ACÓRDÃO N.º 6 /2016 (Processo n.º 5 ROM - 2.ª S/2015) (PAM n.º 28/ ª S)

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Tribunal de Contas

Transitado em julgado em 14/04/2016

C 1999. 001

ACÓRDÃO N.º

6 /2016

(Processo n.º 5 ROM - 2.ª S/2015)

(PAM n.º 28/2014 – 2.ª S)

1. Relatório.

1.1. Por sentença da 2.ª Secção, sob o n.º 13/2015, foram os Recorrentes

António Antunes Alves e Jorge Manuel Boto Martins, nas qualidades,

respetivamente, de Vice-Presidente e Secretário do Conselho de

Administração da Associação de Freguesias da Serra da Estrela,

condenados, cada um, na multa de 18 UC

(1.836,00€), pela prática

negligente da infração consubstanciada na falta injustificada de remessa de

contas ao Tribunal de Contas, p. e p. no artigo no artigo 66.º, n.º 1, alínea a)

e n.º 3 da LOPTC.

1.2. Inconformados com a referida sentença, desta interpuseram

recurso, tendo concluído:

1 – Vem o presente recurso interposto da douta sentença n.º 13/2015 – 2.º Secção,

que condenou cada um dos aqui Recorrentes na sanção de 1.836,00€ (18UC) pela

prática da infração consubstanciada na falta injustificada da remessa de contas ao

Tribunal conforme o previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 66.º da LOPTC e por

isso no n.º 3 da referida norma.

2 - Discordam apenas e tão só os arguidos aqui Recorrentes na escolha e

graduação concreta da sanção.

3 – Com efeito, e tal como, de resto, resulta da motivação da decisão de facto

consta que, em 9OUT2013, foi dado conta da omissão de remessa da conta de

gerência de 2012 relativa à Associação de Freguesias da Serra da Estrela.

4 – Consta que, em 28OUT2013, através do ofício n.º 16 309, apenas o Presidente

do Conselho de Administração João Carlos Fonseca Amaral, Presidente da União

das Freguesias de Vide e Cabeça, foi notificado para, no prazo de 5 dias,

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apresentar uma justificação do não envio das contas relativas à gerência de 2012 e

para dar uma explicação dentro desse mesmo prazo.

5 – Sendo que não consta da motivação da decisão de facto que os aqui

Recorrentes, nas qualidades de Vice-Presidente e Secretário da referida

Associação, tenham sido notificados para os fins referidos no artigo anterior, ao

contrário, repete-se, do que aconteceu com o Presidente do Conselho de

Administração João Carlos Fonseca Amaral.

6 – Em todo caso, e sem embargo do acima alegado, diga-se que, em 28OUT2013,

os mesmos Recorrentes de facto e de direito não faziam parte dos Órgãos da

Associação.

7 – E porque nos termos dos Estatutos da Associação, designadamente dos artigos

18 e 19.º, os lugares de Vice-Presidente e Secretário da mesma Associação

competiam ao Recorrente identificado em a) e ao Recorrente identificado em b).

8 – Pelo que consequentemente não pode ser dado como provado o exarado na

douta sentença recorrida no ponto 1 dos factos provados (páginas 11) de que, em

30ABR2013, os aqui Recorrentes exerciam as funções de Vice-Presidente e

Secretário, respetivamente, do Conselho de Administração da Associação das

Freguesias da Serra da Estrela.

9 – Portanto, em 28OUT2013, quando o infrator João Carlos Amaral, Presidente do

Conselho de Administração da Associação, foi notificado para enviar as contas de

gerência do ano de 2012 e para apresentar uma justificação, já os aqui Recorrentes

não faziam parte daquela Associação.

10 – Sendo que o mesmo Presidente do Conselho de Administração nunca em

tempo algum lhes havia referido dessa notificação.

11 – E não obstante os aqui Recorrentes terem cometido a infração a que se faz

referência no teor da douta decisão, devia ter sido levado em conta na escolha e

graduação concreta da medida de pena – sanção, já que a mesma não se encontra

concretamente aplicada, porquanto se discorda quanto à graduação e medida

concreta da sanção.

12 – Porque os arguidos cometeram a infração tipificada no artigo 65.º da LOPTC e

após feito o respetivo enquadramento jurídico cumpre agora determinar a escolha e

graduação da medida concreta da sanção.

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13 – Como bem se refere na douta sentença recorrida os arguidos atuaram com

negligência.

14 – Dentro do quadro que é oferecido pela lei cabe ao douto julgador a tarefa de

determinar a moldura penal abstrata que cabe aos factos provados no processo e

encontra-se dentro dessa moldura penal o “quantum” concreto da sanção em que o

infrator deve ser condenado.

15 – Deverá o tribunal recorrido atender a todas as circunstâncias que não fazendo

parte do tipo legal da infração, depondo a favor ou contra o arguido em função da

culpa do agente e as exigências de prevenção.

16 – No que diz respeito à medida abstrata da sanção, e tomando em conta os

factos provados, a atuação dos Recorrentes, (…) a infração p.p. do artigo 66.º da

LOPTC, que prevê uma moldura abstrata entre o limite de 5 UC, a que corresponde

o valor de 510,00€, e o limite máximo de 40 UC, a que corresponde o valor de

4.080,00€ (n.º 2 do artigo 66.º da LOPTC).

17 - Atento o facto de os arguidos

terem atuado (…) de forma negligente, tal como,

de resto, refere a douta sentença recorrida, e os limites máximos das penas a

aplicar aos infratores (20 UC, a que correspondem 2.040,00€), conforme o disposto

no n.º 3 do artigo 66.º da LOPTC (…).

18 – São diminutas as exigências de prevenção especial, pois trata-se de um facto

ocasional na vida dos Recorrentes, cujo comportamento anterior e posterior aos

factos não merce uma especial censurabilidade.

19 – Assim, no caso em concreto e para determinar a sanção a aplicar, importa ter

em consideração todos os elementos que, não fazendo parte do tipo, depõem a

favor dos Recorrentes e que são aqueles referidos nos artigos antecedentes.

20 – Atento o exposto (…), e tendo em conta a moldura abstrata da infração, a

negligência leve, as necessidades de prevenção geral e especial, a pouca

gravidade dos factos, as consequências quase inexistentes, a circunstância da

Associação já estar dissolvida e o respeito que os Recorrentes têm pelo Tribunal,

entendem estes que as sanções que lhes foram aplicadas são desproporcionadas e

exageradas (…)”.

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21 – Pelo que tomando em conta os critérios no artigo 67.º da LOPTC, para efeitos

de graduação da multa a aplicar, deverá considerar-se adequada, justa e razoável

uma sanção muito próxima do limite mínimo de 5 UC (510,00€).

22 – A douta sentença recorrida violou ou não fez uma aplicação correta do

disposto nos artigos 66.º, n.º 3, e 67.º da LOPTC.

Termos em que requerem que seja dado provimento parcial ao recurso,

revogando-se a sentença recorrida, nos termos expostos, aplicando-se uma

sanção correspondente ao mínimo legal (5 UC).

1.2. O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do

recurso, alegando, em síntese, o seguinte:

 São os próprios Recorrentes que afirmam e demonstram que apenas cessaram funções nas freguesias em que eram Presidentes em 18OUT2013, pelo que só a partir desta data ficaram desligados dos órgãos sociais a que pertenciam, designadamente do Conselho de Administração da Associação;

 É totalmente injustificada a pretensão dos Recorrentes no sentido da redução da multa a aplicar, para perto dos limites mínimos, até porque, já não foi a primeira vez que estes responsáveis foram sancionados, pelo Tribunal de Contas, pela prática de idêntica infração, a que acrescem as restantes circunstâncias mencionadas na sentença recorrida.

1.3. Foram colhidos os vistos legais.

2. FUNDAMENTAÇÃO.

2.1. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1 – Em 30 de Abril de 2013, os responsáveis João Carlos da Fonseca Amaral, António Antunes Alves e Jorge Manuel Boto Martins, eram respetivamente: presidente, vice-presidente e secretário do conselho de administração da «Associação de Freguesias da Serra da Estrela».

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2 – A propósito da introdução e validação da conta de gerência de 2012 da «Associação de Freguesias da Serra da Estrela», veio o Departamento de Verificação Interna [DVIC.2], através da Informação n.º 21/2013, de 9 de outubro de 2013, atestar a falta de entrega dos documentos de prestação de contas relativos ao exercício de 2012 (cf. fls. 2 e 3).

3 – Em 28.10.2013, através do ofício n.º 16309, por correio registado com AR, foi notificado o presidente do conselho de administração daquela associação de freguesias, do facto de não haver qualquer registo de entrada da conta de gerência de 2012, para que em 5 dias úteis viesse informar o que tivesse por conveniente, bem como, procedesse ao envio dos documentos de prestação de contas em falta e esclarecesse sobre o funcionamento/extinção da mesma, enviando declaração certificada expressa (cf. fls. 12 e 13).

4 – Por despacho de 30.01.2014, perante a ausência de resposta, determinou-se a notificação nominal do representante daquela associação de freguesias – o atual presidente da União de Freguesias de Vide e Cabeça – por órgão de polícia criminal [OPC], para que, em 10 dias úteis, prestasse esclarecimentos relativos à omissão de prestação de contas do exercício de 2012, sob advertência de instauração de processo de multa pela infração p. e p. na al. a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC, na redação anterior à Lei n.º 20/2015 de 9 de março (cf. fls.15).

5 – Em 31.03.2014, solicitou-se à GNR de Seia, via ofício n.º 4121, por correio registado com AR, que procedesse à notificação in nomine, com entrega de certidão e nota de notificação ao responsável, João Carlos da Fonseca Amaral, presidente do conselho de administração daquela associação de freguesias, e presidente da União de Freguesias de Vide e Cabeça – Seia (cf. fls. 22 a 23).

6 – Em 14.04.2014, foi rececionada no Tribunal a «certidão de notificação», ocorrida em 02.04.2014, do responsável, João Carlos da Fonseca Amaral, presidente do conselho de administração daquela associação de freguesias, e da União de Freguesias de Vide e Cabeça – Seia, para que em 10 dias úteis, no exercício do contraditório [cf. art.º 13.º da LOPTC], se pronunciasse sobre a omissão de prestação de contas da gerência de 2012, bem como da falta de resposta aos ofícios do Tribunal, sob advertência instauração de processo de multa pela infração p. e p. na al. a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC, na redação anterior à Lei n.º 20/2015 de 9 de março, punível com pena de multa (cf. fls. 27).

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7 – Em 28.11.2014, face ao persistente incumprimento, mesmo após notificação do presidente da associação por OPC, foi proferido despacho determinando a abertura do PAM n.º 28/2014, 2.ªS. visando averiguar a indiciada infração [atento o disposto no art.º 66.º e 67.º da LOPTC] (cf. fls. 30).

8 – Por «despacho judicial» de 04.09.2015, determinou-se a citação in nomine dos membros do conselho de administração da referida associação para que em 15 dias úteis se viessem pronunciar, no exercício do contraditório, sobre a imputação das indiciadas infrações previstas na alínea a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC, [na redação anterior a 2015], ou no mesmo prazo, querendo, requererem o pagamento das multas pelo valor mínimo legal de €510,00, sendo que, após o pagamento e remessa dos documentos em falta, o processo seria arquivado, atento o disposto no art.º 76.º n.º 3 do Regulamento Interno do Tribunal de Contas (cf. fls. 38 a 41).

9 – O determinado foi cumprido através do ofício n.º 15331, de 10.09.2015, dirigido à GNR, posto territorial de Seia, por correio registado, para que procedesse à citação dos responsáveis, com entrega de cópia do despacho judicial de 04.09.2015 (cf. fls. 44 e 45).

10 – Os responsáveis, membros do conselho de administração da associação de freguesias: João Carlos da Fonseca Amaral, António Antunes Alves e Jorge Manuel Boto Martins, foram citados, em 16, 24 e 22 de setembro, respetivamente, tendo-lhes sido entregue cópia do despacho judicial, de 04.09.2015, conforme atestam as certidões de citação dos responsáveis remetidas pelo órgão de polícia criminal (cfr. fls. 47 a 49).

11 – Em 30.09.2015, foi apresentada resposta de Jorge Manuel Boto Martins, e em 05.10.2015 e 06.10.2015, foram apresentadas as de João Carlos Fonseca Amaral e António Antunes Alves, todas através de mandatário constituído para o efeito (cfr. fls. 50 a 75, 77 a 91 e 92 a 120).

12 – Das respostas e documentos apresentados pelos demandados resulta provado que a «Associação de Freguesias da Serra da Estrela» foi criada por escritura outorgada em 7 de outubro de 2005, no Cartório Notarial do Fundão, tendo intervindo na sua constituição na qualidade de freguesias associadas as Freguesias da Cabeça, Loriga, Alvoco da Serra e Vide, e que, atualmente, as freguesias de Cabeça e de Vide originaram a União de Freguesias de Cabeça e Vide, tendo posteriormente aderido as freguesias de Teixeiras e Sazes da Beira.

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13 – Os demandados assentam o essencial da sua defesa no facto de a «Associação de Freguesias da Serra da Estrela» ter alegadamente funcionado de forma ilegal, uma vez que estatutariamente um dos membros, Jorge Manuel Boto Martins, não poderia ser membro do conselho da administração, pelo facto de a sua autarquia (freguesia de Valezim) não pertencer às autarquias associadas e que esse facto, por sua vez, acarretaria que o conselho de administração, como órgão colegial, não pudesse legalmente funcionar apenas com 2 membros, pelo que não poderiam ser responsabilizados pelo Tribunal de Contas, na qualidade se «administradores» enquanto não fosse eleito novo representante.

14 – Alegam ainda ignorância, a falta de consciência da ilicitude, e a ausência de movimento contabilístico para o facto de não terem cumprido o envio tempestivo da conta. 15 – No que se refere à gerência de 2012, a «Associação de Freguesias da Serra da Estrela» Jorge Manuel Boto Martins, na qualidade de secretário da associação e presidente da junta de freguesia de Valezim, veio atestar, expressamente, que o conselho de administração era composto pelos seguintes membros:

 Presidente, João Carlos da Fonseca Amaral (presidente da junta de freguesia de Vide);

 Vice-presidente, António Antunes Alves (presidente da junta de freguesia de Alvoco da Serra;

 Secretário, Jorge Manuel Boto Martins (presidente da junta de freguesia de Valezim).

16 – Do cotejo da documentação enviada pelos demandados, constata-se, através da ata n.º 5 de 07.11.2009, que o conselho de administração já naquela data (2009) era composto pelos ora respondentes nas qualidades de Presidente, João Carlos da Fonseca Amaral; Vice-presidente, António Antunes Alves; Secretário, Jorge Manuel Boto Martins.

17 – Por sua vez da ata n.º 1 de 20.09.2007, constata-se que António Antunes Alves, já havia ocupado o lugar de presidente, e Jorge Boto Martins, o lugar de Vice Presidente da «Associação de Freguesias da Serra da Estrela».

18 – Está igualmente demonstrado que à data da prestação de contas da gerência de 2012, os visados João Carlos da Fonseca Amaral, António Antunes Alves, Jorge Manuel Boto Martins estavam em funções naquele conselho de administração, por isso, sendo responsáveis pela prestação de contas, não o tendo feito (cf. fls. 2 e 3).

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19 – A documentação, posteriormente, enviada pelos demandados, e que ora juntam aos autos, como comprovativa de prestação de contas 2012/2013 não se mostra idónea à prestação de contas ao Tribunal (cf. fls. 75, 96 e verso, 116 a 118).

20 – De acordo com a informação prestada pelo Departamento de Verificação Interna de Contas (DVIC.2), através da Comunicação Interna n.º 217/2015 – DVIC.2, de 29.10.2015, «constata-se que persiste a omissão do envio dos documentos de prestação de contas relativos ao exercício de 2012. Mais se informa que os documentos de remessa obrigatória encontram-se identificados na resolução 50/2012, publicada no DR. 2.ª Série de 11.12.2012, adiante identificados:

a) Mapa de fluxos de caixa;

b) Conta de operações de Tesouraria;

c) Ata de aprovação das contas pelo órgão executivo da entidade; e

d) Relação nominal dos responsáveis relativa ao período a que se reporta a prestação de contas» (cfr. fls. 123).

21 – Agiram os responsáveis de forma livre e consciente, sabendo ser a sua conduta omissiva proibida por lei.

22 – Está igualmente provado que a «Associação de Freguesias da Serra da Estrela» se encontra atualmente extinta de acordo com a cópia de registo de dissolução, procedente do Registo Nacional de Pessoas Coletiva, em anexo (cfr. fls. 68, 112).

2.2. Factos não provados:

1 – Não damos como provado que os responsáveis tivessem agido com a intenção deliberada de não remeterem a documentação de prestação de contas ao Tribunal.

2 – Não damos como provado a falta de atividade e ausência de movimentos contabilísticos da associação, de ativos e passivos ou de património.

3 – Não damos como provado que os indiciados responsáveis se tenham abstraído de praticar quaisquer atos no âmbito das suas funções como membros do conselho de administração da associação.

4 – Não damos como provado a ignorância, a falta de consciência da prática de atos ilegais dos demandados nos atos praticados como membros da associação.

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5 – Não se dá como provado o envio da conta de gerência de 2012, ou de quaisquer documentos válidos de prestação de contas, até à presente data.

2.2.1. Motivação da decisão de facto

A factualidade provada resulta do conteúdo dos documentos juntos aos autos, nomeadamente:

- A Informação n.º 21/2013 – DVIC.2, de 09.10.2013, do Departamento de Verificação Interna de Contas, dando conta da omissão de remessa da conta de gerência de 2012, relativa à «Associação de Freguesias da Serra da Estrela» (cf. fls. 2 a 3).

- O ofício n.º 16309, 28.10.2013, por correio registado com AR, de notificação do presidente do conselho de administração daquela associação de freguesias para que em 5 dias úteis viesse informar o que tivesse por conveniente, bem como, procedesse ao envio dos documentos de prestação de contas em falta e esclarecesse sobre o funcionamento/extinção da mesma, enviando declaração certificada expressa (cf. fls. 12 e 13).

- O despacho de 30.01.2014 que determina a notificação nominal do representante daquela associação de freguesias, por órgão de policia criminal [OPC], para que, em 10 dias úteis, prestasse esclarecimentos relativos à omissão de prestação de contas do exercício de 2012, sob advertência de instauração de processo de multa pela infração p. e p. na al. a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC, na redação anterior à Lei n.º 20/2015 de 9 de março (cf. fls.15).

- O ofício n.º 4121, de 31.03.2014, por correio registado com AR, dirigido à GNR de Seia, para que procedesse à notificação, com entrega de certidão e nota de notificação, do responsável, João Carlos da Fonseca Amaral, presidente do conselho de administração da «Associação de Freguesias da Serra da Estrela», atual presidente da União de Freguesias de Vide e Cabeça – Seia (cf. fls. 22 a 23).

- A «certidão de notificação», ocorrida em 02.04.2014, do responsável, João Carlos da Fonseca Amaral, presidente do conselho de administração daquela associação de freguesias, e da União de Freguesias de Vide e Cabeça – Seia (cf. fls. 27).

- O despacho de 28.11.2014, determinando a abertura do PAM n.º 28/2014, 2.ªS. visando averiguar a indiciada infração de omissão de prestação de contas (cf. fls. 30).

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- O despacho judicial de 04.09.2015, que manda citar nominalmente os membros do conselho de administração da referida associação para em 15 dias úteis se virem pronunciar, no exercício do contraditório, sobre a imputação das indiciadas infrações previstas na alínea a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC [na redação anterior a 2015], (cf. fls. 38 a 41).

- O ofício n.º 15331, dirigido à GNR, posto territorial de Seia, por correio registado, para que procedesse à citação dos responsáveis, com entrega de cópia do despacho judicial de 04.09.2015 (cf. fls. 44 e 45).

- As certidões de citação dos responsáveis (cf. fls. 47 a 49).

- A resposta do responsável e documentos anexos Jorge Manuel Boto Martins (cf. fls. 51 a 75).

- As respostas dos responsáveis e documentos anexos, João Carlos Fonseca Amaral, e António Antunes Alves (cf. 77 a 91 e 92 a 120).

- A Comunicação Interna n.º 217/2015 – DVIC.2, de 29.10.2015, que atesta a falta de prestação de contas na gerência de 2012 (cf. fls. 123).

2. O DIREITO.

2.2.1. Da sentença recorrida.

Diz, em síntese, aquele douto aresto:

“1 – Os factos geradores de responsabilidade financeira sancionatória encontram-se

tipificados no artigo 65.º da LOPTC, elencando o artigo 66.º as denominadas «Outras Infracções», são condutas que devido à sua censurabilidade o legislador entendeu cominar com uma sanção pecuniária [multa], constituindo infrações processuais financeiras puníveis pelo Tribunal, nomeadamente nas seguintes situações [na redação anterior à Lei n.º 20/2015, de 09.03, por aplicável à data dos factos] :

 Falta injustificada de remessa de contas ao Tribunal (artigo 66.º, n.º 1 al. a), da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto);

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2 – Encontram-se os responsáveis indiciados da prática de uma infração processual financeira «pela falta injustificada de remessa de contas ao Tribunal», conforme a al. a) do n.º 1 do artigo 66.º da LOPTC [na redação anterior à Lei n.º 20/2015]. É em face da citada disposição legal e da matéria fáctica apurada que importa subsumir juridicamente a sua conduta.

3 – Não é tão só um problema de prestação de contas e informações ao Tribunal. Com efeito, tal como se pode ler no artigo 15.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789, «A sociedade tem o direito de pedir contas a todo o agente público pela sua administração». Trata-se, na verdade, de um princípio de direito constitucional positivo em vigor em França, mas que se integra na matriz constitucional europeia afirmada e rececionada no Tratado da União Europeia na parte relativa ao princípio da transparência e prestação de contas por parte de todos os que estando investidos no exercício de funções públicas, administrem dinheiros e ativos públicos, que lhes são postos à sua disposição, para a satisfação de necessidades coletivas, por forma legal e regular, em obediência aos princípios da vontade geral, da soberania popular, da juridicidade dos comportamentos dos agentes públicos e da boa gestão dos recursos públicos.

4 – O sancionamento das condutas elencadas no artigo 66.º da LOPTC faz impender os responsáveis das instituições sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas no cumprimento dos deveres funcionais de colaboração, permitindo assim o exercício do controlo da legalidade e regularidade financeira da Administração e do dispêndio dos dinheiros públicos.

5 – Destarte, o mecanismo sancionatório elencado no artigo 66.º da LOPTC reveste-se de crucial importância uma vez que, constitui o instrumento legal à disposição do Tribunal para que este possa reagir por si aos bloqueios e obstáculos que possam ser criados à sua ação, pelas condutas ilícitas e culposas dos responsáveis obrigados à prestação de contas ao Tribunal.

6 - (…)

7 – Ora, traduzindo-se o dever de prestação de contas num dos deveres mais relevantes de todos a cargo dos responsáveis da respetiva gerência [cf. art.º 52.º n.º 1 da LOPTC], que deve ser regular, tempestiva e legalmente prestado de acordo com as Instruções deste Tribunal, isso justifica a asserção segundo a qual: a alínea a) do n.º 1 do artigo 66.º da

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LOPTC [na anterior redação] vem abranger a tipicidade das condutas omissivas/comissivas exclusivamente direcionadas à prestação de contas, atenta a especificidade da sua estatuição.

8 – (…).

9 – Esta obrigatoriedade de prestação de contas constitui um dever jurídico que opera ope legis [cfr. al. a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC1_{], independentemente de interpelação, ou}

seja, a infração verifica-se a partir do momento em que o responsável, injustificadamente, não cumpre nos prazos legalmente estabelecidos [cfr. art.º 52.º n.º 4 da LOPTC], o inequívoco dever legal de remessa das contas ao Tribunal, seja na forma omissiva ou comissiva uma vez que naquela disposição sanciona-se não só a «falta [injustificada] de remessa, e a falta de remessa tempestiva», mas também, «a prestação de contas com deficiências que impossibilitem gravemente a sua verificação».

10 – Por outro lado, constitui um imperativo legal que deve ser, obrigatoriamente, concretizado pelos responsáveis ao abrigo de especificas Instruções e Resoluções do Tribunal de Contas «órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe» [cfr. n.º 1 do art.º 214.º da Constituição].

11– In casu, conforme a Resolução n.º 3/2012, 2ª Secção, de 29.11.2012, publicada sob o n.º 50/2012, no DR, 2.ª série — N.º 239 — 11 de dezembro de 2012, e nos termos das Instruções n.º 1/2001, 2.ª Secção, aprovadas pela Resolução 4/2001, 2.ª Secção, de 12 de julho.

12 – No que respeita à responsabilidade da associação de freguesias no capítulo da prestação de contas: à data dos factos sub judicio regia a Lei n.º 175/99, de 21 de setembro, diploma que dispunha acerca do «regime jurídico das associações de freguesias de direito público»2_{, dando execução, no capítulo da lei ordinária, ao comando}

constitucional consagrado no art.º 247.º da Constituição segundo o qual «as freguesias podem constituir nos termos da lei, associações para a administração de interesses comuns».

1_{Redação anterior à Lei n.º 20/2015, 09.03.}

2_{De acordo com alguma doutrina, a propósito desta matéria, aquela lei deve considerar-se revogada [tacitamente] pela Lei n.º 75/2013,}

de 12 de setembro, a qual estabelece «o regime jurídico das autarquias locais (…) e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico» [vide alínea d) do n.º 1 do art.º 1.º ], porque, ainda que não conste expressamente da norma revogatória [art.º 3.º ], a referida Lei n.º 75/2013, nos artigos 108.º a 110.º regula as associações de freguesias em termos distintos [in ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, Direito das Autarquias Locais, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2013 pp. 335 a 336.

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13 – As associações de freguesias como entidades públicas, estão sujeitas à legislação aplicável às entidades públicas, designadamente, à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e ao regime de jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas 3_,

veja-se nesse sentido o art.º 51.º n.º 1 m) da LOPTC ao estipular que estão sujeitas à elaboração e prestação de contas «[a]s autarquias locais, suas associações e federações e seus serviços autónomos, áreas metropolitanas e assembleias distritais».

14 – No mesmo sentido preceitua a Lei n.º 175/99, de 21 de setembro, no seu artigo 24.º n.º 1, que «as contas da associação estão sujeitas a apreciação e julgamento pelo Tribunal de Contas, nos termos da respetiva lei de organização e processo, aplicáveis às freguesias».

15 – Sendo que a remessa da prestação de contas é da expressa responsabilidade do conselho de administração, uma vez que de acordo com o art.º 11.º n.º 1 alínea c) do referido diploma «compete ao conselho de administração elaborar e aprovar os documentos de prestação de contas e o relatório de atividades e submete-lo à apreciação da assembleia interfreguesias», bem como nos termos do seu artigo 24.º n.º 2 «as contas devem ser enviadas pelo conselho de administração ao Tribunal de Contas, dentro dos prazos estabelecidos para as freguesias».

16 – Assim, e sendo que, à data limite para a prestação de contas relativas à gerência de 2012, o dia 30 de abril de 2013 [cfr. n.º 4 do art.º 52.º da LOPTC], os responsáveis exerciam funções como membros do conselho de administração [na qualidade de presidente, vice-presidente e secretário] da «Associação de Freguesias da Serra da Estrela», logo impendia sobre eles o dever de enviar ao Tribunal os documentos de prestação de contas, pelo que, nos termos artigos 67.º n.º 3, 61.º n.º 1 e 62.º n.º 2 da LOPTC e da al. c) do n.º 1 do art.º 11.º e nº. 2 do art.º 24.º da Lei n.º 175/99 de 21 de setembro, não tendo feito de forma legal, regular e tempestiva, é-lhes imputada a responsabilidade pela prática da aludida infração processual financeira.

17 – A referida infração é sancionada com a aplicação de uma multa compreendida entre o

limite mínimo de 5 UC, a que corresponde o valor de € 510,00 e o limite máximo de 40 UC a que corresponde o valor de € 4.080,00 (cfr. n.º 2 do art.º 66.º da LOPTC).

18 – Atenta a matéria de facto dada como provada, a conta de gerência de 2012 da «Associação de Freguesias da serra da Estrela», não deu entrada no Tribunal, de forma

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legal, regular e no prazo legal, pelo que foi o presidente daquele conselho de administração notificado para em 5 dias úteis vir informar o que tivesse por conveniente e remeter a documentação de prestação de contas em falta, com a expressa advertência, bem como, esclarecesse sobre o funcionamento/extinção da entidade e advertido que a falta injustificada de remessa de contas ou a sua remessa intempestiva constituíam infração prevista na al. a) do nº 1 do art.º 66.º da LOPTC (factos provados n.º 2 e 3).

19 – Perante a ausência de resposta foi realizada a notificação, por órgão de polícia

criminal competente, do presidente do conselho de administração daquela associação para que, em 10 dias úteis, se pronunciasse sobre o incumprimento daquele dever legal, não tendo a mesma merecido qualquer esclarecimento ou remessa de documentação, pelo que foi determinada a instauração de Processo autónomo de multa, com vista a averiguar da indiciada infração (factos provados n.º 4 a 7).

20 – Os responsáveis tem antecedentes de condenação por falta de prestação de contas, na gerência de 2010, conforme atesta a sentença condenatória n.º 28/2014, 2.ª S (PAM n.º 11/2012), confirmada pelo acórdão n.º 9/2015 – 3.ª S. (Recurso ordinário n.º 19 ROM – 2.ª S/2014 – 3.ª S.), tendo este douto aresto considerado que «nada na lei isenta de apresentação de contas em caso de inatividade ou de movimento contabilístico pouco significativo», confirmando o vertido na sentença condenatória n.º 28/2014, 2.ª S., sendo ainda de reter «não terem os mesmos recorrentes remetido os documentos de prestação de contas, o que evidencia uma espécie de braço- de- ferro com o Tribunal (…)».

21 – Em 04.09.2015, perante o reiterado incumprimento, foi proferido despacho judicial indiciando pessoal e diretamente os membros daquele conselho de administração, em funções na gerência de 2012, pela prática da infração processual financeira p. e p. pela alínea a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC (na redação anterior a 2015), punível com pena de multa, pelo mínimo legal de €510,00, e determinando a sua citação nominal, por órgão de polícia criminal, para exercício do contraditório (facto provado n.º 8).

22 – Os responsáveis foram devidamente citados pelo órgão de polícia criminal, em 16, 22, e 24 de setembro de 2015, respetivamente, com entrega de cópia do despacho judicial de 04.09.2015 (facto provado n.º 10).

23 – Fica assim provado que os responsáveis pela gerência de 2012 daquela associação

sabiam ser seu dever proceder à entrega tempestiva da conta nos prazos legais estabelecidos, devidamente instruídas segundo as instruções do Tribunais, assim como,

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nos prazos que viessem a ser fixados pelo Juiz titular do processo, não o tendo feito porém.

24 – Na verdade só após prolação de despacho judicial com vista ao apuramento da

responsabilidade processual financeira e citação vieram os responsáveis responder ao Tribunal justificando-se com a alegada ilegalidade de funcionamento da associação de freguesias e insistindo sobre a inatividade da associação para a omissão do dever de prestar contas (factos provados n.ºs 8 a 10 e 12).

25 – Os responsáveis assentam o essencial da sua defesa no facto de a «Associação de

Freguesias da Serra da Estrela» ter alegadamente funcionado de forma ilegal uma vez que um dos membros, Jorge Manuel Boto Martins, não poderia ser membro do conselho da administração pelo facto de a sua autarquia (freguesia de Valezim) não pertencer às autarquias associadas e que, por sua vez, esse facto acarretaria que o conselho de administração, como órgão colegial, não pudesse legalmente funcionar apenas com 2 membros, pelo que não poderiam ser responsabilizados pelo Tribunal de Contas.

26 – Ora, o processo de prestação de contas assume-se como um dever legalmente instituído que consiste na submissão ao Tribunal de Contas de acordo com modelos oficiais pré-determinados, de informação financeira assente na apresentação de documentos obrigatórios e dentro de um prazo perentório fixado para o efeito - in casu, no prazo estabelecido para as freguesias [cf. art.º 52.º n.º 4 da LOPTC e art.º 24.º n.º 2 da Lei n.º 175/99], e de acordo com a Resolução n.º 3/2012, 2ª Secção, de 29.11.2012, publicada sob o n.º 50/2012, no DR, 2.ª série — N.º 239 — 11 de dezembro de 2012, a qual regula a remessa de contas relativa à gerência de 2012.

27 – Nesse sentido, a jurisprudência constante do Tribunal de Contas tem entendido que quem está investido no exercício de funções públicas não pode invocar a ignorância ou desconhecimento da lei ou dos deveres que lhe incumbem, designadamente, os relativos à situação financeira e patrimonial das entidades cuja gestão lhe está confiada e, em especial, com a legal, regular e tempestiva prestação de contas ao Tribunal.

28 – (…).

29 – Da mesma forma não poderão ser consideradas como causas de exclusão de responsabilidade uma alegada irregularidade/ilegalidade de funcionamento da associação,

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por se terem desconsiderado as normas estatutárias e legais no que concerne à composição e funcionamento do órgão executivo, conselho de administração.

30 – Na verdade ainda que se possa considerar que do ponto de vista legal e estatutário o conselho de administração, como órgão executivo, não deva ser composto por uma ratio inferior de 3 a 5 membros eleitos pela assembleia interfreguesias de entre os seus membros [leia- se membros das freguesias associadas] (cfr. artigo 10.º n.º 1 e 2 da Lei n,º 175/99, de 21 setembro – vide também artigos 1.º, 6.º e 8.º do mesmo diploma e o n.º 1 art.º 11.º do estatuto da associação), tal facto não permite excluir a responsabilidade dos visados

31 – Desde logo por tal invocação ser atentatória dos mais elementares princípios da

boa-fé, pelos quais se devem reger as entidades públicas e os particulares (vide art.º 10.º do CPA/20154_{anterior artigo 6.º}_{– A do CPA/1991) constituindo um verdadeiro «abuso de}

direito» por “venire contra factum proprium” (vide art.º 334.º do Código Civil, doravante CC) ao pretenderem os demandados prevalecer-se de uma ilegalidade constitutiva/funcional pela qual são igualmente responsáveis, invocando-a posteriormente como justificação para o incumprimento de um dever legal;

32 – A propósito do «abuso de direito», enquanto principio ético concretizador da boa fé, objetivo, referem PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, em anotação ao art.º 334.º do CC5_{, «[a] concepção adotada de abuso de direito é objetiva, não é necessário a}

consciência de se atingir, com o seu exercício, a boa fé ou o fim social do direito conferido, basta que os atinja»6_.

33 – No mesmo sentido para VAZ SERRA «há abuso de direito quando o direito, legitimo em princípio, é exercido em determinado caso de maneira a constituir clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante»7.

34 – A boa-fé como princípio da atividade administrativa está consagrada no art.º 266.º, n.º 2 da Constituição e no art.º 6.º - A do CPA/1991, atual art.º 10.º do CPA/2015.

4_{Código de Procedimento Administrativo aprovado pela Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que procedeu à}

revogação do anterior código aprovado Decreto-lei n.º 442/91, de 15 de novembro.

5 _{Cfr. Art.º 334.º do CC. «É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os}

limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito».

6_{Cfr. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Código Civil anotado, Vol. I, Coimbra Editora, 1987, p.}

298.

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35 – De acordo com MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO MATOS8_{, de}

entre os princípios da atividade administrativa o da boa-fé é dos que mais tributos deve ao direito privado, em particular, por acolher dois dos seus princípios concretizadores: o princípio da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança (vertidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do art.º 6 – A do CPA/1991, e hoje constante do n.º 2 do art.º 10.º do CPA/2015).

36 – Segundo os mesmos Autores, o princípio da materialidade subjacente exprime a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados positivos não se conformando com comportamentos que embora formalmente correspondam a tais objetivos falhem em atingi-los substancialmente, este sentido proíbe o exercício de posições jurídicas de forma desequilibrada ou o aproveitamento de uma ilegalidade cometida pelo próprio prevaricador para prejudicar alguém; por sua vez, o princípio da tutela da confiança visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra as atuações imprevisíveis daqueles com os quais se relacionem.

37– Estes princípios concretizadores da boa-fé são diretamente aplicáveis aos entes autárquicos e associativos públicos, como in casu, por intermédio do art.º 2 n.º 1 e 2 al. c) do CPA/1991 (atual art.º 10.º do CPA/2015) ao estabelecer que as disposições do CPA (normas e princípios) «são aplicáveis aos órgãos das autarquias locais e suas associações e federações».

38 – Ora é francamente inverosímil que só agora, após serem citados para prestar contas, os demandados se tenham apercebido que o responsável Jorge Manuel Boto Martins, não poderia ser membro do conselho da administração, pelo facto de a sua autarquia (freguesia de Valezim) não pertencer às autarquias associadas, quando na verdade já havia sido eleito para o exercício de funções de vice-presidente e de secretário no conselho de administração daquela associação desde 2007, sem que nenhuma das freguesias associadas tenha impugnado tal situação (factos provados 13 a 18).

39 – Do probatório (facto provado n.º 12) resulta que a associação de freguesias em apreço, como pessoa coletiva de direito público foi regularmente constituída nos termos legais estabelecidos na Lei n.º 175/99, de 21 de setembro, e que Jorge Manuel Boto Martins exerceu de facto (administração de facto) as funções de membro do conselho de administração, e ainda que se possa questionar a sua legitimidade formal (legal e

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estatutária) tal não constitui razão excludente da sua responsabilidade pela falta de prestação de contas (factos provados n.º 15 a 19).

40 – O mesmo se diga dos responsáveis João Carlos da Fonseca Amaral, António Antunes Alves, ao pretenderem com tal irregularidade/ilegalidade, facilmente suprível pela assembleia de interfreguesias no âmbito da sua competência (art.º 9.º al. b) da Lei 175/99), excluir a sua responsabilidade na prestação de contas ao Tribunal, por o órgão executivo dever ser composto, obrigatoriamente, por 3 membros.

41 – Ora perante a convicção criada pelos demandados do regular e legal funcionamento da entidade associativa pública é manifestamente ilegítimo e claramente abusivo que venham agora invocar a ilegalidade do seu funcionamento para se eximirem do cumprimento de um dever legal, pelo que é inadmissível tal causa de justificação, não afastando por isso a responsabilidade dos responsáveis na falta de prestação de contas na gerência de 2012, enquanto membros do conselho de administração daquela associação. 42 – Do mesmo modo não pode a invocação de falta de atividade e de movimento contabilístico, invocada de forma inoportuna por decorrido o prazo legal, ser considerada causa de justificação, excludente de ilicitude e culpa, pelo não envio de documentos obrigatórios de prestação de contas daquela gerência até ao dia 30 de abril de 2013; nem ser julgado admissível aos demandados invocar o desconhecimento ou a deficiente interpretação da lei, em razão das funções que exercem naquela entidade pública e da qualidade de eleitos locais [facto provado n.º 15].

43 - Nesse sentido reitera-se a jurisprudência deste Tribunal plasmada na sentença condenatória n.º 28/2014, 2.ª S. de 31 de outubro, e confirmada pelo acórdão n.º 09/2015 - 3.ª S. [Recurso Ordinário n.º 19 ROM-2.ª S/2014 – 3.ª S.] transitado em julgado em 09.03.2015, por omissão de prestação de contas na gerência de 2010, relativamente a esta entidade, a qual constitui antecedente de incumprimento em matéria de prestação de contas.

44 – No caso em apreço, só a legal, regular e tempestiva prestação de contas, com o envio de toda a documentação obrigatória, permitiria ao Tribunal, no exercício da sua competência fiscalizadora financeira, aferir se aquela entidade teve ou não movimentos contabilísticos e se aqueles se mostraram legais e regulares, ainda que dos movimentos resultasse um “saldo zero”, não se mostrando cumprido aquele dever legal com alegação

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extemporânea de que não se prestou contas, porque a entidade não teve qualquer atividade, «nem receitas nem despesas», ainda que tenha sido vertida em ata.

45 – Porém tal como atesta o Departamento de Verificação Interna de Contas, conforme Comunicação Interna n.º 217/2015 – DVIUC 2, de 2910.2015 (facto provado 21), tal dever não se mostra cumprido, nem mesmo extemporaneamente.

46 – Os documentos que alegam ter enviado a título de prestação de contas de 2012/2013 não são idóneos à prestação de contas em apreço (facto provado n.º 20).

47 – Pelo que os responsáveis ao procederem assim cometeram uma infração financeira de caráter adjetivo p.p. pela al. a) do n.º 1 do art.º 66.º da LOPTC [na redação anterior à Lei n.º 20/2015], consubstanciada na prática de um facto omissivo típico e ilícito decorrente da não prestação de contas relativas à gerência de 2012.

48 – Ainda, assim da matéria fático-probatória vertida nos autos, não fica demonstrado que os responsáveis tenham agido com dolo, id est, que a sua conduta omissiva relativa à remessa da conta de gerência 2012, tivesse sido premeditada e intencional.

49 – Provou-se no entanto não poderem os responsáveis desconhecer o seu dever legal de remessa da conta até 30 de abril de 2012, referente à gerência do ano de 2012 da aludida associação de autarquias, ou nos prazos sucessivamente fixados pelo tribunal [factos provados n.ºs 3, 5, 6, 8,9, 10 a 12].

50 – A sua conduta é fortemente censurável embora a título de negligência por violação de deveres de diligência e cuidado objetivo o que, por si só, não é suficiente para afastar a ilicitude.

51 – A responsabilidade pela não remessa da conta no prazo legal é direta e pessoal e, por isso, respeita sempre aos titulares do órgão responsável, no caso, aos membros do conselho de administração da «associação de freguesias da Serra da Estrela» os infratores: João Carlos da Fonseca Amaral, António Antunes Alves e Jorge Manuel Boto Martins [respetivamente presidente, vice-presidente e secretário], conforme o disposto nos artigos 61.º e 62.º da LOPTC, aplicável por remissão do n.º 3 do artigo 67.º, da referida Lei.

52 – Este tipo de ilicitude está sujeita à aplicação de uma pena de multa nos termos e limites do art.º 66.º e 67.º da LOPTC, competindo ao juiz da respetiva área de responsabilidade fazê-lo nos termos do art.º 78.º n.º 4, alínea e) «aplicar as multas referidas no n.º 1 do art.º 66.º» da LOPTC.

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2.2.3. Dos vícios imputados à sentença recorrida.

A)

Os Recorrentes discordam apenas da medida da multa aplicada, ou seja, da

condenação de cada um dos Recorrentes em 18 UC (€1.836,00),

entendendo dever-lhes ser aplicável uma multa muito próxima do limite

mínimo de 5 UC (510,00€).

Para tanto, impugnam a factualidade dada como provada no ponto 1., por

entenderem que em 30Abr2013 já não faziam parte dos órgãos da

Associação – vide ponto 8 das conclusões da alegação.

Mas sem razão.

Com efeito, são os próprios Recorrentes que, na sua alegação de

recurso, alegam e provam o seguinte:

 Na sequência das eleições que ocorreram em 29/09/2013, a freguesia

de Valezim passou a ter como Presidente dessa freguesia, a partir de

17/10/2013, o Sr. Luís Henriques Lopes, e não o Recorrente Jorge

Manuel Boto Martins; e a freguesia de Alvoco da Serra passou a ter

como Presidente dessa freguesia, a partir de 18/10/2013, a Sra. Gina

Maria Pinto de Brito, e não o Recorrente António Antunes Alves

– vide

pontos 8 a 19 da alegação, documentos n.ºs 1, 2, 3 e 4, juntos com

a alegação;

Quer isto dizer que o ponto 1 da factualidade dada como provada se

deve manter inalterado, já que os Recorrentes, em 30Abr2013, ainda

faziam parte dos órgãos da Associação, como aí se refere.

É verdade que, em 28/10/2013, quando o responsável João Carlos Amaral,

Presidente do Conselho de Administração da Associação - igualmente

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condenado na mesma multa dos ora Recorrentes – foi notificado nos termos

e para os efeitos do ponto 3 do probatório, já os ora Recorrentes não faziam

parte dos órgãos da Associação

– vide ponto 8 das conclusões da

alegação.

Contudo, de tal facto não se pode extrair qualquer conclusão relevante para

efeitos da medida da multa aplicável aos Recorrentes.

Na verdade, e tal como refere a sentença recorrida, a obrigatoriedade de

prestação de contas opera ope legis (vide alínea a) do n.º 1 do artigo 66.º da

LOPTC, na redação anterior à Lei 20/2015, de 09.03), independentemente

de interpelação, ou seja, a infração verifica-se a partir do momento em que o

responsável, injustificadamente, não cumpre os prazos estabelecidos no

artigo 52.º, n.º 4, da LOPTC, sendo que a remessa da prestação de contas é

da responsabilidade do conselho de administração, atento o disposto nos

artigos 11.º, n.º 1, alínea c), e 24.º, n.º 2, da Lei n.º 175/99, de 21 de

Setembro.

Daí que impendesse também sobre os ora Recorrentes, enquanto membros

do Conselho de Administração, o dever de enviar ao Tribunal de Contas os

documentos de prestação de contas relativas ao exercício de 2012. E isto,

como se disse, independentemente de interpelação.

Quer isto dizer que a responsabilidade dos ora Recorrentes, para efeitos de

remessa dos documentos de prestação de contas, não se mostra diminuída

pelo facto de os Recorrentes, no início do procedimento e ao invés do que

ocorreu com João Carlos Amaral (Presidente do Conselho de

Administração), não terem sido notificados pelo Tribunal, nem pelo facto de

já não fazerem parte dos órgãos da Associação, em 28/12/2013, já que o

foram durante o exercício de 2012 e até 17 e 18 de Outubro de 2012 e as

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