Autor: Oliveira, llenrique Alternani de,
Título: A política externa brasileira
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I 0210639 A c. 980497
Professor do Curso de Relações Internacionais e Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da PUC/SP.
Contato com o autor: altemani@editorasaraiva.com.br
POLÍTICA
I I
(\111
Editor<'!.inda que o curso de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB) tenha tido seu início em 1974, será somente depois de 1995, quando a Ponti-fícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) começou a oferecê-lo, que se observará um elevado crescimento dos cursos voltados a transmitir aos alunos os instrumentos básicos para se analisar o modus operandi do meio internacional. Assim, no período de praticamente uma década, foram criados, aproxima-damente, 60 cursos de relações internacionais no País.
O crescimento dos cursos de graduação foi igualmente acompanhado pelo surgimento de uma nova e maior oferta de programas de pós-graduação. Dessa forma, instituciona-lizaram-se, com o apoio das agências financiadoras (CNPq e Capes), os programas de doutorado da UnB e da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI-PUC/RJ), man-tendo-se, ainda, os programas de mestrado nessas duas ins-tituições, sendo oferecidos três novos programas de relações internacionais e um de integração.'
O rápido desenvolvimento da área de relações internacio-nais caracterizou-se também, o que não deixa de ser normal, pelo surgimento de alguns problemas. De um lado, o não
en-1 Com o apoio direto da Capes, por meio do Programa Especial San Tiago Dantas, passaram a
ser oferecidos os mestrados em relações internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e da Universidade Federal Fluminense, e o mestrado
interinstitucio-nal da Unesp, Unicamp e PUC/SP. Na Universidade Federal de Santa Maria desenvol- ~. ':
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1., .. 1.,> veu-se o mestrado em integração latino-americana. ~ .· _.tendimento do que é a área gerou inicialmente uma diversidade de projetos, disciplinas, ementas e programas de ensino, o que passou a ser saneado, em primeiro lugar, pela ação da Secretaria de Ensino Su-perior do Ministélio da Educação (Sesu/MEC) e, em seguida, pelas políticas de avaliação do Inep.
De outro lado, o problema que se somou foi a carência de profissionais de relações internacionais que pudessem assumir as disciplinas específicas dos diversos cursos e a quase inexistência de disponibilidade de bibliografia no País.
No caso específico de avaliação da inserção internacional do Brasil, os diferentes cursos, quase em sua maioria, oferecem as disciplinas Polítíca Externa Brasileira e de História da Política Exterior do Brasil (em alguns, denominada História Diplomática do Brasil), complementadas em um número limitado de cursos pela
disciplina Análise da Política Externa Brasileira.
Dessa forma, em primeiro lugar, o objetivo deste livro é dispo-nibilizar aos alunos dos cursos de Relações Internacionais (gradua-ção e pós-gradua(gradua-ção), bem como aos de cursos afins, que também apresentam essas disciplinas em seu projeto (em especial Direito, Ciências Sociais, Economia e Thrismo), uma visão seqüencial e analítica dos pressupostos políticos que fornecem a base do proces-so de inserção internacional brasileira.
O que se pretende não é realizar um levantamento completo dos acordos e vínculos que o Brasil foi estabelecendo no decorrer de sua história, mas "tentar identificar inflexões ou mudanças significati-vas ocorridas nos padrões de relacionamento externo do País"?
Por exemplo, a implementação dos governos militares implicou mudanças nas diretrizes básicas da política externa? E, da mesma forma, a redemocratização correspondeu a alterações na definição da política externa? Por outro lado, quais as relações entre redefini-ções do sistema internacional, seus aspectos estruturais e conjuntu-rais e a definição e implementação da política externa brasileira?
anos de política externa brasileira, 1958-1998: três inflexões. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 41, p. 8, 1998. (Número Especial "40 Anos").
Sendo assim, para um plano de ensino da disciplina, tem-se a seguinte definição:
O objetivo do presente curso é realizar um estudo da evolução da política externa brasileira em suas várias faces e fases, ressaltando-se os aspectos políticos mais que históricos - de sua formulação nas últimas décadas, a partir de um prisma técnico de relações internacionais. Realizar-se-á uma reflexão crítica sobre a ação diplo-mática brasileira, avaliando-se as diferentes abordagens desenvolvidas para a compreensão da inserção interna-cional do Brasil.
Da mesma forma que não serão enfatizados os aspectos mais re-levantes da História Diplomática do Brasil, também não serão ana-lisados, e muito menos aprofundados, os mecanismos que levaram à definição da política externa. Isto
é,
o objetivo dessa disciplina é raciocinar sobre a ação diplomática e não sobre o processo que conduz à sua definição.Rosenau, ao trabalhar teoricamente com política externa, con-sidera que, tanto os analistas que trabalham diretamente com o processo decisório quanto os que se envolvem com a ação acabam desenvolvendo conceitos específicos, facilitando a identificação e organização de diferentes dimensões. Mas, igualmente, dificultam o estabelecimento de interação entre esses diferentes níveis de análise.
Mais precisamente, a penalidade pela concentração no processo decisório é a incapacidade para explicar os resultados: isto é, o que acontece depois que as decisões foram definidas e a ação tomada. O conhecimento das percepções e motivações dos policy-makers dificilmen-te pode servir como uma previsão dos resultados se estiverem operando com estimativas erradas sobre suas próprias capacidades ou sobre a natureza do meio inter-nacional. De outro lado, o custo de se concentrar nos resultados e tratando-os como decorrentes de diferentes nações construindo diferentes equilíbrios entre seus in-teresses e suas capacidades é a incapacidade de
identifi-car as fontes do experimento decisório. A compreensão do que acontece quando nações fracas atacam fortes é
de pequeno valor na explicação das razões porque as primeiras, às vezes, desafiam as outras. 3
O que se pretende deixar claro é que, a forma como o curso foi estruturado e a própria limitação de tempo de cada disciplina inviabilizam a imersão na análise do processo decisório brasileiro. Esse conteúdo deveria estar inserido na disciplina Análise de Polí- .
fica Externa.
De qualquer modo, a ênfase será, portanto, sobre as inflexões, mudanças e continuidades nas diretrizes da política externa brasi-leira, não havendo, igualmente, a busca de definição mais satisfató-ria do que se entende por interesse nacional ou quais segmentos da sociedade brasileira são mais beneficiados.
O conceito de interesse nacional é usado tanto na análise política quanto na ação política. Como um instrumental analítico, é empregado para descrever, explicar ou ava-liar as fontes ou a adequação da política exterior de uma nação. Como um instrumento de ação política, serve como um meio de justificar ou propor políticas. Em ambos .os usos, em outras palavras, refere-se ao que é
melhor para a sociedade nacional. 4
Historicamente, aparece muito mais como instrumento de ação política e correspondendo ao que se chamava "vontade do príncipe", "interesses dinásticos" ou "razão de Estado". A terminologia atual não deixa de refletir, igualmente, as novas lealdades em decorrência da moderna formatação dos Estados: "honra nacional", "interesse público" e "bem-estar geral".
Para Morgenthau,
o conceito de interesse definido como poder impõe ao observador uma disciplina intelectual e introduz uma
3 ROSENAU, J. N. The scienfific study of foreign policy. New York: Nichols Publishing Company .. 1980, p. 243.
ordem racional no campo da política, tornando possível, desse modo, o entendimento teórico da política. No que diz respeito ao ator, contribui com a disciplina racional em ação e cria essa assombrosa continuidade em matéria de política externa, que faz com que a política exterior americana, britânica ou russa se nos apresente como algo sujeito a uma evolução contínua, inteligível e racional, em geral coerente consigo própria, a despeito das distin-tas motivações e preferências e das qualidades morais dos políticos que se sucederam. Uma teoria realista da política internacional evitará, portanto, duas falácias populares: a preocupação com motivos e a preocupação
com preferências ideológicas. 5
Não que não seja importante, mas, como seria outro trabalho e outra disciplina, a avaliação da política externa brasileira aqui apresentada não se envolve precisamente com as questões diretas
do processo decisório e, muito menos, com a definição de qual é o
interesse nacional que se está buscando com os diferentes momen-tos da política externa.
5 MORGENTHAU, H. J. A política entre as nações: a luta pelo poder e pela paz. Brasília: EDUnB/Impren·
Capítulo 1
O Conceito de Política Externa ... 1
1.1 Política Externa e Estado ... 1 1.2 O Conceito de Política Externa ... 5 1.3 Algumas Questões na Definição
do Conceito de Política Externa ... 11 1.4 O Processo Decisório em Política Externa ... 15 1.5 O Ministério das Relações
Exteriores (Itamaraty) ... 23 Leituras Complementares ... 27
Capítulo 2
De Rio Branco à Segunda Guerra Mundial ... 29
2.1 A Política Externa no Império ... 29 2.2 A Americanização da Política Externa
com o Barão do Rio Branco ... 32 2.3 A Barganha Política entre as Perspectivas
de Alinhamento com a Alemanha ou
com os Estados Unidos ... .42 Resumo ... 51 Leituras Complementares ... 52
Capítulo 3
Do Contexto Sub-regional
à
Constituiçãodo Sistema lnteramericano ... 55
3.1 O Contexto Internacional.. ... 55
3.2 O Sistema Interamericano ... 60
3.3 A Política Externa dos Governos Dutra e Vargas ... 63
Capítulo 4 A Operação Panamericana e a Política Externa Independente ... 73
4.1 O Contexto Internacional.. ... 75
4.2 A Política Externa de JK ... 76
4.3 A Operação Panamericana (OPA) ... 81
4.4 A Política Externa Independente ... 87
Capítulo 5 A Política Externa nos Governos Militares ... 107
5.1 Castelo Branco e a Política da Interdependência ... 108
5.2 A Diplomacia da Prosperidade ... 118
5.3 O Contexto Internacional no Início dos Anos 1970 ... 131
5.4 Do Projeto de Brasil Potência ao Pragmatismo Responsável ... 136
Capítulo 6 A Universalização da Política Externa Brasileira ... 169
6.1 O Contexto Internacional.. ... 170
6.2 A Universalização da Política Externa Brasileira e a Diversificação das Dependências ... 176
6.3 A Retomada do Relacionamento com a América Latina ... 194
Capítulo 7
A Política Externa na Nova República ... 201
7.1 A Redemocratização: Mudança ou Continuidade na Politica Externa? ... 202
7.2 O Plano de Integração Brasil-Argentina ... 213
7.3 As Negociações com os Estados Unidos ... 220
Capítulo 8 A Política Externa no Pós-guerra Fria ... 229
8.1 Continuidade e Mudança na Política Externa Brasileira ... 231
8.2 De Fernando Collor a Itamar Franco ... 240
8.3 De Fernando Henrique a Lula ... 250
Bibliografia ... 265
Anexo Relação de Ministros das Relações Exteriores por Mandato Presidencial ... 289
Política Externa
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abordagem da avaliação da política externabra-'~\;ci;
sileira, na perspectiva desse compêndio, partedo pressuposto de que, principalmente a partir dos anos 1960, constituiu-se em um instrumento atrelado à política nacional de desenvolvimento.
Para podermos entender mais facilmente qual a relação que esse projeto brasileiro de desenvolvimento nacional tem a ver com o sistema internacional, o presente capítulo tem como ob-jetivo básico avaliar o conceito de política externa:
o que é;
quais os elementos internos e externos fundamentais para sua definição e implementação; e
quais os atores que participam desse processo.
Política Externa e Estado
Em primeiro lugar, devemos ressalvar que, na literatura sobre relações internacionais, encontra-se, às vezes, alguma confusão ao se apontar a política externa como correspondente ou como sinônimo de relações internacionais. As relações internacionais
é a área, por excelência, que representa os interesses do Estado
no plano internacional e que tem, como objetivo último, buscar as satisfações do Estado, seja para a sua sobrevivência, seja para a satisfação dos interesses de seus membros.
Arena!, por exemplo, revela que
maiores dificuldades oferecem as denominações política
exterior e política internacional, utilizadas com
frequên-cia, sobretudo nos Estados Unidos, como sinônimos de
relações internacionais. Por política exterior deve-se
en-tender o estudo da forma como um Estado conduz suas relações com outros Estados, se projeta para o exterior, isto é, refere-se à formulação, implementação e avalia-ção das opções externas, desde o interior de um Estado, vistas desde a perspectiva do Estado, sem atender à so-ciedade internacional como tal. Em nenhum caso cabe, pois, utilizar esta denominação como sinônimo de rela-ções internacionais, pois estas referem-se a um objeto
muito mais amplo. 1
No entanto, partindo da consideração de que o objeto de
rela-ções internacionais é o meio internacional, compreendido como o
conjunto das relações interestatais somadas às relações transnacio-nais, estaremos trabalhando com a premissa de que política externa representa uma das áreas de relações internacionais, porém com ênfase maior no papel do Estado.
O elemento central da análise será, conseqüentemente, o da
ação estatal e dos elementos de conflito e interesse condicionantes a essa ação.
A maior parte dos pesquisadores brasileiros aponta, quase com
unanimidade, para o papel preponderante do Estado na definição e
implementação da política externa brasileira, estando a sociedade
civil, com pequenas exceções ,fora desse processo.
É evidente que a análise da política externa brasileira, com
ênfase no papel do Estado como ator preponderante na integração ao sistema internacional, não deixa, por um lado, de considerar a atual internacionalização das diferentes variáveis e, por outro, o papel da sociedade civil representada por empresas, associações, classes, agregando uma dimensão transnacional às relações interestatais.
Entretanto, queremos deixar bem claro que política externa é a área que representa os interesses e objetivos do Estado no plano in-ternacional e que, por conseguinte, sua definição e implementação é prerrogativa do Estado.
Para melhor compreensão desse caráter estatal da política exter-na, precisamos retomar o conceito de anarquia, pelo fato de o sis-tema internacional ser composto por unidades soberanas (Estados), com, de um lado, legitimidade para ordenar suas relações internas e, de outro, com capacidade e legitimidade para a promoção de seus interesses no plano externo. 2 De forma objetiva e clara, Brown3
pondera que o Estado é legalmente soberano, não reconhecendo nenhum ente exterior como superior nem um igual internamente. E o Estado existe em um mundo composto de outros estados, com características similares, com territórios definidos e constituindo unidades políticas soberanas.4
Assim, no plano das relações internacionais, há a aceitação consensual de que os Estados são os atores legítimos na promoção dos interesses dos cidadãos, das empresas e dos conglomerados que estão dentro de seu território. Essa idéia de legitimidade é retratada, por exemplo, no contencioso entre as empresas Embraer e Bom-bardier. Quando as acusações mútuas são levadas à Organização Mundial do Comércio (OMC), as partes envolvidas nas negociações são o Canadá e o Brasil e não as empresas. Quando há o primeiro
Como as abordagens sobre meio internacional, anarquia, sistema internacional e ordem internacional apresentam-se de forma vaga e superficial, para melhor entendimento consulte HOFFMANN, S. Jano
y Minerva: ensayos sobre la guerra y la paz. Buenos Aires: GEL, 1991 e NYE, J. S. Understanding
intemational conflicts: an introduction to theory and history. New York: Longman, 1997.
BROWN, C. Understanding intemational relations. New York: Palgrave, 2001.
Maria Regina Soares de Lima aponta, com muita propriedade, para uma confusão constantemente observada no entendimento de Estado e Governo. "A meu ver, um dos fatores que dificultaram um maior diálogo entre a área de relações internacionais e a de ciência política foi tratar Estado e governo como sinônimos. Realistas clássicos, em vista de sua filiação teórica à razão de Estado, e realistas analíticos, em função da premissa teórica de atores unitários autônomos, tomam o Estado como o ator cujo dilema de segurança é unicamente externo. Ao explicitar a premissa da natureza autônoma do Estado, por exemplo Grieco observa que ela é crucial para aquela perspectiva teórica, pois, é ela que permite postular que os 'decisores respondem, em nome do Estado-nação como um todo, às oportunidades e ameaças presentes no sistema internacional' ( ... ) O suposto neste caso é que, independentemente da natureza do governo que esteja no poder, ele será sempre o mais fiel intérprete dos interesses nacionais - de onde o Estado e governo são sinônimos." LIMA, M. R. S. Instituições democráticas e política exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 285, jul./dez. 2000.
resultado e uma das partes é condenada, a retaliação final é para o Brasil e não para a Embraer.
Para completar esse raciocínio, retomamos a idéia de que o mundo, visualizado na perspectiva das relações entre os Estados, apresenta normalmente um padrão de relacionamento decorrente do sistema internacional vigente. Desse modo, o sistema interna-cional pode ser interpretado como o padrão de relacionamento entre os Estados em um determinado momento, padrão este, derivado, estruturalmente, da definição do poder internacional dentro desse período histórico. E que os Estados que detêm maior poder apresen-tam a tendência de definição da ordem internacional em função da necessidade de manutenção da estabilidade mundial, mas também de promoção prioritária de seus interesses.
Exatamente por essa razão é que muitos analistas interpretam a ordem internacional como o conjunto de regras e normas que buscam regular as relações mundiais, refletindo, entretanto, a dis-tribuição do poder no plano mundiaP
Dessa forma, se pressupõe que, além dos interesses do Estado, uma variável importante seja a capacidade que cada Estado detém de convencer os outros a aceitar as suas posições ou, em termos mais claros, o poder que cada Estado dispõe para a imposição de seus interesses.
Para exemplificar, podemos pensar que a ordem comercial internacional, depois da Segunda Guerra Mundial, decorre do sistema internacional instaurado (o sistema bipolar), representando os interesses dos Estados com maior poder (processo de correlação de forças), com a função de regulamentar as transações comerciais entre as unidades. No entanto, como das duas superpotências que emergiram da Segunda Guerra somente os Estados Unidos dispu-nham de real capacidade econômica, a ordem econômica internacio-nal representava muito mais os interesses norte-americanos que os da antiga União Soviética. Daí, então, a proposta inicial da Organi-zação Internacional do Comércio (que, ao não ser ratificada pelos
5 MARTINS, L. Ordem internacional, interdependência assimétrica e recursos de poder. Política externa, v. I, n. 3, p. 62-85, dez. 1992.
Estados Unidos, não entrou em funcionamento) e a sua substituição provisória pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (Gatt).
Mesmo falando em correlação de forças, não querendo afirmar que o sistema internacional não possibilita a participação de Esta-dos que não tenham poder, ao contrário, estamos pensando que há um constante processo negociador que permite a atuação dos dife-rentes Estados, buscando promover seus interesses.
Nesse sentido, enfatiza-se a nítida e íntima correlação entre política externa e Estado, deduzindo que esse é, dentro do sistema anárquico, o único representante legítimo dos interesses de seus membros (cidadãos, empresas etc.).
1.2\
O Conceito de Política ExternaManfred Wilhelmy,6 de uma forma objetiva e direta, define política
externa como o conjunto de atividades políticas, mediante as quais cada Estado promove seus interesses perante os outros Estados. E RusselF amplia esse conceito, considerando a política externa como a área particular da ação política dos governos, abrangendo três dimensões analiticamente separáveis - político-diplomática, militar-estratégica e econômica - e que se projeta no âmbito exter-no ante a uma ampla gama de atores e instituições governamentais e não-governamentais, tanto no plano bilateral como no multilateral.
Ainda que a interação entre os Estados tenha e, cada vez mais, esteja agregando a participação de organizações não-governamen-tais, de empresas e/ou de grupos sociais, a política externa de um país corresponde à atuação do Estado na defesa do conjunto dos interesses dessas instituições.
Apesar da multiplicidade de novos atores na cena interna-cional e do seu funcionamento em redes que são um dado da governança do espaço mundial, o Estado permanece como uma indispensável instância pública de intermedia-ção. Instância interna de intermediação das instituições
6 WILHELMY, M. Politica internacional: enfoques y realidades. Buenos Aires: GEL, 1988, p. 148. 7 RUSSELL, R. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 255.
do Estado com a sociedade civil e instância externa de intermediação com o mundo, em função das especifi-cidades que caracterizam os países e que explicam as distintas visões sobre as modalidades de sua inserção no sistema internacional. A legitimidade do Estado como instância pública de intermediação deriva do fato de que as condições de vida das populações dependem do desempenho dos Estados em que vivem. Daí a relevância e atualidade do conceito de interesse nacional, que cabe
aos Estados representar. 8
Lima raciocinando sobre a questão da definição do interesse na-cional indica que, "na vertente realista, a resposta à pergunta 'Como aferir o interesse nacional?' é imediata: garantindo a sobrevivência e a integridade territorial e política da nação". Já, em outra perspec-tiva, "o interesse nacional depende das preferências e interesses da coalizão política vencedora e não apenas pode mudar, como é objeto
de conflito interno".9
Assim, nessa equação entre interesses de diferentes Estados (tanto no plano bilateral quanto no multilateral), há que se proceder à análise das realidades interna e externa, de forma a se poder
com-patibilizar as necessidades internas com as possibilidades externas.10
Isto é, a política externa representa um esforço intelectual e prag-mático de determinação de interesses convergentes e/ou divergentes entre diferentes parceiros. Parte-se do princípio de que "as relações entre Estados fundamentam-se naquilo que constituem os pontos de interesse comum, naquilo que constitui um relacionamento com vantagem mútua"."
Nos próximos capítulos sobre a política externa brasileira, pro-curar-se-á determinar o posicionamento ocupado pelo Brasil no sistema internacional e a estratégia de redefinição de sua inserção nesse sistema.
8 LAFER, C. A diplomacia globalizada. Valor Econômico, 11-13 set. 2000, p. 7.
9 LIMA, 2000, p. 285-287.
10 Veja: LAFER, C. Novas dimensões da política externa brasileira. Revista Brasileira de Ciências Sociais,
ANPOCS, n. 3, p. 73, 1987.
11 Citado em LIMA, 2000. Notas sobre as relações Brasil-África no contexto da política externa brasileira
O enfoque na estratégia de redefinição de sua inserção no
sistema mundial advém de mudanças processadas no sistema
inter-nacional. Por exemplo, com o final da Segunda Guerra Mundial, a Europa perde a liderança mundial para duas novas superpotências (Estados Unidos e União Soviética) que centralizam todo poder e se constituem em dois blocos ideológicos distintos, com os diferentes Estados enquadrando-se na órbita de suas influências.
No entanto, com a redução do sistema de confronto da guerra fria, estabeleceu-se um sistema político mais complexo, em que as considerações de poder passaram a ser muito mais diversificadas, possibilitando espaços para manobras político-diplomáticas para os mais variados Estados, com reflexos sobre o processo decisório internacional.
Dessa forma, a ruptura do sistema financeiro internacional, estabelecido em Bretton Woods e as crises do petróleo, induziram a uma reestruturação da economia mundial. As fissuras na hegemo-nia econômica, detida até então pelos Estados Unidos, em conjunto com a recuperação econômica de alguns Estados, como a Alemanha e o Japão, forçaram a um ajuste de posições entre os países desen-volvidos, sem, no entanto, constituírem um processo de transforma-ção da estrutura do sistema.
Essas alterações, aliadas a outros fatores como o processo de descolonização, propiciaram o surgimento de novas situações e atores, com possibilidades para os países menos desenvolvidos atuarem mais de acordo com suas prioridades e interesses do que a anterior estrutura bipolar o permitia.
A preocupação com o grau de autonomia possível dos Estados e povos que não têm - mas desejam ter - uma influência na criação e aplicação das normas que regem a ordem mundial, vem revelando e mostrando as brechas por meio das quais é possível alterar-se a tradicional relação entre o poder positivo das grandes potências e a configuração da ordem mundial.12
De outro lado, o fim da Guerra Fria, com o desaparecimento da União Soviética e a universalização dos princípios liberais de mer-cado, representam as tendências que afetam o posicionamento dos países em desenvolvimento, em especial o do Brasil.
Com o fim da guerra fria difundiu-se a esperança de que "os va-lores do liberalismo, entrelaçando democracia e mercado, tendiam à inexorável universalização"Y E na América Latina renovaram-se as esperanças de que os Estados Unidos, de acordo com os princípios liberais, modificariam sua forma de relacionamento com a região, apoiando os esforços para um processo de desenvolvimento econô-mico e social.
Ainda que aparentemente contraditório para alguns analistas, o que se observou foi uma tentativa de reafirmação da hegemonia dos Estados Unidos. Isto é, procurou-se manter a América Latina dentro de sua área de influência, mesmo que isso não refletisse o estabelecimento de um processo cooperativo mais denso e voltado ao atendimento dos interesses regionais.
Nesse sentido, pode-se observar duas macrotendências no contexto latino-americano: uma de liberalização, traduzida pelo processo de aberturas de seus mercados e tendente a preencher um espaço na economia internacional globalizada e, outra, embutida no projeto de renegociação do sistema interamericano.
Não há, entre os diferentes analistas, discordância da percepção de que o sistema internacional afeta o comportamento externo dos diferentes Estados. No caso da América Latina, por exemplo, as di-ferentes análises vêm especialmente demonstrando a sensibilidade e a vulnerabilidade da região às variáveis externas.14 No entanto, a
consideração da importância do sistema internacional não quer dizer que não se deva avaliar as funções que os países desempenham in-dividualmente no conjunto do sistema, como reagem aos estímulos externos e como procuram se inserir no sistema internacional.
13 LAFER, C.; FONSECA, G. Questões para a diplomacia no contexto internacional das polaridades
indefinidas. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de política externa brasileira 1/. São Paulo:
IPRI/Paz e Terra, v. I, p. 56, 1994.
14 Veja KLAVEREN, A. V. Análise das políticas externas latino-americanas: perspectivas teóricas. In:
É exatamente em função dessas perspectivas que Celso Lafer enfatiza
toda política externa constitui um esforço, mais ou menos bem-sucedido, de compatibilizar o quadro
inter-no de um país com seu contexto exterinter-no. É por isso que,
na análise da política externa de um Estado convém, analiticamente, levar em conta duas dimensões distin-tas, porém complementares. A primeira diz respeito às normas de funcionamento da ordem mundial num dado momento. A segunda trata de esclarecer as modalidades específicas de inserção de um Estado na dinâmica de
funcionamento do sistema internacional.15
Trabalha-se, então, no pressuposto de que a política externa bra-sileira foi e é condicionada por uma interação entre fatores internos e externos. Não se concorda, dessa forma, com a posição adotada de que "a premissa subjacente a todos esses trabalhos é a de que a América Latina é extremamente sensível ao seu ambiente externo e que seu comportamento, frente a outras nações, tende a ser uma
reação aos estímulos a esse nível".16
Desse modo, na análise da política externa, podem ser destaca-dos os aspectos derivadestaca-dos de uma postura unicamente reativa aos fatores externos. Mas esse fenômeno não é definidor do relaciona-mento externo do País, em caráter universal. O que se procurará apontar é exatamente o peso dos diferentes condicionamentos, en-dógenos ou exógenos, na definição da política externa brasileira.
Este ativismo, cujas causas são tanto endógenas quanto exógenas marcou, por assim dizer, a postura do estado brasileiro numa etapa em que este procurou redefinir a sua inserção no sistema internacional. A política externa globalizante ou de diversificação das relações políticas, econômicas ou militares do Brasil, posta em prática a
15 LAFER, C. As eleições de novembro de 1982 e a política exterior do Brasil. In: LAFER, C. O Brasil e a crise mundial. São Paulo: Perspecliva, 1984, p. 104.
partir dos anos setenta é a tradução, no plano da ação diplomática, da tentativa do estado brasileiro de definir e perseguir objetivos próprios, independentemente de injunções externas, nos âmbitos regional, extra-regional e de questões globais multilateraisP
Em outros termos, pressupõe-se que a estrutura do sistema
in-ternacional, em termos da distribuição internacional do poder, bem
como as diferentes conjunturas, representam fatores de pressão, ou
constrangimentos, que condicionam a definição da política externa brasileira. Por conseguinte, há um processo de reação aos fatores sistêmicos. Entretanto, não se quer dizer que a política externa bra-sileira seja unicamente reativa. Ao contrário, com base na avaliação de suas diretrizes orientadoras iremos procurar apreender quanto ela
mantém de autonomia.
Fatores internos ao Estado, bem como as forças externas, con-seqüentemente, condicionam não só as metas fixadas, mas também a possibilidade de se atingir os objetivos planejados. "Nem todas as
pressões exercidas sobre o elegível ou sobre o atingível provêm do
mesmo meio internacional; algumas são inerentes ao meio político
ou econômico do Estado-nação.''18
Pensar a política externa nessa perspectiva implica, portanto, avaliar tanto as variáveis estruturais quanto as considerações de ordem conjuntural.
A política externa de um país dependente está condi-cionada, simultaneamente, ao sistema de poder em que
se situa, bem como às conjunturas políticas, interna e
externa (a saber, o processo imediato de decisões no centro hegemônico, bem como nos países dependen-tes). Essa hipótese, por um lado, acentua a necessidade
de conjugar as determinações estruturais, que
delimi-17 LIMA, M. R. S. Interesses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado
no XI Encontro Anual da ANPOCS, Águas de São Pedro, out. 1987, p. 1.
tam o campo de ação dos agentes decisores, com as
determinações conjunturais, dadas pela decisão e ação
dos policy-makers; por outro lado, repele a noção de que a política externa de um país dependente é um sim-ples reflexo das decisões do centro hegemônico e nega também que se possa entendê-la mediante o exame exclusivo das decisões no país subordinado.19
Em decorrência da ênfase na necessidade de compatibilização dos determinantes estruturais e conjunturais para o entendimento da po-lítica externa brasileira, repudia-se a tentativa de interpretação da política externa como estritamente vinculada a aspectos econômi-cos ou mercantilistas. Não que se negue o papel fundamental que o comércio exterior detém na definição da política externa brasileira, seja na busca da redução da vulnerabilidade do País em virtude da sua integração à economia mundial, seja na política de diversifica-ção de parceiros comerciais, tanto fornecedores quanto consumi-dores. Assim, pari passu, aos interesses decorrentes do modelo de desenvolvimento econômico implantado no País, que podem ser rotulados de variável econômica, há que se ressaltar a variável
política com a função de estabelecer os mecanismos de defesa dos
interesses brasileiros.
A análise da política externa brasileira será enfocada como de-rivada de um somatório das variáveis econômicas e políticas e não de variáveis excludentes entre si, além da consideração das determi-nações estruturais e conjunturais.
1.3
Algumas Questões na Definiçãodo Conceito de Política Externa
Considerando, nas interações entre os Estados, a existência de certos fatores imutáveis, como a localização geográfica de um determinado país e fatores externos de maior durabilidade, como a estruturação do poder internacional, Celso Lafer deduz que a política externa
'' MOURA, G. Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980, p. 42-43.
apresenta, normalmente, certa linha de continuidade. Por isso, a po-lítica externa
tem, quando comparada com a política interna, o ritmo mais lento de uma coerência derivada de certos interes-ses básicos, condicionados pela relativa estabilidade das modalidades possíveis de inserção de um país no sistema
internacional. 20
Isso nos leva a refletir se a política externa constitui-se em uma política de Governo ou em uma política de Estado. Em princípio, considera-se que a política externa represente os interesses na-cionais (ou os interesses permanentes), constituindo-se, portanto, em uma política de Estado. Daí, então, apresentar-se como tendo relativa continuidade. No que se refere aos governos, ressalva-se o
surgimento de algumas mudanças de estilo ligadas à personalidade
e ao perfil individual dos atores, bem como de adequação aos cons-trangimentos conjunturais.
Há ainda que se considerar um problema de tempo, no sentido em que a atividade diplomática (representante da ação governamen-tal) atua a partir de uma reflexão dirigida ao sentido real do fato, enquanto a sociedade civil adota posições derivadas mais de idéias genéricas ou da aplicação de modelos teóricos a situações particu-lares. Assim sendo, a atuação do setor burocrático governamental
voltado à formulação e implementação de políticas externas
proces-sa-se em um tempo diferenciado do tempo da sociedade civil. Não se deve esperar que os diferentes setores da sociedade amadureçam com a mesma velocidade para as questões externas. No Brasil, tivemos exemplos de lentidão por parte de setores da sociedade em aceitar a percepção go-vernamental de que, por imperiosos motivos de interesse nacional, era necessário realizar rápidas correções de curso nas linhas políticas até então adotadas. Penso
ralmente, na oposição movida aos ajustes feitos nas
políti-cas do Brasil com relação ao Oriente Médio e à África.21
Ainda, de acordo com Lafer,22
a harmonização das necessidades internas com as pos-sibilidades externas, ou seja, a proposta de inserção de um país no mundo, se faz em três significativos campos de atuação:
a) o campo estratégico-militar, que traduz o que um país significa, ou pode significar, para outros como aliado, protetor ou inimigo em termos de riscos de guerra e desejos de paz;
b) o campo das relações econômicas, que explicita a im-portância efetiva ou potencial de um país para outros como mercado; e
c) o campo dos valores, que revela a importância de um país enquanto modelo mais ou menos a fim de vida em sociedade.
A atuação de um país nestes três campos se faz, por sua vez, em distintos contextos diplomáticos, entre eles ca-bendo destacar:
a) o das grandes potências, ou seja, o dos países que pelo poder que detêm buscam estabelecer os parâme-tros estruturados da ordem mundial;
b) o contexto regional, que resulta dos inter-relaciona-mentos que ocorrem entre países que compartilham uma mesma área geográfica; e
c) o contexto contíguo, que é o que diz respeito à
inte-ração entre países que têm fronteiras em comum.
21 SARDENBERG, R. M. A evolução da política externa do Brasil nas duas últimas décadas. In: Curso de Introdução às Relações Internacionais, Unidade IV- Problemas Contemporâneos das Relações
Internacionais. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1983, p. 64.
Conceitualmente, cabe ainda relembrar a existência de diferença fundamental entre a decisão e ação em política externa. A decisão corresponde a um desejo, intenção e é decorrente de um processo de identificação do problema, produção de alternativas, definição e implementação, enquanto a ação reflete o comportamento prático, podendo obter um resultado diferenciado do que tinha sido propos-to. A decisão pode ser resultante, de forma isolada ou conjugada, de estímulos provenientes da sociedade, de estímulos provenientes do exterior, ou produto de decisão governamental.
Atualmente, a distinção sobre a primazia entre as políticas in-terna e exin-terna é unicamente de caráter analítico, já que
a política exterior projeta para outros estados aspectos relevantes da política interna de um estado. Em segun-do lugar, a política exterior contém as reações estatais às condições (estruturas e processos) prevalecentes no sistema internacional, transmitindo algumas delas aos agentes políticos internos. 23
Assim sendo, a política externa pode ser considerada como um processo dinâmico no qual as diferentes variáveis se encontram em constante reavaliação. Esquematicamente, para fins didáticos, poderíamos pressupor a seguinte composição dinâmica de elemen-tos de política externa, sem considerar a ordem apresentada como indicador de prioridades:
Análise da realidade externa.
Análise da compatibilização das realidades internas com as possibilidades externas. Processo de tomada de decisão.
Implementação da decisão. Ação.
Avaliação da política externa.
1.4 · O Processo Decisório em Política Externa
Para se entender a tomada de decisão em política externa, Russell es-tabelece uma distinção analítica entre estrutura e processo. Para ele,
a) a estrutura "está integrada por um ou vários atores go-vernamentais domésticos que têm a um tempo a capa-cidade de comprometer os recursos de uma sociedade e de evitar que a decisão adotada possa ser facilmente revertida;
b) o processo de tomada de decisões, por sua parte, vin-cula-se com a dinâmica decisória. Nele participam atores governamentais e não governamentais, do país e do exterior, numa seqüência temporal que se inicia a partir do momento em que uma conjunção de estímulos externos e internos requer a tomada de uma decisão determinada até que ela seja efetivamente adotada; c) isto sempre é realizado por atores governamentais
domésticos (estrutura decisória), os quais operam em cada caso como a 'última unidade de decisão'.24
Uma forma específica de estudo de política externa manteve-se constante durante décadas, passando a ser considerada como uma
abordagem tradicional na análise de políticas externas. O que se
conceitua como abordagem tradicional não deixa de ser um conjun-to de crenças amplamente aceitas sobre o papel da política externa. Dessa forma, genericamente assume-se que:
a) os Estados têm políticas externas coerentes, implementadas em ações particulares;
b) os Estados têm objetivos em decorrência dos quais suas polí-ticas são direcionadas e que os governos calculam não só suas ações, mas também as conseqüências delas;
c) enfim, aceita-se que política externa seja produto de uma expe-riência racional. 25
Em outros termos, dessa perspectiva, o Estado, mais que um ator internacional, é a unidade decisória da política externa e considerado, para efeitos analíticos, como um ator unitário, monolítico.
Ainda que sempre tenha sido um ponto de reflexão e de preocu-pação, a abordagem teórica sobre o processo decisório somente vai começar a se desenvolver a partir dos anos 1950, em conjunto com o desenvolvimento das perspectivas científicas. 26
Na perspectiva tradicional, o Estado não só era considerado como o principal ator das relações internacionais, como se presu-mia que os governos que atuassem internacionalmente em nome do Estado poderiam ser considerados como atores monolíticos, unitários. E, nessa linha de raciocínio, considerava-se que os gover-nos estivessem internamente unidos perante o internacional com o objetivo de maximizar o poder e a segurança.
Com o desenvolvimento do estudo das teorias de decisão, pro-duziu-se uma mudança fundamental pelo fato de a atenção não se dirigir aos Estados, enquanto abstrações, ou a governos como blocos monolíticos e unidos ante ao exterior, mas, aos atores decisores de política externa, enquanto seres humanos submetidos a diferentes pressões e influências.
Para Snyder, um dos precursores das teorias do processo de-cisório, a base de seu trabalho é a definição do Estado pelos seus órgãos decisórios, isto é, aqueles cujos atos são para todos os efeitos do Estado. Conseqüentemente, a ação do Estado é a ação definida pelos que atuam em nome do Estado.
Assim, existem diferentes enfoques a respeito do processo de-cisório que vão desde a consideração da tomada de decisões, como uma ação abstrata, entre as possíveis alternativas, até aos enfoques que o têm como um processo gradual com opções e compromissos entre os grupos de interesse e pressões burocráticas.
25 Veja CLARKE, M.; WHITE, B. Understanding foreign policy: the foreign policy systems approach.
Aldershot: Edward Elgar, 1989.
Apesar dessas diferenciações, Arenal considera que é possí-vel assinalar algumas características genéricas das análises sobre tomada de decisão.
a) Em primeiro lugar, e em geral, pode-se dizer que trata-se de explicar o comportamento externo do Estado desde a perspectiva analítica do Estado, até a do siste-ma internacional.
b) Em segundo lugar, estimam que os órgãos decisórios, ou melhor, os indivíduos que têm essa responsabilida-de, atuam no marco de um meio que inclui tanto o pró-prio sistema político nacional, com todas suas forças e fatores, como o próprio sistema internacional.
c) Em terceiro lugar, a percepção desempenha um papel importante em uma grande parte das teorias. A decisão não aparece somente como o resultado quase mecânico de vários fatores externos ao que a toma, senão também como o resultado de uma percepção da realidade. É a realidade tal como é percebida, e não tal como é, a que determina a decisão.
d) Em quarto lugar, em geral, tende-se a considerar o processo de tomada de decisões como um processo ra-cional, se bem que não cabe uma generalização estrita
deste ponto. 27
Como apontado anteriormente, o trabalho de Snyder, Bruck
e Sapin28 vai constituir um desafio aos modelos tradicionais, da
mesma forma que a primeira tentativa de aplicar o rigor metodo-lógico das ciências behavioristas. Para esses autores, na análise do processo decisório, o objeto do estudo deixa de ser o Estado, en-quanto entidade abstrata, passando para a avaliação dos. grupos ou seres humànos que tomªm as decisões em nome do Estado.
27 ARENAL, 1990, p. 251.
28 SNYDER, R., BRUCK, H. W.; SAPIN, B. Foreign policy decision making: an approach to the study of
Dessa nova perspectiva, Tomassini explica que o Estado se encarna nos que tomam as decisões e levantando as seguintes im-plicações:
1) A presunção de que a política internacional consiste em "decisões" adotadas por grupos ou pessoas e está formada de condutas que devem ser explicadas enquanto tais; 2) A "definição da situação" como uma função central dos
que tomam as decisões e como um conceito-chave na análise da política exterior, imprimindo-lhe um elemen-to subjetivo muielemen-to diferente da suposta objetividade, e; 3) A descoberta de que existem "fontes internas" da
po-lítica exterior, isto é, de que esta é o resultado de um jogo em que intervêm diversas agências do Estado e
numerosos grupos de interesse. 29
O modelo de Snyder definiu a tomada de decisão como um pro-cesso que permite a escolha, entre um número limitado de soluções possíveis, estabelecidas socialmente, de uma situação particular que venha a produzir o resultado escolhido pelos responsáveis pela decisão.
Embora reconheça a existência de elementos irracionais, Snyder centra atenção nos fatores racionais, isto é, a explicação para uma decisão estatal repousa na identificação do objetivo que o Estado estava perseguindo através de sua ação. E somente podem ser con-siderados como formuladores de política exterior aqueles atores oficiais de um governo, pois são os que detêm o poder decisório. Corresponde, portanto, a um modelo racional que identifica como fatores estratégicos o estabelecimento dos objetivos e a busca dos meios necessários para alcançá-los
Ainda que o trabalho de Snyder tenha colocado bases para a análise do processo decisório, não chegou a propor uma teoria espe-cífica sobre tomada de decisões.
29 TOMASSINI. L. Teoria y practica de la politica internacional. Santiago do Chile: Ediciones Universidad
Já Allison30 avança na discussão sobre a tomada de decisões
propondo três modelos:
1) O modelo clássico, baseado no comportamento de um ator ra-cional unitário, sendo as opções políticas consideradas como decorrentes de um governo totalmente unificado e fundamenta-das no cálculo dos meios adequados para alcançar os objetivos perfeitamente claros;
2) O modelo calcado na análise do processo organizacional, não definindo a política exterior como conseqüência de uma dada opção adotada pelo ator unitário, mas como o resultado da inte-ração entre diversas organizações governamentais coordenadas por seus líderes.
3) O modelo de política burocrática proveniente do segundo, mas, ao contrário da presunção de que os líderes do governo contro-lem as decisões entre as diferentes agências governamentais, supõe que as decisões de política sejam o resultado de uma intensa concorrência entre elas. Nessa perspectiva, cada ator tem diferentes percepções e prioridades, ambiciona o poder, promoção pessoal e/ou manutenção de seu status quo. Assim, esses atores não tomam decisões governamentais a partir de uma escolha racional centrada nos objetivos da política externa, contudo, agem coerentemente segundo seus próprios interesses ou de suas burocracias.
Hudson assinala que
em seu agora clássico Essence of decision, Graham Allison oferece três formas de explicação de um episó-dio em política externa - a crise cubana dos mísseis em 1962. Investigando ambos os lados, americano e sovié-tico da crise, Allison mostrou que o modelo do ator unitário racional no processo de tomada de decisão em política externa era, ao menos, suficiente, como urna ajuda na compreensão das curiosidades da crise. Os dois modelos adicionais, que foram postulados como
sucessivos 'cortes' na explicação (o modelo do proces-so organizacional, focado nos fatores intraorganizacio-nais, e o modelo de política burocrática, voltado para os fatores interorganizacionais) permitiram a Allison explicar com maior profundidade o que já tinha trans-parecido. Seu uso dos três modelos de análise sugere mais a necessidade de integrar antes do que segregar
explicações em diferentes modelos.31
À guisa de exemplo, Arcela, 32 ao analisar o acordo nuclear
as-sinado pelo Brasil com a Alemanha, identifica diferentes interesses entre os atores que participaram do processo decisório.
Em seu entender, a Presidência da República visava, prioritaria-mente, satisfazer as aspirações militares; o Conselho de Segurança Nacional almejava a transferência de tecnologias sensíveis; a Co-missão Nacional de Energia Nuclear preocupava-se mais com as-pectos técnicos do pacote como um todo, a participação da indústria nacional e a formação de pessoal qualificado; a Eletrobrás buscava suprir a demanda energética e o Ministério das Relações Exteriores delineava uma perspectiva diplomática a partir do acesso do País ao seleto clube das potências nucleares.
Para Hudson, as duas primeiras gerações de pesquisa sobre o processo decisório em política externa estavam muito mais preocu-padas com o estabelecimento da legitimidade sobre o enfoque nas estruturas e processos dos grupos decisórios e no desenvolvimento de perspectivas teóricas para explicar padrões típicos de compor-tamento de pequenos ou grandes grupos. Já a terceira geração de pesquisadores começou a se empenhar no desvendamento das ta-refas cognitivas que os grupos contêm, levantando, entre outras, o seguinte tipo de questões:
Como os problemas são reconhecidos pelo grupo? Como as situações são moldadas e 'representadas'?
31 HUDSON, V. M. Foreign policy analisys yesterday, today and tomorrow. Mershon lnternational Studies Review, v. 39, p. 216-217, oct. 1995.
32
ARCELA, N. M. O acordo nuclearteuto-brasileiro: estudo de caso em política exterior sob a perspectiva
Como as opções são desenvolvidas?
Como o grupo muda uma interpretação estabelecida? Como o grupo inova e aprende?
Como a memória do grupo afeta a ação do grupo?
Como as estruturas e os processos representam a cultura da sociedade?33
Deduz-se, assim, a partir dessa discussão sobre processo deci-sório, a possibilidade de distinção entre duas vertentes no estudo da política externa; i) a que se atém mais diretamente no processo de sua formulação e ii) a que está direcionada ao seu processo de implementação.
A base dessa diferenciação decorre, de um lado, do fato de que: a) o meio no qual a política externa é formulada é relativamente
similar àquele no qual a política interna também é formulada, e b) o meio no qual a política externa é implementada é
relativamen-te diferenrelativamen-te daquele no qual a política inrelativamen-terna é implementada. Em outros termos, o Estado detém o controle dos recursos in-ternos, assegurando a implementação de suas resoluções no plano interno, enquanto no externo a implementação está sujeita ao cará-ter anárquico do sistema incará-ternacional e ao jogo de incará-teresses e de poder das diferentes unidades políticas denominadas Estado.
Lima indica assim que a política burocrática de Allison ao aplicar o paradigma pluralista à análise de deci-sões de política externa, questionou a artificialidade da separação interno/externo e, conseqüentemente, a especificidade das relações internacionais vis-a-vis a análise da política doméstica. Uma das deficiências de se aplicar a perspectiva pluralista à política interna-cional está relacionada às fragilidades inerentes a essa abordagem derivadas quer da não consideração dos
problemas de ação coletiva, quer do ocultamento da dimensão do poder e do diferencial de recursos entre diferentes atores políticos e sociais.34
Nesse sentido, a disciplina Análise de Política Externa desen-volveu-se a partir dos anos 1960, com base na crítica a dois pontos centrais da abordagem tradicional do estudo da política externa: a) argumenta para a necessidade de uma teoria mais científica; e b) questiona a prioridade analítica conferida ao plano
internacio-nal. Na realidade, os partidários da análise de política externa criticam essencialmente a tradicional distinção entre relações internacionais e ciência política e, em especial, a percepção de que o plano internacional seja qualitativamente diferente da po-lítica doméstica.
Por isso mesmo, diversos analistas rotulam a análise de política externa não como uma subdisciplina de relações internacionais, mas sob o ramo da ciência política de políticas públicas.
Como esse debate é extremamente complexo e foge dos propó-sitos desta obra, sua introdução neste capítulo teve o propósito de deixar bem claro que o desenvolvimento da avaliação aqui proposta estará voltado para um estudo detido da evolução da política externa brasileira em suas várias faces e fases, ressaltando-se os aspectos políticos - mais que históricos - de sua formulação nas últimas décadas, a partir de um prisma técnico de relações internacionais. A preocupação básica será a de apreender as principais linhas e di-retrizes que nortearam sua definição e implementação.
Conseqüentemente, realizar-se-á uma reflexão crítica sobre a ação diplomática brasileira, avaliando-se as diferentes abordagens de-senvolvidas para a compreensão da inserção internacional do Brasil.
De outro lado, como não se trata de uma avaliação enquadrada no campo da análise de política externa, não será analisado o pro-cesso decisório da política externa brasileira. Entende-se e aceita-se a pertinência e a importância da ênfase na análise das motivações
internas na sua definição, mas esse esforço analítico foge do espírito do curso proposto.
/1~5 O Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty)
Constitucionalmente, a responsabilidade pela definição da política externa brasileira cabe ao Poder Executivo, ao passo que o papel da diplomacia é o de implementá-la.
Para compreender, ao menos parcialmente, a orientação estra-tégica brasileira de inserção internacional, é interessante enfocar o processo doméstico de formulação da política externa, no qual se constata um arraigado consenso de que o Ministério das Relações Exteriores (ltamaraty) tem tradicionalmente desempenhado um papel central.
O fortalecimento do Itamaraty, enquanto corpo profis-sional, tem suas origens na própria história da formação do estado Nacional, dotando-o, já nas três primeiras décadas do século XX, de uma estrutura racional e burocratizada, no sentido weberiano ( ... ). Com padrões regulares de carreira, controle sobre o recrutamento, o sistema de treinamento e a avaliação profissional, o Itamaraty viabilizou a manutenção de um alto grau de coesão corporativa e um esprit de corps bem desenvol-vido entre seus membros, diferenciando-se das demais agências do estado brasileiro - e guardando semelhan-ças, nesse sentido, apenas com os ministérios militares. Adicionalmente, observa-se que a instituição adquiriu, desde cedo, uma autonomia crescente em relação ao sistema social e ao próprio aparelho estatal, conferin-do-lhe iniciativa, também, crescente, na formulação e implementação da política externa, e a capacidade de assegurar uma certa continuidade desta política ao longo do tempo, através da resistência a mudanças bruscas e indesejadas. Além da sua autonomia, da sua coesão e do seu insulamento burocrático, também é apontada como característica weberiana do Itamaraty a longa "coerência
corporativa'' vigente na instituição, expressa na continui-dade e na solidez da adesão de seus membros à "doutrina"
de política externa desenvolvida pela corporação.35
Albuquerque,36
da mesma forma, estabelece que
os partidos políticos estão geralmente distantes da po-lítica externa e a agenda oficial dos principais partidos políticos também ignora, ou, simplesmente, espelha os pontos de vista do Itamaraty ( ... ). O mesmo se aplica aos sindicatos, à mídia e à opinião pública em geral. ( ... ) A pesquisa acadêmica está muito incipiente e a maior parte dos autores está limitada a comentar (favoravel-mente) sobre a formulação e implementação da política externa pelo Itamaraty. Tudo isso é decorrente da extre-ma habilidade do corpo diplomático em obter credibilida-de geral como o único campeão e eficiente guardião dos interesses vitais externos brasileiros. Esta capacidade é provavelmente decorrente do fato de que o Itamaraty é tanto uma escola de diplomacia como um sofisticado corpo burocrático no sentido weberiano da palavra.
Para compreender o papel do Itamaraty, primeiramente precisa-mos admitir que há uma significativa aprovação (ou aceitação) pela sociedade brasileira de seu papel. A aprovação histórica decorre do fato de que o foco da agenda da política externa tem sido normal-mente concentrado nas prioridades de desenvolvimento.
Desde a Política Externa Independente, o
Ministé-rio das Relações ExteMinisté-riores do Brasil fortaleceu sua autonomia decisória tanto na formulação como na implementação dessa política. Junto ao presidente,
35 MELLO, F. C. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da politica externa
brasileira nos anos 90. 2000. p. 58. Tese (Doutorado), Universidade de São Paulo.
36 ALBUQUERQUE, J. A. G. From dependency to globalization: Brazilian foreign policy in the cold war
and post-cold war. Draft version. Chapter prepared for the forthcoming book: Latin American and
Caribbean Foreign Poticy, edited by Frank O. Mora and Jeanne A. K. Hey, Rowman and Littlefield
a corporação diplomática centralizou a adoção de decisões. Deste modo, esta conjunção de autonomia e centralização possibilitou que o processo decisório alcançasse um alto grau de unidade. O elevado consen-so consen-sobre a política exterior, a aprovação do Itamaraty por segmentos-chaves como as Forças Armadas e os grupos empresariais e a articulação funcional com outras agências federais contribuíram significativa-mente para o papel central do Itamaraty na formulação
da política externa brasileira. 37
Lima, ao apontar a ênfase nas mais diferenciadas análises sobre
a idéia de continuidade da política externa brasileira, indica que
essa continuidade tem sido explicada
em função do forte componente institucional na for-mação da política externa e a existência de um poder burocrático, relativamente autônomo, configurado na existência de uma agência especializada, como é o caso do Itamaraty. Certamente que elementos desse poder podem ser identificados no processo decisório e uma or-ganização dessa natureza garante continuidade nas esco-lhas e relativa consistência nas orientações de política.
É verdade, também, que a institucionalização dos ser-viços diplomáticos contribuiu para "despolitizar" a política externa, com exceção de alguns momentos ( ... ). Contudo, o fator burocrático não é suficiente, por si só, para dar conta desse resultado. O que também parece ter contribuído para uma relativa desvinculação da política externa da dinâmica política doméstica, foi a natureza das questões que, majoritariamente, compuseram a agenda externa, conseqüência para a qual muito contri-buíram certas características institucionais do processo de formação da política, assegurando ao Ministério das
Relações Exteriores (MRE) influência decisiva na defi-nição dessa agenda. 38
Mais recentemente, entretanto, parcelas da sociedade civil demonstraram maior interesse em participar ativamente nas nego-ciações de política externa, especificamente no processo da Área de Livre Comércio das Américas (Alca). Assim, por exemplo, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) organizou a Coalizão
Empresarial Brasileira para atuação direta nas negociações da
Alca, uma mudança que, no geral, aparentemente, é aceita pelo mi-nistério, como se depreende da seguinte declaração de Celso Lafer:
devemos contar com a colaboração fundamental de um setor empresarial mais agressivo. Que trabalhe lado a lado com o governo, como a "Coalizão Empresarial" vem fazendo no caso das negociações da ALCA e da União Européia-Mercosul.
A transparência com que as negociações estão sendo conduzidas é, não somente uma fonte de satisfação para a sociedade civil, mas também o resultado de uma in-teração com sucesso entre o governo, o setor produtivo e as forças vivas da sociedade, uma interação que deve tornar-se mais completa e mais profunda, reforçando muito mais a posição do Brasil. 39
Reconhecendo essa nova tendência de uma participação mais ativa da sociedade civil, o departamento econômico do Ministério das Relações Exteriores foi recentemente reestruturado, especial-mente tendo em vista os diferentes processos negociadores nos quais o Brasil está envolvido. Dessa forma, no que se refere a contatos com a sociedade civil, os seguintes órgãos foram implementados: o Grupo de Trabalho Interministerial sobre o Comércio Internacional de Bens e Serviços (Gici) para as negociações na OMC; a Seção
Na-38 LIMA, 2000, p. 288-289.
39 LAFER, C. Speech at the opening of the Euro/Latin American Forum- EU-Mercosur, FTAA, WTO. São
cional para as questões da Alca (Senalca) e a Seção Coordenadora Nacional para as questões relacionadas à Associação Inter-Regional Mercosul-União Européia (Seneuropa).
Para o secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores, estamos vivenciando um momento único na nossa his-tória da política exterior ( ... ). A agenda internacional está incorporando elementos de crescente complexidade tanto no plano político como no econômico. A sociedade brasileira, por sua vez, está tornando-se mais dinâmica e melhor articulada e vários de seus segmentos demonstram um legítimo desejo de exercer uma influência mais direta na performance externa de seu país. É no contexto de múltiplas mudanças, no qual eventos internos e externos interagem de uma forma sem precedentes, que temos que formular e implementar nossa política externa. ( ... ) Não teremos sucesso nessas tarefas a não ser que modernize-mos os instrumentos de governança e criemodernize-mos condições sob as quais Governo e sociedade possam trabalhar lado a lado. É necessário que o ltamaraty, que tem a responsabi-lidade primária para a condução dessas negociações, não somente revigore constantemente sua capacidade para renovação institucional mas que também torne mais flexí-veis e compreensivos seus canais de comunicação com a
sociedade civil e com o setor privado em particular.40
Leituras Complementares
A produção teórica brasileira sobre política externa é muito limitada, não se tendo conhecimento de análises sistemáticas sobre o tema.
As principais reflexões encontram-se em textos empíricos, mas que introduzem discussões teóricas sobre o conceito de política ex-terna. Essas abordagens estão mais presentes nos textos de Celso Lafer, Gelson Fonseca e Maria Regina Soares de Lima.
4
°
CHOHFI, O. V. Address a! the closing session on the seminar on Brazil and lhe /nternational TradeAlém desses analistas citados e das obras indicadas no decorrer do livro, recomenda-se, ainda, a leitura das seguintes obras:
CLARKE, M.; WHITE, B. Understanding foreign policy: the foreign policy systems approach. Aldershot: Edward Elgar, 1989.
DANESE, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999.
HERMANN, C. F.; KEGLEY, C. W.; ROSENAU, J. N. New directions in the study offoreign policy. London: Allen & Unwin, 1987.
HILL, C. The new politics offoreignpolicy. London, Macmillan, 2001.
RUSSELL, R. Política exterior y toma de decisiones en América Latina.
Buenos Aires, GEL, 1990.
SARAIVA, J. F. S. (Ed.). Foreign policy and political regime. Brasília: IBRI, 2003.
SMITH, S. Theories of foreign policy: an historical overview. Review of International Studies, v. 12, p. 13-29, 1986.
