I - A AMPLITUDE DO EFEITO REGISTAL DOS PLANOS DE PORMENOR. Joana Almeida Gonçalves. Advogada

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Joana Almeida Gonçalves Advogada

Breves notas sobre os «Efeitos Registais dos Planos de Pormenor», na esteira das alterações introduzidas ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 16 de Setembro

1. Em foco no presente estudo encontra-se a questão das implicações registais dos Planos de Pormenor, a qual, para uma melhor compreensão da temática em causa e sem qualquer pretensão exaustiva, segmentaremos em duas principais vias de análise, a saber:

- A amplitude do efeito registal atribuído ao Plano de Pormenor; - Eficácia registal: automática ou meramente potencial?

Analisemos, sucintamente, as questões em presença.

I - A AMPLITUDE DO EFEITO REGISTAL DOS PLANOS DE PORMENOR

2. O Decreto-Lei n.º 316/2007, de 16 de Setembro veio operar uma profunda revolução no seio do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro - «RJIGT»), integrando um esforço ambicioso de vocação global para a revisão da legislação do urbanismo e do ordenamento do território nacional.

Entre as alterações de destaque perpetradas por tal diploma, cumpre-nos, pelo desígnio a que nos propomos, assinalar a que resultou na consagração legal dos designados «efeitos registais dos planos de pormenor».

Recuando um pouco na história, importa aqui reafirmar o papel atribuído ao Plano de Pormenor – enquanto plano municipal de ordenamento do território, a par do plano director municipal e do plano de urbanização - na peça protagonizada pelos instrumentos de gestão territorial.

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3. De acordo com a definição que nos é dada pelo artigo 90.º, n.º 1 do RJIGT, “O plano de pormenor desenvolve e concretiza propostas de ocupação de qualquer área do território municipal, estabelecendo regras sobre a implantação das infra-estruturas e o desenho dos espaços de utilização colectiva, a forma de edificação e a disciplina da sua integração na paisagem, a localização e inserção urbanística dos equipamentos de utilização colectiva e a organização espacial das demais actividades de interesse geral”.

Ora, tendo assente tal propósito, foram aprovados e aditados pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 16 de Setembro os artigos 92.º-A e 92.º-B que vêm estabelecer, não de forma pacífica1, a capacidade de um Plano de Pormenor proceder directamente à transformação fundiária da sua área de incidência, sem necessidade de um controlo ulterior da Administração.

Estatui, assim, o citado artigo 92.º-A, sob a epígrafe «Efeitos Registais», no seu n.º 1 que, “(…) A certidão do plano de pormenor que contenha as menções constantes das alíneas a) a d), h) e i) do n.º 1, do artigo 91.º constitui título bastante para a individualização no registo predial dos prédios resultantes das operações de loteamento, estruturação da compropriedade ou reparcelamento previstas no plano”.

Tal inovação aparece bem explícita no próprio preâmbulo no diploma legal em análise, nos termos do qual se anuncia que, “(…)«reconhecida a identidade funcional entre muitos planos de pormenor e as operações de loteamento e reparcelamento urbano e de estruturação da compropriedade, justifica-se, salvaguardada a autonomia da vontade dos proprietários, que o plano de pormenor possa fundar directamente a operação de transformação fundiária, seja o fraccionamento ou o emparcelamento das propriedades».

De facto, este último diploma legal investiu os Planos de Pormenor dos poderes necessários para fundar directamente operações fundiárias, de acordo com o objectivo proclamado de simplificação, de assim se “procederem a operações de transformação fundiária relevantes para

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O entendimento de que um Plano de Pormenor poderá fundar directamente o fraccionamento ou redefinição da propriedade, configurando-se como um facto suficiente e bastante para efeitos registais, não é de todo um entendimento consensual. Neste sentido, defendem Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes que a existência de um PP com as menções exigidas não dispensa uma operação de loteamento posterior que o concretize: as normas do RJUE apontam tão só uma preferência pelo respeito, quando possível, da situação fundiária anterior ao Plano – in Implicações Notariais e Registais das Normas Urbanísticas, Almedina, 2005.

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efeitos de registo predial e inscrição matricial, dispensando-se um subsequente procedimento administrativo de controlo prévio” (in Preâmbulo do Decreto-Lei 316/2007, de 16 de Setembro). E para esse específico efeito, fez constar a obrigatoriedade de a certidão do Plano de Pormenor atingir um especial nível de densificação através da reunião dos seguintes elementos:

- A definição e caracterização da área de intervenção identificando, quando se justifique, os valores culturais e naturais a proteger;

- As operações de transformação fundiária necessárias e a definição as regras relativas às obras de urbanização;

- O desenho urbano, exprimindo a definição dos espaços públicos, de circulação viária e pedonal, do estacionamento bem como do respectivo tratamento, alinhamentos, implantações, modelação do terreno, distribuição volumétrica, bem como a localização dos equipamentos e zonas verdes; - A distribuição de funções e a definição de parâmetros urbanísticos, designadamente índices, densidade de fogos, número de pisos e cérceas;

- A implantação de redes de infra-estruturas, com delimitação objectiva das áreas a elas afectas; - Os critérios de inserção urbanística e o dimensionamento dos equipamentos de utilização colectiva e a respectiva localização no caso de equipamentos públicos.

Assim, afigura-se evidente e isenta de dúvidas a conclusão de que a alteração legislativa ora em análise permitiu reforçar a vocação dos Planos de Pormenor como instrumento de planeamento para execução urbanística, atribuindo, em simultâneo, a tais instrumentos uma eficácia registal delimitada, perante uma concreta densificação dos respectivos conteúdos documentais.

II - EFICÁCIA REGISTAL: AUTOMÁTICA OU MERAMENTE POTENCIAL?

4. Mas não nos entusiasmemos em demasia: apesar do reconhecido reforço da flexibilização do conteúdo material dos Planos de Pormenor em função dos seus objectivos, a verdade é que, por um lado, nem todos terão um conteúdo suficientemente denso para fundar directamente operações de transformação fundiária e, por outro lado, mesmo que providos do exigido conteúdo

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documental, tal densificação não se bastará, per se, para concretizar a pretendida transformação fundiária.

Concretizemos.

O primeiro requisito subjacente à eficácia registal do Plano de Pormenor esgota-se na aprovação e entrada em vigor de um Plano cujo conteúdo seja suficientemente denso para permitir a definição concreta de determinada operação de transformação fundiária e, dessa forma, constituir-se como título bastante para a inscrição no registo predial.

Não obstante, nada na lei expressamente obsta à existência de Planos de Pormenor cujo conteúdo não permita a produção directa de efeitos registais. Pelo contrário, aquilo que, efectivamente, decorre do texto da lei é que somente serão susceptíveis de assumir eficácia registal os Planos de Pormenor que contenham o especial nível de densificação documental que é legalmente exigido2. Nesta medida, a lei admite claramente a possibilidade de existirem Planos de Pormenor que não contenham a densificação indispensável à produção de efeitos registais – a qual, cumpre salientar, consubstancia uma mera “possibilidade” conferida em benefício da simplificação administrativa. Em face de tal realidade, e não obstante reconhecermos a necessidade de todos os Planos de Pormenor elaborados e aprovados já na vigência da redacção dada pelo Decreto-Lei 316/2007, de 16.09 conterem os elementos materiais e documentais constantes dos artigos 91.º e 92.º do RJGIT, terão sempre de ser equacionadas situações em que um determinado Plano de Pormenor, tendo em conta os seus objectivos proclamados e a área territorial em concreto, tenha um conteúdo que, ainda assim, não permita a produção imediata de efeitos registais.

5. A par da situação descrita, outras poderão ocorrer em que se verifique a impossibilidade da produção de efeitos registais pelo Plano de Pormenor, nomeadamente por (i) não estarem reunidos os demais requisitos eventualmente exigidos para a operação em causa, ou simplesmente por (ii) o registo não ser promovido por nenhum dos titulares dos prédios em causa.

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Conclusão que, igualmente, se extrai da disciplina legal vertida no artigo 4.º, alínea c), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, na sua redacção actual, que prevê a sujeição ao regime de mera comunicação prévia das operações de loteamento que incidam sobre áreas cobertas por Plano de Pormenor.

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A primeira situação ocorre quando, em casos de compropriedade ou reparcelamento, a efectivação do registo não seja acompanhada do respectivo acordo de estruturação da compropriedade ou de um contrato de urbanização ou de desenvolvimento urbano, conforme exigido no n.º 3, do artigo 92.º-A do RJIGT.

Neste sentido veja-se a nota a este respeito constante do Guia das Alterações ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, editado pela DGOTDU: «Note-se que, por si só, a aprovação do plano e a sua entrada em vigor não produzem a transformação fundiária na área de intervenção, sendo sempre necessário que os proprietários promovam no registo predial a inscrição dos prédios resultantes das operações de loteamento, estruturação de compropriedade ou reparcelamento previstas no plano. (…) Com efeito, o plano de pormenor como acto regulamentar do poder público não é susceptível de substituir a vontade dos particulares em procederem à transformação fundiária da área de intervenção, pelo que:

No caso de simples loteamento de um ou vários prédios, o registo apenas incide sobre as

descrições prediais de que o requerente ou requerentes sejam titulares inscritos;

Nas situações de estruturação da compropriedade ou de reparcelamento, o registo

depende da apresentação, respectivamente, do acordo de estruturação da compropriedade ou de um dos contratos previstos no n.º 8 do artigo 131.º (…)»

6. Com efeito, a nota supracitada vai de encontro à segunda situação elencada como susceptível de determinar a «aniquilação» da eficácia registal dos Planos de Pormenor: falamos da hipótese de o registo não ser promovido por nenhum dos titulares dos prédios em causa.

Urge realçar: a concretização da operação de transformação fundiária depende sempre, e em qualquer caso, da promoção da respectiva inscrição no registo predial. Sendo certo que tal inscrição somente poderá ser efectivada por quem seja proprietário – e, como tal, inscrito no registo predial - de prédio sito na área de incidência do Plano, apenas produzindo efeitos, consequentemente, sobre os prédios de que o requerente seja titular inscrito no registo3.

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O n.º 2, do artigo 92.º-A, do RJIGT, ao dispor expressamente que o registo incide apenas sobre as descrições prediais de que o requerente seja titular inscrito, parece apontar no sentido de que será possível o seu registo parcial – desde que, naturalmente, cumpridos os requisitos legais exigidos. Não obstante tal válido indício, certo é que o mesmo surge fragilizado quando nos deparamos com operações de onde resulta a criação de lotes ou parcelas formadas a partir de prédios pertencentes a vários proprietários.

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A este propósito importa recordar que a apresentação do Plano de Pormenor no registo terá de ser instruída com uma certidão do Plano acompanhada das peças escritas e desenhadas que suportem as operações de transformação fundiária previstas, a saber:

- Planta do cadastro original;

- Quadro com identificação dos prédios, natureza, descrição predial, inscrição matricial, áreas e confrontações;

- Planta da operação de transformação fundiária com a identificação dos novos prédios;

- Quadro com a identificação dos novos prédios ou fichas individuais, incluindo entre outros elementos a respectiva área, a área destinada à implantação, a área de construção, volumetria e cércea;

- Planta com as áreas de cedência para o domínio municipal; - Quadro com a descrição das parcelas a ceder; e

- Quadro de transformação fundiária que explicite o relacionamento entre os prédios originários e os resultantes da operação de transformação fundiária.

CONCLUSÕES

7. Os Planos de Pormenor cuja elaboração e aprovação ocorra já na vigência das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 316/2007, de 19 de Setembro, ao Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, deverão conter os elementos constantes dos artigos 91.º e 92.º do referido diploma legal. Pois só com tal grau de densificação documental, os Planos de Pormenor se poderão considerar auto-suficientes no que se refere à definição da situação fundiária do terreno e à conformação do direito de propriedade dos solos que por aqueles é operado.

Contudo, cumpre salientar, os efeitos registais não são de produção obrigatória ou imediata. Esta mera “potencialidade” surge reflectida no facto de um Plano de Pormenor que contém todas as menções legalmente exigidas poder, ainda assim, estar desprovido de eficácia registal; o que sucederá, designadamente, quando a vontade dos proprietários e demais titulares de direitos reais sobre os prédios abrangidos não for expressamente coincidente.

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Referências

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