As transferências intergovernamentais no federalismo fiscal brasileiro
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(2) LUIZ CARLOS FRÓES DEL FIORENTINO. AS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS NO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO. Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), como exigência parcial para a obtenção do título de Mestre em Direito Econômico e Financeiro, sob orientação do Professor Associado José Maurício Conti.. FACULDADE DE DIREITO DA USP SÃO PAULO 2010.
(3) Banca Examinadora. _____________________________ _____________________________ _____________________________.
(4) Dedico este trabalho à Alessandra, amor da minha vida, que me acompanha nessa jornada. À pequena Luiza, que, mesmo sem saber, ilumina a minha vida todas as manhãs. A meus pais (Luiz Carlos e Vera), exemplos de caráter, que, com muito amor, carinho e uma boa dose de paciência, me fizeram entender a real importância das coisas. A meus irmãos (Marcelo. e. Fernanda),. inseparáveis em todas as horas.. companheiros.
(5) AGRADECIMENTOS. Agradeço, inicialmente, ao prof. José Maurício Conti, que me aceitou como aluno especial e, posteriormente, como aluno regular no curso de pós-graduação. O prof. Conti é um desses raros mestres que honram o verdadeiro significado da palavra “professor”, tendo em vista a atenção e a dedicação que reserva aos seus alunos. Seu método de orientação prima pelo estímulo ao livre desenvolvimento do pensamento do aluno, sem as amarras viciadas da doutrina preconcebida.. Agradeço, em seguida, ao prof. Régis Fernandes de Oliveira, que me incentivou a ingressar na vida acadêmica e indicou o caminho para alcançar este objetivo. As reuniões que tivemos sobre o assunto foram muito proveitosas, tendo em vista as verdadeiras aulas que me concedeu sobre Direito Financeiro, mostrando a importância do seu estudo específico.. Finalmente, agradeço aos meus colegas do Dias de Souza Advogados, que, durante os anos de convívio, colaboraram de variadas formas com o surgimento desse trabalho. Pela importância dessa contribuição, faço questão de nomear cada um: Drs. Hamilton Dias de Souza, Eliana Alonso Moysés, Anna Paola Zonari, Mário Luis Oliveira da Costa, Jimir Doniak Júnior, Hugo Funaro, Luís Henrique da Costa Pires, Andréa da Rocha Salviatti, Douglas Guidini Odorizzi, Leonardo Fernandes da Matta Ribeiro, Grazielle Helena Penha Tavares, Camila Alonso Lotito, Alyne Machado Silvério de Lima, Rafael Fukuji Watanabe e Guilherme Vianna Gudin Di Marzo.. São Paulo, janeiro de 2010.
(6) RESUMO. A presente dissertação tem por objetivo analisar as normas que disciplinam as transferências intergovernamentais no ordenamento jurídico brasileiro implantado com o advento da Constituição Federal de 1988, mostrando a sua importância como instrumento tendente a assegurar a autonomia dos entes federativos.. O trabalho tem início com o estudo do Estado Federal e suas principais características, do estudo do Federalismo Fiscal, assim como a definição, principais características, objetivos e justificativas das transferências intergovernamentais no ordenamento jurídico brasileiro.. Em seguida, haverá a demonstração e a sistematização de algumas das transferências intergovernamentais no federalismo fiscal implantado pela Constituição Federal de 1988, verificando as formas de distribuição de receita entre os entes federativos, de modo a possibilitar o alcance da efetiva autonomia financeira de cada um.. Por fim, os principais pressupostos teóricos decorrentes da análise do texto positivo serão aplicados na prática, com o breve exame de alguns casos controvertidos na doutrina e na jurisprudência.. Palavras-chave: federação - transferências intergovernamentais – repasses de receitas – hipóteses.
(7) ABSTRACT. This masters´ thesis has the purpose of analyzing the provisions which rule the intergovernmental transfers in the Brazilian legal order implemented with the establishment of the Federal Constitution of 1988, showing its importance as instrument to ensure the independence of the federal units.. The work started with the study of the Federal State and its main characteristics, the study of the Fiscal Federalism, as well as the definition, main characteristics, goals and justifications of the intergovernmental transfers in the Brazilian legal order.. Then, there comes the demonstration and systematization of some intergovernmental transfers in the fiscal federalism implemented by the Federal Constitution of 1988, checking the income distribution of forms between the federative units, in order to allow each one to achieve its effective financial independence.. Finally, the main theoretical assumptions resulting from the analysis of the positive text will apply in practice, with the brief examination of some controversial cases in the doctrine and in the jurisprudence.. Key Words: federation – intergovernmental transfers – conveyance of income – hypotheses.
(8) SUMÁRIO I. NOÇÕES FUNDAMENTAIS .................................................................................. 12 1.1. Introdução .................................................................................................................... 12 1.2. Centralização e descentralização do poder e federalismo ............................................ 17 1.3. O Estado Federal .......................................................................................................... 20 1.3.1. Considerações sobre o Estado Federal ............................................................... 20 1.3.2. Conceito de Estado Federal, Estado Unitário e Estado Confederado ................ 28 1.3.3. Características do Estado Federal ....................................................................... 31 1.3.3.1. A autonomia como pressuposto do federalismo: conceito e efetividade .. 36 1.3.4. O federalismo implantado pela Constituição Federal de 1988 .......................... 41 1.3.5. Algumas das consequências trazidas pela Constituição Federal de 1988 ......... 44 1.4. O federalismo brasileiro ............................................................................................... 46 1.4.1. Evolução histórica do federalismo no Brasil ..................................................... 46 1.4.2. O federalismo brasileiro atual ............................................................................ 52 1.5. Considerações sobre o federalismo fiscal .................................................................... 53 1.5.1. Exemplo de complexidade na distribuição de recursos. A divisão de atribuições entre a União e o Distrito Federal em matéria de segurança e serviços públicos ....61. II. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO ............................................................................................................. 67 2.1. Repartição de competência legislativa ......................................................................... 67 2.1.1. Competência legislativa privativa ...................................................................... 71 2.1.2. Competência legislativa concorrente e suplementar .......................................... 72 2.2. Evolução da repartição formal de competência nas Constituições brasileiras ............. 81 2.3. A repartição de competência tributária ........................................................................ 85 2.3.1. Competências tributárias próprias ..................................................................... 89. III. AS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS......................... 92 3.1. Conceito e classificação ............................................................................................... 92.
(9) 3.1.1. As transferências intergovernamentais obrigatórias .......................................... 93 3.1.2. As transferências voluntárias ............................................................................. 99 3.1.3. A classificação adotada por Sérgio Prado, Waldemir Quadros e Carlos Eduardo Cavalcanti ......................................................................................................... 109 3.1.4. A classificação adotada por Marcos Mendes, Rogério Boueri Miranda e Fernando Blanco Cosio .................................................................................... 111 3.2. Objetivos e justificativas das transferências intergovernamentais ............................ 114 3.2.1. Distribuição de competências materiais no Estado Federado .......................... 114 3.2.2. Distribuição de competências tributárias no Estado Federado ........................ 116 3.2.3. Redução do desequilíbrio fiscal vertical .......................................................... 118 3.2.4. Equalização inter-regional ............................................................................... 119 3.2.5. Externalidades ................................................................................................. 122 3.2.6. Razões administrativas .................................................................................... 123 3.3. Características desejáveis do sistema de transferências ............................................ 124 3.3.1. Flexibilidade .................................................................................................... 125 3.3.2. Preservação da autonomia dos entes descentralizados .................................... 126 3.3.3. Previsibilidade e regularidade das transferências ............................................ 127 3.3.4. Capacidade de não inibir a arrecadação local .................................................. 129 3.3.5. Accountability ................................................................................................. 130 3.3.6. Redução do hiato fiscal .................................................................................... 131 3.3.7. Independência de fatores políticos e responsabilidade fiscal ........................... 133 3.4. As características das transferências intergovernamentais segundo a doutrina de Anwar Shah ......................................................................................................................... 135 3.5. O repasse de recursos advindos da participação direta. Os artigos 157 e 158 da Constituição ............................................................................................................. 138 3.6. O repasse de recursos advindos da participação indireta. Os fundos ......................... 140 3.6.1. Natureza jurídica dos fundos ............................................................................ 143 3.7. A fiscalização e o controle dos recursos transferidos. O Tribunal de Contas ............ 146 3.8. Dados de sistemas de repartição de receitas e de transferências intergovernamentais em outros países ............................................................................................................ 152.
(10) 3.8.1. Alemanha ......................................................................................................... 153 3.8.2. Estados Unidos da América ............................................................................. 155 3.8.3. Canadá .............................................................................................................. 156 3.8.4. Argentina .......................................................................................................... 157 3.8.5. Austrália ........................................................................................................... 158. IV. EXEMPLOS DE TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL............................................................................................... 160 4.1. Fundos de Participação .............................................................................................. 161 4.1.1. Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) ..................... 164 4.1.2. Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ................................................ 168 4.1.3. Análise crítica dos Fundos de Participação ...................................................... 174 4.2. Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e CentroOeste (FCO) ............................................................................................................ 176 4.3. Transferência do ICMS aos Municípios .................................................................... 181 4.4. Repartição de parcela de arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializado (IPI – Exportação) .............................................................................................................. 187 4.5. ICMS – Exportação .................................................................................................... 189 4.6. Contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) .................................... 192 4.7. Fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação (Fundeb) ......................................................................... 198. V. ALGUMAS QUESTÕES CONTROVERTIDAS ATINENTES ÀS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL.......................................................................................................... 211 5.1. Bloqueio de recursos das transferências intergovernamentais (o artigo 160 da Constituição) e o § 4º do art. 167 da Constituição ................................................... 211 5.2. Possibilidade de o ente repassador, detentor da competência tributária de instituição do tributo, conceder qualquer tipo de desoneração que implique em queda de.
(11) arrecadação e, consequentemente, diminuição do montante a ser repassado ao ente beneficiário. O RE nº 572.762 -9 / SC .................................................................... 219. VI. CONCLUSÃO .......................................................................................................... 228 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................... 232.
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