ESTUDO AVALIATIVO ACERCA DA NECESSIDADE DE CONTEMPLAR O MUNICÍPIO DE JOAÇABA/SC NO ROL DE LOCALIDADES CONSIDERADAS ESTRATÉGICAS NO COMBATE DE DELITOS TRANSFRONTEIRIÇOS, DE QUE TRATA A LEI 12.855/2013.
ESTUDO AVALIATIVO ACERCA DA NECESSIDADE DE CONTEMPLAR O MUNICÍPIO DE JOAÇABA/SC NO ROL DE LOCALIDADES CONSIDERADAS ESTRATÉGICAS NO COMBATE DE DELITOS TRANSFRONTEIRIÇOS, DE QUE TRATA A LEI 12.855/2013.
INTRODUÇÃO
Por meio da Lei 12.855/2013, foi instituída verba indenizatória a servidores integrantes de algumas carreiras estratégicas, dentre as quais a Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil (RFB), de maneira a estimular a fixação de efetivo em locais estratégicos ao combate de ilícitos transfronteiriços.
Referida lei previu que a definição dos municípios que serão classificados como locais estratégicos ao combate destes delitos será configurada por meio de ato do Poder Executivo, o qual deverá levar em consideração os critérios definidos no § 2º do art. 1º da Lei.
Neste passo, o presente estudo destina-se a demonstrar a necessidade de se contemplar o Município de Joaçaba/SC no rol de localidades estratégicas a que se refere a Lei 12.855/2013 pelos motivos a seguir expostos.
FUNDAMENTOS
Em passo preliminar, convém delinear os contornos impostos pela matriz legal que institui a indenização ora em análise, disciplinada no art. 1º da Lei 12.855/2013:
Art. 1º É instituída indenização a ser concedida ao servidor público federal regido pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em exercício de atividade nas delegacias e postos do Departamento de Polícia Federal e do Departamento de Polícia Rodoviária Federal e em unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Ministério do Trabalho e Emprego situadas em localidades estratégicas, vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços.
§ 2º As localidades estratégicas de que trata o caput serão definidas em ato do Poder Executivo, por Município, considerados os seguintes critérios:
I – Municípios localizados em região de fronteira; II – (VETADO);
III – (VETADO);
IV – dificuldade de fixação de efetivo.
Da leitura destes dispositivos, pode-se visualizar os requisitos legais a serem preenchidos pelos Municípios a serem contemplados com a verba indenizatória de que trata a Lei 12.855/2013. Veja-se:
1. Que contemple servidor público federal em exercício na DPF, DPRF, MAPA, MTE ou RFB;
2. Que contenham unidades vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços;
3. Que o exercício do servidor se dê em unidades situadas em localidades estratégicas. A definição das localidades estratégicas deverá considerar os seguintes critérios:
x Municípios localizados em região de fronteira; x dificuldade de fixação de efetivo.
Passemos à análise de cada item separadamente a fim de comprovar a total adequação do Município de Joaçaba/SC aos requisitos supramencionados:
1. Que contemple servidor público federal em exercício na DPF, DPRF, MAPA, MTE ou RFB;
Atualmente, o município de Joaçaba conta com uma unidade da Receita Federal do Brasil, classificada como Delegacia de Classe C (DRF-Joaçaba). Cumprido, portanto, o primeiro requisito pelo município de Joaçaba/SC. 2. Que contenham unidades vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços;
É consabido que a Delegacia da Receita Federal do Brasil em Joaçaba, nos termos do Art. 2º, item 4.4, do Regimento Interno da RFB, aprovado pela Portaria MF nº 203/2012, conta com uma Seção de Administração Aduaneira – SAANA, que tem suas atribuições definidas no art. 267 do Regimento:
Art. 267. Aos Serviços de Administração Aduaneira - Seana, às Seções de Administração Aduaneira - Saana e aos Núcleos de Administração Aduaneira - Nuana compete realizar os procedimentos de fiscalização aduaneira, inclusive os de revisão de declarações, os procedimentos de diligência e de informação fiscal relativos à área de comércio exterior, além das atividades de controle de carga e vigilância aduaneira e de coordenação e orientação da prevenção e combate a fraudes em matéria aduaneira, proceder ao despacho aduaneiro de mercadorias e outros bens na entrada e saída do país, e realizar atividades de repressão ao contrabando e descaminho. (grifo nosso)
Note-se (nos grifos) que, entre as atribuições da SAANA, estão contempladas TODAS as atividades previstas no caput do art. 1º da Lei 12.855/2013, sem exceções: fiscalização, controle, prevenção e repressão.
Nem poderia ser diferente, haja vista a extensa dimensão da jurisdição aduaneira vinculada à Saana da DRF-Joaçaba, que está definida no Anexo II da Portaria RFB nº 2.466, de 28 de dezembro de 2010.
São 117 municípios catarinenses cuja fiscalização aduaneira é de responsabilidade dos servidores da DRF-Joaçaba, dentre os quais: Guaraciaba, Paraíso, Bandeirante, Belmonte, Santa Helena e Itapiranga. Todos eles municípios fronteiriços. Veja-se:
Ademais, convém ressaltar que a região acima destacada, sob jurisdição dos servidores da DRF-Joaçaba, é rota conhecida de contrabandistas. Os produtos de origem paraguaia (especialmente cigarro, bebida e eletrônicos) e argentina (especialmente bebida), transportados nestas rotas, abastecem o mercado de produtos contrabandeados e descaminhados no litoral catarinense e em grandes centros do estado do Rio Grande do Sul.
O mapa acima destaca as principais rodovias utilizadas para o transporte de produtos de origem ilícita, que são alvo de incansável trabalho de combate aos delitos transfronteiriços pela DRF-Joaçaba.
Dentre as principais rotas, destacam-se as seguintes rodovias federais: BR 282, BR 153, BR 163, BR 158 e BR 470.
Segundo dados de controle interno do DMA – Depósito de Mercadorias Apreendidas da DRF-Joaçaba, nos últimos quatro anos, foram apreendidos aproximadamente R$ 46 milhões entre mercadorias e veículos, gerando um total aproximado de 3624 processos administrativos.
Destaque-se o valor parcial apreendido apenas durante o ano de 2012 que alcança o montante de R$ 22 milhões em mercadorias e veículos e aproximadamente 1200 processos gerados.
A tabela abaixo apresenta o resumo dos dados de apreensão do DMA de Joaçaba.
ano valor (R$) quantidade de processos
2009 8.492.260,90 559 2010 7.327.738,52 903 2011 8.211.824,65 962 2012 (parcial) 22.776.417,29 1200* TOTAL 46.808.241,36 3624 * valor estimado
Os números apenas corroboram a pujança da DRF-Joaçaba no combate aos delitos transfronteiriços em toda a região de sua jurisdição, que abrange grande parte da fronteira Brasil/Argentina em Santa Catarina até o meio-oeste do Estado.
O Anexo I deste documento comprova, com farta documentação fotográfica, a execução rotineira das atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão dos delitos transfronteiriços pela DRF-Joaçaba, bem assim, ilustra os números alcançados pelo DMA de Joaçaba, com especial destaque para o alto quantitativo de veículos apreendidos (estoque em outubro/2012: 382). Desta forma, consideradas a extensão e a peculiaridade da jurisdição aduaneira da DRF-Joaçaba, que contempla quase a totalidade da fronteira Brasil/Argentina no Estado de Santa Catarina, bem como o trabalho rotineiro de combate aos delitos transfronteiriços desta jurisdição, resta caracterizado o cumprimento do requisito descrito no item 2 – “Que contenham unidades vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços”.
3 Que o exercício do servidor se dê em unidades situadas em localidades estratégicas
A definição dos municípios que serão considerados localidades estratégicas ficará a cargo do Poder Executivo, o qual, no entanto, deverá, por força de dispositivo legal, levar em consideração os critérios definidos nos incisos I e IV do § 2º do art. 1º da Lei 12.855/2013.
O legislador foi silente com relação à cumulatividade, ou não, do cumprimento dos requisitos dos incisos I e IV. Entretanto, adotando-se interpretação teleológica e sistemática do PL, verifica-se que a única conclusão possível é a de que os critérios são não cumulativos. Essa interpretação é possível ao analisarmos trechos da Exposição de Motivos (EMI nº 00152/2012 MP MJ MF) apresentada ao Congresso Nacional junto ao PL 4264/2012. Seguem trechos da EMI:
4. Nesse sentido, a presente medida busca estabelecer mecanismo de compensação pecuniária de caráter indenizatório, capaz de minimizar a evasão de servidores de regiões vitais para as políticas de segurança nacional. A situação atual, que se deseja combater com a presente medida, é de baixa fixação de pessoal nessas localidades. Hoje, a despeito da política de lotação inicial em regiões com grande
nesses postos de trabalho, geralmente inóspitos e isolados, os servidores acabam se movimentando, judicial ou administrativamente, para outras regiões do País. (grifo nosso)
Além disso, veja-se trecho de motivação dos vetos aos incisos II e III do § 2º do art. 1º da Lei 12.855/2013 realizados pela Presidência da República:
“Da forma como redigidos, os dispositivos ampliam os critérios para a definição das localidades estratégicas para fins de pagamento de parcela indenizatória, possibilitando a inclusão de áreas onde não haja dificuldade de fixação de servidores, o que representaria um desvirtuamento do objetivo original da medida, focada, sobretudo, nas regiões efetivamente fronteiriças. Além disso, tal ampliação levaria a uma majoração do número de servidores beneficiários e consequente aumento de despesas, em violação ao art. 63, inciso I da Constituição. Por fim, a proposta não veio acompanhada dos devidos estudos de impacto econômico-financeiro, em contrariedade à Lei de Responsabilidade Fiscal.” (grifo nosso)
Através de um simples exercício de raciocínio lógico verifica-se que se dois incisos foram vetados da lei, sob a justificativa de que poderiam ampliar os critérios para definição de localidades estratégicas, é porque trata-se de critérios não cumulativos. Caso contrário, quanto maior o número de critérios, mais restritiva seria a lei, afinal o conjunto de cidades que atendem 2 incisos da lei, de forma cumulativa, é muito maior do que o conjunto de cidades que cumprem 4 incisos cumulativos da lei.
Dessa forma, resta claro que os incisos a serem cumpridos, para o enquadramento de um município no rol de localidade estratégias, são não cumulativos.
De qualquer forma, mesmo se o intérprete da Lei, contrariando os fundamento da lógica, entender serem os critérios não cumulativos, fica escancarada a necessidade de contemplar o Município de Joaçaba/SC na lista de localidades consideradas estratégicas. Veja-se:
3.1 Que o município seja localizado em região de fronteira (art. 1º, § 2º, I)
Não há definição na Lei 12.855/2013 do que seria “região de fronteira” e nem de quais os limites utilizados para o enquadramento de um município dentro desta “região”.
A Constituição Federal, em seu art. 20, § 2º, define a “faixa de fronteira” como “a faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres”.
Não há entendimento consensual se o conceito de “região de fronteira” tal qual definido pela Lei 12.855/2013 seria similar, mais restrito ou mais ampliado do que o conceito de “faixa de fronteira”. Igualmente não há definição de qual o critério utilizado para enquadrar um município dentro desta região de fronteira. Entretanto, não há como ter entendimento diverso ao de que o município seria aquele responsável pela jurisdicação aduaneira de fronteira. Conforme exaustivamente explanado no item 2, a jurisdição aduaneira da DRF-Joaçaba está definida no Anexo II da Portaria RFB nº 2.466, de 28 de dezembro de 2010.
São 117 municípios catarinenses cuja fiscalização aduaneira é de responsabilidade dos servidores da DRF-Joaçaba, dentre os quais: Guaraciaba, Paraíso, Bandeirante, Belmonte, Santa Helena e Itapiranga. Todos eles municípios fronteiriços (ver mapa geopolítico da jurisdição aduaneira de Joaçaba na fl. 5)
Importante reiterar que frequentemente são realizadas operações com o objetivo de combater os delitos transfronteiriços na região de fronteira jurisdicionada pela DRF-Joaçaba, conforme já detalhado no item 2 deste estudo.
Desta forma, a extensa jurisdição da DRF-Joaçaba abarca região de fronteira, tal qual exigido pelo inciso I do PL ora em análise. A jurisdição do município de Joaçaba pertence, portanto, à fronteira, independente da definição de faixa ou região de fronteira.
3.2 Que seja considerada a dificuldade de fixação de efetivo.
Esta dificuldade é tão histórica quanto cruel à Delegacia da Receita Federal do Brasil em Joaçaba.
planejamento estratégico a médio e longo prazo pelo gestor local, o que é indispensável ao bom funcionamento da administração tributária e aduaneira. A própria Secretaria da Receita Federal do Brasil considera a Delegacia de Joaçaba como uma unidade de difícil provimento e fixação de efetivo. Ao atribuir os pesos da contagem de pontuação para efeitos de concurso de remoção, a RFB, por meio da Portaria RFB nº 2.326/2009, estabeleceu Joaçaba como o segundo pior nível (peso 2) entre as localidades pelas quais estão espalhadas suas unidades.
Não bastasse isso, constatou-se que, em consonância com a realidade vivida pela unidade da RFB em Joaçaba, em estudo realizado com o fito de redefinir os pesos das cidades que abrigam unidades da RFB, utilizando-se de critérios objetivos, foi agravada ainda mais a “nota/peso” atribuído à DRF-Joaçaba, que era de 2 e passaria para 2,2.
Uma clara e contundente demonstração da preocupação da administração central da RFB em minimizar e compensar as eventuais dificuldades vividas pelos servidores em exercício nesta localidade.
Segundo dados extraídos do Estudo de Lotação efetuado pela RFB para o ano de 2012, a DRF/Joaçaba apresenta um grau de lotação (relação entre servidores lotados e a lotação ideal) de 35% do ideal, no caso de Auditores-Fiscais, e de 33,33% do ideal, no caso de Analistas-Tributários.
Dentre todas as 197 Unidades da RFB constantes da planilha, a DRF/Joaçaba é a 12ª pior situação em grau de lotação de Auditores-Fiscais.
Se forem consideradas apenas as unidades que possuem dificuldade de fixação de efetivo em todo o Brasil (assim consideradas aquelas que possuem pesos 2,0 ou 2,5, definidos pela própria RFB) e que são vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão de delitos transfronteiriços, a DRF/Joaçaba se encontra na 2ª pior situação em grau de lotação, tanto de Auditor-Fiscal como de Analista-Tributário.
Seguem, a título de comparação, os graus de lotação de outras unidades com dificuldade de fixação de efetivo e que atuam em serviços vinculados a delitos transfronteiriços: Grau de Lotação Unidade Auditor-Fiscal Analista-Tributário IRF/Mundo Novo 93,33% 70,00% IRF/Santana do Livramento 66,67% 95,65%
IRF/Chuí 59,09% 57,14%
DRF/Uruguaiana 41,30% 65,08%
DRF/Joaçaba 35,00% 33,33%
Os números apenas corroboram a realidade vivenciada por todos os servidores que já passaram pela DRF-Joaçaba. É uma situação fática de fácil comprovação, que dispensa maior nível de detalhamento, por ser óbvia e latente.
Trata-se, em verdade, de uma dura realidade que precisa ser encarada e combatida, sob o risco de tornar o Município ainda menos atrativo ao ingresso de novos servidores e manutenção dos atuais.
Neste aspecto, cabe ressaltar o que preceituaram os Senhores Ministros da Fazenda, Planejamento e Justiça no documento que assinaram em conjunto para encaminhamento da chamada exposição de motivos à Presidência da República, quando da tramitação inicial do projeto de lei:
Nesse sentido, a presente medida busca estabelecer mecanismo de compensação pecuniária de caráter indenizatório, capaz de evitar a evasão de servidores de regiões vitais para as políticas de segurança nacional.
Da leitura do excerto acima, fica evidente o enquadramento do Município de Joaçaba na condição de localidade estratégica, porquanto é premente a necessidade de evitar a histórica evasão de servidores.
Na continuação, assim dispõe o documento de exposição de motivos:
Hoje, a despeito da política de lotação inicial em regiões com grande dificuldade de fixação de efetivo, dado a dificuldade para permanência nesses postos de trabalho, geralmente inóspitos e isolados, os servidores acabam se movimentando, judicial ou administrativamente, para outras regiões do País.
Note-se que, também neste aspecto, a inserção de Joaçaba no rol de municípios contemplados com a indenização ora implementada se amolda de forma perfeita às pretensões do Projeto de Lei.
Em estudo realizado, verificou-se que, de 2010 a 2012, 22 servidores da carreira Auditoria da RFB deixaram (remoção/vacância) o Município de Joaçaba/SC, o que representa aproximadamente 48% do quantitativo atual da carreira, conforme demonstram os dados constantes do Anexo II deste documento.
Vale dizer, em apenas dois anos, praticamente metade dos servidores da carreira Auditoria da RFB em exercício no Município de Joaçaba foram substituídos.
No presente ano de 2013, dois servidores já foram removidos por força de ordem judicial, outros dois estão com pedido judicial em andamento (um já com decisão favorável ao servidor em segunda instância) e um terceiro servidor está com pedido administrativo aguardando deferimento por não existirem recursos médicos de alta complexidade no município de Joaçaba.
A situação de Joaçaba, que já é das piores, segundo estudo de Lotação realizado pela própria Receita Federal do Brasil, tende a ficar insustentável. Situação catastrófica seria caso Joaçaba não fosse contemplada pelo adicional enquanto municípios próximos a Joaçaba recebessem. Vários servidores que aqui laboram já inclusive demonstraram interesse de remoção imediata para os municípios próximos que fossem contemplados com o adicional, caso essa situação aconteça.
Fica demonstrado, assim, o cumprimento do item 3.2 – “Que seja considerada a dificuldade de fixação de efetivo”.
