O ORÇAMENTO PÚBLICO EM DEBATE: a importância da participação e do controle
social como estratégia para a garantia de investimentos nas políticas sociais
Valdir Anhucci1 Vera Lucia Tieko Suguihiro2
Eixo Temático II: Orçamento Público e Controle Social
RESUMO
Discutir orçamento público requer compreender que o mesmo não pode mais ser assunto exclusivo de técnicos, sendo tratado como “caixa preta”. Estado e sociedade civil, podem e devem compartilhar a responsabilidade de formulação do orçamento público que define as políticas sociais. Isso exige que os atores sociais sejam protagonistas neste processo, estabelecendo uma nova relação com o poder público. Os representantes da sociedade civil têm um importante papel na construção do orçamento público, na medida em que podem contribuir para ampliar os recursos que são destinados ao financiamento das políticas sociais.
Palavras-Chave: Orçamento Público; Políticas Socais; Participação; Controle Social;
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Mestre em Serviço Social e Política Social. Docente do Curso de Serviço Social da Universidade Estadual do Paraná, campus Apucarana. E-mail: [email protected].
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Doutora em Serviço Social. Docente do Curso de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina. E-mail: [email protected].
1) INTRODUÇÃO
Embora a legislação brasileira garanta a implementação de diferentes políticas sociais, são grandes os desafios enfrentados para que tais políticas sejam implementadas. Um dos entraves é a insuficiência de recursos públicos para se efetivar as políticas sociais. Fundamentalmente, a ampliação do orçamento público priorizando recursos financeiros que garantam a superação histórica de violações de direitos da população, é que permitirá avanços no que diz respeito à implementação das políticas sociais. O Estado brasileiro, representado em suas três esferas de poder – municipal, estadual e federal, – precisa contemplar no processo de planejamento orçamentário, a projeção das receitas e os limites dos gastos públicos em projetos e atividades consideradas prioritárias, levando em consideração as necessidades e demandas da população.
Isso significa que participar na discussão do processo orçamentário é uma importante estratégia para que a população possa garantir o financiamento das políticas sociais públicas. Para isso, a mobilização e participação dos diferentes atores sociais, exigindo uma gestão pública democrática, é condição para se assegurar a ampliação dos recursos públicos a serem investidos na manutenção das políticas sociais.
Nesta perspectiva, a garantia de investimentos públicos nas políticas sociais passa pela apropriação de conhecimento e informação sobre o processo orçamentário por parte dos diversos atores sociais e políticos envolvidos na gestão pública. A questão sobre orçamento público precisa ir além da linguagem complexa, técnica e burocrática, restrita aos especialistas das áreas econômica, contábil e administrativa. É preciso transformar o seu conteúdo acessível à população para que todos possam compreender, participar, fiscalizar, controlar e avaliar o processo orçamentário de forma transparente, contemplando um dos princípios orçamentário, qual seja a publicidade.
Sendo assim, uma importante tarefa da sociedade civil é ocupar os diferentes espaços públicos de discussão e de decisões a cerca dos recursos que financiam as políticas públicas. Neste sentido, dentre os instrumentos importante que a população pode utilizar para interferir no processo de decisão sobre orçamento público destaca-se os conselhos gestores e de direitos. Tais espaços se caracterizam como arenas de debate, possibilitando uma nova relação entre Estado e sociedade civil, na medida em que exige a participação ativa dos diversos atores sociais, com vistas a exercer o controle social sobre a condução e definição sobre o orçamento público.
2) A DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES NO ORÇAMENTO PÚBLICO A PARTIR DA PARTICIPAÇÃO E DO CONTROLE SOCIAL
Ao compreender a participação como processo em que os diversos atores sociais e políticos se inserem na tomada de decisões de interesse público verifica-se uma nova relação entre Estado e sociedade civil. Trata-se de uma relação complexa e contraditória que requer determinadas condições estruturais e uma cultura política que favoreça a participação com poder de decisão.
Cumpre destacar que a participação adquire importância significativa no processo democrático. Considerar o que é ou não democrático vai depender de quem decide e de como essas decisões são tomadas. Isso pressupõe que tanto uma minoria bem capacitada tecnicamente pode decidir, como as decisões também podem ser tomadas diretamente pelos cidadãos, através de espaços efetivamente democráticos, de modo a deliberar sobre aquilo que é público, com liberdade e a autonomia. Nesse contexto a participação ganha primazia.
Em que pese a importância da consolidação de um amplo processo de debate em torno da coisa pública, ainda prevalece o discurso elitista, cujo objetivo é desqualificar o cidadão comum enquanto sujeito capaz de alterar sua história. Com freqüência a participação tem sido entendida como um ato que se resume na escolha de líderes que tenham exclusividade na condução da coisa pública, distanciando a população de qualquer interferência sobre a gestão pública. Nesta perspectiva é negado “[...] aspectos considerados centrais no conceito de democracia: autodeterminação, participação, igualdade política, influência da opinião pública sobre a tomada de decisão” (TEIXEIRA, 2002, p.34).
No que diz respeito à gestão pública, com freqüência, o processo democrático é reduzido à participação da população nas eleições dos governantes. Cumpre destacar que é papel de todo cidadão, de acordo com Teixeira (2002, p.41), “[...] melhorar a qualidade das decisões mediante o debate público e a construção de alternativas, e exigir a accountability e a responsabilização dos gestores”.
São grandes os desafios para consolidar esferas públicas que permitam o debate democrático e autônomo. Nesta perspectiva, para Demo (2001), a participação, em seu caráter de processo, é considerada uma conquista, e não algo que pode ser dado como pronto, mas, em um constante “vir-a-ser”. Assim, não se pode entendê-la como um favor, uma generosidade, como algo concebido, mas sim, como o resultado de uma conquista, de autopromoção de todo cidadão. Para Demo (2001, p.18), “[...] o espaço de
participação não cai do céu por descuido, nem é o passo primeiro”. Isso significa dizer que
[...] por tendência histórica, primeiro encontramos dominação, e depois, se conquistada, a participação. Dizer que não participamos porque nos impedem, não seria propriamente o problema, mas precisamente o ponto de partida. Caso contrário, montaríamos a miragem assistencialista, segundo a qual somente participamos se nos concederem a possibilidade (DEMO, 2001, p.19).
Assim, a participação conquistada, implica na compreensão, segundo Demo (2001, p.23), de que “[...] a liberdade só é verdadeira quando conquistada”. Nesta perspectiva, a participação envolve disputa de poder, levando a acreditar que,
[...] para realizar a participação, é preciso encarar o poder de frente, partir dele, e, então, abrir os espaços de participação, numa construção arduamente levantada, centímetro por centímetro, para que também não se recue nenhum centímetro. Participação, por conseguinte, não é ausência, superação, eliminação do poder, mas outra forma de poder. (DEMO, 2001, p.20, grifo do autor).
A reflexão posta pelo autor aponta para a importância do posicionamento firme contra toda postura que busca bloquear o acesso às decisões por parte dos diferentes atores sociais. Neste sentido, no que diz respeito às decisões sobre o orçamento público, a efetiva participação da sociedade civil torna-se fundamental para a boa gestão e a ampliação dos recursos a serem destinados às políticas sociais. É a partir do exercício cotidiano da partilha do poder que a sociedade poderá orientar o poder público nas escolhas de prioridades, bem como, na utilização dos recursos públicos direcionados para o interesse coletivo.
A partir da ampla participação que envolve os diferentes setores da sociedade civil, a tomada de decisões sobre o orçamento público envolve outro aspecto importante: o controle social. Sendo assim, a idéia de participação remete ao conceito de controle social.
O controle social está vinculado ao processo de participação. Neste sentido, discutir participação implica ampliar a compreensão sobre o controle social. Sendo assim, para Souza (2004, p.168), “[...] ao longo dos tempos, a expressão ‘controle social’ foi entendida como controle do Estado ou do empresariado sobre a população”. Foi no final do século XX, que no Brasil começa a se desenhar outra ideia de controle social: trata-se de uma visão em que prevalece controle do Estado pela sociedade.
Segundo Antônio Ivo de Carvalho (1995, apud CORREIA, 2002, p.122), “[...] controle social é expressão de uso recente e corresponde a uma moderna compreensão da relação Estado e Sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e
controle sobre aquele”. Para Elizabeth Barros apud Correia (2002, p.122), o controle social significa a “[...] capacidade que a sociedade tem de influir sobre a gestão pública com o objetivo de banir as práticas fisiológicas e clientelísticas que conduziram à privatização da ação estatal no Brasil”, o que implica em inverter os papéis, ou seja, é uma “outra forma de poder”, em que a população possa influenciar nas decisões políticas, invertendo o papel da sociedade, na qual passa de controlada para controladora.
Nesta perspectiva, esta compreensão de controle social remete a um campo de possibilidades para a viabilização de novo modelo de gestão pública, ou seja, uma gestão capaz de estabelecer uma nova relação entre Estado e sociedade civil, o que significa dizer que,
[...] a sociedade tem possibilidades de controlar as ações do Estado em favor dos interesses das classes subalternas. Por trás desta perspectiva está a concepção de ‘Estado ampliado’, em que este é considerado perpassado por interesses de classes, ou seja, como um espaço contraditório que, apesar de representar hegemonicamente os interesses da maioria da classe dominante, incorpora demandas das classes subalternas (CORREIA, 2002, p.121).
É evidente esta contradição no campo das políticas sociais, na medida em que a sua implementação permite que o Estado controle a sociedade e, ao mesmo tempo, contemple algumas das necessidades da população. É em meio a esta contradição que surge o novo conceito de controle social, definido por Correia (2002, p.121), como a “[...] atuação da sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas no sentido de controlá-las para que estas atendam, cada vez mais, às demandas sociais e aos interesses das classes subalternas”.
Nesta linha de raciocínio, a participação efetiva e o exercício do controle social estão vinculados à capacidade que a sociedade civil tem de intervir na gestão da coisa pública, com o objetivo de subsidiar e orientar as ações governamentais. Isto implica em garantir que o Estado preste contas à sociedade de tudo o que tem realizado. Significa construir coletivamente, critérios que balizem as ações do Estado.
Assim sendo, o ato de participar de todo cidadão no processo decisório é primordial, na medida em que a participação “[...] é um instrumento de controle do Estado pela sociedade, portanto, de controle social e político: possibilidade de os cidadãos definirem critérios e parâmetros para orientar a ação pública” (TEIXEIRA, 2002, p.38).
Essa idéia passa pela organização política da população em espaços públicos autônomos em que todo o cidadão, de maneira livre, possa participar e controlar a coisa pública. Isso possibilita a transparência na gestão pública, assegurando que as ações
venham atender as demandas coletivas e de interesse comum. Daí a importância da efetiva participação do cidadão no processo de gestão política para que
[...] os interesses públicos ganhem amplitude de realização, tanto pela incorporação de maior quantidade de agentes sociais para a satisfação desses interesses, como pela criação de espaços de interlocução e negociação entre Estado e a sociedade civil, que assegurem estarem as decisões do primeiro balizadas pela ampliação dos direitos dos cidadãos e pelas garantias às consecuções desses direitos (GRAU, 1996, p.119).
É nessa relação entre Estado e sociedade civil que se pode consolidar uma gestão democrática, gestão essa que permite as massas populares interferirem nos rumos do orçamento público. No entanto, isso exige o exercício cotidiano de uma participação que seja capaz de promover debate público plural e contraditório sobre a coisa pública.
A nova relação entre Estado e sociedade civil na gestão pública atual, em especial no trato dos recursos públicos, exige que a população se aproprie dos instrumentos de participação e controle social. Em contrapartida, ao Estado cabe o papel de prestar contas de tudo o que realiza, prezando pela efetivação dos seguintes princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, com transparência na gestão e controle social.
Como se pode verificar, o atual modelo de gestão pública está pautado em um novo desenho, haja vista que todo cidadão é chamado a assumir o seu papel de protagonista, corresponsável pelo zelo daquilo que é público, como forma de garantir o acesso universal às políticas sociais públicas. Isso significa dizer que a partir da ocupação dos diferentes espaços públicos, entre eles os conselhos, e com o exercício da participação e do controle social ampliam-se as possibilidades de assegurar e priorizar recursos públicos para o financiamento de políticas que atendam a população de maneira geral.
Assim, no processo de definição e controle do orçamento público, a mudança de atitude torna-se condição entre os dois pólos de decisão: o Estado precisa tornar-se transparente e democrático no trato do orçamento público, e a sociedade precisa se capacitar para entender e participar do processo deliberativo, assumindo o orçamento enquanto instrumento político na garantia dos seus direitos.
Dar visibilidade ao processo orçamentário implica valorizar o exercício da participação e do controle social a partir dos diferentes espaços públicos, na medida em que é através dos recursos garantidos na definição do orçamento público que se viabiliza os investimentos necessários a implementação das políticas sociais. Nesta perspectiva, o
orçamento público possui importância não só econômica, mas principalmente em seu caráter político e social.
A primazia do Estado na destinação de recursos às políticas sociais a partir da fixação das despesas no orçamento público implica na garantia e no provimento de políticas sociais. Mais do que isso, significa compreender o Estado como responsável pela efetivação das políticas públicas. Cumpre destacar que sem o suporte orçamentário os princípios e os direitos não passam de intenções. Nesta perspectiva, a sociedade civil não pode jamais abrir mão do seu papel de exigir, a partir da participação e do controle social, uma fatia maior do orçamento público para o financiamento das políticas sociais públicas.
Assim, todo e qualquer espaço político de debate tem um papel determinante, na medida em que pode redefinir a relação entre governo e governados, prezando pela construção de uma agenda que aponte para priorizar as políticas. Isso demonstra a urgência em mudar a compreensão sobre o processo de discussão do orçamento público. Torna-se fundamental o trabalho de qualificação, instrumentalização e domínio de conhecimento por parte dos diferentes atores sociais sobre a importância política de influenciar a definição de prioridades em torno do orçamento público. Este deve ser compreendido como instrumento primordial na viabilização das políticas sociais públicas.
3) CONSIDERAÇÕES FINAIS
A efetivação dos direitos está vinculada ao fato da sociedade brasileira se movimentar cotidianamente de forma coletiva. No cenário atual, as relações sociais estão inseridas em um vasto processo de vulnerabilidades socioeconômicas, civis e política que conduzem ao que pode ser designado de processo de negação da cidadania plena.
A estratégia para a construção de uma cidadania ativa e participativa passa pelo estimulo de espaços públicos que promovam as discussões coletivas, as deliberações transparentes com visibilidade ética, social e política, ou seja, a valorização e o compromisso com as expressões reais das demandas sociais. O resgate de movimentos e diferentes formas de ações coletivas potencializam a organização, a socialização de informações e o desenvolvimento de uma gestão democrática voltada para o interesse comum.
É importante considerar que o desafio é maior diante de um contexto neoliberal, na medida em que o Estado tem se furtado em cumprir com suas obrigações no que se refere à ampliação de investimentos em políticas sociais públicas. O obstáculo está em
criar condições objetivas para acionar a capacidade da sociedade em exercer sua responsabilidade na defesa incondicional pelo direito de ter direitos, diante do projeto neoliberal que está em curso.
Isto significa que a sociedade civil não tem o papel de assumir para si responsabilidades que são do Estado, mas deve ser capaz de monitorar o cumprimento da determinação legal vigente no país, a fim de exigir do poder público o cumprimento do sua obrigação com a população.
Sendo assim, o exercício da participação e do controle social aponta para mudanças de paradigmas envolvendo tanto o Estado quanto a sociedade civil. Cabe ao Estado tornar-se mais transparente e facilitar o acesso às informações sobre o orçamento público. À sociedade, por meio do debate político, cabe o papel de exercer influência sobre o processo da administração pública, de modo a compreender o orçamento público enquanto um instrumento democrático de gestão coletiva.
Nesta perspectiva, é necessário e urgente romper com práticas fragmentadas e pontuais na implementação das políticas sociais públicas, o que implica estabelecer uma rede, envolvendo os diferentes atores sociais, capaz de monitorar e controlar o orçamento público.
BIBLIOGRAFIA
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TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. 3.ed. São Paulo: Cortez, 2002.
