revolução Francesa, o asilo passou a ser concedido aos
“criminosos políticos” e não mais a criminosos comuns, em virtude dos ideais de
liberdade propugnados.
Ainda, para Pereira (2014), o instituto do asilo pode ser concedido de duas formas:
o asilo territorial, no qual o solicitante já se encontra no território do país em que solicita a
proteção; e o asilo de forma diplomática, considerado uma proteção frágil, visto que o pedido
é direcionado às embaixadas e navios com a bandeira do país solicitado.
Ressalta-se que ambas as formas de asilo são muito comuns ainda no século XXI,
principalmente em razão das recentes instabilidades políticas, fazendo com que milhares de
pessoas que se sentem ameaçadas saiam de seus países para buscar proteção em outro Estado.
A positivação do direito ao asilo pode ser encontrada na Declaração Universal dos
Direitos Humanos
9: “Artigo XIV. Todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de
7
A reforma protestante foi movimento de renovação da igreja liderado por Martinho Lutero, no século XVI na
Europa Central.(NEVES,2019)
8
Revolução Francesa (1789-1799) foi um período de intensa agitação política e social na França, que teve um
impacto duradouro na história do país e, mais amplamente, em todo o continente europeu.(NEVES,2019)
9A Declaração foi proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em Paris, em 10 de dezembro de 1948,
por meio da Resolução 217 A (III) da Assembleia Geral como uma norma comum a ser alcançada por todos os
povos e nações(ONU,2019)
procurar e de gozar asilo em outros países” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS,
2019)”.
De acordo com Pereira (2014, p. 19), o direito ao asilo se configura como:
O “direito de asilo” e, consequentemente, o instituto do “refúgio”
10significam a
expressão do reconhecimento de direitos inalienáveis, os quais, não sendo
assegurados pelo Estado de origem ou residência de um indivíduo, devem lhe ser
garantidos por um outro país, no qual o estrangeiro requeira proteção.
Sendo assim, o asilo passa a ser considerado um direito inerente ao ser humano,
seja qual for sua nacionalidade ou onde se encontra, podendo ser requerido por qualquer pessoa,
em qualquer lugar do mundo.
No continente latino-americano, a concessão de asilo político é histórica, visto que
o continente foi marcado pela instabilidade política e por governos ditatoriais. Em razão de
expressar opinião contrária aos ditames estabelecidos pela política, muitas pessoas sofreram
com casos de perseguição, tortura e morte.
A regularização do direito de asilo na América Latina está presente em diversos
documentos, o que demonstra sua importância e utilidade no continente sul-americano.
Entre os documentos, são destacados os principais por Jubilut (2007, p. 38):
O instituto do asilo em ambas as modalidades é verificado contemporaneamente,
sobretudo na prática do Direito Internacional Público da América Latina, muito em
função das instabilidades políticas que solaparam essa região. A positivação do asilo
na América Latina teve início com o Tratado de Direito Penal de Montevidéu, em
1889, e conta com uma longa tradição como demonstra a existência dos seguintes
documentos: Convenção sobre Asilo (VI Conferência Pan-americana, Havana, 1928);
Convenção sobre Asilo Político (VII Conferência Internacional Americana,
Montevidéu, 1933); Declaração dos Direitos e Deveres do Homem sobre asilo
territorial (IX Conferência Pan-americana, 1948); Convenção sobre Asilo Político
(Montevidéu, 1939); e Convenção sobre Asilo Diplomático (X Conferência
Interamericana, Caracas, 1954).
Cabe ressaltar que é longa a tradição de concessão de asilo político a perseguidos
na América Latina. Como já mencionado, esta parte do continente sofre com constantes
incertezas políticas, fazendo com que a solicitação e concessão de asilo político sejam mais
corriqueiras que no restante do mundo.
É de suma importância destacar que a concessão de asilo, seja ele territorial ou
diplomático, depende exclusivamente do Estado em que foi solicitado, a fim de verificar a
necessidade de conceder proteção à pessoa para que não corra risco de vida. Uma vez
concedido, o solicitante passa a se encontrar sobre a proteção do Estado concedente até que o
fator causador do risco cesse (PEREIRA, 2014).
Nesse sentindo, assevera Pereira:
As regras para a concessão do asilo político estão adstritas à discricionariedade e à
conveniência do Estado solicitado, pois a Declaração Universal dos Direitos Humanos
de 1948 não estipula regras concretas para a sua concessão, apesar de prevê-lo no seu
artigo XIV. Assim, o cumprimento do asilo político não está vinculado a nenhum
órgão internacional, sendo um ato de absoluta soberania e de competência exclusiva
do Presidente da República, sem ser necessário sequer fundamentação. (PEREIRA,
2014, p. 20).
Podemos observar que o asilo oferece uma forma mais abrangente de proteção,
sendo que sua concessão depende apenas do país em que houve a solicitação. Os requisitos
contidos em normas são de caráter genérico, não descrevendo de forma clara quais as formas
de perseguição que podem levar um ser humano a requerer asilo.
3.1.1 Do instituto do refúgio
Após a Segunda Guerra Mundial
11, em razão das atrocidades praticadas durante o
conflito, houve o interesse por parte dos Estados em assegurar que os crimes contra a
humanidade nunca mais viessem a acontecer.
Em decorrência desse conflito, um número significativo de pessoas se deslocou de
seus países de origem, situação nunca presenciada na história até aquele momento, seja pelos
conflitos bélicos diretos ou fugindo das consequências da guerra, entre tantos outros motivos,
em busca de um recomeço.
Diante do grande fluxo de pessoas em deslocamento, surge a necessidade de
garantir sua proteção enquanto percorrem o trajeto até a chegada em um novo país, o que,
11
A Segunda Guerra Mundial foi um conflito militar global que durou de 1939 a 1945, envolvendo a maioria das
nações do mundo — incluindo todas as grandes potências — organizadas em duas alianças militares opostas: os
Aliados e o Eixo(NEVES,2019).
consequentemente, resulta na regulamentação de leis e órgãos fiscalizadores com o objetivo de
garantir a proteção dos direitos humanos.
Apesar da temática dos deslocados em virtude de conflitos bélicos ganhar destaque
na Segunda Guerra Mundial, convém destacar que a origem do termo refugiado surgiu no início
da década de vinte, por meio da Liga das Nações
12, devido à preocupação com o alto número
de pessoas que estavam em fuga da recém-criada República Socialista Soviética. No início, o
atendimento aos refugiados era feito pelo Cruz Vermelha, mas, devido ao aumento do número
de pessoas, houve a necessidade da interferência da Liga das Nações.
A primeira proteção aos refugiados se deu por meio do Alto Comissariado dos
Refugiados Russos, criado em 1921, tendo como atribuições as seguintes tarefas:
As tarefas que deveriam ser realizadas pelo Alto Comissariado para os Refugiados
Russos eram basicamente três: (1) a definição da situação jurídica dos refugiados, (2)
a organização da repatriação ou reassentamento dos refugiados e (3) a realização de
atividades de socorro e assistência, tais como providenciar trabalho, com a ajuda de
instituições filantrópicas. (JUBILUT, 2007, p.75).
Pode-se observar que o Alto Comissariado dos Refugiados Russos já estabelecia
critérios para facilitar a análise das solicitações de refúgio, da realocação destas pessoas em
locais seguros e, posteriormente, a inserção delas na sociedade, principalmente por meio do
trabalho.
Mais tarde, sob o comando do dr. Fridtjof Nansen, a competência do Alto
Comissariado para Refugiados Russos estava restrita a atender pessoas de nacionalidade russa,
passando a integrar os refugiados da Guerra da Armênia
13(JUBILUT, 2007).
No ano de 1926, foi redigido o primeiro documento que tratava de forma específica
e direta a temática dos refugiados, que se denomina: Acordo para Certificado de Identidade
para os Refugiados Russos e Armênios (BARICHELLO, 2009).
Após várias modificações da competência do Alto Comissariado para Refugiados
Russos, a análise de solicitações não mais se restringiam aos russos e armênios. Ademais, nesse
12
A Liga das Nações foi criada pelo Tratado de Versalhes, em 28 de julho de 1919, ao fim da Primeira Guerra
Mundial. Seu principal objetivo era servir de espaço para discussões entre as nações e assim evitar guerras. Sua
sede ficava em Genebra, Suíça. Antecessora da ONU(SANTIAGO,2019).
momento, a Liga das Nações cogita a criação de um órgão específico e de alcance mundial
visando tratar o tema dos refugiados e deslocados (BARICHELLO, 2009).
Nesse marco histórico, nasce o escritório Nansen para refugiados, que se destaca
pela aplicação da proteção em âmbito internacional do princípio da não devolução.
O Escritório Nansen (SIC) teve como maior mérito a elaboração de um instrumento
jurídico internacional sobre os refugiados, a Convenção de 1933.135 Apesar de ter
um conteúdo limitado, essa Convenção possibilitou o início da positivação do Direito
Internacional dos Refugiados, trazendo, inclusive, um dispositivo acerca do princípio
do non-refoulement (que consiste na proibição da devolução do solicitante de refúgio
e/ou do refugiado para território no qual sua vida ou integridade física corram perigo),
de vital importância para os refugiados. É ela até mesmo apontada, por alguns
estudiosos do tema, como marco legal inicial desta vertente do Direito Internacional
dos Direitos Humanos (JUBILUT, 20017, p.76).
Um destaque importante para a criação do princípio da non-refoulement, ou não
devolução, é que o país que recebe o refugiado em seu território se compromete a não
devolvê-lo ao seu país de origem, visto que o cidadão já saiu do país em virtude dos riscos.
Pereira assevera que:
O princípio da não devolução está consagrado pelo artigo 33 da referida Convenção
Internacional dos Refugiados de 1951 e é tido como o primeiro e mais básico direito
garantido ao solicitante de refúgio, no âmbito da proteção internacional. O dispositivo
prevê̂ que nenhum Estado poderá́ retornar um refugiado tanto para o seu país natal ou
para as fronteiras dos territórios de onde veio originariamente antes de ingressar no
Estado solicitado, lugares onde a vida ou a liberdade deste esteja ameaçada em virtude
de sua cor, nacionalidade, grupo social, concepções políticas ou religiosas. O princípio
da não devolução representa, para o direito internacional, a construção da base
valorativa dos atos jurídicos que intentam impedir que determinado Estado devolva
um individuo que se encontra sob sua jurisdição em busca de refúgio.16 Trata-se de
coibir a repulsa de um Estado à presença do refugiado em seu território. (PEREIRA,
2014, p. 25)
Mesmo com os trabalhos realizados pelo escritório Nansen, devido às tensões que
levariam à Segunda Guerra Mundial, a realização destes trabalhos para proteção e auxílio dos
refugiados tornou-se difícil. O órgão da Liga das Nações não conseguiu lidar com o fluxo,
tornando-se, assim, ineficaz, a partir da movimentação de milhares de pessoas oriundas da
Alemanha, Áustria, bem como os judeus, que eram perseguidos em ambos os países por conta
de questões religiosas, tendo como consequência a expulsão ou a fuga (JUBILUT, 2017).
Segundo Jubilut (2007), a Primeira Guerra Mundial levou mais de 4 milhões de
pessoas a saírem de suas casas, já na Segunda Guerra estima-se que mais de 40 milhões de
pessoas foram forçadas a sair de seus lares e percorrer grandes distâncias em busca de segurança
para si e suas famílias.
Ressalta-se que o Escritório do dr. Nansen foi criado para lidar com os números da
Primeira Guerra Mundial. Nasen destacou a necessidade de criação de normas para os
imigrantes e refugiados com o intuito de criar instrumentos jurídicos e evitar que as atrocidades
contra a vida humana que ocorreram durante a Primeira Guerra não se repetissem (JUBILUT,
2017).
O declínio da Liga das Nações no pós-Guerra e a falta de eficácia do escritório
Nansen para refugiados fizeram com que o órgão fosse extinto em 1946.
Com a extinção, apurou-se a necessidade de um novo órgão, que
pudesse atender
às novas circunstâncias causadas pelos deslocamentos, sendo, assim, criado o Comitê
Intergovernamental para Refugiados, atuando de forma complementar ao trabalho feito pela
Liga das Nações (JUBILUT, 2007).
No ano de 1947, com a extinção do Comitê Intergovernamental para Refugiados, a
problemática dos refugiados passa a ser de responsabilidade da ONU, que passou a idealizar a
criação de um órgão para tratar do tema. Após sua criação, o órgão foi denominado inicialmente
como Organização Internacional para Refugiados, e, posteriormente, devido à sua competência,
como Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados
14(BARICHELLO, 2009).
3.1.1.1 Convenção de 1951 e os termos definidores da condição de refugiado
Devido ao grande número de pessoas que se encontravam em deslocamento no
período da Segunda Guerra Mundial, tornou-se fundamental a criação de leis e mecanismos de
proteção internacional mais eficazes que os existentes.
Nesse contexto, foi imprescindível a criação de normas para definir a situação de
refugiado
14
