Fo NSTITUTO DE ECONOMIA

E S

UFRJME

—TD249

NS88838

_Í

_SR

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

Fo

NSTITUTO DE

_ECONOMIA

TEXTO PARA DISCUSSÃO No 249

DO SEGURO À SEGURIDADE: A METAMORFOSE

INCONCLUSA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO

BRASILEIRO

Aloísio Teixeira

Dezembro/1990

Emo

UFRJ/CCJE

Bibliotoca Eugênio Gudin

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA INDUSTRIAL

SEGURO À SEGURIDADE: A METAMORFOSE INCONCLUSA DO

DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO

Aloisio Teixeira

430030 _{Dezembro/1990}

ii

an _{ESTE TRABALHO FOI IMPRESSO NO =5====a}

mommeseso JEI, com A COLABORAÇÃO DA ANPEC ao

mesaE O APOIO FINANCEIRO DO PNPE Htouastcrecnaca

a UN_{NIe NEAR NEsãossas ui AS}

RD o o k suga e a ay yo

AOISELESESANTESY ENTITNINTICNS SACI $ S ENE

$ PISST.Adi $oSRTSINTSCNSSom NBS foot SA Dos É:s 25 QiSaPE IA3 + V$E ES8 3aSs Ê Peep SF e INIIÃ OS Sol ST SISAS Se RS pt ASRa 8 8 Ra E NINE NSINSLSTEN RIVED ENTINCAÇEAISS NEN SINTOE Na NIÊN 8 GRI Ss NM$ NE

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V I4lzo-q

NUME

COSBEBA5 g953p

ia, A FICHA CHTALOGRAR ten Vixera, Aloisio i Do su _E E eo Seguro fugia a) SEOuriadas

“loisio Tot êma Drevidenç;2| é Pina _E

« SENCiigr a . Rs o de aneis eileira 7 “: _UFRJ Mp. _cv o + _m ” md, o 249!

Cecto bara _Discus

Say Bibliografia: Po dogs “ l. Previd hd coca) Brgaim la Social Brasil rasin) _prog Benef ic Os Pr _{dé EPI} il] _{Policia rs} UiÇão _Brasi “a Ele “Social

| id é

Ulho [o iorio!

_"Criede

” O

mac

DO SEGURO À SEGURIDADE: A METAMORFOSE INCONCLUSA

DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO

I. ABERTURA:

Mais de dois anos passados da promulgação da nova

Constituição brasileira, a seguridade social continua uma questão em aberto. Apontada à época - e com justa razão - como uma das maiores conquistas aportadas ao direito social brasileiro, cresce hoje a suspeita de que está sob ameaça de virar letra morta.

Vários são os indícios: a intransparência dos orçamentos, o descumprimento sistemático nas normas legais que a regem, a

fragmentação da legislação regulamentadora.

A principal acusação, no entanto, hoje como quando de sua aprovação, continua girando em torno ao tema de sua inviabilidade financeira. Houve até um tempo em que um presidente da república - quem não se lembra? - mobilizou uma cadeia de

rádio e televisão _{para declarar a "ingovernabi lidade" do país,}

fruto exatamente da falta de critérios da Constituinte na concessão de benefícios previdenciários. Este tempo passou, e, se

os governos mudam, se as palavras passam, a questão central continua a mesma, como se pode depreender dos recentes vetos do

presidente aos projetos de lei aprovados pelo Congresso para

regulamentar o capítulo constitucional da Seguridade Social.

A insistência no ponto e a falta de clareza dos que muitas vezes defendem aquela conquista contribuem para criar um

clima no qual os direitos recém-adquiridos possam ser derrogados.

Mormente quando se sabe que o Congresso agora eleito tcrá, mais uma vez, poderes constituintes.

Recuperar, portanto, a discussão que precedeu as deliberações e votações de 1988 é, mais que uma tarefa acadêmica,

um dever da cidadania. Porque aquela discussão, além do mais, tem

história, como história têm as instituições que desaquaram na seguridade social brasileira, tal como definida na Constituição brasileira de 1988.

E se essa história até por “Scândalos,

Nosso próprio ca lugar Comum:

heterogeneidade

aparece marcada por ambiguidades

_e

isto tem algo a ver com _o

Pitalismo. Poderíamos,

o Capitalismo os modo como evoluiu o

e

aliás, começar, por est

brasileiro

é marcado por forte

* Dinâmic “ s

O O O suficiente para tornar

i “ ₊

. _de

italista, tem sido incapaz

ma série de Problemas. _{O da} ida o mais atisfatórias bara u miséria absoluta é sem dúv embora existam _outros:

Sistema de Crédito, _{o da art}à questão tecnológica,Grave e o mais visivel,

O mundo _da iculação Produtiva e financeiraaa _« o da organização do_etc.

. _te Previdência (Chamemo-1o _{provisoriamen}

insere-se

Contraditoriamente

heterogeneidade

estrutural.

Por uma lado, seu surgimento _e

evolução _{são à expressão}

da generalização _das

relações

capitalistas de Produção

no Pais; por outro, reflete _{o estado de}

Profundo atraso destas _relações

assim)

neste _{marco de}

Pelo _{menos em um aspecto} rabalho (sem cuja superação,

ingresso na modernidade _{não passa de}

- por sua clientela:

os despossuídos, Os doentes,

a infância Carente, _{os idosos, todos em geral}

sem outro apoio que

não aquele que o sistema _{pode Oferecer;}

2. por sua _{forma de}

operacional: _arcaicas, Privilégios;

as viúvas,

Organização _{e sua}

- Pelas forças Políticas que o

* Nutridas

€ reprodutoras das Piores _{manifestações}

do clientelismo,

Neste _sentido

as _{instituições}

que _integram

a

Previdência Social não fogem _à

Calizados, que

velha modernidade",

in

do _{Brasil (Ensaios}

Politicos e no Collor), Rio Fundo _{Editora, RJ, 1990.}

i _da

do atraso e , _{de fundo}

.

ntinuidade sobre o pano

olíticas sociais e, o

ea

afirmam & Sua dadfeudalização.a Dai o _{caráter fragmentário das p}

2

. idência”.

ão é _{que seja}

, _revidênc

não é q

em consonância, da P _{a atenção, no entanto,}

ais chama O que m as suas screver hoje _{ao tentarmos} de 0Je, ue, : mas q assim, s Pp p t t bias ( ) j ao . _{i lações} do À _{te às osci} implica vulnerabilidade oo dos planos de R _e es

salários, O d!_{nômico, regressividade e caráter r}

ciclo eco

_.

iais;

- _ao

rogramas assistencia : e de _{sua organizaç}

benefícios e P _{ssiva centralização}

xtensão do pais e

excess

das a e

(ii)

_à

administrativa, o que, da

_{incapaz de garantir}

m institucional e _{populações-alvo,} a Ni _esta nxcessiva : _{des das} do _serviço; as dimens pública a _{o mal} natureza intervenção do Estad a u de à

ceques

_{ão e o elevado gra}

stricto sensu, da função

centralizaç

reza _{clientelística,}

. _sdica

seja _através

disfarçam a natu rivatista

da assistência mé favorecimento

_das

previdenciária e P de grupos sociais,

to

_{seja do f:}

do privi

_À

_.

.

_-

_{z senão}

idades privadas: —

ue se abriu e não fez

ativi

erdadeiro abismo q

rupos sociais mais

(iii) o v

_{s centros de decisão e os g}

ampliar-s Ss 4 r sistema. ue isadas, para q r analisa

é neste plano que devem ser au

| : sis .

7 os i à ual do

a_{se pos}sa disciscutir a configuração at

V ZERE s B.:

IEI/UFRJ, RJ, 1987.

_.

- Um Novo

a _{j Pública}

ia : As Transformações na saúie e 12; monograf

3 SAYÃO pç ções tadoae Esol!_Rela

imeo, agos

Passo nas

_{tada à}

_{FEA/UFRJ, mimeo,}

II. OS PONTOS EM DEBATE:

Vale a pena, _{antes de recuperarnos no plano} histórico-estrutural, _{a forma}

e_{specífica como Se constituiu o sistema}

Previdenciário no Brasil, alinharmos os principais _{pontos do} tituir um marco analítico que permita

do sistema.

debate?. A finalidade é cons examinar a própria evolução

* Natureza: Seguro vs. assistencialismo _{e redistributividade} O primeiro ponto

do sistema previdenciário caracteristicas:

Seguro; outra

em debate refere-se à própria natureza

+ _{havendo duas posições extremas e}

Uma o concebe como uma forma específica _de + COMO um sistema assistencial e redistributivo. Cabe observar, Preliminarmente, _{que, na prática, todos} Os sistemas conhecidos no mundo apresentam _{uma natureza híbrida,}

Uas posições extremas. Isto não elimina

a importância do debate, pois conhecer a forma dominante

significa conhecer o ponto a Partir do qual decorrerão quase

todas as demais características que tais Sistemas _assumem.

O indivíduo contribui e faz jus estrita correspondência com o

valor da contribuição. _{Já na concepção}

redistributivo-assistencial, as contribuições devem ser pagas _{de acordo com as}

possibilidades de cada um, e os benefícios, _{de acordo com as} necessidades.

* Caráter: público vs. privado

a

meme

ema

4 Retoma-se _{aqui, sob}

outra

levantadas em OLIVEIRA, FP.E.B.: Perspectiva, _{algumas questões}

operacionais e estrutura _{“Alguns aspectos conceituais,}

is da Previdência Social brasileira",

Pg.. 2 e seg., Textos pa _à

53, INPES/IPEA,

dezembro de 1982

questões são também tratadas em

DAIN, S., Crise Fiscal e Dilema

e apresentada à

+ mimeo, RJ, 1986.

-SFRJ/CCIE

Uibioteca Eugênio Gudin

[64]

Este ponto aparece em intima correspondência com to

, ' : _{o sistema é constituido e administrado pelo}

anterior, DESnatural que seja compulsório e que sua natureza

Oistributiva e assistencial. A obrigatoriedade de filiação

seja r _{. :}

.

e da contribuição DaOSEEido, como um seguro, a

- que tenha um caráter público já pode ser posta em

necessidade de y _{ode-se deixar ao arbítrio do individuo as} tado de quanto é quando poupar e de que destino dar a essa

decisoes

poupança.

s

á de

. _{as com que se ter}

“reservas! relacionadas às despes _{: tida" entre os}

portanto , _{É como se a receita fosse “repar} O.

arcar no futur

ários.

-os recurs-os penettel No regime de capitalização, por outro lado,

são aplicados

nientes das contribuições (e de outras fontes) p prove

" para o pagamento de benefícios

e vão constituir "reservas

.

: _regimes

futuros _{pode-se observar}

que a maioria _{dos g}

ode-sua origem, sob o

. _{idos constituiu-se, em}

-ciários conheci

ressão das

a capitalização e, pouco a pouco, e iostabilidade

regine

_{financeiras e fiscais do Estado e da}

ime de

ieróprio equilíbrio interno, foi evoluindo para o reg

de seu p Este, _{embora aparentemente fácil em sua}

,

repartição lícitas algumas dificuldades.

_“se

operação, traz p _{ando se fala em repartição simples, está s}

, Eecsnismo, reconhecido ou não, de redistribuição

diante e a renda, pois são os ativos de hoje que pagam

intergeraciona. inativos de hoje. E os contribuintes de nodes

DaEsssatem à inatividade, terão seu benefícios garan

quando pas

1 ontribuição dos futuros trabalhadores ativos. pela c

Pode-se _portanto

imaginar _um

constituido:

, indicador, assim

COCO casa amem

constante, não haveria

Problemas para o equilibrio financeiro do Sistema. _{Uma vez}

estabelecido o plano de benefícios e derinido

_{valor das}

contribuições

Ocorre que esta r

fatores de pelo menos três da evolução do Próprio sist natureza cíclica e conjuntu

elação não Permanece constante, por

ordens:

ema,

ral.

Quando o sistema se

Pois existem Poucos contribuintes.

baixas _{e os}

fatores endógenos decorrentes fatores demográficos, fatores de

estabelece, o indicador k é muito

baixo,

inativos em relação ao número de_{que as alíquotas}

generosos. _Nos k pode _{até cair,}

m do que do número de inati benefício se tornem mais gen

Isto permite Planos, ademais, tendência a um crescimento iniciais sejam Primeiros _{anos de} já que existe _a ribuintes fazendo com que os planos de erosos ainda.

no “entanto, o valor de k Começa _a

criando a necessidade _{de reaj}

Para que o sistema de beneficios, portanto, funcionamento, vos, Com o tempo, aumentar, alíquotas Dado um Plano Os Primeiros Participantes _ten contribuir menos do que as gerações _posteriores,

estrutura de alíquotas, os inativos _{de hoje tend}

benefícios menores do que os do Passado.

dem a

Ou, dada uma em a receber

É neste Sentido que se

ir-se-la a iam e o problema reduzir-se

dee benefícios estabilizar-se- _{e O} plano de benefícios

de alíquotas a estrutura determinar _“ espondentes ao “equilíbrio corr -rém, e aqui ₎

Este não é o caso, tonados ao ciclo das atividades_c atuam tanto os fatores rela

i quanto os

demográficos

_à

_e

econômicas e às ioados inequívoca à elevação da

tati _razo

tendência es _{didade a longo P '}

existe uma _{à redução da fecun}

y aas

a de vida e

dições sanitárias

expectativ _{da melhoria das condiç a seus padrões}

ito

ão d seja como a como resultado da sofisticação- _se)

= _{er outro que}

populações, _{desta tendência não pode 8}

culturais. E O resultado

: _{da população.}

blema _aqui

oo a oa deste quadro para o ProA consegue _{o de}

umenta, pois tanto aumenta o temp mt relativamente, o ingresso nã

i e dá

tribuintes _{1icos e conjunturais s}

de novos con ia _{dos fatores cic}

A influência

_ego

empregos e o aumento do desempreg DS Ea o úmero e o montante dispendido

o que funcionam como

com a redução d

muitas vezes, _{.- ogramável,}

ícios de risco não prod

_{o) que ocorrem nas}

com os benefic _{dâneo ao seguro-desempreg}

ômicas _Nestes

mento ou suSé_desaceleração das atividades _económ

tar.

a relação k tende a aumen (crescendo,

comp le

fases de

períodos, portanto,

regador

te pagadora: empregado vs. emp

* Fonte

tre os economistas que

» já que os

m razoável co

nsenso en

_{são, em geral,}

₁

Existe ibuições cobradas às empresas

_s

_{consumidores.}

s ou contr s, sendo pagas portanto pelo

_{aniza, tal}

ssadas aos preço um gistema previdenciário

_-

_{se org d res e}

o

aao em contribuições de trabalhador sor

_com

é financ

tes sobre folha de salários, ele _{am duas vezes:}

empresas incide”

_{edade. Os tr}

_{trabalhadores, no entanto, pag}

_{título de}

lário é descontada a

consumidor,

a

tributo l t. Se fossem, ' _repa no entanto, ap Neste sentido,

da própria _{evolução do sistema}

recebimentos e Pagamentos,

ao equilibrio financeiro aca anos,

a afetar _{a relação}

entre -ia imaginar que a tendência r impor

como O nosso,

Poder-se

“Se. Ao cabo de alguns _{toda a soci}

ado de trabalho e o montante _{a a}

quando uma fração de seu s o do

jdenciária, outra

Ei todas

mercadorias-uma vez ão

contribuiça o

tribuição embutida no preço con

renda. Já a tributação indireta, ainda que claramente _regressiva,

pois onera Proporcionalmente mais os estratos _{de menor renda, é}

"invisível", não sendo em gera

Do ponto de vista da empresa, apresentam uma Característic

tributos,

as contribuições sociais

à sutilmente diferente de outros Pois eles são diretamente conta

de produção, na rubrica de Salários _{e e} São como um Salário indireto _{pago aos} "poupança" do trabalhador,

bilizados como um custo ncargos, entendidos que trabalhadores (ou uma constituída pela empresa).

ta do impacto social, finalmente, a

dores constitui um Sistema altamente

Fegressivo, pois todos Pagam, as alíquotas variam em um intervalo

muito Pequeno e existe um teto de contribuição _{(pelo menos, no}

caso brasileiro). O gráfico da Página _{seguinte ilustra a} regressividade das contribuições _{Previdenciárias,}

podendo-se

observar que um empregado que ganha _{um salário mínimo desconta}

8,5%, enquanto que o que ganha 100 salários _{minimos contribui com} àpenas dois por cento.

Para se uma idéia do peso e da magnitude _das

incidências diretas e indiretas, _{associadas ao}

sistema de

contribuições sociais, _{vale a pena observar a Tabela 1 que segue.} Dela se conclui que o valor

GRÁFICO REGRESSIVIDADE DO SISTEMA DE CONTRIBUIÇÕES INDIVIDUAIS ALÍQUOTA 4%)

7

vu.i.iaAa

na

' us js à eu 7u a. 1045 W E DE QU 50 SALÁRIO DE. CONTRIBUIÇÃO (5M)

Lonm o nm

A

idê ia Social no

MPAS, Dimensões da Previdência e Assistência

Fontês Brasil, MPAS, 1987.

de incidência: folha de salários, lucro ou * Base

faturamento

3 e que a ba i i ema deve a de i no conceº to de obDr lários tem sua origem

lo

Previdéncia enguanto _"seguro",

Contribui-se Porque o "seguro"

visa repor o Salário _{do t} TABELA 1

CONTRIBUIÇÕES

SOCIAIS

(% do Salário para quem _recebe

até 3 SM) Empregado 8,5 Empregador 10,0 Salário-família 4,0 Fadário-maternidade 0,3 -130 salário 1,5 Previdência _rural 2,4 _18,2 TOTAL 26,7 Fonte: OLIVEIRA,

“E.B.: "Alguns aspectos Conceituais, Operacionais

e

estru-Urais da: _{Fevidência Social}

Bra-Sileiras,

«32; Textos para

Dis-CUSsão Inter_{na nº 53, IPEA/INPES,o}

dezembro de 1982, futuro. Se o Sistema

+ no entanto, já se tornou, _{em seus aspectos} eSsenciais, Fedistributivo

e àSsistencial,

este _fundamento

desaparece p_{Orque o que se}

Salários,

ademais, _regressiva,

+ tal como visto no

“ma

nm

re,

onentes. _Ocor

t maior _{que sobre}

os _{comp finais,}

através : ente

reço

'

seja relativam _{acto cumulativo}

sobre os p dor_{m Esta forma de}

e

portanto, um ntribuição

é repassada ao =qual mente,

_{seja porque}

s _contri iedade dupla , dos quais _a , _ois a socle d todas _as aliza, p _' - _uladas de financiamento _pen agar as contribuições

acum _{feitos perversos}

a _aaPrp « _{eus e} se vê obrigad _{so produtivo,} seja por s roces etapas do _Pp

sobre o sistema de preços.

i Tesouro vs.

ao financeira centralizada no

nistraça

i qelolotração financeira própriaadm

bre uma série de questões relacionadas+

o título nadove ser financiado

por aãO deve tais como se osFlscato,

portanto) ou a reondação _própria stado (recurs

vinculada ou de _:

- Ou

cossuir um sistema TaLoo sobre

_{folha de nbbuDão}

(como a gerada pela os arrecadados

a título de ouro, que _os

ainda, se os recurs compor

o caixa único do Tes covados

_pelo

previdenciária

devem _{cronogramas orçamentários}

e rio sistema liberaria dentro _{aa ser depositados}

a ordem e a

Congresso, ou se agi administraria

autonomamen mecanismos _de

previdenciário, que o

_{do sistema dotado de}

ui também, o

o dinictração

financeira próprios a

_{regime de}

arrecadação e adminis

enquanto seguro, à base _{o aplicados em} conceito de previdênci

portanto ter seus Ceícios _futuros. capitalização,

devendoP pagamento

dos penetio os redistributiva

“reservas" que garanta

o sistema é de naturez

_{imples, este}

Se, no entanto, regime _{de repartição}

s _{Edo que}

e assistencial,

eMesmo assim, _{tem sido àaduinistração}

fundamento dosaprêo

e manter a arrecadação

e te não sofreria existem SLIDE

do próprio ooarpois_{e orçamento gerál}

eira no

-ecursos _de

.. _ão

coateitos “ olenoiabrasiioios, como verá vista adiante, n

_{da União. À exp}

tese. e

12

Seus desdobramentos em termos de

regime de Capitalização, Pelos trabalhadores,

base de incidência _£

administração

financeira Própria.

Por outro lado,

contribuições pagas

olha de salários e

também existe uma estreit

à previdência concebi Ssistencial * _{Tegime de} empresas, a vinculação, da como um sistema

+ e seus desdobramentos em termos de repartição simples, _{contribuições}

base _valor

adicionado _{(lucro) e}

ticas que são próprias aos dois “rre da Própria evolução histórica dos

tentes, que, ao transitarem _{de um modelo a} Conferindo-lhes o caráter

ntes países. Por certo que não

de é que Praticamente todos os

Stemas exis

+ mas a Verda

Tedistribuição e assistência,

lem-se com recursos gerais do

* * todos enfrentam atualmente

+ finanç Graves Crises _financeiras

ee

déticitS,

III. EV,OLUÇÃO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL: Ante

eNcontrados desES do Sistema _{Previdenciário}

podem _ser Rontepios

ºs “empos da Colônia, com as santas _{casas, 085}

Conceituargos

_{1 SoCiedade}

beneficentes

_Se,

_no

entanto,

Instituição Produztgo

_{o Ser feito, a Previdência como uma}

—

Pelo Capitalismo depois de constituir _as 5 Ver TAVAR Es , M. Cc Modernizaçã Cc o Aj ust e Reestr -íses Centrais

dezembro de 1990, "vadora);

Tex oCuraçãoEscusadoe IEI/UFRJ,

13

. _{e a}

de-se afirmar qu

ivas que lhe são especificas, _industrial

quando se . . e forças produtiv temporânea do capitalismo _in . _{é con} revidência R P _{roletariado fabril.} fato _{e de direito,} da

forma O Pp _{igem portanto,}

de _a

neste _século,

t

É brasileira

_só

é

_{as ação pela qual é}

previdência

a Lei Eloy Chaves, _denomin

d _{janeiro de} : _{ente com} o 82 de 24 e i

especificam

islativo nº 4.682,

nixas de

Decreto Leg iadas _{as Caixa}

conhecido o este dispositivo,

foram cri egados das empresas

E

r

1923.

Por s e Pensões (CAPs) para _{os edireito foi estendido}

Aposentadoria teriormente, em 1926, este ias. Pos

ferroviár

de

que

arítimos. : _{no fato de q}

aos estivadores e m ística básica das CAPs reside_{A caracteri}

o _{3% sobre} à alíquota de

içõ

_{empregados (ê}

além

ibuições dos nto bruto), baseada nas contr _{mpresas (1% sobre o faturame}

e das e

os salários)

jonavam em is funcio

ioradas. As CAPs, ademais, am maj

sso for

para i

do cem um ndo o Esta

dos empregadores, permanece

e assembléia,

indo, em

ente, existindo,

das CAPs expandiu-se rapidam

'

ei. O sistema

to. da 1 _{e três em funcionamen}

ífica das CAPs revela que

1933, trinta

de organização especi

_{idenciário brasileiro}

A forma a previden : _{ão do sistem} seguro. _A i manifestação ia enquanto _g esta primeira no conceito de ARNS decisória face ao

estava fundado

_{resa, a relativa autonom}

s comprovam que

-s

.-vinculação por emp gime de capitalização_{poder P}

_{úblico, o re}

_apena

de ema de Caixas

concepção dominante. O sist

esta era a

de de a uma etapa Pensões, na verdade, correspon

ias e Aposentador

ão do sistema

igens e evolução _FLEURY

ão detalhada das or _{IRA, J.A. e.} 6 hai Ncláriono.Brasil, Si ai 60Anos de Históriada

videnciário

_{evidência So}

lis,

_1986.

TEIXEIRA, SM: ad Editora Vozes, Petrópol “sprevidência

_{previdência :DO 4 E.R.M. e oONEH/TPLAN}

/IPEA, outubro de

SEVEDO,

_{M.E.R. lho nº 15, €}

também A

_cumen

_{to de Traba}

Social", Do

t.

desenvolvimento do ca acumulação _de industrial. Indústrias, Pitalismo brasilei capital _ainda A rigor, nesta ainda _não Industrialização,

não é comandado _pelo

setor

época, apesar de já existirem

conceito _de Italistas?. o proletariado é

O sistema atingeassim _{apenas os trabalhadores}

urbanos

de ramos de atividade

indispensáveis ão funcionamento

_{e bom}

Setores àGro-exportadores

hegemônicos, tais como € Portuários (transporte

de cargas). Além do funcionalismo

Público

Para q qual foi Criado,

em 1926, o

“mergência do Feguladan,

expressão

talvez _{tenha Sido} máxima,com sua lógica dano plano

a estrutura _sindical

Fegulamentação

à de tr

O Capitalismo Tardio; ed.

go — =“. 15 ficios so aos bene i o parâmetro para o aces

fornecendo

Os IAPS diferentemente das CAPs - e perfeltamente de1 acordo com a moldur1d a da época - organizavam-se por categoriag E seu um Sindicato.

ra a qual sempre havia issional, pa

profiss

IAP,

residente do

isório repousava na figura não Diretor,

cado to presidente da República.

lo _a

_{to, acolhta não só}

soramento, nomeado _pe órgão de asses overno. apel de mero técnicos do g

relegado ao p os trabalhadores, mas também

representantes

omo forte

i de ser, c

como não podia deixar uou,

istema at

Tal sis

: sindicais.

de cooptação das lideranças _{rapidamente no período.}

mecanismo

titutos cresceu

' de ins

O número

+ O JIAPB

iado o JIAPM (maritimos); - 1938. O IPASE

En 1933, foi cr 6, O IAPI (industriários);

_{em m empresas de}

(bancários); em tado) e o IAPTEC

_{Orosasetaadoa o}

(servidores do Esta _{s: e,}

em 1940, o IAPC (comerc_do

Estado Novo,

sransporte de do altigado pelo corporativismo do

Apesar

to seguro _que ia enquan de previdênc conceito O esquema de ainda era o

à base do regime de capitalização. “de Bismark,

predominava,

a o velho modelo trip de

_empregados,

financiamento coplava

_em

_{contribuições}

e se apoiava,

fundando-se,

DOnião. À debilidade

_{da base em traditorianento}

empregadores s nitia_{benerícios reduzidos.}

Con

no entanto, só Pp

undo ro relega à seg

ito de previdência como ado _{a inclusão da} 1

-(Já que o modal idade de proteção),ta moda _{foi reg} plano es

, concedidos.

ia médica entre os Dn o como

importante

assistência _{itas vezes}

de mu

Apesar

dores

dos trabalha la exclusão do sistema o informal. institutos, in s trabalhadores _{urbanos do 8}

to do rurais quan lam-se as vai de 1945 a 1964, aprofunc í que No período

sso

s, iniciando a economia resitoirao capital.

relações capitalista

u departamento produtor _{de ben abalho data} de constituição de que a Consolidação

das Leis do Tr adequando-Vale a otroprevidenciário

evolui nestes Dsmacando _a de 1943. 0 s

erversa. blemas e a mostrar sua face p

r pro sinaliza

16

teristicas Peculiare

S da vida polit ressaltar

OS aspectos _negativos ão por Setor Produtivo,

e Politicamente _mai

Às carac

ica do país

acabam por fazer

do Sistema,

Os Segmentos econômica

baseado na Vinculaç

movimento operário _{e Sindical}

forçam uma ampliação

dos Planos de benefício

prática que é

aceita pelo governo, _{dada à Permanência}

dos mecanismos de

Cooptação da liderança _trabalhista

com assistência médica, inclusive Ínstitutos de algumas Categorias pro de atendimento; €xpandem-se e benefício Por IAP,

ausência _de Previdenciário, receita.

para os fissionais, de redes próprias

diferenciam-se os planos _de

clientelismo implícito _{e a}

da _evolução

do * Sem um Crescim

Uma _{visão geral}

sistema ento correspondente da

desequilíbrio

financeiro,

que se

manifesta pela Primeira

vez neste período.

A tentativa de

equacionar o Problema levou, _{em 1960} no Congresso _à

am a Uniformização

dos Planos de

benefícios, ainda _que se _mantivesse intacta _à estrutura

fragmentada do sistema

Seu Caráter excludente

também era

Preservado, já que os trabalhadores rura apenas os t O sistema O traço mais Unificação dos institutos

O novo instituto,

mantido na

8 A expressão _n

€ Civeima para c _{ização EXxCludenten}

r i _{+ Utilizada Por FAvEREI}

sis

O sistema de Saúde, talvez _{seja a que} 1 _{P.e OLIVER Previdenciário}

em seu conjunto. Ver

"| Teflexões _r

RA, P J.s

_{Pes MA Universalização}

excludente

e as _{tende i} to Planejamento e Polí _. Ncias _{O Sistema} de _{saúde! ;}

19900)

Olíticas Públicas nº 3

1 IPEA, Brasilia, junho de

UFRYCCJE

Bibliteca Eugênio Gudin

17

f

seu

dores urbanos em

i previdenciários dos trabalha

benefícios pelos om ontinuava c da União, entretanto, c nalismo o funcio jetivo _da conjunto; o IPASE. Na verdade, 1 ao. À

ão setorialista sobreviveria.

odernização vivido pela

concepção

igúidade do processo _{de m}

lo _{fato de que a}

A ambigu

os pode ser avaliado pelo _{uma espécie}

previdência nestes

_{an que o acompanha}

aparece raticada

_pelo

ampliação da cobertur ssão das demandas _{sociais, p sfigura-se,} de contrapartida à reers clientelismo, _ademais,

Frans categoria

regime autoritário.

r sobre uma base sindical

Éabandona o

deixando de se aadquirir _{uma base}

o

político-profissional itrojeta-se definitivamente

sindicato e intro)

_{no noâmbito do INPS}

decisório, por sua vez, no ta tanto das eleitoral. O processo _{impermeável à influência}

Ds de sua

se torna inteiramente trabalhadores

_{(que são excluído:}

empresas quanto

jodo que a

direção).

campo da assistência à saúde, é neste per

No

sistema

a _{egemônica ne}

jal assume uma posição h elo de natureza i a soc . . do um _mo

previdênc

constituin

. ista _foi

de saúde,

o velho enfoque sanitarist

nacional

icas eram

. -privatista.

isticas básica

assistencial!sta o1 de outro, cujas caracteriem pro abandonado,

à do an19.

de operação

(e ainda são) o da clientela e dos custos| erabaihadores:

- ampliação _{. as categorias}

ns

ão de nov _{m abandono}

sistema, pela ineorroraç curativas individuais, co_{- ênfase em prática}

se ações de caráter o da assistência _{médica, =Social seja pelo}

a

s ,

o. onlolativa privada pela prvidancia so de npoio ao

. a u

serviços à tos subsidiados junto ao

_financ acesso a

ão dos

= _{oncent ração}

: "Descentralização ou desc Brasileiro de

HEISLER NEVES,e pg. 28, in Instituto

9 Ver de saúde?”, _º

1988.

1987, RJ, _e de Atividades _{LHO, P.}

Adeinistração Municipal, DO cit., e FAVERET

_FI

Adminis

Ão FETUE, _{. º}

mbém SAY

ver ta

_t.

18

Desenvolvimento

Social

: F

Particulares;

(FAS)

Para a Construção de hospitaisar ã

= diferencia

-ção

Clientela 1 Caracterigz Saúde em =

Fenda pel ando-se função da

à dificuldad

ed

_{às populaç}

_{Pulações de baixa} Pela excessiva _{. * Acesso (tanto}

j

burocratização _{Pela distância quanto}

os destinados

Ongo dos anos 70, à medida

e ampliava, Em 1971, foram ano Ra

de benefícios bem mais modesto

trabalhadores

(CEME : agricol

empregado a ºS benefícios da vi Central de Medicamentos

om revidé

Previdénc CSticas ; e, em 1974 porA foram estendidos às

Í

Criado o Ministério da

PAS). Finalmente, em 1977, foi

de setemçaqreia e Assistência o Princípio j _{aquele ano.}

e em um nodelo do _{Tganizador se modificou,}

especialização funcional e é recentemente. A área de da Previ_idê 1 o IAPAS _(Inst

arre

_{Cadação e fiscal}

_{eia e Assistênc; “tuto de Administração Fi}

_{ência Social) ção Financeira} £_{inanceira e patrim}lzaçã_{ção das Contribui Pp}asso_{u a cuidar da}

assistência social ônial dos Tecursos $ôes bem como da gestão

Brasileira de Assisté incorporou duas o Sistema; a área de

é Nstituições,₌ a Legiã_giao

doeo à população carente, e

men o (Funabem); finalmente,

tratane Dados da Previdência

nto de informações do

Serviços de do Sistema, va dos Processanento de dad_os sã 19

Antes de passarmos em revista as principais

modificações introduzidas pela Constituição de 1988 - que será o

intermezzo para, em

Do ponto de vista de o objeto da próxima seção - vale um pequen»

breve resumo, caracterizar-se o problema.

sua organização interna e dos princípios em que se funda, sistema previdenciário evoluiu ao longo dc tempo. Tendo partido de um conceito de previdência enquanto srguro, foi-se adotando paulatinamente o conceito de

-distributivo e assistencial - na verdade -» único adeguado a um país com as características estruturais do Brasil. A esta evolução correspondeu a passagem de um regime de capitalização ao previdên: ia enquanto sistema

de repartição simples, consolidando sua forma pública. Esta metamorfose, no entanto, foi

Permaneceram práticas, conceitos e procedimentos operacionais que o tornaram híbrido. Três pontos, em particular, caracterizam este existência de um sistema contributivo incompleta.

caráter híbrido: a

individual; a base folha de salários rara as contribuições sociais (responsável por 85% das receitas do sistema no período);

a receita vinculada e a administração «autônoma dos recursos arrecadados.

Do ponto de vista financeiro, o sistema manifestou uma inequívoca tendência ao desequilíbrio. Para isso contribuíram tanto razões endógenas, inerentes ao seu próprio crescimento,

quanto razões exógenas, ligadas à mudança do perfil demográfico

do país, à evolução do ciclo econômico e «o desenrolar da crise em que o país foi progressivamente mergulhando desde os anos 70. Já naquela década, ocorre a quebra do padrão de financiamento, dos mecanismos públicos de sobrevindo a desestruturação

impacto nas contas da financiamento, ocasionando forte

previdência social.

Em consegúência, foi-se reduzinlo a participação da

União no custeio do sistema, que passa de 11% no início da década

para menos de 5%, ao final. A Tabela 2 indica claramante esta tendência.

Na verdade, ao reduzir sua participação, a União foi-se

afastando cada vez mais dos percentuais adequados ao cumprimento da legislação em vigor. Como se sabe, a Lei do SINPAS, confirmada

Previdênciall, União, a de prover

TABELA 2 CONTRIBUIÇÃO

DA UNIAO NO

cuSTEIO DA PREVIDÊNCIA _SOCIAL

(2)

197] 0Jiu==sennin

1972

10,98

1973 9.80 1974 8:48 1975 6.95 1976 6.24 1977 6,21 1978 7:09 1979 596

1980

499

Tese 4

Fonte: CÉUmm e maCem mn 3 f 45

OLIVEIRA, PED LOTIT==

. Pg.40, 'B., Op.cit.,

Fecursos destinado

s u

“duinistração geral a Pagamento de pes

c_{Obrir eventuais i o NPs, do INAMPS} s_{am e às despesas de}

exec

ução das atividad

Suf

icié Cias Ein

£ e do IA

PAS, bem como

a Cabe b cs a c 90 do s ânceiras verificadas na

Parte nã

PPservar que

_{INPAS" (Art. 17,}

_{1 9.}

Participa + Por sj _{fato da União não cumprir a sua}

Sistema São, no entanto

_{“sador de déficit.}

_A

_redução

_da

último

_na

.

Pode, no Jim te “Grava as condições de +

_{R e es de fu}

redução é

_o Custes instância, a fonte Fomper q Seu equilibri netonamento fiscar a Previdência é de Onde se origina rio financeiro. o nec ' o Ontribuir “jam e1 de n m os recursos par

essidad

n nt

do pont

_{atureza contributiva ou}

essênci _{anciam to O de vista mais global das}

Prob Os

Fegistrado Como fi lema se o aéei,ma Público, não se altera a

&ca Cc

l ou y Nculado aoso contas públicas é

iStema previdenciário.

o p

ado pelo DecretoSEP nº 83.0

81

812, de170424 de janeiro de 1979, €

_{“ janeiro de 1985.}

mm

meg;

21

Finalmente, do ponto de vista dos serviços, em

particular os ligados à concessão de benefícios e à prestação de assistência médica, verificou-se uma progressiva tendência ao aviltamento e à quebra de qualidade. Os desequilíbrios financeiros da previdência e aceleração inflacionária induziram

uma política de reajustes a menor do valor das aposentadorias,

bem como a redução dos padrões de remuneração pelos serviços de assistência médica comprados à iniciativa privada. A consegiiência foi um aumento geral da ineficiência do sistema, multiplicando-se os casos de sonegação das contribuições sociaisll, do fraudes voluntárias e involuntárias e de corrupção.

Do ponto de vista político, foram levadas ao mais alto grau todas as distorções que o clientelismo já introduzira no

sistema. A regra explícita de atribuir ao deputado federal mais

votado em cada município o poder de indicar o delegado do Funrural na região é o traço mais visível destas distorções, pois é o delegado do Funrural quem decide quem é e quem não é

trabalhador rural para fins de aposentadoria. Mas, na verdade, todas as nomeações obedeciam a critérios de consolidação dos

chefes políticos locais, sem nenhuma consideração de ordem técnica. Com isso, agrava-se o processo de fragmentação do sistema, dando margem a uma verdadeira feudalização do sistema

que perde a sua capacidade de servir como

previdenciário,

12,

instrumento de atenuação dos conflitos

Fechando este intermezzo, que já se tornou longo, cabe dizer que a permanência do caráter híbrido do sistema e as vicissitudes do processo político e da conjuntura econômica impediam o sistema de responder com clareza as questões cruciais que para ele estavam postas: que riscos deveriam ser cobertos e 11 O aumento da sonegação das contribuições sociais deveu-se não só à crise recessiva do início dos anos 80 como, também, à elevação das alíquotas de contribuição, fórmula encontrada para tentar reequilibrar as finanças do sistema previdenciário.

12 Sobre o aprofundamento das práticas clientelistas de base regional, associado ao processo de esvaziamento do Congresso em decorrência das mudanças institucionais ocorridas desde 1964, ver AZEREDO, B., O Hábito do Cachimbo e o Conc:--=«o Nacional, mimeo,

IEI/UFRJ, 1990.

22

em que nivel? quem deveria

pagar e Como devsria fazê-lo? _quem eficiários?

Seriam seus ben

to e redito (inc _:

exto lusive no início deste texto) brasileira de 19

no

88 realizou notável avanço

istema

inclusive no que tange ao E

no entanto,

Já foi di que a Constituição Campo dos direitos Previdenciário, Nest sido Considerável, Bantido em muitos e Ponto,

não há com

aspectos, Com clarez nterior. À principal co apesar do progresso e

º Ocultar que o formato híbrido £o

deixando-o num estado em que ainda

à ao elenco de perguntas formuladas

não pode responder

no final da Seção a

Nquista, sem dúvida,

foi a introdução_do Conceito _de Seguridade Social, _neologismo (security, is) ingleses; _Sécurité, dos franceses; Seguridad, dos espanhóis

Utilizado Para _{designar oc} Socialt

Pitulo 11 do Título VIII (“Da oree”

ional e Cuja melhor tradução em ne

tai. Pois, o conceito de sequridaê

mente à Construção de um sistema

) do texto Constitue Pátria .. ao Concebido Como instrumento indispensável das Processo de Feprodução

da força de trabalho _{e, portanto,}

Condições de Feprodução _{do pró}

Oferecida a

_{OS trabalhadores em caso de} Jotamento, Parcial ou total, _{temporário ou definitivo,} de sua força de trabalho

ou das Condições de exercê-la _{- poi} Velhice, por doença

: Por aCidente e

* Sejam elas _Conjunt

"ômico) ou estruturais Pessoas, Vivendo em c ue não t q têm àcesso aos Tercados Sido det inida

Como o n dos Poderes _Públicos

Sociais adversas do _{cicl o eco}

milhões de

Urais (ligadas às oscilações

Pela ocorrência de condições

(resultante da existência :

Ondições de miséria du

formais de trabalho). Daí ns

Conjunto integrado de ações de iniciat _os

e da Sociedade, destinadas _{a assegurar}

Ra

«o+

23

istência ia e à ass

tivos à saúde, à previdênc

ela direitos Tr - _asileira). m 194 da Constituição _br no plano da lei, u

social)" (Art. _im,

ainda que apenas _{bes capitalistas} no

Dava-se assim,

ização das relaçõ

ois, já

a moderniz

retender, pois,

importante passo para era tudo

_{o que se SL houve algumas}

pais. Na verdade, sui s ao trabalho _constitu ' ões prévia nas _discusso da trumentos to dos ins unificação do conjun defendiam a vozes que nceito de além do co

ial,

_{numa visão que ia}

social,

política

uridade.

interpretação

ces _{Esta idéia,}

mo ponto de partida a que, _apesar

mava co

_os

sileira,

nenhuma proposta, asa industrialização

bra per com o quadro de

om

crítica do procetsa ico, não _{foi capaz de indo}

sob _formas

nte dinâmico,

_{reproduzindo,}

de intensame

não chegou a se consubstanciar em_{ã g} que

ia absoluta

heterogeneidade

rálcõesde desigualdade

e Catho Tado, esta diferenciadas,

as cosLedade Dndue_{Lenização não pode ser}

que sempre Da

do padrão de industr aços

_{no corpo social}

própria odaeroscessiva

"ocupação" RA

a “ocupação” do

dissociada da _{cuja contrapar}

destituídos de pela ação do Estado,

ularistas, _ou

or interesses partic

_{razão que se verífic}

próprio Estado Pp cional.

Não é por outra da órbita do Estado _de

na _{. r}

qualquer projeto ferência para o interio _{veriam expressar-se e}

uma contínua nie _{e decisões que de}

nflitos

demandas, co

lificar os ao desqua

nsolidou estas práticas, vez, co por sua crática e idade demo vaziar a institucional olíticos, es processos p : formais e ativas, a iar a formaç privileg tinham derosos mais po is _{somente os grupos} quais informais, nas des. 80, no

j _{as decisõe cio dos}

assento, para legitimar su estende_{A crise que se desde o ini}

co, tornou

bases do A seu

intento, do solapar as ontinuar a cumprir _{s ara a expansão dos}

possível ao Estado de economias externas _{p garantidor das}

triplo papel: ves capital _{Da anão do capital}

degnentos _{àsobrevivência das frações tradic}

condições de sobr

o O

24

progressivamente incapaz de acomodar em seu interior dos interesses que o haviam ocupado,

de sua "ineficiência".

a totalidade explicita também a questão No plano estrito das políticas sociais, esta crise das

finanças públicas não poderia deixar de acarretar efeitos

perversos. _{Sua conseqglência mais imediata foi}

montante agregado de recursos destinados à área c gasto total, que cai cerca de 25% no início dos an

tempo em que a arrecadação das contribuições, qua

receita tributária, também se reduzia. 3, a seguir.

à redução do

omo parcela do

os 80, ao mesmo ndo comparada à

É o que nos diz a Tabela

TABELA 3

FINANCIAMENTO DA AREA SOCIAL

RS do o e re cm moqqam

Recursos Fiscais

Contribuições Sociais I (Participação no Gasto Total_{do Governo Federal) Comparadas às}

Receitas Tributárias

1982

_22,5%

99,4%

1983

_19,4%

90.8%

1984 _16,7% 81,9% 1985 _22,6% 82,0% 1986 _17,2% 88,1%

Fonte: AZEREDO, B., Um Estudo sobre as Contribuições_{- Jess; IEI/UFRI, RJ, 1987.Sociais,} Neste _{quadro, de estreitamento}

das bases _de Política _{social vai}

gradativamente perdendo a sua dupla funcionalidade, _{qual seja a}

de fornecer um mecanismo para atenuar os conflitos e _{Permitir a}

expressão e a reprodução das formas de dominação Política local.

As _{discussões na Constituinte, Portanto, travavam-se em um}

momento cm que era possivel uma reorientação r

ação social do poder público,

financiamento de seus programas, a

adical dos rumos da e esta poderia se dar através _da

25

tos possíveis

à tos. Um dos desdobramen

ificação de seus instrumen , o

dest reorientação Seria a elaboração do orçamento do see são se não se poderia fugir à dependência dos

Do EIaSahos fiscais administrainistrados pelo Tesouro, poder-se-ia peloA

canosreduzir a concorrência no âmbito do orçamento geral da menos

intão. Não foi o que se conseguiu, mas o primeiro passo oa e instituição da seguridade social, abrangendo as pone

2a o

revidência saúde e assistência social, e cuja ioga ,

e de ly z única) materialização tenha sido a criaatoreds e

: rar

ad ção do orçamento da seguridade social, que deve in egr

oco ãos a

foi rçamentária anual, “abrangendo todas as entidades e órg os.

à com

a Vinculados, da administração direta ou indireta, rd ndoundos e fundações instituídos e mantidos pelo Podero

, tituição de 1988, Art. 165, 5 ; inciso III) datrar (Come No mais, a Constituição. limita-se a regis

sociais mínimas, tais como: |

acanos Lção do valor dos benefícios pelo “número de- re : e ios mínimos que tinham na data de sua concessão, obedecendo

rios à À

sr esse critério de atualização até a implantação do práno o

aan benefícios"i (Ato das DisposiçõesO Constitucionais

custeio e

órias, Art. 58);

means é iso “de um salário minimo para todos os benefícios de-P

à

t. 201, 5 9;

ação continuada (Ar o

prestog garantia de um salário mínimo de benefício mensal a ficientes e idosos carentes (Art. 203, inciso V); toe de _{- gratificação natalina para aposentados e es stas}

uivalente aos proventos do mês de dezembro (Art. 201, s R a _{cálculo dos benefícios com "base na média dos 36 uúlt no}

: mês

lários de contribuição, corrigidos monetariamente mês a sa

. 202);

(aee _{antecipação da idade para a aposentadoria por velhice para} trabalhador rural, que passa a ser de 55 anos para a mulher e

o 60 anos para o homem (Art. 202, inciso I);tes »

. de _{- “uniformização e equivalência dos benefícios e serviços às} populações urbanas e rural" (Art. 194);

27

_UFRJ/CCJE

Biblioteca Eugênio Gudir

26

- determinação para que se adotem novos critórios _de

reajuste do valor dos benefícios de modo à Preservar-lhes _{o valor}

real (Art. 194, inciso IV, e Art. 201, 2 ;

Estas conquistas, aqui Chamadas mínimas, _{confirmam a} ema brasileiro de Proteção social _a

redistributivo e assistencial,

_{e não}

apenas como mero seguro. No entanto, palco _{que foi a Constituinte}

de _{intenso jogo de pr}

natureza híbrida, não rompendo definitivamente _com

previdência enquanto Seguro nem eliminando

lei, com as práticas atrasadas nele introjetadas.+ nem mesmo no plano daO conceito de serviço,

"após 35 anos de trabalho, ao homem e

202, inciso II)13, Pouquíssimos

países no mundo concedem este

benefício (e, talvez, nenhum deles possa

para o enfrentamento da questão social)14,

A aposentadoria por te

dupla iniquidade: em Primeiro 1

egura a aposentadoria,

+» após 30, à mulher" (art.

Ser tomado como exemplo S anos no momento de sua aposentadoria; em segundo lugar, Porque a quase totalidade

dos beneficiários não se inclui da população,

e Professoras,

magistério (Art. 202, inciso III),

Sxercício do

e proporcional, após 30 anos ao homemqui Pernitem

2

N

regime seria a de beneficiar as populações de baixa renda, em geral submetidas a condições de trabalho muito mais desgastantes. Tal, _{não se dá, o que implica o pagamento de uma} renda pública a uma parcela da sociedade, cuja força de trabalho e cuja capacidade intelectual não se esgotaram e que, na maioria

dos casos, continuará ativa. no entanto,

Outro problema que resulta da configuração dada pela

Constituição à seguridade social - e que não se trata de uma sobrevivência do Passado, mas de uma tentativa pouco exitosa de resolver um impasse - diz respeito à questão do financiamento. A Constituição estabeleceu que "a seguridade social será financiada

por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

"I - dos empregadores, incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;

“II - dos trabalhadores;

“III - sobre a receita de concursos de prognósticos". (Art. 195.)

Este artigo, _{na verdade, incorpora o resultado de} longas discussões travadas no âmbito da previdência _{social e}

mesmo fora delalº, antes da instalação da Constituinte e durante

o período em que se desenrolaram as suas atividades. Neste debate prévio, a diversificação da base de financiamento _{era vista como}

a solução, não para o problema da necessidade de ampliação dos

recursos, mas para o não menos grave problema da vulnerabilidade da receita previdenciária _{face à instabilidade}

do. ciclo econômico. Ou seja, era preciso que tais receitas apresentassem uma composição _{mais homogênea,}

deixando de fortemente da folha de salários. Para isso,

que a inclusão de contribuições sobre as

depender _tão

imaginou-se à época bases faturamento e

15 Ver DAIN, S.: “Dilemas do financiamento _{da nova previdência";}

Previdência em Dados, vol. 1, n 4, julho-setembro _{de 1986. ver}

à aposentadoria

_{também MPAS:}

N

_{(Anais do Grupo de}

1 )J, expressam exageros adicionais ndoÀ Mulher (Art. 202,

Trabalho para Reestruturação da Previdência Social); _{Tomo II,}

iniguidade.

'

_{tuídos Sobre essa}

14 Na América Latina, apenas o E uador

aposentadoria por tempo de Serviço. &- demaisntém um sistema de

o Kuwalt, o Iraque e o Líbano, to. _{Países são o Egito,}

que possuía um sistema Semelhante,

_{Tabe. A Itália,}

ez.

Pa

ieetsma

se

28

lucro (menos sensíveis às variações do ciclo) pudesse resolver o problema.

A solução, no entanto, revelou-se precária, pols, se

85% das receitas previdenciárias provinham da base folha

de salários, agora ainda mais de 60% continuam a ter origem naquela base. O que significa que o desempenho da

continua comandado,

antes,

arrecadação basicamente, pela dinámica da massa salarial.

Um último ponto, finalmente, a comprovar a permanência

do caráter híbrido de nosso sistema de proteção social, reside nas contradições presentes no texto constitucional_{+ que resultam,}

estas também,

da capitulação do Congresso

Constituinte face às pressões corporativas. Um exemplo _{está nã}

parte do financiamento da seguridade, em que o faturamento é

considerado uma de suas bases exclusivas. A consegúência imediata

desta decisão seria a extinção do PIS-Pasep e do Finsocial, cuja

arrecadação está fundada no faturamento,

À própria Constituinte, no Título IX,

em muitos casos,

no entanto, incluiu um artigo

que trata das Disposições Constitucionais Gerais, para preservar o PIS-Pasep (Art. 239),

programa de Seguro-desemprego (que é um dele retirando, porén,

desenvolvimento

Para isso, vinculou-o ao

benefício da seguridade),

40% “destinados a fin

econômico, _através

do

Desenvolvimento Econômico e Social" _{(Art. 23}

atendeu a uma reivindicação (explícita ou 1 possuir fontes de recursos próprias,

anciar programas de

Banco Nacional de 9, 8 10 ). com isso

mplícita) do BNDES, de

independentes do Tesouro. brasileira de 1988 foi

excessivamente sua condução u

constituiu-se, a partir de um grupo de técnicos e Int lectuais:,_{reunidos no Ministério da Previdência e hesintês}

, : social

durante as gestões dos ministros Waldir Pires, Raph Ego Imeida Magalhães e Renato Archer, e do movimento a nádicos

sanitaristas, uma poderosa coalizão que influencio os : te O

Congresso Constituinte, em particular as conisss oeeener en

Social e de Sistematização, _{no sentido da absorção a novas}

O resultado _de uma estratégia voluntarista _em verdade: 29 idéiasl6,

de todos os aspectos conceituais, operacionais e financeiros da proposta e sem uma consciência clara, por parte do Congresso, de todas as suas implicações.

Isto, no entanto, se deu sem uma discussão aprofundada

oO resultado é que, ainda durante o processo de elaboração da nova Constituição, pressões corporativas, seja dos aposentados, seja de certos segmentos organizados do movimento

sindical

incompreensão dos próprios constituintes, levaram à introdução de diversas distorções, descaracterizando o projeto original e

conferindo-lhe o caráter híbrido que afinal assumiu. Mais do que isso, após a promulgação da Constituição, em um quadro político já modificado, quando o SINPAS já havia sido devolvido aos seus senhores de sempre, a Constituição ficou órfã, pois dissolveu-se o grupo técnico inicial e perdeu-se

fundamentos teóricos

(como, por exemplo, os professores), seja pela

a memória quanto aos o próprio Congresso que havia aprovado a Constituição não foi capaz de

do conceito de seguridade.

recuperar o fio da meada e converter-se em defensor de sua

própria criatura. A metamorfose do sistema de proteção social no Brasil ficou inconclusa.

Constituição começaram a ser iminência de perdê-las.

As poucas conquistas inscritas na solapadas e hoje estamos na

Diversos fatos comprovam este retrocesso da seguridade

em relação ao que havia sido aprovado pela Constituinte e ao

próprio espírito do constituinte de 1988, retrocesso esse que é

comandado pelo executivo, sob os olhares relativamente apáticos do Congresso. O mais grave desses fatos, porque atinge aquela que é na prática a única materialização do conceito de seguridade,

diz respeito ao orçamento da seguridade social. Tornado

obrigatório pelos artigos 165 ( $ 59, inciso III) e 195 (529),

vem sendo elaborado segundo uma técnica que faz dele uma peça

dotada de pouquíssima transparência, de modo a permitir que não

16 A bem da verdade, no início dos debates, os movimentos de

profissionais de saúde propunham uma solução mais corporativa, com organização autônoma da área e vinculação de recursos. A pressão do lobby dos hospitais privados, no entanto, levou-os a

flexibilizar suas posições, facilitando o acordo em torno do tema

da seguridade.

30

sejam cumpridas as normas legais que regen a seguridade. Assim é que o orçamento da seguridade:

descumpre a Constituição que, no artigo 195, há pouco

transcrito, define as fontes de receita da seguridade, distinguindo as contribuições sociais do comprometimento da União

“através de recursos oriundos do orçamento fiscal; no entanto, 08

recursos arrecadados através do Finsocial e da nova contribuição sobre o lucro vêm sendo considerados pelas autoridades econômicas como transferências da União; para justificar esse procedimento, utilizam um verdadeiro Solecismo, qual seja o de achar que,

quando a Constituição usa o Plural na frase "orçamentos da União,

dos Estados...", no caput do referido artigo, quer se referir as

três peças que compõem a lei orçamentária anual - o orçamento

fiscal, o Orçamento de investimento das empresas estatais e O

Orçamento da seguridade social (art. 165,8 59) - dispensando-se,

portanto, de carrear recursos adicionais de origem fiscal;

_-

_descumpre

o

Ato

das

Disposições

_{Constitucionais}

Transitórias que assegurava que, novo plano de Custeio e benefic

décimos Percentuais Correspondent

Finsocial Passariam a integrar _a

recursos arrecadados

Por este fun

Para pagar os chamados encargos

esta despesa, apesar de Sua _na

se destina ao Pagamento _{dos servi}

União), não pode ser incluída _no

faltar Um atributo básico daquele que toca ao direito de acessol?,

- descumpre a Lei do SINPAS (Lei

nº

77), em vigor até Fecentemente _que

Como obrigação da União _{a cobertura das}

istração geral dos Órgãos _{do SINPAS;}

- descumpre as Próprias _{leis de in}

particular a lei Orçamentária

_anual

e

até que o Congresso aprovasse O

ios, pelo menos cinco dos seis es à alíquota de contribuição do

do, no entanto, vêm sendo usados

previdenciários da União (EPU)'

tureza previdenciária (já qUº

dores inativos e pensionistas da

conceito de seguridade, por 1h

conceito: a universalidade, nº

o

6.439, de 1º de sotentl

como vimos, estabelec

despesas de pessoal

de 19 mn iciativa do executivo: e Já que os cronogramas ——— | 17 Ver AZEREDO, B., Seguridade Social"

ANPOCS, Caxambu

“p _da

texto “SPectivas Para o financiamento _da

+ Outubro de Pagcentado do XIV Encontro Anual

31

desembolso dos recursos arrecadados pelo Departamento da Receita Federal em nome da seguridade (Finsocial, contribuição sobre lucro e PIS-Pasep) vem sendo objeto de grande retenção pelo Tesouro e, mesmo quando são repassados, o são com grande atraso, o que, _{em uma conjuntura de alta inflação, implica perda} significativa do valor real da receita.

Neste quadro, não é de se estranhar que a reforma administrativa levada a cabo pelo governo federal, ao invés de constituir o Ministério da Seguridade Social, tenha optado pelo

caminho da fragmentação, abandonando o conceito de seguridade e

empreendendo uma volta atrás na própria concepção do sistema de proteção, reforçando a velha de idéia de seguro. Reunindo os antigos INPS e IAPAS em um único instituto, não por acaso o chamou de _{Instituto Nacional do Seguro sociallB, colocando} ademais toda a estrutura previdenciária sob a jurisdição do velho Ministério do Trabalho. Além disso, foi mantida a transferência

do INAMPS para o Ministério da Saúde, e a LBA e a Funabem

passaram a integrar um novo Ministério da Ação Social. A Dataprev, provisoriamente incluída na órbita do Ministério do

Trabalho e Previdência Social, espera o momento de seu

desmantelamento. Toda a resistência oferecida, ao longo do governo Sarney, ao projeto de “esquartejamento" da previdência malogrou, tendo sido seu executor exatamente o governo que se elegeu à base das críticas mais contundentes ao seu antecessor.

Diante deste ataque, o Congresso não apenas não opôs grande resistência, como até vem contribuindo para a

descaracterização da seguridade. Exemplo disto foi a incapacidade revelada de apresentar um projeto de lei orgânica da seguridade social, _{integrando suas diversas partes em um todo único e} ho aceitar o caráter fragmentário dos projetos de

regulamentação, em que previdência, saúde e assistência social

são tratados em textos separados, o Congresso não recupera a

coerente.

———110.00.

18 Ver WERNECK VIANNA, M.L.T., "Salve-se quem puder! (Reflexões

sobre a política social no Projeto Collor)", in TAVARES, M.C. et

32

essência do que ele mesmo havia criado, enquanto Constituinte, e colabora para o retrocesso a que hoje assistimosl!?º,

V. UMA PROPOSTA PARA O FUTURO (À GUTSA DE CONCLUSÃO):

O ataque cerrado de que é vitima a seguridade só pode

ser entendido se levarmos em conta que o Congresso recém-eleito

terá, ele também, poderes constituintes das Disposições Constitucionais Transi revisão constitucional será realizada

da promulgação da

absoluta dos

+ Pois o artigo 3º do Ato tórias estabelece que "a

após cinco anos, contados

Constituição, _{Pelo voto}

da

membros _{do Congresso}

_Nacional,

maioria

em

sessão

unilateral",

Após 1993, portanto, a Constituição estará novamente em debate, e isto se dará em um quadro político inteiramente distinto do que prevalecia quando de sua aprovação. E certamente

um dos pontos que deverá ser Posto em tela de juízo será o da

seguridade, _{na tentativa de derrogar}

onsolidar, revertendo

definitivamente a trajetória em direção a um sistema distributivo

e assistencial.

Neste quadro, importa articular

que signifique não uma volta atrás,

direção à concretização do conceito _{de Seguridade, tal como}

definido na Constituição. só que desta vez, despido

do

voluntarismo que o acompanhou na rodada _{anterior. O0s pontos aqui}

apresentados, portanto, centrados na questão _{da defesa e do} um conjunto de idéias mas passos A frente, em

19 Entre os projetos aprovados pe

trata da seguridade. Tal Projeto, no entanto _{existe a} crítica aqui levantada, pois não cumpre a função _{esse atende à}

um projeto de lei orgânica para a seguridade socialMedal je sa

toda a demais legislação existente sobre o tema, + Subordinando

lo Congresso,

UFRJ/CC)

Biblioteca Eugênio (

33

aprofundamento das conquistas inscritas na Constituição de 1988, não têm outra finalidade que não a de alimentar a discussão e

permitir que dela resulte um conjunto de emendas que expressem

uma vontade política mais ampla que a de alguns poucos intelectuais ilustrados. A solução para esta questão terá que Ser, em última instância, uma solução política, o que pressupõe, em uma Ótica democrática, _ampla

encaminhamento. participação em seu

Estes pontos, ademais, constituem uma agenda de Pesquisa, pois sua viabilidade está testada a um nível que ainda não pode ser considerado suficiente. Para sua transformação em um

efetivo projeto de reorganização da seguridade, novos e mais

rigorosos estudos e simulações devem ser feitos. De qualquer forma, as Sugestões que se seguem _{partem do conceito de}

Seguridade, destacando-lhe como atributos fundamentais a

universalidade (como direito de acesso) e a seletividade (como Princípio implementador). E tomam como referências mais amplas a questão da perversidade _{do perfil de renda da sociedade} brasileira e a crise financeira do Estado?

É, portanto, com a dupla cautela, decorrente do

conhecimento das dificuldades políticas e técnicas que cercam o

assunto, que vale sugerir:

o

1º) Eliminar a contribuição dos trabalhadores

Esta sugestão visa eliminar a dupla injustiça que o

tual comporta, uma vez que os trabalhadores pagam duas

Vezes - a primeira diretamente, através de um sistema altamente

regressivo Como é o do desconto em folha ou dos carnês _{do INSS, a}

Segunda indiretamente, Sistema a

através dos preços dos bens e serviços que compram, os quais embutem a parcela das empresas. Além disso, os

ProstÓdio de Mattos, em seu texto de 1987, já esboçava uma

difereno em alguns pontos semelhantes a esta. A principal

individys Feside no tratamento dado à questão da contribuição

Social ual dos trabalhadores. Ver MATTOS, C.A., "Previdência