A utarquia sob form a de Sociedade A nônim a.
Banco Nacional de Crédito Cooperativo. Natureza
Jurídica. Intenção da L ei e Intenção do
legislador.
Ge r a l d o At a l i b a
Professor nas Faculdades de Direito da U niversidade de São Paulo e da U niversidade Católica
I — PR ELIM IN A R
1 . O D e c re to -le i n ç 60, de 21 de novem bro d e 1966, re o rg a n iz o u o B an co N a c io n a l de C ré d ito C o o p erativ o , disp o n d o um a série de p ro v id ê n c ia s le g ais a re sp eito d as a tiv id a d e s co o p e ra tiv a s . P ro m u lg a d o com fu n d a m e n to no p a rá g ra fo único do a r tigo 31 do A to In stitu c io n a l n 9 2, com binado com o d isp o sto no A to C o m p le m e n ta r n 9 23, foi re g u la r a expedição dêsse decreto-le» que, q u a n to a ê ste a sp e c to , é co n stitu cio n al, te n d o sido ressalv ad o e c o n firm a d o em su a v ig ên cia, pelo inciso III do a r t . 173 d a C a rta P o lític a v ig e n te .
II CONTEÚDO GERAL DO DECRETO -LEI N9 60
2 . C o n stitu íd o sob a fo rm a de sociedade anônim a (a .rt. I 9) e te n d o p o r o b jetiv o “o fom en to ao cooperativism o, sob tô a s ;a s fo rm as, p rin c ip a lm e n te m e d ia n te a assistê n c ia c re d itíd a ( a r t . J ,
e ssa e n tid a d e — n ã o o b s ta n te d e sig n a d a "B anco e reo rg a n iz a a so b a fo rm a de so c ie d a d e a n ô n im a " — é v e rd a d e ira a u ta rq u ia e d e ra l, com o se d e m o n s tra rá n e ste tra b a lh o .
3 . O d iplom a n o rm ativ o em exam e erige o B . N . C . C . em " p rin c ip a l in stru m e n to de créd ito , n a execução d a po ítica coope ra tiv is ta d a U n iã o ” ( a r t . 39) , e sta tu in d o que o seu c^P > tal sera fo rm a d o p o r açõ e s o rd in á ria s e p r e f e r e n c i a i s ( a r t. ; . e P
” i t à s P- ' e m 1'p a r K ) volÍ5P? e qUe 85 ^ ° ' d in à lia s s e tâ ° “ b s -
pelas c„ope” ,fvaa T 's: „ t ntana *’
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jã ag o ra com a finalidade de c o n s t ^ t m ^ - f ^ C? nCedid° S' especial a ser rnnvurf.v)^ stitu ir um fu n d o de re se rv a novos aum entos de capital ( T t t ^ ) ° rd ln á ria s ' Po r o casião de
c r i t a s ^ c ^ C - c S ? P r n renCÍ3ÍS ~ a serem su b s' m teg ralizad as com o p ro d u to d a * ° ‘f e to ' lei n<? 60 q u e “se rã o
r a ç ã o " ... ( a r t . ” 9)0 P r° duto d a a « e c a d a ç ã o d a ta x a d e
coopc-renciais, p ersistirá a cobrança l i P° t ^ *Sg? ta d a s a s a Çõ es p re fe -
jâ a g o ra tendo em^ v i s t a T c o S ü t S 2 , ^ '
rese rv a especial” , a ser pvpnt, 1 Um o u tro fu n d o de preferenciais, por ocasião a in d a ^ d ^ COnvertido em n o v a s ações
( a r t. 9 » ). ' a m d a ’ de o u tr° s a u m en to s de c ap ital
financeiros (ju ro s, d S c n d o s * Í o l i t r o s ^ 610’10' qUC ° S benefícios acionistas do B . N . C C não ™ • p r0 v e n to s ) a u fe rid o s pelos in co rp o rad o s ao fundo de reserva Í " " 30 tcibntâí>el- sen d o
( a r t . 1 2 ) . reS£rva d as co o p e rativ as b e n e fic ia d as
c o o p eração ” d i s p o n d o ^ e " w f d t ™ m , estu d o cria a " ta x a dc realizad as en tre as co o p erativ as e sei S° ,tô d a s a s o p eraçõ es de v enda, a d ian tam e n to sob e n tre m S .asso c iad °s. se ja n a form a financiam entos e o u tras, sôbre instrn ! Pr°d u ç ã o , em préstim os, p elas co o p erativ as com terceiros Kp m ent° s ou c o n tra to s firm ad o s m ente pelas p ró p rias cooperativas m COmo tltl|los em itidos d ire ta - d elas ( a r t. 13) . ’ 0u P0r seus a sso ciad o s a fav o r
de 0 .2 % I d í d é c ^ o ? p o r ^ X a , aIícIuota d e sta “ ta x a ” se rá dos instrum entos, ou títulos referi^ S° re ° Va!or d as o p eraçõ es,
C o n tin u an d o , prevê que a T (§ ^ ^
feita pelo próprio B . N . C C açâo da « f e r i d a ta *a se rá atrib u íd a, a in d a, ao B N C C lfe a "len te (§ 2’ do a r t . 1 3 ) . É d epósitos que receba de c o o o e ra H ^ ,Culdade de m o v im en tar os sitos sujeitos às prescrições do a r t 4* 14Ü Ie.t fa a ) ; os d e Pó ‘ 31 de dezem bro de 1964 (a rt 14 f ' so d a Lei 4 .5 9 5 ,
( a r t . 14, le tra c ) ; o sa ld o do fu n d o de fom ento ao cooperativism o, p o rv e n tu ra e x iste n te ( a r t . 14, le tra d ) ; a s ta x a s ie u e ra is e e sta -
a u a is q ue se c riarem p a r a êsse tim ( a r t . 1% le tra e ) ( s ic ) ; os
s a la o s e re c u rso s a n te rio re s, p ro v e n ie n te s d e ta x a s ou im postos fe d e ra is e e sta d u a is, c o b ra d o s p ela ciass.ricação e liscalizaçao de p ro d u to s , p a r a fo m en to a g ro p e c u á rio do co operativism o ( a r t . 14, le tra [ ) ; o sa ld o p ro v e n ie n te d a liq u id ação de co o p erativ as ( a r ti go l i , le tra g ) e, a tin a i, q u a isq u e r o u tro s au x ih o s, doações e lucros de o p e ra ç õ e s e v e n tu a is ( a r t . 14, le tra h ) .
8 . É p re v ista , a in d a , pelo citad o d ecreto -lei a possibiL dade d a in sta la ç ã o de a g ê n c ia s ou escritó rio s do B . IN . C . ^ . em d iv er so s p o n to s do te rritó rio n a c io n a l ( a r t . 1 5 ), d isp o n d o -se que o B .í n. C . C . se rá a ssistid o em juízo p ela U nião, g o zan d o d a p r e r ro g a tiv a de v e r o s feito s d e seu in te rê sse p ro c e ssa d o s p e ra n te a Ju stiç a F e d e ra l ( a r t . 1 6 ) . E ste n d e m -se , a in d a, ao B . N . C . C . os fa v o re s, isen çõ es e p riv ilé g io s — inclusive fiscais — a sse g u ra d o s à F a z e n d a N a c io n a l pelo a r t . 50 d a Lei 4 .5 9 5 , de 31 de dezem bro de 1964 ( a r t . 1 7 ) .
9 . A seg u ir, ê ste d ecreto -lei d á n o rm as a resp eito d a direção e a d m in istra ç ã o do " B a n c o ” . S u a s o p eraçõ es serão g a ra n tid a s p ela U n ião ( a r t . 1 9 ), se n d o q ue seu s c réd ito s g o zarão d e p riv i légios, d a m esm a fo rm a q ue os c ré d ito s que lhe forem cau cio n ad o s, ced id o s o u tra n s fe rid o s .
III CONSIDERAÇÕES GERAIS
a ) C aracterísticas in stitu cio n a is d o B .N .C .C .
10. M u ito e m b o ra d ig a e x p re ssa m e n te o te x to leg al tr a ta r - se d e "so cied a d e a n ô n im a " e, inclusive, in voque e x p ressa m en te a le g islação re fe re n te a êsse tip o de p esso a p riv a d a ( a r t . f 9) e a d e sp e ito d a d e sig n a ç ã o " B a n c o ” , é o B . N . C . C . erig id o em in s tru m e n to d a U n iã o ( a r t . 39) , in v estid o de alg u m as p re rro g a tiv a s p ró p ria s do p o d e r p úblico ( a r t s . 16, 17 e 2 1 ), além de se g u r a r a “ g a ra n tia d a U n iã o ’ a tô d a s as su a s o p eraçõ es ( a r t . ; •
11. N a v e rd a d e — à sem elh an ça do que ocorre com o cha m ad o B an co N a c io n a l de H a b ita ç ã o — estam o s d ia n te e um a v e rd a d e ira e n tid a d e d e d ire ito público, reconhecível p o r su a cria ção, c a ra c te rístic a s, fin a lid a d e s e regim e jurídico ( v . nosso parecer
" B a n c o N a c io n a l d e H a b ita ç ã o " , in R ev ista de D ireito minis tra tiv o , v o l. 83, p á g . 4 0 8 ) .
E fe tiv a m e n te , a su b sc riçã o com pulsória de ações, a co b ran ça de trib u to s p o r ela p ró p ria — em p ró p rio benefício as isenções e priv ilég io s, inclusive de n a tu re z a fiscal, iguais ao s a azen
N acional; o foro especial d a U n ião ; a g a ra n tia , d a d a p ela U n iã o , a seus negocios e, ain d a, os privilégios que gozam seu s c réd ito s sugerem m uito m ais a p resen ç a de um ag e n te p ró p rio do E sta d o ,
Z PCSw a ,Uj ldlca de d ireit0 Público, su b m etid a a regim e ' r e i ° 1C° ' ° *íue de um a sim ples sociedade an ô n im a, m era pessoa ju ríd ica de direito p riv a d o .
e hatiíãrl ^ desPeito de invocada a lei d as so cied ad es an ô n im as
. ada a pessoa ju ríd ica com o nom e de "B an c o " , o q ue se
tid a ei^a m ^nte u ma pessoa ju ríd ica in te g ra lm e n te subm e-a d l I S ™ f T " “ “ P » * ' d a p ró p ria a tiv id a d e
M e s m o m r 4 v , s ã o d o
n ão * resolvem ~ ^
do d fp ío ™ T o !M “ u S L ” ° ° i g S í e ” am “ “ PÍIit0 6 à p t6 p ri° U t' “ C o n s t f t u i c ã o ^ r R 13^ ' da red aç ão do § 2<? do a r t . 163 d a d a d e econôm ica qU-C n a .e x p lo ração pelo E sta d o , d e ativ i-de econom ia m ista re g ^ r-s í-ã o p e í a í n o 33 aUta,rq u Ías e so cied ad es p riv a d a s, inc.asive q „a„«o ao d í e i .o
em prêsas p ú b Í i c a s l ^ ; / C ° nStUu* ã ° . F e d e ra l e q u ip a ra n d o as E fetiv am en te, o teo r d è s t e d e c rc to Sl S° Cledades de econom ia m ista, a m aioria d as re g ra s em t t n 0 d ^ ° CXegeta de ativ id a d e e fin alid ad e do B N C C -9aniZaÇao' fu n cio n am en to , m arca d a por um cunho de a u to rid a d e d Í r d ,t0 Pú b lico ' vidade; assin a la d a por aq u êle sen tid n ^ Um tlaÇ° co erciti' norm alm ente, se encontram as p esso as p t b l i c a s ^ o T d 7
S y s s ? público’ os in st— «ê t e
cretolei n* 60, q u e ^ e ^ ã o ^ ! C° nC,Cpçoes in sP>radoras do D e -— p o r sua vez a rb itrá ria s p « com oda 3 q u a lq u e r d a s ca te g o ria s lei d a refo rm a a d m in istra tiv a “ ( d^c " -le f 7 P.re v ista s n a a d eso rien tação e nerDlexiHirl» -j- , ' ' udo lsto tra d u z à classificação das pessoas a u x E e í ^ d ° ,9 ° v ê rn o ’ ™ re sp e ita n te
p . a a d m m istração p ú b lic a .
D e c r e t o - !e i n ^ ó f M a - s e 'n e c e ^ n' i" ' Str^ tiVíl é P° S t e i “ à « * * « * »
re g im e . D isp o n d o „ ° B N - C . C . „õvo
d ireta incum birá à s (a ) a u ta ra u ia s <U\ ^ - a d m in >stração in- sociedades m istas ( a r t. 4? m • ’ em p resas p ú b licas e (c) deve o B . N . C . C . caber, Visto tra ta r!» VJ n fic a r e m qual ca te g o ria
17 Em nrpsn -ui- - c ~se de en u m eração e x a u stiv a .
exige, p a ra esta, ‘‘c a p ità re x c lu s!v o a ’d a ° U Ue- ° D e c re to ' !ei n9 200
"d e se m p e n h a r a tiv id a d e de n a tu re z a e m p resarial ( a r t . 5?, I I ) . O ra , o t í . N . C . C . tem o seu cap ital, re p re se n ta d o p o r ações, n as m ãos de p e sso a s p riv a d a s : a s c o o p e ra tiv a s. S u a fin alid ad e, p o r o u tro lad o , n a d a tem de c a rá te r e m p re sa ria l.
18. Já a d efin iç ão de so cie d ad e de econom ia m ista, d a d a p ela lei d a re firm a a d m in istra tiv a , q u a se serv iria p a ra o B . N . C . C . , se c o n sid e ra d o o te o r do a r t . I 9 do D e creto -lei n 9 6 0 . M a s, os d em ais a rtig o s d ê ste d ip lo m a c o n flitam tão fla g ra n te m en te com o seu a r t . I 9 que o in v alid am to ta lm e n te .
P o r o u tro la d o , a re fe rê n cia fe ita pelo a r t 59, III, a a tivid a d es
d e n a tu re za m ercantil, vem ex c lu ir p ere m p tò ria m en te a possibili
d a d e de su b su n ç ã o do B . N . C . C . a e s ta e sp écie.
19. O c o n fro n to do d e sen h o leg al d ad o pelo diplom a n o r m ativo q ue criou o B . N . C . C . com a "d efin ição de a u ta rq u ia , fo rm u la d a pelo D e c re to -le i n 9 200, n ão re p u g n a à co n clu são a l c a n ç a d a .
T a l é o te x to d e s ta d efin ição :
" A r t . 59 P a r a os fins d e sta lei co n sid e ra -se : I — A u ta rq u ia — o serviço au tô n o m o , c riad o p o r lei, com p e rs o n a lid a d e ju ríd ica, p atrim ô n io e receita p ró p rio s, p a ra e x e c u ta r a tiv id a d e s típ icas d a A d m in istração P ú b lic a , q ue re q u e ira m , p a ra seu m elhor funcionam ento, g e stã o a d m in istra tiv a e fin a n c e ira d e sc e n tra liza d a . 2 0 . É cen su rá v e l o vêzo, m uito n o sso e pouco jurídico, de fix a r-se co n ceito s ju ríd ic o s em te x to s de le i. P o rq u e , o u a d e fin i ção é c o rre ta e, p o rta n to , d isp en sáv e l, re d u n d a n te e ocioso, ou n ã o . N e s ta h ip ó tese, se m p re fica o ju ris ta co n stra n g id o —- e, às vêzes, p e rp le x o — e n tre o ditam e d a ciência e a in stâ n c ia d a lei.
2 1 . M a s, v o lta n d o à lei d a re fo rm a ad m in istra tiv a , v ê-se q ue foi feito um ro l ex a u stiv o de ó rg ã o s p erso n a liz a d o s d a a mi- n istra ç ã o in d ire ta ; e m ais: elas fo ram d e fin id a s pela lei.
2 2 . E m re fo rç o d e tô d a a a rg u m e n ta ç ã o que vim os aq u i ex p e n d e n d o , v erificam o s q u e — p o r su a s lin h as g erais (ta como fix a d a s pelo D e c re to -le i n 9 6 0 ) e p o r seu regim e jurídico o B . N . C . C . só p o d e a d e q u a r-s e à co n ceitu ação legal de a u ta rq u ia , e x clu íd as as o u tra s d u a s esp écies p re v ista s p ela lei d a re orm a a d m in istra tiv a d a U n iã o (e m p rê sa p ú b lica e so cied ad e m ista ) .
2 3 . M a s, e s ta c o n fu sã o de conceitos e ab so lu ta in certeza q u a n to ao sig n ifica d o d a s m ais e le m en ta res c a teg o rias ju n ícas, se tra d u z em to d o s o s dip lo m as norm ativos, p rincipa m en e nos e x p e d id o s no reg im e e x cep cio n al q ue a n te ced eu im ed iatam en te a C a r ta C o n stitu c io n a l de 1967. O p ro lo n g a d o eclipse o cspiri ju ríd ico g e ro u in ú m e ro s e v a ria d o s fru to s.
24. B asta ler o texto do ar t . 20 d a Lei n* 4 .7 1 7 , de 29 de ju nho de 1% 5 (q u e re g u la a ação p o p u l a r ) .
A r t. 2 0 . P a ra os fins d e sta lei, c o n sid eram -se en tid ad es a u tá rq u ic a s:
a ) o serviço e sta ta l d e sc e n tra liza d o com p e rs o n a lid ad e jurídica, c u ste ad o m ed ian te o rç am en to p ró p rio ,
in d e p e n a e n te do o rçam ento geral;
b) a s p esso as ju ríd icas esp ecialín en te in stitu íd a s por lei, p a ra a execução de serviços de in te re sse publico ou social, cu stead o s p o r trib u to s d e q u a lq u e r n a tu re z a , ou p o r ou tro s recu rso s o riu n d o s do T e s o u ro P ú b lico ;
c) a s e n tid ad es de direito público ou p riv a d o a que a lei tiver a trib u íd o com petencia p a ra re c e o e r e ap licar contribuições p a ra tis c a is ” .
2 5 . D epois d e sta leitura, e p rin cip a lm en te do c o n fro n to d este tex to com os dem ais te x to s legais cita d o s, d ev e o m ais re c a lcitran te dos reb elad o s c o n tra o espirito ju ríd ico d e cid ir: ou fica com a d o u trin a, ou im erge n a m ais terrív el p e rp le x id a d e , sem saíd a e sem rem edio, enlead o por tão d iv erg e n tes o rie n ta ç õ e s.
2 6 . D e q u alq u er form a, e n tre ta n to , e depois de m e d ita r sobre o p ro p o sitad o a la rg am en to do conceito de a u ta rq u ia (a p o n to vprifi ra n ^ er no s ~u ta m bém a s e n tid a d e s p a r a e s ta ta is ), - que ° B - N - C . C . se subsum e in te g ra lm e n te tam bém a to d a s a s hipóteses do a r t . 20 d a Lei n? 4 . 7 1 7 .
2 7 . E fetiv am en te, ta n to sa tisfa z a lei do B . N . C . C . aos requisitos d a le tra a, q u a n to aos d a le tra b . M a s pode tam bém 5 L r Pt ; ic” . p ri" d r a d a s - w —
e d e so rie n ta d a ^ c o n tr a d U ó r ia ^ c tm ^ u s a ^ in c 11^ ‘' 3 r' P“ PlC“ critério, o B . N . C C é a u t a r m ^ M - 2 f ® ílrmCZa ° U concpitnai'<5 mír,; a j ^ a - N a o s° re sp o n d e à s ex ig ên cias
c n ceituais m ínim as da d o u trin a, como sa tisfa z p e rfe ita m en te a
qna.sqner req„,si,os postos pela abnndante legislação , respeito.
n* 60 n a ra ™SSf19am° S’ p o rém - no e x a me do te x to do D ecreto -lei
«o em outros de
S “
9“ al eni-Ontra
confirma-ç a o e m o u t r o s d e s e u s a s p e c t o s .b ) P rerrogativas do B . N . C . C .
3 0 . A p rim eira prerrogativa! co n ce d id a ao B N C C é a q u ela de te r a assistên cia d a U n ião ^
seja in teressad a , inclusive fôro especial W ° S ° Sf J S ^ t1^ tiça F e d e ra l. O ra , a Lei n * T o f o Tc., d i^ei n 3.U1U, de 30 de m aio d e 1966, ™ T Constl m do n a J u s' q ue
o rg a n iz a a Ju stiç a F e d e r a l” , dispõe, no seu a r t . 10, que estão su jeito s à ju risd iç ã o d a Ju stiç a F e d e ra l:
I — A s c a u sa s em q u e a U n iã o ou en tid a d e autárquica^ f e
d era l fô r in te re s s a d a , com o a u to ra , ré, a ssiste n te o u o p o en te .
3 0 . A se g u n d a d a s p re rro g a tiv a s a m erecer exam e é a e x te n sã o ao B . N . C . C . d e to d o s os fav o res, isenções e privilégios, inclusive fiscais, a s s e g u ra d o s à F a z e n d a N a c io n a l. S ão ê ste s: a im u n id a d e tr ib u tá r ia recíp ro ca; a p re su n ç ã o de v e rd a d e , em fav o r d e su a s d e c la raçõ es; a p o sição d e su p rem acia, em q ue se e n c o n tra, n a s re la ç õ e s com o s p a rtic u la re s ; a fa c u ld a d e de fa z e r afirm açõ es p re su m iv elm en te v e rd a d e ira s e que, p o rta n to , d isp en sam p ro v a que a s c o rro b o re; a a u to -e x e c u to rie d a d e d e seus a to s que, p o r isso m esm o, p a ssa m a se c o n fig u ra r com o a to s ad m in istra tiv o s e os m ais p riv ilé g io s” a rro la d o s p o r He l y Me i r e l l e s ( D ireito A d m in is
tra tiv o " , 1? e d . , p á g . 282 e s e g s . ) .
Q u a n to ao s p riv ilég io s fiscais, m encione-se o do so lve e t re-
p s te , e seu s c o n s e c tá rio s .
T a is p re rro g a tiv a s são p ró p ria s e específicas d a s p e sso as p ú b licas e m esm o in d e le g á v e is à s p e sso a s p riv a d a s, ra z ã o a se a c re s c e n ta r ao s a rg u m e n to s em fa v o r d o c a rá te r a u tá rq u ic o do B . N . C . C .
3 2 . A g e stã o p ú b lica do re fe rid o estab elecim en to ( a r t . 18), c o n ju g a d a com a g a ra n tia de su a s o p era çõ es p ela U n iã o ( a r t . 19) , e s tá a e v id e n c ia r q ue ê ste in stru m e n to cria d o p ela U n iã o é e fe ti v a m e n te um a a u ta rq u ia , um a a g ê n c ia su a, um a in stru m en ta lid a d e d a U n iã o , com o o d iria Al i o m a r Ba l e e i r o (v. L im ita çõ es C o n s titu cio n a is ao P o d e r d e T r ib u ta r ", p á g . 96 e s e g s . ) . A últim a
d a s p re rro g a tiv a s , e x p re ssa m e n te o u to rg a d a pelo re fe rid o d ecreto - lei ao B . N . C . C . , co n siste n o privilégio d e que g o z arão seus c ré d ito s, assim com o os q ue lhe forem cau cio n ad o s, ced id o s ou tra n s fe rid o s ( a r t . 2 1 ) . E m b o ra n ã o se faça m enção ao tipo de p rivilégio de q ue se cuida, é ev id e n te tr a ta r-s e d aq u eles m esm os qu e cercam os p a p é is ex p e d id o s pelo p o d e r público e, so b retu d o , os titu lo s d e cré d ito d e q ue o p o d e r público é tit u l a r .
P ois, êste c o n ju n to de p re rro g a tiv a s é p a rte essencial do regim e ju ríd ico do B . N . C . C . E o regim e jurídico (público ou p riv a d o ) é qu e d e te rm in a a n a tu re z a d e um ser do m undo do d ireito .
IV — DISTINÇÃO E N T R E PESSOA PÚ BLICA E PRIVADA É QUESTÃO FO R M AL, NEM F IN A L , NEM SU BSTAN CIAL
3 3 . E fe tiv a m e n te , a n a tu re z a de uma pessoa (se pública ou p riv a d a ) se rá d e te rm in a d a pelo regim e jurídico a que su me í a . E s ta a firm a ç ão n ão é m ais do q ue d e d u ção no princípio g era pe o
qual a n a tu re z a de q u alq u e r in stitu to ju ríd ico só p o d e se r fix a d a pelo regim e a que su b m etid o .
N em o nom em iuris, nem c a ra c tere s iso lad o s podem c o n tra ria r e sta v e r d a d e . N a raiz d êste problem a e stá a sem p re d e b a tid a q u estão do discernim ento e n tre o direito público e o p riv a d o .
3 4 . P o r isso (jiANNiNi escreveu que " a to rm e n to sa d istin ção en tre direito público e p riv a d o é ( . . . ) um a d istin ç áo d e m eios e nao de [ins; é q u estão [orm al e n ão s u b s ta n c ia l...; d a m esm a lo rm a a co rre lativ a distinção en tre ativ id a d e publica e p riv a d a do ü s ta d o e dem ais en tes públicos" (n o ta de ro d a p é , " Istitu zio n i
di d iritto tributário , e d . (jiu ttrè , M ilão, 1960, 8* e d . , p á g . 4 8 ) .
3 5 . E s ta lição, ex p en d id a a p ro p ó sito de re fo rç a r s u a te o ria d a distinção e n tre a ta x a e a ta rifa , é concorde com a tese e sp o sa d a por q uase to d a a d o u trin a (v . A s q u in i, 'ò'u//a n atura co n tra ttu a le
dei transpovti nel cam po dei pubblici servizi m o n o p o listici", n a R i-
v ista de D iritto C om m erciale, 1919, I, p á g . 548; M i e l e , " L a m a -
m lestaziQ ne di volontà dei privato nel d iritto a m m n istra tivo , R om a,
1931, p á g . 2 3 ) .
_ A p licad as estas co nsiderações ao pro b lem a d a d ete rm in a -çao d a n a tu re z a ju ríd ica do t í . N . C . C . , se pública ( a u ta r q u ia ) , ou p riv a d a (so cied ad e a n o m m a ), vem os que os m eios de q u e d is põe e os in stru m en to s jurídicos que lhe foram co n ced id o s são típicos do direito p u blico. V em o s que, form alm ente, ao t í . N . C . C . loi atrib u íd o o regim e de direito p ú b lico .
P a r a conhecer a n a tu re z a de c e rta s exações, com o condição de sua classificaçao como ta x a s ou ta rifa s, Gi a n n i n i, ex am in o u as nííhiirnS ,u ric ica s Por e n se jad a s, a fim de in se ri-la s n o cam po publico ou p riv ad o D ev en d o -se, p o rta n to , p ro c u ra r o fu n d a m ento d a distinção d a s e n tra d a s n a n a tu re z a d a relação , n a q u al tem origem , nao se p ode senão fo rm u lar d u a s h ip ó te se s: ou se ra a e um a re açao co n tra tu a l, n a qual a o b rig ação de p a g a m e n to
Í l v t Z r I a 30 P PÚblÍCO tem fu n d a m e n t° n a v o n ta d e d as
T T l° ' SC tr a ta de um a re la ?ã0 q ue su rg e p o r CJ * n a ° d? a v o n ta d e p riv a d a o u tra fu n ção q ue d e se n c a d ear o m ecanism o legislativo” ( op. c i t ., p á g . 4 8 ) .
a o c l l ò d f R taN Pr C r ã ° dêStG r a c io c ín io - P « f e i t o e ir r e p r e e n s í v e l, v o n tad e __ r a r a \ ’ Vemos 0 principio d a au to n o m ia d a nriv ad o f . ? 0 f e sse n cialm ente in fo rm a d o r do d ireito t i v a s t i ^ d a , T ? 35 rdaÇÕeS Gntre ° B -N - C . C . e as c o o p e ra ção dos priv ad o s nne0s ta r d e c o r r e u Prd r â atoCr tÍtUÍ-ã0
p ú b lic o - D r Ue ? d i ? ,° - 0 n t -á r ‘ ° ’ a C O ativid ad e ~ t íp ic a d o d ir e it o p b lic o p r e s id iu n a o s o a c o n s t it u iç ã o d o B . N . C . C . e à p a r
ticip aç ão d a s c o o p e ra tiv a s n o seu cap ital, com o a in d a p resid e a s relaçõ e s e n tre a q u ê le e e sta s, o rd in à ria m e n te .
O s m eios e in stru m e n to s p o sto s à d isposição do B . N . C . C . pelo D e c re to -le i n9 60 são to d o s publicísticos e d e rro g a tó rio s do reg im e p riv a d o q u e se c a ra c te riz a , p rec isam e n te, p e la isonom ia n as su a s re la ç õ e s com a s d em ais p e sso as p riv a d a s e su b o rd in a çao d ia n te d o p o d e r p ú b lic o .
O reg im e do B . N . C . C . é, pelo c o n trá rio , m arcad o p o r fla g r a n te su p e rio rid a d e re la tiv a m e n te ao s p riv a d o s e c o o rd en ação no r e fe re n te a o s e n te s p ú b lico s.
N ê le se p ode, n itid a m e n te , re c o n h e c er a d o m in an te influência da relação d e a d m in istra çã o , tã o m a a n ific a m en te e x p o sta pelo in- sig n e R u y C i r n e L im a, típ ica do d ireito p ú blico.
3 9 . D e to d o o ex p o sto e d a s disposições a u e a a u i e sta b e le cem a s relaçõ es e n tre o B . N . C . C . e a s co o p erativ as, p o d e-se v e rific a r n ã o se tr a ta r d e relaçõ es isônom as. relaçõ es de narfrlade, d e ia u a ld a d e , típ icas do com ércio p a rtic u la r, p ró o ria s do d 're ito p r iv a d o . N a v e rd a d e , sã o tô d a s elas relações d e p esso a publica p a ra p e sso a p riv a d a , re laçõ es d e su b o rd in a ção , r e ^ c õ e s sem ia u a l- d a d e , n a s a u a is o re p re s e n ta n te do in te rê sse público se en co n tra sem p re em p osição d e s u p e rio rid a d e .
4 0 . E s ta série de c a ra c te rístic a s p ro v a, ao q ue n o s parece, s e r o B . N . C . C . um a a u ta rq u ia fe d e ra l. In d iscu tiv elm en te, e s ta m os d ia n te d e um a e n tid a d e pú b lica, in stru m e n to d a U n iã o , m uito em b o ra p a re ç a te r sid o in te n ç ã o do leg isla d o r c ria r um a e n tid ad e p a r a e s ta ta l.
E e s ta conv icção d e co rre, p rin cip alm en te, d as afirm açõ es leg ais c o n s ta n te s d o s a r t s . 39, 19 e 2 1 .
H á um a c o n tra d iç ã o , um a an tin o m ia cho can te, e n tre ( a ) a a firm a ç ão d e tr a ta r - s e de um a so cie d ad e an ô n im a e (b ) to d o o reg im e ju ríd ic o qu e lhe é a trib u íd o . H á fla g ra n te c o n tra ste en tre a d isp o sição do a r t . I 9 e a s d em ais disposições do d e c re to -lei.
41 . A p e rp le x id a d e d e c o rre d a n a tu ra l resistên cia em se re c o n h e c e r c a ra te r a u tá rq u ic o n u m a e n tid a d e cujo cap ital é fo rm a d o p o r açõ es, n o s m oldes d a lei d a s so cied ad e s a n ô n im a s. N ã o a d ú v id a de q ue o le g isla d o r q u is c ria r um en te p a ra e s ta ta l. M as. n ã o tra d u z in d o id õ n e a m e n te seu p e n sa m e n to . T a l foi o regim e ju rídico qu e a trib u iu a o B . N . C . C . , q u e ac ab o u erig in d o um a a u ta r q u ia . E . o a u e v ale p a ra o e x e g e ta — em v irtu d e do^ c a rá te r d o g m ático do d ireito — é o q ue re su lta do exam e sistem ático o te x to leg al e n ã o a in te n ç ã o su b jetiv a, psicológica, d e seu e a. o r a d o r .
4 2 . E m su m a, o q u e im p o rta à h erm en êu tica jurídica é a v o n ta d e d a lei e n ã o do le g is la d o r. E a v o n ta d e da lei e stá no seu
texto, in te rp re ta d o sistem aticam ente, em h arm o n ia com o to d o unitário form ado pelo sistem a ju ríd ico .
u ^ j ° j ^ Ue concerne a confusão conceituai, a ex plicação foi m uito bem d a d a com espirito de síntese, pelo cunho d id átic o e rig o r cientifico do co n sag rad o ad m in istrativ ista He i.y Me i r e l l e s, que escreveu:
A d o u trin a e a legislação b ra sile ira s co n fu n d em , com requencia.^o en te au tárq u ico com o p a ra e s ta ta l, in- uencia as erro n e am en te pelo direito italian o fascista, que m istinguia êsses dois gêneros de e n tid a d e s u tilizad o s pelo governo de e n tã o " . (D ire ito A d m in istrativ o B ra sileiro, p á g . 2 9 4 ) .
c ir c u n s t â n c ia ^ t i^ c a ç a ° P ° h t ic a p a r a ê s t e p r o c e d im e n t o e s t á 11a b u ro c ra tiz e m ° 9° y e rn o d e s e ja r c r ia r in s tr u m e n t o s q u e n ã o s e e a T p r e r r o ^ H e a s p re rro g ativ as operacionais do p o d er p ú b lic o .3 ^ de aCã° da peSSOa p riv a d a d ip lo m a s anoCr0™ ^ dÍÇ ã° ~ a l i á s n o t á v e l n a m a io r ia d o s p e r ío d o c o n s t i h r r in ° S1CXPe S - ° r.e q ím e a u e P r e c e d e u o a t u a l q u e c r ia r a m e n t id - ü f ’ ° ^ ^ 1 Vê D rin ciP a l m er»te d o s d e c r e t o s - le is
z — t í n c pr » • « *> - ■
de todos os dem ais a rtiq o s que excepctonat*d* “ Ôniraa" ' Cf ° . ftPXt° o regim e jurídico desta3 e s p é c i e T p e s s o a p Z T ^
v — PERPLEXIDADE DO APUCADOR E CRISE DO DIREITO a ) C o n ju n tu ra critica
f u n d a m e n ta is ^ d o ^ f r e ito ^ s ã n 0 f m c?r fe z a ’ q u a n to à s cateciorias nolítica que v e m fp A ’ slr>tomaticas de um a te rrív e l crise direito ^ COmo principal reflex o a "laicizaç ão " do
pírito iurídico v a l e n d o b a n Í d o ^ ' b l ^ SCnd° re le q a d o s e 0 e s' se m ultiplicando, d ificu ltan d o a ’ a r ~ ferriv e 's com o êste v ão a ordem n o rm a tiv a . C ?a° ad m in istra tiv a e tu m u ltu a n d o
g im e t o t a lit á r io M^ s d s t a d e n u n c ia v a - 1Q42 — q u a n d o o r e -te c n o c r a t a s — que a i n d i s t i n ^01' f3 s u b s t it u ' r o s b a c h a r é i s p o r dico — q u an d o se in s titu a o n a lir * ° m 0m ento P °l!tico e o ju rí- se deve con so lid ar no direito — 3 ' " T tr a ? sfo r™acã ° social, que m ersão d êste n an u ele n5n a • £ S° ,í' tuf' 0 a "p ro n re ssiv a subtológico e tran sitó rio , m as como C° " Riderada co™o fenôm eno p a -a tr-a n sfo rm -a ç ão de um -a ordem
está v el e n o rm a l” . E a d v e rte : “ N e s ta co n fu são in se n sa ta e ir r a cional e n tre o p ro b le m a político do co n te ú d o e o jurídico d a fo rm a , a fu n ç ã o social do direito , q u e é, a n te s de tu d o , p arificação e p ac ific ação , se o b sc u re c e : a b o lid a a form a d a leg alid ad e, que sig n ifica e n c o ra ja n te co n sciên cia p re v e n tiv a d o s lim ites in dividuais p o sto s a to d o s e a c a d a um , a ju stiç a do caso sin g u la r se re d u z à in q u ie tu d e e in c e rte z a, te m o r do a rb ítrio , sêd e d e privilégios, d isse n sõ e s p e rp é tu a s e p e rp é tu a e s c ra v id ã o . O sistem a do direito
livre, n a re a lid a d e , n ã o m erece e s ta d esig n ação , a n ão se r p o r iro n ia:
p o rq u e é a p ró p ria n e g a ç ã o c o n ju n ta d e to d o o d ireito e de tô d a lib e rd a d e " ( “L a c e rte zza d e i d iritto e la responsabitità delia d o ttri-
na , in R iv ista de D iritto C om m erciale. v o l. I. p á g . 342, 1942) .
4 6 . D a í p o rq u e n ão só os k elsenianos, m as a té m esm o um Re c a z e n s Si c h e s, ch am arem a n o ssa a te n ç ã o p a ra o c a rá te r do q m á- tico do d ireito , q ue é, p re c isa m e n te, e sta p e cu liarid ad e do sistem a jurídico q u e n o s im põe o d e v e r de re ceb er seus m a n d am en to s como d o g m as, sem lh es d isc u tir o m érito, sem in d a g a r de sua conveniência e o p o rtu n id a d e . A o ju ris ta incum be co n h e cer bem o d ireito e a p lic a r se u s m a n d a m e n to s ao s c aso s c o n c re to s. A o ju rista, e n q u a n to ju rista , cab e fa z e r a tu a r o sistem a ju ríd ic o .
P a r a ta n to , fa z -se m iste r c o n h ec er a h erm en êu tica e p ô r em p rá tic a se u s p rin cíp io s, co n fo rm a n d o os c o m p o rtam en to s h um anos com seu s m a n d a m e n to s.
b ) In te n tio le g is e in ten tio legislatoris
4 7 . O e x e q e ta , d ia n te do dirieto. ao in te rp re tá -lo , deve h a v e r-s e com o quem c o n tem p la um a p in tu ra .
É irre le v a n te s a b e r q u al foi a in ten ç ão do a r tis ta . N ã o tem a m e n o r im o o rtâ n c ia o a u e quis (m o m en to subjetivo e psicolóqico) o a u to r, se n ão n a m ed id a em qu e tra d u z iu o seu q u erer, id ô n ea- m en te, n a su a o b ra .
U m q u a d ro vale oelo q ue é . O eso irito do p in to r e n tra em c o q ita rã o , só n a m ed id a em q ue êle efe tiv a m en te se ex p resso u com felicid ad e, no p ro d u to d e seu tra b a lh o .
4 8 . A tela vale pelo a u e resu lto u : e x p re ssa o que nela in te n c io n a lm e n te se c o n té m . D ia n te dela. só é lícito co n sid e ra r a volicão a rtístic a , n a p ro p o rç ã o em que e sta volição (o u o sen tim en to do a u t o r ) e ste jam re a lm e n te e x p re ssa d a s n a su a obra, tal como a fin a l re s u lto u .
4 9 . U m a p in tu ra q ue e x p re ssa a le g ria só node rev e lar in te n ç ã o de m a n ife stá -la , p o r p a rte de seu a u to r. D e n a d a vale p re te n d e r a rq u m e n ta r qu e tal n ão foi o in te n to do a r tis ta . O u tra qu e re v ele triste z a , tra d u z n e c e ssà ria m en te êste se n tim e n to . S erá
fru stra d o o em penho de se p re te n d e r p ro v a r ter o p in to r sido m o vido por inspiração d iv ersa. E m sum a: a in ten ção do a rtis ta é re evante só n a m edida em que se tra d u z e fe tiv a m e n te n a sua o b r a .
se c o n trastare m a in tenção e a ob ra, n ão tem o m enor cab im en to p re te n d e r prevaleça aq u ela sôbre e s ta . T ô d a s e sta s co n sid eraçõ es são ap ro p ria d a s à exegese jurídica e à d iscussão do p ro b lem a da v o n tad e de lei e da v o n tad e do le g isla d o r.
5 0 . D o exam e detido e sistem ático do D e c re to -lei n* 60, como um to ° ~ o que, aliás, convém à b o a ex eg ese ju ríd ica — só pode b ro ta r sólida a conclusão de que a invocação da lei de socie-a e s socie-a n ô n im socie-a s , re s u lto u d e e n g socie-a n o d o le g is lsocie-a d o r , e n g socie-a n o ê s t e q u e nao poce prcva ecer sôbre a s conclusões do exam e sistem ático do tex to le g al.
a assess° r a do e jejuno de conhecim entos ele m e n ta res o irei o, ra uziu, de form a tècnicam ente e rra d a , um d esejo p ro - u n a o e sem duv id a sa lu ta r: que o B . N . C . C . tiv esse tô d a lib er- a e carac eristica o direito p riv ad o — essen cialm en te in fo rm ad o pe o principio a autonom ia d a v o n ta d e — e n en h u m a re striç ã o o ria as en í a^ es particu lares; sem aq u elas lim itações im p o stas i , 3. £I ^ ®l!a .a(;a0,' ° ’’ Po r ° u tro lado, como visto, m a n ife sta
b eraçao do legislador, a in d a, conceder ao B . N . C . C . tô d a s as regalm s e privilégios do p o d e r público, v isan d o ao seu d esem b araço d e a ç a o , sem a c o n tra p a rtid a das peias e a m a rra s que ta n to enleiam , re ta rd a m e reduzem a lib erd ad e d as p esso as p ú b lic a s.
resiilhvi dêss<7 ^ esej° bem m otivado e n itid a m en te d elib erad o , u id ca a u f é m ° í en 9 °, qUe é ° D e c re to-lei n9 60: um a pessoa a n ô n i m a s ^ J Z C su b m etida à lei d a s so cied ad es jurídico orónrin o r ™ em P0, d o ta d a e x p ressam en te d e um regim e d e r r o q a tó m s dn le'P^C° 3S j e j Soas Públicas, tra d u z id o em n o rm as m ad as por" n rin r' >• G so£‘ a d es anônim as e v isceralm en te in fo r-s t e r s " p sticos ia< ik a i“ ' " " “ d “ d “ K s * » fra ta de nessonCn<'k l P ara ° e x e 9eta 0 p roblem a de d ecid ir se se prav alecer o rnand 011 P riv a d a . fi in a fa stá v e l a o p ção : deve prev alecer o m an d am en to do a r t . 1? 0U os dem ais?
o s p r in c ín io s * d n ° S‘ - ^ ° f ^ P r e s id ir a s ° lu Ç ã o d o p r o b le m a ? Q u a i s OS p r in c íp io s d o m in a n te s n o c a s o : p ú b lic o s o u p r iv a d o s ?
em direi to*C o^i ^ C° ílbec^ ° m ais ou m enos” . A s coisas, Q u a n d o a d o u trin a ^ n o ^ a m o s ^ ^ SÍtUaÇÕeS in t^ m e d iá r ia s . e stá co n fessan d o um a lim itação »»» lu g a r: COmcum zo n a c in zen ta . to r e não esp elh an d o um a t e a t t S “ “ a m suJ ciên‘;ia do e x Po si' tiv o , a iid a d e o b je tiv a do u n iv erso n o rm a
-5 4 . O s sê re s e in s titu to s do d ireito , ou são públicos ou p riv a d o s, ou u n ila te ra is, o u c o n tra tu a is ou institu cio n ais, ou livres o u v in cu lad o s, ou su je ito s o u o b je to s, ou n o rm as o u c o m p o rta m e n to s, ou re laç õ es ou f a to s . Jam ais o h íb rid o , o in term ed iário , o
m ais ou m e n o s. P o r isso o d ireito é ciência e, com o tal, acessível só a quem d etém in stru m e n to s cien tífico s de a n á lis e .
5 5 . A m e d itação sô b re o te o r do D ecre to -lei n 9 60 co n d u z o in té rp re te a p e rc e b e r q u e d u a s fo ram a s p rin c ip ais in ten çõ es do le g isla d o r: c ria r um e n te d e se m b a ra ça d o e livre e d a r-lh e in s tru m en to s e c o m o d id a d e s de a ç ã o q ue o fizessem p re e n c h e r su as fin a lid a d e s, rá p id a , econôm ica e d ilig e n te m e n te .
A p rim e ira in te n ç ã o foi m a n ife sta d a no a r t . I 9. A se g u n d a , n o s d em ais a rtig o s .
5 6 . P o rq u e o le g isla d o r desco n h ecia a técn ica e os princípios ju ríd ic o s, en u n c io u e rra d a m e n te seu d e sid era tu m e ed ito u n o rm as in co m p atív eis e n tre s i.
A o in té rp re te , a g o ra , n ã o c ab e d a r-se a um tra b a lh o de in d a - g ação p sico ló g ica sô b re a s in ten ç õ es p esso a is dos p e rp e tra d o re s d ê sse m o n s tre n g o .
In cu m b e-lh e, isto sim , o tra b a lh o técnico-científico de p ro ced er à e x eg ese d o te x to , à luz d a h e rm e n ê u tic a, e esta b e le c er seu p re ciso se n tid o ju ríd ic o e su a c o rre ta a p lic a ç ã o .
C a b e -lh e a im p o rta n te ta r e fa — u ltim a ratio d a ciência do d ire ito e d a s p ro fissõ e s ju ríd ic a s — de d e te rm in a r q u al a v o n ta d e leg islativ a, quem , nem sem p re se co m p ad e ce com a v o n ta d e do le g is la d o r.
VI — DETERM INAÇÃO DA VONTADE LEGISLATIVA
5 7 . E fe tiv a m e n te , é im p o sterg áv el a a d v e rtê n c ia de que n ã o se c o n fu n d e m a v o n ta d e d a lei com a v o n ta d e do le g isla d o r.
A lei (com o tô d a n o rm a ju ríd ic a ) tem um co n teú d o m a n d a - m e n ta l q u e e x p re s s a e x a ta m e n te um d esígnio do E s ta d o : q ue os d e s tin a tá rio s d a q u e la n o rm a se com portem d e sta ou d a q u e la m a n e ira .
P o is a v o n ta d e d o E s ta d o , so len em en te e x p re ssa n a lei, é o q u e se re c o n h e c e com o vo n ta d e d a le i. A liá s, sã o um a e a m esm a c o isa . A v o n ta d e do E s ta d o é a m esm a q ue a d a lei; a lei é o p rin c ip a l v eícu lo d a e x p re ssã o d a v o n ta d e do E s ta d o .
5 8 . O u tr a coisa bem d iv e rsa — e ju rid ic a m e n te irre le v a n te — é a v o n ta d e do le g is la d o r. O s d esíg n io s políticos, econôm icos, sociais, a d m in istra tiv o s e tc . do le g isla d o r só são re lev an tes, q u a n do tra d u z id o s em n o rm a ju ríd ic a .
S òm ente são de se lev a r em co n ta, q u a n d o id ô n e a m e n te fo r m ulados, conform e os re q u isito s técnicos d a red a ç ã o ju ríd ic a . O r a , n e sta hipótese, o que se tem n ão é m ais a v o n ta d e d o leg islad o r, m as a ch am ad a v o n ta d e d a le i.
5 9 . É a a u to rid a d e de M ig u el R ea le q ue deve se r in v o cad a p a ra re c o rd a r — lição de filosofia do direito — que, n a sc id a a lei, p a ssa a te r v id a p ró p ria; co rta d o o c o rd ão um belical, com o n a s cim ento, nenhum vínculo a associa m ais a o le g isla d o r. V a le d izer: in g re ssa no sistem a jurídico e com êle e seus p rin cíp io s p a s s a a artic u la r-se e h a rm o n iz a r-se.
Logo, ou a v o n ta d e do leg islad o r " e s tã id ô n eam en te fo rm u lad a e o que se tem é a p ró p ria vo n ta d e da lei (q u e , p o r su a vez, n a d a m ais é do que a v o n ta d e d o E s ta d o ) , ou de n a d a v ale a v o n tad e do le g isla d o r. P o rq u e n ão p o d e o e x e g e ta titu b e a r e n tre obedecer à v o n ta d e d a lei ou à v o n ta d e do le g isla d o r, q u a n d o d is c re p a n te s . P a r a o h erm e n êu ta só o que tem relev ân cia é a q u e la .
6 0 . O sau d o so e mui insigne c o n stitu cio n alista e trib u ta ris ta patrício, P r o f . A m ílcar de A ra ú jo F a lc ã o , ilu stra , com su g estiv o exem plo, e sta tese, axiom a elem en tar d a ciência h e rm e n ê u tic a . N a rra o a c a ta d o ex -c a te d rá tic o da F a c u ld a d e N a c io n a l de D ire ito e a F a c u ld a d e de D ireito do E s ta d o d a G u a n a b a ra o ca so do a voga o cap ix ab a q ue d u ra n te m u itas d é c a d a s s u ste n to u u m a ese jurí ica, em m atéria de direito civil, c o n tra d isp o sição d e le i.
C onvicto do acerto do m érito d a ca u sa qu e p o stu la v a , eleg e-se epu a o, no im d a vida, e obtém a ap ro v aç ão d a lei a lte ra n d o o m an d am en to do C ó d ig o C ivil que o b sta v a a ac e ita çã o de su as í eias, num a p u g n a p ersiste n te, heróica, o b stin a d a e irre sistív e l.
™^,rr a . f f a tu ra , v o lta à su a b a n c a de a d v o g a d o e lo g o tem o p o rtu n id a d e de ir à Justiça d iscu tir q u estão p e rtin e n te à " s u a le i” .
^ ° k s ta n te te n h a ded u zid o em juizo com p ro ficiên cia d a n o ! ' ! ! ! 1 em ° ra te n h a Pro v a do ao Juiz qu e a lei fô ra m o d ifica- ororpqçn 1p *Va’ 3 P f 'to de d e m o n stra r, p ela a n á lise do d e te rm im rln 1^ 3 1V°- qU j SU-3 inte.nça0 e ra e sem pre foi c o n s a g ra r
c iv il n H cse ’ m tr°d u z in d o inclusive ra d ic a l a lte ra ç ã o n a lei p e rd eu a açao; n ão m oveu o ju iz.
sisf-indn1^ 3^ 0 7 j b u n a ^’ a té a S u p rem a C ô rte , sem p re in- . ' pe mf 0 e_ d e “ ° n s tr a ndo que su a v o n ta d e a r r a ig a d a era
r . , Cm ií.n<*f0 ,!? Se a lte ro u - p o r iniciativa e p ro v o cação sua, o C o d ig o C iv il. P e rd e u tam bém no S u p re m o .
ressanh» meD^em'3ro ^ os o u tro s d e sd o b ram en to s d e s ta in te -s e u d ,a m a a c ó m p a n h T á m d T p m o 1 “ * 7 d ° l e le m e n t a r e s c o lh id a s n o s b a n ^ a ! £ £ , £ £ £
p le n a m e n te d e q ue, e fe tiv a m e n te, p a ra a ciência do d ireito, não se
c o n fu n d e m a v o n ta d e d a lei e a v o n ta d e d o legislador, sen d o e s ta
ú ltim a a b so lu ta m e n te irre le v a n te , d esp rezív el; p o rq u e, ou co n co rd a com a q u e la e é p o r ela s u p e ra d a e a b so rv id a , ou c o n tra s ta , e é a fa s ta d a , ig n o ra d a , a r r e d a d a . P o rq u e — já o pro clam av a W a c h — “ a lei p o d e se r m ais sá b ia d o q ue o le g isla d o r” .
6 3 . F e ita e s ta d ig re ssã o e bem p o n d e ra d a s a s co n sid eraçõ es a n te rio rm e n te d e se n v o lv id a s, p o d e -se a firm a r:
A lei q u e r o q u e está em se u s m a n d a m e n to s . O s m a n d a m e n
to s c o n tid o s n a lei sã o a p ró p ria v o n ta d e do E s ta d o .
A c h a m a d a v o n ta d e d a lei se dessu m e p elo exam e dela com um to d o ; to d o ê ste que, p o r s u a vez, in te g ra h arm ô n ica m en te um s is te m a .
S á b ia é a e x p re ssã o de M ax im ilian o , q u a n d o escrev e que '"a lei é a e x p re s s ã o d a v o n ta d e d o E s ta d o ” , sa lie n ta n d o qu e e sta ( v o n ta d e do E s ta d o ) p e rsiste au tô n o m a e in d e p e n d e n te do com p le x o d e p e n sa m e n to s e te n d ê n c ia s q ue a n im a ram a s p e sso as co- o p e ra n te s n a su a e m a n a ç ã o . D e v e o in té rp re te d e sco b rir e re v e la r o c o n te ú d o de v o n ta d e e x p r e s s o . . . e n ã o a s volições a lg u re s m a n ife s ta d a s o u d e ix a d a s n o cam po in ten cio n al; pois q ue a lei não
é o q u e o leg isla d o r q uis, n em o q u e p re te n d e u exp rim ir e sim o q u e e x p rim iu d e fa to (H e rm e n ê u tic a e in te rp re ta ç ã o do d ire ito ’ ,
P á g . 4 8 ) .
D e te rm in a -s e a v o n ta d e d a lei pelo re su lta d o d a com binação d o s p rin c íp io s g e ra is do sistem a e d o s p rin cíp io s p a rtic u la re s do ra m o em q u e ela se in se re , com o seu c o n teú d o m a n d a m e n ta l p r ó p r io .
6 4 . N ã o im p o rta in d a g a r, pois, d a v o n ta d e d o s a u to re s d o p ro je to q u e se co n v e rte u n o D e c re to -le i n ? 60, nem d a in ten ção do seu e d ito r . P o rq u e , se e s ta vem id ô n e a m e n te e x p licitad a n o te x to n o rm a tiv o — q ue, p ro m u lg a d o , se in sere no sistem a jurídico e com ê ste p a s s a a h a rm o n iz a r-se , in te g ra n d o -o p le n a m e n te e o q ue, e n tã o se tem é já a v o n ta d e d e lei, ou, pelo c o n trário , com ê s te c o n tr a s ta . N e s ta h ip ó te se, o ju ris ta dev e ficar com o te x to , d o g m a tic a m e n te in te rp re ta d o , e jam a is com a q u e la .
6 5 . A v o n ta d e do le g isla d o r foi, no caso, c ria r um ó rg ã o d e s e m b a ra ç a d o e livre d a b u ro c ra c ia e e n tra v e s d a a d m in istraçã o p ú b lica, a o m esm o tem p o q u e d o ta d o d e p re rro g a tiv a s p ró p ria s d e s ta , p a r a bem p o d e r d e se m p e n h a r su a m issão .
D a í te r in v o c ad o a lei d a s so c ie d a d e s anônim as, ao m esm o p a s s o q u e lh e a trib u ía p re rro g a tiv a s p u b lic ístic a s.
6 6 . O re s u lta d o n o rm a tiv o d ê sse p ro cesso político econôm i- c o -a d m in istra tiv o — to d o êle m eta -ju ríd ic o — foi o tex to do D e c re to -le i n* 60, erig in d o um a a u ta rq u ia típ ic a .
s i s t e m à t i c a m e n t ^ e L e i S a ^ n o ^ f d ? P ° ÍS d e e x a m in a d a a le i sistem a jurídico b ra sile iro . c o n te x t° n o rm ativ o n a c io n a l: o do leqíslador d ^ c rü fr* 0 ' n a d a a d ia n ta a r g u m e n ta r com a v o n t a d e
m a O que é r L T * Uma pessoa p riv a d *. um a so cied ad e a n ô n i- do leq islad o r F
T f
,U ridicam ente é a v o n ta d e da lei e n ã o a g e t a , s e . e n t i n d i d a T L T a T c ô r n ô d e v e n d ° ' P e l°- ^ - 6 0
VII — f i l i a ç a o o u e n g a j a m e n t o c o m p u l s ó r i o
68 . So O J^otri
p o r êle cnada<? a • C' ^ ° r e x te n são, a s p e sso a s p ú b lic as L t i d a d e ou o en T aiameentlmPOr ^uu O en g ajam e n to n u m a asso c ia ç ã o . p a rtic u la res a ^ a um a
n o m i a d e v o n t a d e ^ ™ ^ 3 0 d lr e it o P r i v a d o o p r in c íp io d a a u t o -
p r i v a d a s s e r á p e s s o a s Í u ri< Jic a s
sp ^ - c o a t ív a , r r j » í X r s e m “ , e s p ú
-B . N . C r.C nt0~ Slemma s e T í ™ 1^ 3 C ntidade ~ com o é o caso do seu c a rá te r p ú b lico . aV° r 8Sta c a ra c te rística, re fo rç a d o fica
firm ar — c irc u n s tâ n d a e T t a ^ r d r v ^ 5 3ÇÕeS SÓ SerVe p 3 ra COn" Ç ao e harm onia com o tpyf^ • ^ ex a m in a d a em c o n ju g a - público da p e sso a . N ã o d e iv '0 j 9 do d ecreto -lei — o c a rá te r com o fato de in te g ra r-se Dela t a r r ^ Çub,,ica a Pe s soa ju ríd ica, cessàríam en te p riv a d a s) P el c.ipaçao d e p esso as físicas (n e - p ró p ria e elem ento i d e n t i f i r a r ^ ° ,f trarÍ0.’ ® n o ta ^P ica. c a ra c te rístic a o en g ajam en to com pulsório ( Cvx ° *;a ra te r Público de um a p esso a.
F u n d a ç õ e s P ú b lic a s " R v i S " Ba n d e, ™ d e M e l l o, 70- É, pró rio 1 T » b u n a is, v o l. 338, p á g . 6 7 ) . so ried a d e da fiÜação d o r c o r n ^ ^0 rp o ra Ç'ões Públicas, a co m p u l- a u ta rq u ia co rp o rativ a típica ^ ® rdem d o s A d v o g a d o s, pro fissio n ais d a advocacia- p cp m eq ra P ° r p e sso as físicas, os selhos de M edicina, E n q e n h a S e" q a ’am f nto é c o a tiv o . O s C o n - m esm a form a, são co rp o raçõ es núhl; ° n t°/ 3 ’ F a rm á c ia e t c . , d a d e p essoas físicas, a filia d as ™ i »aS ^autar<?uias) c o n stitu íd a s
d a a s c o m p u ls o r ia m e n te . a m esm a form a, n ode ^ 1»:
o u ju ríd icas) a concorrerem m n Ir _c e rta s p e sso as (físic a s a u ta rq u ia . É o caso do B .N C C 3 ° rm açao dos fu n d o s d e u m a
7 1 . Q u e m , a n o sso v er, m elh o r estu d o u a m a té ria d a n a tu re z a ju ríd ic a d a s a u ta rq u ia s , e n tre n ó s, foi Ce l s o A n t ô n i o Ba n
d e i r a d e M e l l o. Ê s te a u to r a rro la , em b rilh a n te e stu d o sô b re a F u n d a ç ã o do L ivro E s c o la r ( “F u n d a ç ã o d e D ire ito P úblico , in R e v ista de D ire ito A d m in istra tiv o , v o l. 85, p á g . 3 4 4 ), diversos crité rio s d o u trin á rio s p a ra e x a ta d e te rm in a ç ão d a n a tu re z a de um a e n tid a d e .
7 2 . S a lie n ta , e n tre êles, o do "e n q u a d ra m e n to n a A d m in is tra ç ã o P ú b lic a ” . S ã o s u a s p a la v ra s :
“ E s ta situ a ç ã o d e “e s ta r e n q u a d ra d o n a A d m in is tra ç ã o ” , tra d u z -s e , p a ra M iele, em um relacio n am en to p e c u lia r e n tre a p e sso a e o E s ta d o , d istin to d aq u ele q ue lig a o P o d e r P ú b lico à s e n tid a d e s p riv a d a s . C o n siste s o b re tu d o n o s se g u in te s tra ç o s :
l 9) e x istê n c ia d e n o rm a s d ita d a s d e lib e ra d a m en te em v is ta d a q u e la p e sso a , ou g ru p o de p e sso as com c a ra c te rís tic a s sim ilares;
2 9) c a rá te r in stru m e n ta l d e sta , em face do E sta d o , d e m o ld e a c o n fig u ra r su b o rd in a ç ã o d e seus fins e a tiv i d a d e s ao s do P o d e r P ú b lic o ” , ( o p . c i t ., p á g . 3 5 1 ) . 7 3 . O r a , n o B . N . C . C . , reco n h ecem o s um acerv o de n o r m as v o lta d a s e x c lu siv am en te p a ra um tipo de p esso a (físicas e ju r íd ic a s ) : “c o o p e ra tiv a s ” e seu s "c o o p e ra d o s . P o r o u tro lado, é o p ró p rio te x to do d ec re to -lei q ue a firm a se r a e n tid a d e in s tru m e n to ” d a U n iã o ( a r t . 3 9) .
7 4 . O u tr o c rité rio a rro la d o p o r Ce l s o An t ô n i o Ba n d e i r a
°e M e l l o é o e x tra íd o de Ug o Fo r t i.
" R ele m b re -se que, p a ra êste, im p o rta q ue a pessoa e s te ja ob rig a d a a a g ir p a ra con secu ção do p ró p rio e s copo; se ja im p o ssib ilita d a de d isso lv er-se p o r v o n ta d e p ró p ria e se su b o rd in e a um co n tro le positivo p o r p a rte do E s ta d o ” , ( o p . c i t ., p á g . 3 5 2 ) .
7 5 . V ê -s e , d e ssa feliz sín te se , q ue o B . N . C . C . tam bém s e su b su m e à s trê s e x ig ê n c ia s. E fe tiv a m e n te , além d e se r o b rig a o a e m p e n h a r-s e n a c o n se cu çã o d o s p ró p rio s fins, n ão se p ode d is so lv er p o r v o n ta d e , nem d e se u s d irig e n te s, nem de seu s acio n istas, só p e la le i. P o r o u tro lad o , a nom eação de seus d irig e n te s —— ou su a esco lh a pelo a c io n ista m ais p o d ero so , a U n iã o sen d o feita Pelo E s ta d o , a s s e g u ra o seu c o n tro le p o sitiv o .
7 6 . P o r tu d o isto é q u e Cr e t e l l a J r . conclui: são p e s
p á g ! ê 34C) . PÚbIÍCOS” ( T r a ta d o de D ireito A d m in istrativ o , v o l. I,
p o r C 7E .o Rr rl T r ' \ Se9UÍr’ ° qUadro sinótico ela b o ra d o
o “ eA; i r • “
Pessoa Privada
j
Pessoa p .blica
^ tic u T a re f V° n ta d e d° S P a r' , a ) o ri9em n a v o n ta d e do P o d e r
b) fm s geralm ente lu crativ o s b ) i
c) finalidade g eralm en te d e in - c fin a lid a d e T f * 1 terêsse p a rtic u la r i tm a lld a d e de in te re sse
cole-J ) P » s ^ l t t o x a r T 1 “ Í<:a':' i d ) 'a “ ° ê n c ia li b e r d a d e n a fi
-Se 9 » ir o s p t ó p „ 0 s S r t t ^ t
e ) lib erd ad e de se e x tin a n ir \ cu m p n r os escopos
9 e) im p o ssib ilid ad e d e se e x tin -/ ) sujeição a co n tro le n eg ativ o f ) ®UV \ peIa p r ó P r i a v o n ta d e
d o E s ta d o ou sim ples f L a l i - l p .c o n tf le Posi,tivo
zação I . E s ta d o (tu te la e v ig ilâ n
-aan S £ i a s d e P m i ° 3 a t i v a s U > g e r a lm e n t e . d i s p o s i ç ã o d e 1 P re rro g a tiv a s a u to ritá ria s
pen sa q u a lq u er com entár4a n StlJum ento d id á tic o e científico d is- c o m ê s t e q u a d r o e b r o t a r á c o n f r o n t a r ° D e c r e t o - le i n'16 0
B . N . C . C . é ”
e , n o s, L
o* Cet‘“ a
d e < ,„e o exam e, n ão p o d eria d eix ar H S em Clue r e digido o d ecre to -lei emnistrativa, como desianaH a ™ SCn Pess° a pública m era m e n te aclmi-
