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UNIVERSIDADE DO OESTE DE SANTA CATARINA ÁREA DAS CIÊNCIAS DAS HUMANIDADES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CHAIANE OLIVEIRA KADZERSKI

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UNIVERSIDADE DO OESTE DE SANTA CATARINA ÁREA DAS CIÊNCIAS DAS HUMANIDADES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

CHAIANE OLIVEIRA KADZERSKI

ELEMENTOS DO DEBATE ACADÊMICO SOBRE POLÍTICAS DE ACCOUNTABILITY EM EDUCAÇÃO NO BRASIL (2011-2015):

O PILAR DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

Joaçaba 2017

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CHAIANE OLIVEIRA KADZERSKI

ELEMENTOS DO DEBATE ACADÊMICO SOBRE POLÍTICAS DE ACCOUNTABILITY EM EDUCAÇÃO NO BRASIL (2011-2015):

O PILAR DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste de Santa Catarina, como requisito à obtenção do grau Mestre em Educação.

Orientador: Prof. Dr. Elton Luiz Nardi

Joaçaba, SC 2017

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CHAIANE OLIVEIRA KADZERSKI

ELEMENTOS DO DEBATE ACADÊMICO SOBRE POLÍTICAS DE ACCOUNTABILITY EM EDUCAÇÃO NO BRASIL (2011-2015):

O PILAR DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste de Santa Catarina, como requisito à obtenção do grau Mestre em Educação.

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________________________________________ Professor orientador Doutor Elton Luiz Nardi

___________________________________________________________________________ Professor ___________________________________________________________________________ Professor ___________________________________________________________________________ Professor

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AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus por tudo. Por toda a coragem, luz, determinação e força na escolha da direção correta a tomar e por me dar a oportunidade de conhecer tantas pessoas boas que têm cruzado o meu caminho ultimamente. Agradeço a Ele todas as vitórias e conquistas alcançadas durante a minha vida.

Agradeço à minha família, meus pais e minha irmã pelo apoio e pela compreensão do tempo de convívio, muitas vezes, sacrificado para a realização deste trabalho. Agradeço especialmente meu filho Igor Gabriel Blotz, que é o maior presente que Deus poderia ter me dado nesta vida. Por toda felicidade, carinho, compreensão, apoio, incentivo, dedicação encontrada na minha querida família, que sempre farão parte de cada vitória.

Ao Prof. Dr. Elton Luiz Nardi, meu orientador e amigo, pela confiança em mim depositada. Agradeço por todas as oportunidades que me deu. Pela sabedoria, competência, determinação, dinamismo e carisma, que o tornam uma pessoa muito especial e faz com que todos queiram estar à sua volta. Muito obrigado professor Elton, por tudo, se cheguei até aqui devo isso a você!

A todos os professores do Programa, pelo amadurecimento acadêmico e conhecimento oferecido durante a realização do curso de Mestrado. Especialmente aos professores, Marilda Pascoal Schneider, Maria de Lourdes Pinto de Almeida, Luiza Helena Dalpiaz e Roque Strieder.

Aos grandes amigos feitos nesse programa, em especial a Jociani, César, Thales, Thalita, Aline, Heriberto, Mirian, Paula, Elina, Vanessa, Fernando, Raquel, certamente, sem vocês essa caminhada não seria a mesma.

Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico (CNPq), pela bolsa de estudo e auxílio financeiro que possibilitou a dedicação integral ao programa de pós-graduação e a operacionalização do estudo.

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RESUMO

A presente dissertação filia-se a uma pesquisa maior sobre políticas de accountability educacional no Brasil e em Portugal e tem por objetivo analisar elementos que configuram o debate atual sobre o pilar da prestação de contas em políticas de accountability educacional no Brasil, desde o processo de reforma do Estado, ocorrido nos anos de 1990, com notável influência de pressupostos da New Public Management. Considerando o leque de abordagens sobre prestação de contas enquanto peça de accountability, recorre a perspectivas teórico-conceituais de autores da área das Ciências Sociais/Ciência Política, como Fox (2006), Lavalle e Isunza Vera (2011, 2010), O’Donnell (2001, 1999, 1998), Peruzzotti e Smulovitz (2002) e Schedler (1999), da Administração Pública, por meio de análises de Abrucio (2006, 1997), Campos (2010) e Pinho e Sacramento (2009), e da área da Educação, especialmente com contribuições de Afonso (2012, 2010, 2009) e Maroy e Voisin (2012). Em vista do contexto de políticas públicas enfocado, também explora o tema em termos de pressupostos da New Public Management e da reforma do Estado brasileiro ocorrida na década de 90, da qual decorreu o processo de reforma educacional que ampliou a centralização, pelo Estado, de medidas de regulação e de avaliação de resultados que se alinham a determinado modelo de

accountability educacional. Tendo por base uma abordagem crítica de investigação em

política educacional e considerando a atualidade do tema para a área, o estudo centrou-se na produção acadêmica informada por teses e dissertações de programas de pós-graduação de universidades brasileiras, constante do Banco de Teses da Capes, datadas dos anos de 2011 a 2015. A fim de possibilitar uma contextualização da produção na área da Educação, em uma primeira etapa do levantamento foram consideradas as produções identificadas em todas as áreas do conhecimento, tendo sido aportados dados que possibilitassem uma caracterização geral. Para tal retrato, foram mobilizados elementos característicos de estudos bibliométricos. Em uma segunda etapa, o enfoque recaiu especificamente sobre a produção da área da Educação, a fim de reunir elementos indicativos das perspectivas de prestação de contas presentes no debate acadêmico brasileiro recente. Nessa etapa, as reflexões foram tecidas com base em procedimentos de análise do conteúdo, considerando-se critérios de localização (âmbito enfocado) e de abordagem do recurso da prestação de contas. Com base nos resultados da pesquisa, conclui que, na área da Educação, o debate sobre a prestação de contas, enquanto peça de políticas de accountability educacional, tem sido configurado, principalmente, por abordagens que têm por base princípios normativos e a democracia representativa, sendo frequente a associação a leituras críticas sobre aspectos sintonizados com uma perspectiva de prestação de contas orientada por princípios da eficácia e da eficiência na produção de determinados resultados, como são conhecidos com base em pressupostos da New Public Management.

Palavras-chave: Accountability educacional. Prestação de contas. Controle social. New Public Management.

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ABSTRACT

This paper is about a research on educational accountability politics in Brazil and in Portugal. The aim is analyze elements that represent the current debate about accountability in educational politics in Brazil since the reform of the State in the 1990s with remarkable influence of the New Public Management. Considering the approach on accountability, there are the theoretical perspective of the authors in the areas of Social Science, Social Politics (Fox, 2006), Lavalle and Isunza Vera (2011, 2010), O´Donnel (2001, 1999, 1998), Peruzzotti and Smulovitz (2002) and Schedler (1999), Public Administration through the analyze of Abrucio (2006, 1997), Campos (2010) and Pinho and Sacramento (2009) and the education area the contributions of Afonso (2012, 2010, 2009) and Maroy and Voisin (2012). We also explore the topic of the New Public Management and the reform of the Brazilian State in the 1990s in which there was the process of educational reform that increased the centralization of rules and evaluation of the results in the same line of the educational accountability. This study – considering a critical approach of investigation in educational politics and considering the nowadays topic to this area, is based on the academic production informed through thesis and dissertations of programs to post graduation in Brazilian universities from 2011 to 2015. It was considered the identified productions in all the areas in order to make it possible a contextualization of the production in Education. Therefore, elements of bibliometric studies were used. Later, the emphasis was in the Education area in order to join elements of the accountability present in the academic Brazilian debate. In this stage, the reflection was based on procedures of the analysis of the content considering criterion of place and approach of the accountability resource. Based on this research we concluded that, in the area of the Education, the debate on accountability has been arranged, mainly, through approaches that are based on normative principles and representative democracy and it is frequent the association of critical reading over the aspects in a perspective of accountability in principles of efficiency on the production of some results – as they are known based on the New Public Management.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 – Número de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor

“prestação de contas”, segundo ano e nível acadêmico – 2011 a 2015 .... 23 Gráfico 2 – Número de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor

“controle social”, segundo ano e nível acadêmico – 2011 a 2015 ... 23 Quadro 1 – Correlação entre formas de accountability democrática, instrumentos e

condições ... 35 Quadro 2 – Dimensões de um modelo de accountability ... 44 Esquema 1 – Accountability com base em Almerindo Janela Afonso ... 45 Quadro 3 – Relações sociedade-Estado: esquema analítico das interfaces

socioestatais ... 48 Esquema 2 – Mapa conceitual da primeira geração da literatura sobre accountability.. 49 Esquema 3 – Mapa conceitual da segunda geração da literatura sobre accountability .. 51 Esquema 4 – Accountability – Mapa conceitual proposto ... 52 Quadro 4 – Variantes do modelo de gestão pública (New Public Management) ... 61 Quadro 5 – Setores do aparelho do Estado e respectivos objetivos ... 68 Gráfico 3 – Número de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor

“prestação de contas”, associado com os descritores “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública”, segundo

período e nível acadêmico – 2011 a 2015 ... 85 Gráfico 4 – Número de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor

“controle social”, associado com os descritores “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública”, segundo período e nível

acadêmico – 2011 a 2015 ... 86 Quadro 6 – Áreas e subáreas do conhecimento dos trabalhos acadêmicos mapeados 88 Gráfico 5 – Incidência de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor

“prestação de contas” por área do conhecimento – 2011 a 2015 ... 90 Gráfico 6 – Incidência de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor

“controle social” por área do conhecimento – 2011 a 2015 ... 91 Esquema 5 – Temas alvos preponderantes na grande área das ciências

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Inventário geral de produções acadêmicas identificadas por meio da associação dos descritores principais “prestação de contas” e “controle

social” – 2011 a 2015... 24 Tabela 2 – Inventário geral de produções acadêmicas identificadas por meio do

descritor principal “prestação de contas” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 24 Tabela 3 – Inventário geral de produções acadêmicas identificadas por meio do

descritor principal “controle social” associado aos descritores

secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 25 Tabela 4 – Enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do

descritor principal “prestação de contas” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 26 Tabela 5 – Enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do

descritor principal “controle social” associado aos descritores

secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 26 Tabela 6 – Enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do

descritor principal “prestação de contas” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 84 Tabela 7 – Enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do

descritor principal “controle social” associado aos descritores

secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 85 Tabela 8 – Número de áreas/subáreas do conhecimento resultante do

enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do descritor principal “prestação de contas” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão

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pública” – 2011 a 2015 ... 87 Tabela 9 – Número de áreas/subáreas do conhecimento resultante do

enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do descritor principal “controle social” associado aos descritores

secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015 ... 87 Tabela 10 – Instituições de Educação Superior a com 10 ou mais trabalhos

acadêmicos mapeados, segundo descritor principal e período – 2011 a

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 12

1.1 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 17

1.1.1 Caracterização geral das produções: primeira etapa do levantamento ... 22

1.1.2 Tendências do debate na área da Educação: segunda etapa do levantamento ... 27

1.2 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ... 29

2 ACCOUNTABILITY: PERSPECTIVAS TEÓRICO-CONCEITUAIS ... 31

2.1 NOTAS SOBRE O CONCEITO DE ACCOUNTABILITY E CONTEXTOS EM QUE SE INSERE ... 31

2.2 ELEMENTOS DA ACCOUNTABILITY: O LUGAR DA PRESTAÇÃO DE CONTAS ... 41

2.3 ACCOUNTABILITY EDUCACIONAL: QUAL PRESTAÇÃO DE CONTAS? . 53 3 POLÍTICAS DE ACCOUNTABILITY EDUCACIONAL NO BRASIL E A PERSPECTIVA GERENCIALISTA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ... 59

3.1 NEW PUBLIC MANAGEMENT: ELEMENTOS PARA UMA INTRODUÇÃO 59 3.2 INTERFACES COM A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO NOS ANOS DE 1990: ACCOUNTABILITY E A PRESTAÇÃO DE CONTAS ... 63

3.3 POLÍTICA DE ACCOUNTABILITY EDUCACIONAL NO CONTEXTO DA REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO ... 73

4 ELEMENTOS DO DEBATE ACADÊMICO RECENTE SOBRE PRESTAÇÃO DE CONTAS NA ÁREA DA EDUCAÇÃO ... 83

4.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DA PRODUÇÃO SOBRE PRESTAÇÃO DE CONTAS: UMA LEITURA NAS DIFERENTES ÁREAS DO CONHECIMENTO ... 83

4.1.1 Incidência de trabalhos por período: prestação de contas e controle social . 83 4.1.2 Áreas e subáreas do conhecimento dos trabalhos mapeados ... 88

4.1.3 Temas alvos preponderantes por grandes áreas do conhecimento ... 94

4.2 PERSPECTIVAS DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PRESENTES NO DEBATE ACADÊMICO DA ÁREA DA EDUCAÇÃO ... 99

4.2.1 Caracterização segundo a “Localização” ... 99

4.2.2 Caracterização geral segundo as abordagens de prestação de contas ... 103

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REFERÊNCIAS ... 112

APÊNDICE A – Temas de trabalhos de áreas e subáreas das Ciências

Agrárias ... 122 APÊNDICE B – Temas de trabalhos de áreas e subáreas das Ciências da

Saúde ... 123 APÊNDICE C – Temas de trabalhos de áreas e subáreas das Ciências

Humanas ... 125 APÊNDICE D – Temas de trabalhos de áreas e subáreas das Ciências Sociais Aplicadas ... 130 APÊNDICE E – Temas de trabalhos de áreas e subáreas das Ciências Exatas e da Terra e Engenharias ... 138 APÊNDICE F – Temas de trabalhos de áreas e subáreas da grande área

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1 INTRODUÇÃO

Em meio a discursos públicos que reclamam um padrão de qualidade educacional e a necessidade de regulação dos gastos públicos e da prestação de contas à sociedade, evidencia-se no evidencia-setor da educação a adoção de determinadas medidas de accountability, muito conhecidas no meio empresarial e em ascensão na gestão pública, derivadas da “introdução de mecanismos [...] baseados em indicadores de qualidade e produtividade.” (ABRUCIO, 1997, p. 37).

O conceito de accountability, construído na década de sessenta, nos Estados Unidos, e discutido no Brasil a partir do final da década de 1980, com maiores proporções na década de 1990, esteve relacionado antes a mecanismos democráticos (SOUZA, 2006). Nessa direção, Abrucio e Loureiro (2004, p. 2) assinalam que para entender o efeito da accountability em seu contexto democrático, impõe considerar a definição de democracia desde o pós-guerra, tendo em vista a busca de três ideais: “o governo deve emanar da vontade popular [...]; os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele [...]; o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos [...]”

Ao recorrermos à dimensão teórica do termo, importa assinalar, conforme o que propõe Schedler (1999), que a accountability possui três dimensões estruturantes, a saber: o ato de justificar; a transparência; e a sanção. As duas primeiras constituem dimensões do que podemos chamar de pilar da prestação de contas, que pode ser definida como a “obrigação ou dever de responder a indagações ou solicitações (answerability).” (AFONSO, 2009a, p. 59).

Segundo Schedler (1999), a prestação de contas tem a ver com o direito de receber informação e, portanto, o dever de liberar os detalhes necessários. Mas, também diz respeito ao direito de recebimento da explicação e o dever de justificativa. Em sua extensão, a prestação de contas também tem uma dimensão impositiva ou sancionatória (enforcement), que o autor considera importante para o estabelecimento de uma relação plena do modelo de

accountability. Trata-se, portanto, do pilar da responsabilização que, com o da prestação de

contas e o da avaliação, conforme propõe Afonso (2009a), compõem um modelo completo e consistente de accountability.

Sobre o curso do debate em torno do tema no Brasil, importa destacar, primeiramente, que a crise do capitalismo dos anos de 1970 projetou a fragmentação do tipo de Estado que

predominara até então. Um novo papel fora atribuído ao Estado como meio de superar a crise,

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burocrático. O recurso de accountability e, portanto, processos de prestação de contas e de responsabilização ganham notoriedade e uma fisionomia particular, fisionomia essa alinhada àquele modelo. No entendimento de Medeiros e Pereira (2003, p. 63), o movimento da reforma do Estado e a necessidade de maior agilidade dos governos ante as crises fiscais impuseram limitações às administrações públicas, trazendo “[...] à tona a importância da participação da sociedade na formulação e avaliação das políticas públicas.”

Assim, podemos localizar os primeiros indícios da presença da accountability na gestão pública brasileira em formulações contidas na Constituição Federal de 1988, com sua marcante perspectiva de participação da comunidade nos assuntos públicos e na transparência da ação do Estado, seguindo-se à emergência da reforma do aparelho do Estado, delineada em 1995, com base em uma concepção de administração gerencialista, com a qual os controles sociais se tornam mais diretamente relacionados a procedimentos voltados ao controle de resultados (BRESSER-PEREIRA, 2008). Conforme Abrúcio (2006), as formas de responsabilização baseadas no desempenho governamental e na participação visam, pois, garantir a maior eficiência dos serviços prestados pelo Estado.

Essa perspectiva de administração vai se configurando em um contexto de modificações na forma de conceber e operar os serviços públicos segundo a lógica de políticas neoliberais, mais presentes entre nós a partir dos anos de 1990 e que portam o lema “Estado mínimo, melhor Estado”. Segundo Abrucio (1997, p. 9), nesse momento a reforma do Estado tornava-se “[...] palavra de ordem em quase todo o mundo”, tendo por base pressupostos da New Public Management.

A adoção do modelo de administração gerencial no setor público foi justificada por seu potencial modernizador, destacado seu modelo de controle social, focado em três fundamentos: eficácia, eficiência e qualidade. Conforme aponta Araújo (2004), tratar-se-ia de uma nova gestão para dar “grandes respostas” aos problemas da administração pública.

A introdução dos pressupostos da New Public Management na gestão pública brasileira visou, portanto, uma administração mais eficiente e menos onerosa, também confiante na melhoria da qualidade nos serviços públicos e valorização do servidor público perante a sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2008). A crítica ao modelo burocrático de administração ancorava, portanto, a introdução de conceitos, como melhoria do desempenho, prestação de contas e responsabilização (RAPOSO, 2007), conceitos sintonizados com os já correntes na gestão privada. Em termos de mudanças na forma de administrar, recaíam defesas sobre ações que promovessem a participação da sociedade nas ações públicas, tendo a seu favor a maior transparência nas informações, o que reforçou o papel do controle social

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para fiscalização e o controle das atividades do Estado (ASSIS; VILLA, 2003; SIMIONATO, 2001).

As alterações então buscadas para a gestão do Estado, haja vista a introdução dos pressupostos da New Public Management e a pressão por maior eficiência, eficácia e qualidade nas atividades, também repercutiram na visão e na forma de operar o controle social nesse novo contexto. Seus defensores pressupunham, com tal mudança, a redução do tamanho da máquina administrativa, o aumento de sua eficiência e a criação de mecanismos de responsabilização dos atores políticos (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008). Essa fórmula passaria a ser meio fundamental para o controle de resultados, mas também para o controle social de políticas públicas, de modo que sociedade civil passasse a dividir com os governantes a responsabilidade pelas decisões tomadas, seja por meio da participação nas ações públicas, seja pelo acesso a informações dispostas pelo governo à sociedade.

Conforme lembra Paiva (2004), o controle da administração pública, pela sociedade, ocorre pelos mecanismos criados pela própria sociedade no interior do Estado, o que o autor designa de controle governamental, ou por fora do Estado, por meio do controle social. Todavia, como registra Bresser-Pereira (1997), no capitalismo globalizado o que predomina é a combinação do controle hierárquico gerencial, da democracia representativa e democracia direta ou controle social e do mercado. Não estranha, portanto, que em tempos de grande pressão para que as organizações busquem mais eficiência, eficácia e qualidade em suas atividades, também sejam destacados os canais de participação na gestão governamental, com a presença de novos sujeitos coletivos nos processos decisórios, de modo a reforçar o papel de fiscalização e de controle, pela sociedade, sobre as atividades do Estado.

Aos moldes da reforma do Estado brasileiro, o controle social, segundo Simionato (2001), compreende aquelas formas organizativas da sociedade, formais ou informais, consideradas necessárias para a fiscalização das organizações públicas e privadas, conferindo à fiscalização um sentido conducente a uma interpretação mais restrita do conceito de controle social. Para Medeiros e Pereira (2003, p. 63), essa perspectiva de controle social resulta na focalização de condições para que os atores sociais possam “avaliar os serviços de atendimento que lhes são oferecidos e cobrar do Estado a melhoria desses serviços. Além disso, pressupõe desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho da atuação dos órgãos públicos.” Sobre essa vertente do controle social, Pimenta (1998) destaca a importância da transparência como elemento fundamental para a substituição dos controles burocráticos por outros de caráter social. Isso porque, em face do processo de desburocratização e flexibilização da administração pública, esses controles passam a

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desempenhar papel central na fiscalização do uso dos recursos e na tomada de decisão. A ação do Estado ganha, em tese, mais legitimidade, por estar mais diretamente sob o olhar da sociedade.

Porém, como observa Ricci (2009, p. 9), o controle social não se restringe ao ato de acompanhar, verificar e/ou monitorar as ações da gestão pública, também diz respeito à participação da sociedade na elaboração de diretrizes, diagnósticos, indicações de prioridades, avaliação dos objetivos e processos, além dos resultados obtidos.

No campo da educação, consoante a reforma do aparelho do Estado, a reforma educacional realizada na mesma década de 1990 implicou mudanças no sistema de ensino, na legislação, planejamento e gestão, financiamento, currículos escolares, avaliação, entre outros domínios (SILVA JÚNIOR, 2002). Dentre suas principais características destacam-se: a focalização dos gastos públicos no ensino fundamental; a descentralização (especialmente a municipalização do ensino); privatização e desregulamentação, com o governo controlando resultados por meio da avaliação e da definição das diretrizes curriculares (KRAWCZYK; VIEIRA, 2008; OLIVEIRA, 2008).

Nesse contexto, a avaliação assumirá um papel importante, pois à medida que a educação é considerada um serviço não exclusivo do Estado – perspectiva da Reforma do aparelho de Estado de 1995 –, projeta-se sobre ela uma ação estatal pautada pela “[...] lógica do mercado, através da importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase nos resultados ou produtos dos sistemas educativos.” (AFONSO, 2005, p. 49). Por essa razão, muitos estudos referentes a políticas educacionais das últimas décadas têm enfocado a emergência do Estado-avaliador (NEAVE, 1988) e da New Public Management, não sendo estranhas, portanto, referências sobre a introdução de sistemas formais de

accountability que visam “mensurar e codificar padrões de resultados e prever determinada

consequência quando atingem ou não esses resultados.” (AFONSO, 2009, p. 18).

Considerando esse cenário e a importância das análises tecidas a respeito dele, a presente dissertação focaliza a seguinte problemática: como vem se configurando o debate sobre a prestação de contas, enquanto peça de políticas de accountability em educação no Brasil, a partir da reforma do Estado dos anos de 1990, com a notável influência de pressupostos da New Public Management?

Atenta a essa problemática, importa questionar, ainda: Como se situa o tema da prestação de contas enquanto pilar de uma política pública de accountability? Que perspectiva assume o recurso da accountability e o pilar da prestação de contas no contexto da New

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reforma do aparelho de Estado brasileiro, edificada na década de 1990? Como vem se estruturando, desde então, as medidas de prestação de contas no âmbito das políticas educacionais brasileiras? Que perspectivas de prestação de contas no campo educacional se mostram e contrastam no debate acadêmico brasileiro recente?

Como objetivo geral, a pesquisa buscou analisar elementos que configuram o debate atual sobre o pilar da prestação de contas em políticas de accountability educacional no Brasil, desde o processo de reforma do Estado, ocorrido nos anos de 1990, com notável influência de pressupostos da New Public Management. Nessa direção, foram traçados os seguintes objetivos específicos para a presente investigação:

a) explorar perspectivas teórico-conceituais do tema da prestação de contas, enquanto peça de accountability;

b) situar a perspectiva de accountability e o pilar da prestação de contas presente em proposições da New Public Management;

c) identificar especificidades da abordagem de prestação de contas presentes na proposição de reforma do aparelho de Estado brasileiro, ocorrida na década de 90; d) reunir elementos que permitam explicitar a forma como vem se estruturando as

medidas de prestação de contas no âmbito das políticas educacionais brasileiras; e) levantar perspectivas de prestação de contas e de controle social no campo

educacional, presentes no debate acadêmico brasileiro recente, situando a área no contexto da produção sobre o tema no conjunto das diferentes áreas e/ou subáreas do conhecimento.

Além da atualidade do tema, tendo em vista sua ascensão nas últimas décadas, entendo que a importância do presente estudo possa ser justificada, principalmente, pelas seguintes razões: a proeminência da prestação de contas, atualmente muito em voga no meio educacional, especialmente associada a medidas de publicização de resultados; a importância de uma maior aproximação do tema aos profissionais da educação, posto que, embora diretamente implicados por medidas relativas a esse pilar da accountability, não possuem, em geral, uma leitura mais criteriosa acerca de seus condicionantes e implicações enquanto medida de política pública; a importância do debate a respeito da transparência em termos de decisões políticas e de consequências no setor educacional; a necessidade de ampliação dos estudos sobre um tema que, embora estrategicamente situado no novo perfil de gestão pública da educação, parece-me carecer de estudos no campo, especialmente em vista da abordagem

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que vem assumindo nas recentes políticas públicas; e, de modo geral, a possibilidade de contribuir para o debate do tema no campo educacional, seja em nível macro (políticas), seja em nível micro (contexto escolar).

Assinalo, ainda, que o presente estudo foi motivado fundamentalmente pelo meu ingresso no Programa de Pós-Graduação em Educação, da Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc) e na equipe de pesquisa do projeto “Políticas de avaliação, prestação de contas e responsabilização (accountability) na escola pública não superior: estudo comparado entre Brasil e Portugal”,1 o que despertou um interesse pessoal maior sobre o modelo de políticas de accountability, especificadamente seu pilar da prestação de contas.

Por fim, registro que, em minha trajetória pessoal, exerci a docência na educação básica durante oito anos, atuando como professora na educação infantil e no ensino fundamental. Nesses anos, o maior período foi atuando em escolas do campo, com classes multisseriadas. Durante essa experiência, por exercer múltiplas funções na escola, além da docência, via-me permanentemente envolvida com medidas de prestação de contas, não somente dos resultados de aprendizagem dos alunos, mas, também, de recursos financeiros destinados à escola, sobre os quais tinha responsabilidade, ainda que compartilhada, com outros atores escolares.

No campo da formação acadêmica, minha opção pelo Curso de Pedagogia, seguido de uma especialização na área, foi motivada, principalmente, por indagações cotidianas quanto aos processos educativos, vivenciadas no ambiente escolar do qual eu era parte. Busquei o Mestrado em Educação com o objetivo geral de prosseguir nos estudos, de ampliar o horizonte em termos de conhecimentos. Nessa nova fase de minha trajetória acadêmica, como assinalei, direcionei-me ao campo das políticas públicas, mergulhando na pesquisa mencionada e, em conexão com ela, desafiando-me a pesquisar o tema da prestação de contas, até então inexplorado por mim enquanto tema de investigação.

1.1 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

No Brasil, desde o início da década de 1980, a pesquisa referente às políticas públicas passou a ganhar maior impulso, “possibilitando a afirmação de um campo investigativo a respeito dessa temática, campo este vinculado, sobretudo, à Ciência Política e à Sociologia.” (AZEVEDO, 2004, p. 1). Na área da Educação, a pesquisa em políticas pode ser considerada

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relativamente nova e ainda não consolidada em termos de referenciais analíticos consistentes (AZEVEDO; AGUIAR, 2001), todavia, sua expansão e seu fortalecimento são perceptíveis.

Nesse contexto, podemos dizer que a produção do conhecimento desenvolvido nas universidades, responsáveis pela formação de uma sociedade de conhecimento, compreende tanto a criação quanto a disseminação de resultados dos estudos, pois quando dispostos publicamente, os resultados também orientam e subsidiam outras pesquisas.

De acordo com Ozga (2000), há muitas maneiras de se descrever no que consiste o estudo de políticas educacionais, mesmo se nos mantivermos num enquadramento formal. Todavia, na linha das reflexões da autora, é útil questionarmo-nos acerca da intenção ou propósito, ou seja, do projeto político que orienta o pesquisador. A autora recupera a ideia de “projeto” em Roger Dale, no sentido de que se questione acerca do que o pesquisador pensa estar fazendo quando pesquisa políticas e porque o faz.

Ainda com base em Dale, Ozga (2000) menciona três categorias de investigação em políticas, cujas distinções tocam o objetivo das pesquisas nesse campo, a saber: enquanto projeto de administração social (enfoca mudanças e melhorias nas práticas, geralmente práticas administrativas do Estado); enquanto projeto de análise política (focaliza a entrega efetiva e eficiente da política social, tendo a política como função e domínio do Estado); e como projeto de ciência social (com base em necessidades acadêmicas) em que o foco é no maior entendimento sobre como as coisas funcionam. Assim distinguidos os projetos, Ozga (2000, p. 87) volta a frisar a questão da definição de política:

Se for entendida como algo que só diz respeito ao aparelho governamental formal de elaboração de políticas, então o projecto de ciência social terá muito pouco impacto. Se, contudo, entendermos a política como envolvendo negociação, contestação e luta entre grupos rivais, como processo mais do que produto, então entenderemos como o projecto de ciência social pode de fato ser um óptimo recurso.

A extração de distinções entre diferentes tipos de investigação política residirá, segundo Ozga (2000), na questão dos valores, estes que “atravessam e inspiram as nossas tarefas enquanto investigadores, tal como impregnam todos os aspectos da vida social” (p. 96), de modo que a adoção da teoria crítica – na qual localizo a presente pesquisa – “resulta de uma determinada concepção de valores” (p. 93). Segundo defende a autora, trabalhar em um contexto crítico “impõe ao investigador determinados procedimentos para se seguirem princípios éticos de investigação, e avaliar a atividade de investigação em relação àquilo que poderia ser amplamente definido como preocupações de justiça social [...]” (p. 94).

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Localizar os valores nas teorias que mobilizamos requer que olhemos antes a figura da teoria. Segundo Cox (1981), uma teoria é sempre para alguém e com algum fim, expressando determinada perspectiva derivada de uma localização no tempo e no espaço, daí termos que o mundo olha desde determinado ponto (classe, domínio/subordinação, poder, etc.). Então, qual objetivo leva à teoria crítica? A resposta de Cox (1981) parte do pressuposto de que a teoria pode ter dois objetivos distintos. Um deles é “funcionar como uma resposta simples e direta [...] um guia para ajudar na solução de problemas levantados pela própria perspectiva na qual se insere [...]” (p. 128, tradução minha). Neste caso, trata-se da teoria de resolução de problemas, tomando-se o mundo como ele se encontra – “[...] com as relações sociais e de poder dominantes e as instituições em que o mundo se encontra organizado, como base de ação” (p. 128, tradução minha) –, tendo por objetivo o melhor funcionamento possível das instituições e relações, o que inclui sua capacidade de lidar com o nascedouro dos problemas.

O outro objetivo, que remete à teoria crítica, enfoca mais o processo de teorização, com vistas a “aperceber-se da perspectiva que levou à teorização” (p. 129, tradução nossa), bem como da relação com outras perspectivas e da abertura de possibilidades de optar por outras perspectivas. Assim, explica Cox (1981), a teoria é crítica por se afastar da típica organização do mundo e por questionar a forma como ela se estabeleceu, motivo pelo qual “não aceita como definitivas e verdadeiras as instituições e as relações de poder, mas questiona-as, analisando suas origens, como e se poderão estar em um processo de mudança.” (p. 129, tradução nossa). Ademais, assinala o autor:

A teoria crítica não está, é claro, despreocupada com os problemas do mundo real. Os seus objetivos são tão práticos quanto os de resolução de problemas, mas aborda a prática a partir de uma perspectiva que transcende a da ordem existente, que a resolução de problemas toma como ponto de partida. (COX, 1981, p. 130, tradução nossa).

Assim, importa refletir a respeito dos procedimentos esperados do pesquisador que “olha”, desde uma perspectiva de teoria crítica, para questões que dizem respeito ao trabalho que deseja realizar. Para Ozga (2000), essas questões podem compreender: considerações quanto à concordância ou não com políticas que dão legitimação a instituições de regulação que impõem restrições à capacidade de desenvolvimento autônomo; se a pesquisa contribui para a libertação de amarras de poderes arbitrários; e o quanto apoia o desenvolvimento das capacidades humanas e o respeito pela dignidade e valor humanos.

Isso tudo, segundo a autora, inscreve-se em um quadro de potencialidades de uma investigação, de modo que a contribuição a oferecer poderia ser de três formas: chamando a

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atenção e desafiando concepções situadas na base das políticas educacionais, tidas certas ou dominantes (por exemplo, a competitividade nas escolas em contexto de competição global); explorando as injustiças e desigualdades que se produzem/reproduzem e como se mantêm; e clarificando injustiças e desigualdades aos que se empenham na promoção de mudanças e ajudando “a desafiar algumas afirmações de senso comum relativas à atracção e à racionalidade das lógicas oficiais de resultados e indicadores.” (OZGA, 2000, p. 95).

Servindo-me desses alertas e possibilidades em termos de uma pesquisa de perspectiva crítica, meu olhar se volta especialmente para um fenômeno relacionado com a ação de regulação o Estado, tendo em conta que os modos de regulação têm se alterado nas últimas décadas (BARROSO, 2005). Conforme comenta Carvalho (2015, p. 1025), essas alterações vêm legitimando “a intervenção de outros atores sociais na fabricação e regulação das políticas”, havendo certa tensão que parece constitutiva das políticas públicas na atualidade, posto que, por um lado, há o impulso a formas de participação dos atores sociais nas políticas, e, por outro, o reforço das intervenções do Estado (não necessariamente regulamentador), aqui situada, por exemplo, a implantação de mecanismos de controle de resultados.2

Nesse contexto, entendendo a pesquisa como ação necessária à compreensão de uma determinada realidade e à elaboração de um conhecimento novo, é preciso que o pesquisador analise a melhor forma de acessar as informações necessárias, com as quais construirá os argumentos críticos diante do que for coletado (GATTI, 2002).

Assim, considerando a atualidade do tema pesquisado – relativamente novo no campo educacional –, a estratégia metodológica do presente estudo tem por base a pesquisa bibliográfica. De modo geral, considera a produção acadêmica brasileira a respeito do tema, e, de modo específico, a produção na área da Educação. Compartilho, pois, o entendimento de que o mapeamento de discussões e debates acadêmicos não somente permite projetar novos rumos e possibilidades de pesquisa. Na linha do que propõe Ozga (2000), relaciono esta proposta com o que autora designa de projeto de ciência social.

Nesse sentido, o processo investigativo desta dissertação foi encabeçado por uma revisão teórica a respeito do tema, com vistas a explorar perspectivas teórico-conceituais do tema da prestação de contas enquanto peça de accountability; o que aconteceu a partir do diálogo com autores das Ciências Sociais/Ciência Política (FEARON, 1999; FOX, 2006; ISUNZA VERA, 2002; LAVALLE; ISUNZA VERA, 2011, 2010; O’DONNELL, 2001, 1999, 1998; PERUZZOTTI, 2005; PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2002; SCHEDLER, 1999),

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da Administração Pública (ABRUCIO, 1997; ABRUCIO; LOUREIRO, 2004; CAMPOS, 2010; PINHO; SACRAMENTO, 2009) e da Educação (AFONSO, 2012, 2010, 2009a, 2009b, 2005; MAROY; VOISIN, 2012). A revisão também visou, conforme previsto no terceiro ao quinto objetivo específico, à contextualização da temática na atualidade, tendo em vista uma localização da perspectiva de accountability e do pilar da prestação de contas/controle social nas proposições da New Public Management, assim como a identificação de especificidades da abordagem de prestação de contas presentes na proposição de reforma do aparelho de Estado brasileiro e da reunião de elementos indicativos da forma como vem se estruturando as medidas de prestação de contas no âmbito das políticas educacionais no país. Para tanto, foram revisitadas publicações e documentos do Estado brasileiro (BRASIL, 2007, 1995, 1993) e análises de diversos autores, sejam eles estudiosos de temas da Administração Pública (ABRUCIO, 2006; BRESSER-PEREIRA, 1998, 1997), sejam da área da Educação, com estudos relacionados à política educacional recente, como Bonamino e Sousa (2015), Esquinsani (2010), Freitas (2007), Horta Neto (2007), Krawczyk (2000, 2008), Oliveira (2008), Schenider e Nardi (2013, 2014), entre outros.

Em vista da abrangência do levantamento, seja em termos de áreas e/ou subáreas do conhecimento e, portanto, do quadro heterogêneo de abordagens, seja em termos de recorte temporal adotado (2011 a 2015), para uma caracterização geral das produções – primeira etapa do levantamento, cujo detalhamento consta na próxima subseção –, lancei mão de elementos característicos em estudos bibliométricos, entendidos como aqueles que buscam quantificar processos de comunicação escrita e, portanto, dizem respeito ao mapeamento da estrutura do conhecimento de campos científicos com base em uma abordagem quantitativa e estatística de diferentes dados bibliográficos (VANTI, 2002). No presente trabalho, os dados enfocados são os que informam: incidência de trabalhos por área e período; tipo de produção (dissertação ou tese); universidades a que se vinculam; e temas pesquisados. Nesta etapa, são consultados os títulos, resumos e palavras-chave dos trabalhos mapeados. No caso dos títulos, a expectativa é que sejam temáticos e expressivos, ou seja, que deem ideia, a mais exata possível, do conteúdo que intitulam (SEVERINO, 1986). Quanto ao resumo, a expectativa é que ofereçam o objetivo da investigação, a metodologia utilizada na abordagem do problema, base teórica, técnicas, sujeitos e tratamento dos dados, resultados alcançados e considerações conclusivas. As palavras-chave constituem, nesse conjunto, termos indicativos do assunto sobre o qual versa o trabalho.

Em uma segunda etapa do levantamento, as atenções se voltaram mais especificamente à área da Educação, tendo em vista o levantamento de perspectivas de

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prestação de contas para o campo educacional, presentes no debate acadêmico brasileiro recente. Por razões discutidas nas seções 2 e 3 deste trabalho, além da figura da “prestação de contas”, enquanto pilar de accountability, também será considerada a figura do “controle social”, haja vista ser a prestação de contas uma modalidade de controle social.

Nessa segunda etapa, para o levantamento de tendências do debate da temática em trabalhos da área da Educação, foram acessados outros elementos além dos levantados na primeira etapa, conforme detalhamento a seguir. Com base em elementos da pesquisa qualitativa (BARDIN, 2009; BOGDAN; BIKLEN, 1994; CHIZZOTTI, 1991), é no contato com a produção acadêmica nacional da área sobre a temática que busquei construir uma análise acerca de tendências do debate atual, tendo por mostra os estudos desenvolvidos em cinco anos, mais precisamente, entre 2011 e 2015.

1.1.1 Caracterização geral das produções: primeira etapa do levantamento

O primeiro passo da organização do processo de levantamento da produção acadêmica foi a escolha do conjunto de descritores. Considerando o contexto em que se situa a temática da pesquisa e os debates a respeito da accountability, optei por adotar dois descritores principais: “prestação de contas” e “controle social”, e outros quatro descritores secundários, a saber: “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública”. Tal opção visou favorecer o estabelecimento de associações entre os descritores, a fim de possibilitar uma maior focalização no processo de levantamento dos trabalhos acadêmicos.

A fonte consultada para identificação das produções acadêmicas foi o Banco de Teses da Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), haja vista ser o repositório que armazena o conjunto de teses e dissertações defendidas por pesquisadores brasileiros vinculados a programas de pós-graduação de todo o país, o que possibilita uma visão ampla e completa da produção acadêmica nas diferentes áreas do conhecimento. O levantamento foi efetuado no período de agosto a outubro de 2016. 3

Conforme assinalado, o levantamento enfocou teses e dissertações publicadas entre 2011 a 2015. Os filtros aplicados para o levantamento dos trabalhos foram: busca pelos

3 Importa registrar que, na data em que o processo de levantamento seria iniciado (junho de 2016), o Banco

possibilitava o acesso somente às produções dos anos de 2011 e 2012. Na expectativa de que fosse atualizado brevemente, iniciei o levantamento em torno desse recorte temporal, com o intuito de, na sequência, complementar as informações assim que o universo de teses e dissertações fosse disponibilizado. Contudo, devido à demora na atualização do sítio e a necessidade de ter em mãos as informações, a coordenação o PPGEd efetuou contato com a Capes e obteve o acesso ao banco de dados completo, com o qual realizei o levantamento considerando o período 2011-2015.

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descritores nos resumos; ano base (2011 a 2015); universidade a que se vincula; título; palavras-chave; nível (doutorado, mestrado acadêmico, mestrado profissional) e; área ou subárea de conhecimento a qual se filia.

Primeiramente, efetuei a seleção do material no banco de teses mediante utilização dos dois descritores principais – “prestação de contas” e “controle social” –, aplicados isoladamente e com incidência nos resumos. Tal providência em torno do indicador “prestação de contas” permitiu identificar 225 trabalhos acadêmicos (teses e dissertações de mestrados acadêmicos e profissionais). O Gráfico 1 ilustra o número de trabalhos identificados, segundo o respectivo descritor principal, por recorte do período pesquisado.

Gráfico 1 – Número de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor “prestação de contas”, segundo ano e nível acadêmico – 2011 a 2015

73 106 46 42 64 28 16 31 13 15 11

Total Mestrado Mestrado profissional Doutorado

Fonte: organizado pela autora, com base nos dados do Banco de Teses da Capes (2016).

Já em relação ao descritor “controle social”, o levantamento resultou na identificação de 996 trabalhos acadêmicos, conforme ilustra o Gráfico 2.

Gráfico 2 – Número de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor “controle social”, segundo ano e nível acadêmico – 2011 a 2015 340 443 212 237 262 126 29 88 74 94

Total Mestrado Mestrado profissional Doutorado

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Em um segundo momento, o levantamento ocorreu mediante a associação dos dois descritores principais – “prestação de contas” e “controle social” –, do qual resultou o conjunto de trabalhos identificado na Tabela 1.

Tabela 1 – Inventário geral de produções acadêmicas identificadas por meio da associação dos descritores principais “prestação de contas” e “controle social” – 2011 a 2015

Descritores associados

Anos Teses Dissertação Mestrado Profissional Dissertação Mestrado Acadêmico Total Áreas/ subáreas do conhecimento Trabalhos na área da Educação Prestação de contas e Controle social 2011-2012 1 1 6 8 6 0 2013-2014 1 6 7 14 10 2 2015 0 2 1 3 2 0 Totais 2 9 14 25 2

Fonte: organizada pela autora, com base nos dados do Banco de Teses da Capes (2016).

Além da associação dos dois descritores principais, cada um deles também foi associado com cada descritor secundário – “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública”. Os números de dissertações e teses localizadas, segundo tais associações, constam nas Tabelas 2 e 3.

Tabela 2 – Inventário geral de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor principal “prestação de contas” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015

Descritores associados

Anos Teses Dissertação Mestrado Profissional Dissertação Mestrado Acadêmico Total Áreas/ subáreas do conhecimento Trabalhos área da Educação Prestação de contas e Estado 2011-2012 7 7 15 29 12 5 2013-2014 5 16 24 45 16 10 2015 1 6 15 22 13 0 Prestação de contas e Sociedade civil 2011-2012 1 0 5 6 4 0 2013-2014 1 0 3 4 4 0 2015 0 1 2 3 2 0 Prestação de contas e Responsabilização 2011-2012 1 1 6 8 4 1 2013-2014 1 3 9 13 6 7 2015 0 1 3 4 4 1 Prestação de contas e Gestão pública 2011-2012 0 1 4 5 4 0 2013-2014 1 3 3 7 6 2 2015 0 2 2 4 3 1 Totais 18 41 91 148 27

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Tabela 3 – Inventário geral de produções acadêmicas identificadas por meio do descritor principal “controle social” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015

Descritores associados

Anos Teses Dissertação Mestrado Profissional Dissertação Mestrado Acadêmico Total Áreas/ subáreas do conhecimento Trabalhos área da Educação Controle social e Estado 2011-2012 42 17 131 190 24 17 2013-2014 56 46 126 228 46 22 2015 28 14 57 99 30 8 Controle social e Sociedade civil 2011-2012 7 11 26 44 13 7 2013-2014 12 14 42 68 25 4 2015 8 4 18 30 15 2 Controle social e Responsabilização 2011-2012 3 0 7 10 8 0 2013-2014 2 2 3 7 5 0 2015- 2 0 2 4 4 1 Controle social e Gestão pública 2011-2012 5 5 16 26 10 2 2013-2014 7 13 15 35 12 4 2015 3 8 8 19 10 0 Total 175 134 451 760 67

Fonte: organizada pela autora, com base nos dados do Banco de Teses da Capes (2016).

Cabe assinalar que os números de produções constantes nas tabelas 1, 2 e 3 constituem um retrato geral, portanto, uma mesma produção ali contabilizada pode ter sido apontada mais de uma vez pelo sistema de busca, quando do lançamento de diferentes combinações de descritores, conforme a metodologia mencionada. Todavia, considerando a finalidade do levantamento – contexto da produção sobre o tema da prestação de contas nas diferentes áreas e/ou subáreas do conhecimento – e a centralidade de dois termos (descritores principais) – prestação de contas e controle social –, adotei a seguinte estratégia de tratamento dos casos de repetições: quando em um mesmo período (2011-2012, 2013-2014 e 2015) e em uma mesma área de conhecimento determinado trabalho figurou duas ou mais vezes, ou seja, esteve associado a mais de uma dupla de descritores, seu enquadramento final observou a maior aderência à determinada dupla de descritores. Para tanto, recorri aos títulos e palavras-chave do trabalho e, havendo necessidade, ao conteúdo do resumo.

Efetuada a verificação, o resultado final do enquadramento dos trabalhos, segundo o critério de associação de descritores, é o que consta das tabelas 4 e 5. Nestas tabelas também foram incluídos os trabalhos antes identificados por meio da associação dos dois descritores principais, tendo como critério a maior aderência a um ou outro descritor principal. Ou seja,

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no retrato final de cada um dos dois conjuntos, representados pelas referidas tabelas, não há repetição de trabalhos.

Tabela 4 – Enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do descritor principal “prestação de contas” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015

Descritores associados

Anos Teses Dissertação Mestrado Profissional Dissertação Mestrado Acadêmico Total Áreas/ subáreas do conhecimento Trabalhos área da Educação Prestação de contas e Estado 2011-2012 7 7 15 29 11 5 2013-2014 2 15 19 36 12 7 2015 1 4 12 17 12 0 Prestação de contas e Sociedade civil 2011-2012 0 0 3 3 3 0 2013-2014 1 0 3 4 4 0 2015 0 0 1 1 2 0 Prestação de contas e Responsabilização 2011-2012 0 1 4 5 2 1 2013-2014 1 2 6 9 5 5 2015 0 1 3 4 4 1 Prestação de contas e Gestão pública 2011-2012 0 1 3 4 3 0 2013-2014 0 1 1 2 3 1 2015 0 1 0 1 2 0 Totais 12 33 70 115 20

Fonte: organizada pela autora, com base nos dados do Banco de Teses da Capes (2016).

Tabela 5 – Enquadramento das produções acadêmicas identificadas por meio do descritor principal “controle social” associado aos descritores secundários “Estado”, “sociedade civil”, “responsabilização” e “gestão pública” – 2011 a 2015

Descritores associados

Anos Teses Dissertação Mestrado Profissional Dissertação Mestrado Acadêmico Total Áreas/ subáreas do conhecimento Área da Educação Controle social e Estado 2011-2012 36 11 106 153 24 11 2013-2014 44 30 99 173 36 17 2015 22 12 47 81 27 7 Controle social e Sociedade civil 2011-2012 6 4 22 32 11 7 2013-2014 8 13 31 52 19 3 2015 6 3 12 21 12 1 Controle social e Responsabilização 2011-2012 1 1 3 5 3 0 2013-2014 0 2 3 5 3 0 2015 2 0 1 3 3 1 Controle social 2011-2012 4 4 10 18 9 1

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e Gestão pública 2013-2014

5 10 14 29 24 4

2015 3 6 5 14 7 0

Totais 137 96 353 586 52

Fonte: organizada pela autora, com base nos dados do Banco de Teses da Capes (2016).

Conforme mencionado, a fim de alcançar o objetivo de uma contextualização da produção sobre o tema da prestação de contas em diferentes áreas e/ou subáreas do conhecimento, busquei, na sequência, retratar os achados considerando a quantidade e a incidência de trabalhos por período, as áreas/subáreas mapeadas, os tipos de produção (dissertação ou tese), as universidades de origem e os temas pesquisados. Com esse retrato, que incluirá a área da Educação, passarei à análise das perspectivas de prestação de contas para o campo educacional, presentes no debate acadêmico brasileiro.

1.1.2 Tendências do debate na área da Educação: segunda etapa do levantamento

Para o levantamento de perspectivas de prestação de contas no campo educacional, o

corpus de trabalhos acadêmicos da área, compreendido pelo conjunto de 72 teses e

dissertações, conforme indicado na última coluna das tabelas 4 e 5, foi submetido à análise de conteúdo, para a qual recorrerei a contribuições de Bardin (2009) e Bogdan e Biklen (1994). De modo geral, busquei inicialmente aprofundar o contato com os trabalhos com vistas a uma visão de conjunto e à obtenção de características explícitas e características de fundo, conforme menciono a seguir. A ação seguinte correspondeu à interpretação do conjunto de resultados obtidos, tendo em vista o apontamento de tendências da área em termos de estudos acerca da temática, estágio em que a “busca da compreensão e da interpretação à luz da teoria aporta uma contribuição singular e contextualizada do pesquisador.” (MINAYO, 2010, p. 27). Para o rastreamento das perspectivas de prestação de contas nos estudos da área, enfoquei dois aspectos inter-relacionados: a localização e a abordagem de prestação de contas. Quanto à localização, esteve em questão o âmbito em que o tema é abordado. Sobre este aspecto, considerei três possibilidades:

a) âmbito da política pública, assim entendidos aqueles estudos que enfocam fundamentalmente a ação do Estado na forma de programas, projetos e ações voltados para o setor Educação;

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b) âmbito de práticas de gestão, assim entendidas experiências que se processam, especialmente, em razão de determinada política pública ou como iniciativa de perfil autonomista;

c) enquanto tema de estudo, assim entendidos os trabalhos em que prevalecem análises teórico-conceituais acerca do recurso ou fenômeno da prestação de contas, ainda que incluídos secundariamente nas temáticas estudadas.

Nos casos localizados como “âmbito da política pública” e “âmbito de práticas de gestão”, importa explicitar a(s) esfera(s) de governo enfocada (quando for o caso), o domínio em pauta (por exemplo, avaliação, financiamento, gestão, etc.), atores envolvidos (sociais, estatais, coletivos), forma(s) de intercâmbio entre os atores envolvidos (sociedade, Estado, sociedade civil, cidadão, ou seja, quem presta contas e a quem presta contas) e a(s) ferramenta(s) e/ou mecanismo(s) de prestação de contas e/ou controle social em pauta.

Já os casos em que o recurso da prestação de contas e/ou o controle social constitui precipuamente objeto de análises teórico-conceituais a respeito do fenômeno e/ou o que o envolve, a caracterização foi fundamentalmente em termos conceituais e de temática analisada, podendo ser incluídas características indicadas para os dois primeiros âmbitos, se for o caso.

Assim compreendida a localização do recurso da prestação e contas e/ou controle social, passei à leitura das abordagens presentes nos trabalhos. Para tanto, orientei-me por uma matriz de abordagens oportunizada por estudos sobre o tema, sobre as quais discorro na seção 2 desta dissertação. De modo geral, para a referida matriz considero três abordagens de

accountability, nas quais a prestação de contas figura:

a) como peça do modelo de accountability inspirado na New Public Management: segundo essa abordagem, além de prestar contas sobre recursos, meios e processos, as atenções se voltam, sobretudo, para os resultados e a produção destes. O desempenho dos atores (educacionais) constitui referência para consequências (fracas ou duras), a fim de que sejam incentivados ou obrigados a alcançar determinados patamares desempenho (educacional);

b) com base em princípios normativos que conferem legitimidade ao poder de exigir: implica ferramentas de ação pública, comportando uma relação formal entre atores (não necessariamente comportando uma definição precisa de consequências da prestação de contas). Nessa abordagem, situam-se modelos de accountability baseados

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no controle público hierárquico (controle e prestação de contas exercido por autoridade institucional, com base em princípios liberais democráticos), no controle profissional (controle por profissionais – expertise profissional) e no controle por usuários/cidadãos (democracia participativa) ou por clientes (na linha do liberalismo econômico);

c) com base em princípios da democrática deliberativa: destaca o desenvolvimento de atitudes políticas que visam enfrentar os desequilíbrios de poder entre os cidadãos. Nesse sentido, a prestação de contas visa garantir uma configuração democrática à informação e à justificação.

Por fim, fiz uma síntese analítica dos achados de modo a esboçar uma configuração do conjunto que permita apontar tendências do debate no Brasil sobre a prestação de contas enquanto pilar de accountability educacional no período pós-reforma do Estado, ocorrida nos anos de 1990.

1.2 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO

Além da presente seção, destinada à introdução e explicitação dos procedimentos metodológicos, a dissertação conta com outras quatro seções.

Na seção 2, de acordo com os dois primeiros objetivos específicos, são exploradas perspectivas teórico-conceituais do termo accountability, tendo por base contribuições de autores das Ciências Sociais, Ciência Política, Administração Pública e Educação, oportunidade em que procuro sinalizar para o pilar da prestação de contas.

A seção 3 situa a perspectiva da accountability e o pilar da prestação de contas nas proposições da New Public Management, bem como as mudanças estruturais da administração pública, do papel do Estado e da função da sociedade no contexto dessas mudanças. Também explora especificidades da abordagem de prestação de contas/controle social contidas no documento norteador da reforma do aparelho de Estado brasileiro dos anos de 1990, passando, então, para a discussão sobre como esse movimento de reforma incidiu na educação e no desenho de uma política de accountability educacional. Esse percurso responde ao terceiro e quarto objetivos específicos da pesquisa.

A apresentação e análise das perspectivas de prestação de contas para o campo educacional presentes no debate acadêmico brasileiro recente (2011-2015), situadas no contexto da produção sobre o tema da accountability e da prestação de contas/controle social

(31)

em outras áreas do conhecimento, constituem a tônica do conteúdo da seção 4. Por fim, na última seção da dissertação são registradas as considerações finais, tendo em conta a problemática eleita e os objetivos traçados.

(32)

2 ACCOUNTABILITY: PERSPECTIVAS TEÓRICO-CONCEITUAIS

O propósito desta seção é, fundamentalmente, explorar perspectivas teórico-conceituais do termo accountability, de modo a situar, no contexto dessas perspectivas, o tema da prestação de contas. Observa-se que o significado e a utilização do termo

accountability têm se expandido significativamente nas últimas décadas, tornando-se um

conceito central diante das muitas questões que tocam a administração pública na atualidade, o que inclui a educação.

Considerando as dimensões constituintes basilares da accountability, revisitam-se contribuições a respeito do tema cunhadas por autores das Ciências Sociais/Ciência Política, da Administração Pública e da Educação, tendo em vista explicitar como a prestação de contas vem sendo configurada enquanto peça de accountability.

2.1 NOTAS SOBRE O CONCEITO DE ACCOUNTABILITY E CONTEXTOS EM QUE SE INSERE

O conceito de accountability, presente nos anos de 1960, nos Estados Unidos, e mais

discutido em meados da década de 1970, emerge atrelado a discussões da administração

pública diante da crise do sistema burocrático e da necessidade da participação da sociedade nos assuntos públicos. Atualmente, de acordo com Abrucio e Loureiro (2004), o tema vem sendo analisado no contexto do movimento de reforma do Estado, verificado no final da década de 70 e início de 80, nos países capitalistas desenvolvidos. Tal movimento decorreu da crise de Estado caracterizada pela “escassez de recursos públicos, enfraquecimento do poder estatal e de avanço de uma ideologia privatizante.” (ABRUCIO, 2006, p. 178).

Todavia, percebe-se uma grande dificuldade em compreender o significado do conceito accountability, até mesmo no seu país de origem. Estudos realizados por Pinho e Sacramento (2009, p. 1348) levam os autores a concluir que o significado do termo, muitas vezes representado pelos sinônimos account ou accountable – expostos em dicionários da língua inglesa, “[...] traz implicitamente a responsabilização pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente prontidão para a prestação de contas, seja no âmbito público ou no privado.”

Relativamente à literatura brasileira, Campos (1990) assinala não haver um conceito e uma única tradução definidos para o português. Para a autora, em virtude do espectro de

Referências

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