A Unificação de Princípios na Constituição Federal de 1967

A Unificação de Princípios na

Constituição Federal de 1967

C L E N ÍC IO D A S IL V A D U A R TE

Consultor Jurídico do DASP

SUMÁRIO: 1. O Estado federal e a descentralização como fenômeno intrínseco a essa forma de Estado, nos primórdios de sua criação. O recuo centralizador como fenômeno universal decor­ rente, em grande parte, da revolução tecnológica posterior à se­ gunda guerra mundial, o que acarretou, entre outras medidas, a revisão da Teoria Política. 2. A descentralização, para tornar-se eficaz, impõe desenvolvimento econômico e cultural. 3 . A unifica­ ção de princípios constitucionais como resultante da centralização, o que determinou acentuada restrição à autonomia dos Estados- -membros e Municípios em benefício da dinamização da gestão da coisa pública. 4 . O cerceamento da livre estlpulação constitucional dos Estados-Membros e dos Municípios como decorrência da unifi­ cação de princípios. 5 . A incorporação imediata de princípios constitucionais, quer expressamente determinada, quer implicitamen­ te, feita a necessária adaptação, na forma do art. 200, caput, da Constituição Federal, na redação em vigor. 6 . Relação dos prin­ cípios expressamente dirigidos aos Estados, aplicáveis igualmente, no que couberem, aos Municípios. 7 . Os princípios implícitos, carentes de adaptação. 8. Conclusão.

1. A evolução do nosso Direito C onstitucional a partir da república, — no que segue, aliás, uma tendência universal ho- diema, — se tem feito no sentido de uma m aior centralização, quer no que tange, no Estado federal, à restrição de autono­ mia dos Estados-membros, quer no que concerne, na própria União e nos Estados-membros, a uma verdadeira hegemonia do Executivo sobre os demais poderes. Se o conceito de fe­ deralismo pressupõe, do certo modo, o de descentralização, a conferida pelo modelo norte-americano, que tanto influiu em nossa prim eira Constituição republicana, teve que sofrer, entre nós, um recuo acentuado e progressivo, quase que desfiguran- te, para atender não só às condições e peculiaridades brasilei­ ras como à própria evolução social do mundo moderno, que

sáve^Dp^a3^ ^ ^ 870^ 55-0 tecno'ógica, grandemente respon- Política 1 ° GOnceitos que teve de operar-se na Teoria tu c io n a ^ b ra ^ fo L ^ 0111550 de 19?4, verifica-se, no Direito Consti- cesa de 4 dp nntnh3C®ntli ada influência da C onstituição fran- xados nela rpvoin ~° e .1958, sei a nos atos institucionais bai- a assequrar-se fnnrtar S8J? , na Constituição de 1967, de modo Poder Executivo am?ntalmente> um maior fortalecim ento do fenômenos divpr<?oc= i° que’ num cert0 sentido, eram dois Franga foi a anam,,?*® leJ'aram a um mesmo objetivo. Se, na autoritário, pela n e c e s s i d a d e ^ ^ hU® redundou num re9 ime mediar a inseauranr! ~ d ’ 5 omo dlz PAUL BASTI D,2 de “ re- provocada pelo p r L r io T o v poder” - no Brasil, a subversão, vesse encontrado U m ^ n0, sem clue 0 Congresso hou- to revolucionário aup P^tah ? coartá' la- resultou num movimen- vo e da União pm r w l8Ceu 0 fortale cimento do Executi- o que era um meio dp das outras unidades federadas,

tica, adequar o Direito' à r e a S e b S l e f r í ^ Ciê" ° ia P° " ' ao defede^aNsnín^óH3530’ j 'ém dG ser um conceito intrínseco

territorial não p mQn 8 grande va,ia num país de vasta extensão federadas quardam o n t8Xat-° que só funciona se as unidades econômico e c u ltu r a l ^ í 8 Sl ProP °rÇões de desenvolvimento com que a coisa nnhif^ •matur.idade Política capaz de fazer uma administração r i Q^ - Seja gerida segundo os princípios de de progresso nacional 8 vo,tada Para 0 interesse comum federadas e ^ f m a f M r il? ^ 8 sení ido> entre as nossas unidades mais de oitenta ano* J ■ - j po,ítica> constatada ao longo de viabilidade dessa r i o Í 8 ! ? reP_ublicana, demonstraram a in- concentração de DoHprf* .Z.a?-?0, aconselhando uma maior um acentuado enfran,,QS-na Uniao’ conr> o que se determ inava Municípios, lamentável t Cln?ent0 da autonomia dos Estados e mos do que convinha ao 'pafe *mente> mas im prescindível em ter-deradasmfEstadoasÇ-m0emhmoPOde/ í8s conferidos às unidades fe- --- - membros e Municípios) por todo o período

de2em!fd0^ 0 Oir^ito9Ad^jnistrativn A Concepção Moderna de Democracia e 202 de 1967, pp. ea e seas « n® r.evista- vol. 99, n?s 3 e 4, julho a

e segs. K se9S-. e na Revista de Direito Público, vól. 5 , pp.

Revue (nternatlonaíe^e^D roíf^om 6 * No“ velle Constltution Françalse, In 0,1 Comparé, 1959, p. 33 6 .

republicano impunha essa restrição de autonomia, como mal menor para obviar os desmandos decorrentes de liberalidades excessivas à custa do erário e de verdadeira irresponsabilida­ de na gestão da coisa pública, com o desvio das altas fin a li­ dades para as quais se criou e organizou o Estado.

3. A unificação de princípios constitucionais, cerceando-se em grande escala a atividade constituinte dos Estados-mem- bros, se redundou em indisfarçável alcance à autonomia das unidades federadas, por outro lado possibilitou maior discipli- namento e perm itiu a uniform idade de postulados constitucio­ nais, num trabalho centralizador, mas de inegável projeção ci­ entífica e de sadia política de gestão da coisa pública, dinam i­ zando-se, extraordinariam ente, a máquina adm inistrativa.3

Com a Constituição de 1967, em sua prim itiva redação, im­ pôs-se, no que coubesse, a adaptação de seus princípios aos Estados-membros, em sessenta dias, findos os quais eles se incorporariam às Cartas estaduais, mutatis mutandis, houvesse ou não ocorrido a adaptação determinada.4

Com a reforma constitucional de 1969 (Emenda C onstitu­ cional n? 1, de 17 de outubro daquele ano), a imposição é mais drástica e imediata, determinando-se, desde logo, a incorpo­

ração de suas disposições, no que coubesse, ao Direito Cons­ titucional dos Estados,5 independentemente de qualquer ato es­ tadual específico."

4. Ao princípio tradicional da liberdade de estipulação dos Estados-membros, que só estavam adstritos em suas Constitui­ ções à obediência aos postulados gerais atinentes à form a de governo, à tem porariedade dos mandatos, à independência e harmonia dos poderes e outros im prescindíveis ao regime de­ m ocrático7 e a observarem os direitos assegurados na Lei Maior do País, que não poderiam ser restringidos, embora fossem

3 A norma constitucional que determinou a unificação do processo le­ gislativo em todas as unidades da federação {art. 13, n° III, tanto da primitiva como da atual redação da Constituição Federal), a que se Imprimiu celeri­ dade incomum, merece os maiores encômios, pela dlnamização que Intro­ duziu naquele processo, possibilitando maior eficiência administrativa.

4 Cf. art. 188 e seu parágrafo, único.

5 Na expressão ‘‘Direito Constitucional legislado dos Estados” incluem- se, também, as normas organizacionais dos Municípios, constantes das res­ pectivas leis orgânicas.

6 Cf. art. 200, caput.

7 Tais como: proibição de reeleição para o período imediato de ocupan­ tes de mandatos executivos, obrigatoriedade de prestação de contas da admi­ nistração, garantias ao Poder Judiciário e autonomia municipal (Const. Fe­ deral de 1946, art. 7?, n? VII).

ta d u a ^ aSqamntia Hp 3h' cl!!tério de só se adm itir nas Cartas es- deraf, s^ndo defM n an c ?S- i ° Ut0r^ ados " a Constituição Fe- ficá-los ou a m p liá -lo s ? Estados' membr°s e Municípios modi-res de príncfoios^irn^i t1^ h v fment0? constitucionais, unificado- que perdeu a aútonnmio h ° l.e9islador constituinte estadual, organizacionais, ju n g in d o - s e ^ s n '^ '3? 0 - 8 direitos e normab

União, que lhe ficoii P ^ ® uaçoes constitucionais da costume no Direito Onn n ° 'J10dificar ou ampliar, como era

que h a v ia le v a d o • bem v e S nal 'e 9 ÍS la d ° d ° S E S ta d ° S ’ 0

ral, a atos de excessiva ku ?.’ c° mo e do conhecim ento ge-

c ia s e sp e cificas de l e g i s l a d o r í è v o f u c i o n á í a " 110 3 int9rferê" ' Federaii no q u ^ c m j b e s t p 313 n°s .princíPi°s d a C o n stitu iç ã o

dos Estados, nos termos h / p ®lto Constitucional legislado atividade constituinte nos n<? 1’ de 1969’ cerceou a suas Leis Maiores se rinniE tados"membros, cuja reform a de cípios sem força criadora ^ 3 Uf^ a mera adaPta?ao de prin- redação da Carta Polít°ca d e ^ e ? ° C° rera ° X VÍ da Prim itiva ra observância ob?faatórian^ 'Si eXPríessamente estabelecidas pa- qüência, pelos MunicÍDins f Estados e, por via de conse- ve|s, já praticamente psnnto as as adaptações im prescindí- nais que essas unidades fpHan\ ° ro1 de PrincíP '°s constitucio- tando-se com a norma nprai 8 Vas poderiam adotar, com ple- tituição Federal 98ral mserta n° art. 200, caput, da Cons-expressamente diriqidcfs l l f n 3 j nterPretação dos princípios o mesmo não ocorre em rp ia ^- na Constituição Federal, dencia também obriaatnria „ aos P °ucos restantes, de inci- cida no citado art. 200 ram .?0^ 1!? couber> na form a estabele- '9 ° r- ’ P > da Carta Federal, na redação em

Ressalvadas aq n .,

^ tra determinado instftutn^n^H^08 locais» no 9ue for essencial

n n rr- as necessárias a da D ta r^'00’ t0da a estruturação federal, K ° es’ tem incidência S h 5 e 9uardadas as devidas pro- > a menos que a o ra an i? ^ ~°S Estados' membros e Municí- --- _ _ _ organizaçao estadual ou m unicipal não a tltucforS FedérafdeígeTn^0’ ^ Cit" mais 03 arts’ 10- 13

9 Cf , vertj? 6 19-69' ? dada pela Emenda Cons'

art- 6?, e o Ato Complementar n ^ s o ^ i 1 o7n! 7’ de 26 de fevereiro de 1969, '• ae 27 de fevereiro de 1969.

comporte, como seria, por exemplo, o caso da dualidade ca- meral, só aplicável à União, ou o da tripartição de poderes, ine­ xistente na estrutura municipal, que não tem lugar para o Poder Judiciário.

6. Vejamos os princípios de aplicação imediata, expressa­ mente mencionados na Constituição Federal:

1 — form a republicana representativa;

2 — tem porariedade dos mandatos eletivos, cuja duração não poderá exceder a dos correspondentes mandatos federais;

3 — independência e harmonia dos Poderes; 4 — garantias do Poder Judiciário;

5 — autonomia m unicipal;

6 — prestação de contas da adm inistração;

7 — observância para os membros do Poder Legislativo dos impedimentos, quanto à prática de atos ou exercício de car­ go, função ou emprego, nas mesmas condições vedados aos membros do Legislativo da União;10

8 — form a de investidura nos cargos eletivos; 9 — normas sobre o processo legislativo; 10 — preceitos sobre elaboração orçam entária;

11 — normas relativas aos funcionários públicos, inclusive aplicação de lim ites máximos de retribuição estabelecidos em lei federal, cuja com petência se retirou dos Estados e Municí­ pios;11

12 — lim ite dos subsídios dos deputados estaduais; 13 — normas referentes à perda do mandato de deputado federal e senador, aplicáveis aos deputados estaduais;12

14 — impedim entos aplicáveis aos membros dos Tribunais de Contas estaduais, cujo número máximo de componentes se fixou em sete. 13 e 14

10 Cf. Const. Federal, art. 10, n? VII, e 13, n? I, que abrange os casos enumerados de 1 a 7.

11 Const. Federal, art. 13, n? V.

12 No que concerne aos vereadores, não se aplicam as normas do art. 35 da Const. Federal, mas disposições do Decreto-lei federal n? 201, de 27 de fevereiro de 1967, art. 8o, e da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei n? 5.6 82, de 21-7-1971), art. 72.

13 Ver Const. Federal, art. 114, n?s I a III.

14 As normas dos n?s 8 a 14 se acham expressas no art. 13 da Const. Federal.

pais de t o d a ^ ^ a ^ H 8 ^ ° S flJn?ionários estaduais e m unici- cionários públicos % Constituição Federal relativa aos fun-indicadosSno texto 'conatft?irí?ldf nCÍa im ediata- expressamente membros e que ? o m H t ’ Pam aplÍCação aos Estados- cem dificuldades de

f

ofere-gese, por força da menção específica.10 na e n u m e r a ç ^ a c i^ a ^ m ^ f n 03’ P° r conse9uinte não com idos incidência imediata aos Pcl hU6, igualmente, passaram a ter do art. 200 caput da C a r t í S ; mem,br0S e Municípios, ex vi aplicabilidade decòrrpntP 1 ^ ,a e 1967> aPós 0 Í uízo de

* * * * * *

Casa Legislativa;1^ 6 duraçao do mandato de Mesa Diretora de

15 Cf. Const. Federal, art. 108.

Pios não se acha expressaírfentP nicípio.s’ cuí a aplicabilid ad e desses princt-

do comando constitucional conSta t Hncionada- a incidência ocorre através

tua - Assim. tirando as n n r m .art- 200’ caPUt, feitas as necessárias * çao mesrT|a do Município n , » T de evidente inaplicabiiidade, pela si-

mu a' 01] P °r haver regulação feHpr^ ent!dade federada de menor hierar- anP ? cind'veis adaptações têm intói espe^.ífica: todas as demais, feitas as bunaf h a referente ao Poder J u riíri'-3 a.p f çâo- Entre elas, pois, não se dsrai

l

Fe-9 a pelo Decreto-lei n° 201 de 1Fe-967ferentes à perda do mandato, que se

a& aDllínhíiw*0 Com 0 LegislativoP mnnir‘° ?nj C0, alínea h- A conciliabiiidade C o n s titu ír a Hde do Princípio à s CAm f ■ absoluta- Pel°

é

princí-Verifica' COrre quwido é incabível, e, no caso, isso não

Diretor’ 'St0 é| se abrange a mn s° e 0 a,cance da proibição de re dacãn ° U se tao' somente em R^®sent.a5^o, de um modo geral, na Mesa lícito v?0 reeleiÇao só alcanca a errt1|nado cargo. Entendemos que a ve- gulnte é ° representante a ocuDar6^ Çã° para 0 mesmo car90 . sendo mínado r nâo h^ n d o í na mesma Mesa- na ele|Cão se‘ a Investiria- na Mesa só ™ f ‘° df ‘'^ r n b r a da M*sa", mas de "deter-bível n se efetivar para o rrmlm eelei?ao' va|e dizer, nova eleição, se

°dizio, só sendo vedada a mandato. Assim, é perfeitamente ca- o veaada a recondução para o mesmo cargo.

2 — as normas relativas à convocação de suplentes,18 e 3 — a criação de cargos e fixação dos respectivos venci­ mentos nos serviços das secretarias das Assembléias legisla­ tivas e das Câmaras Municipais, através de lei, em vez de re­ solução.10

8. Aliadas essas disposições decorrentes da exegese do art. 200, caput, da Constituição Federal com as normas expressas constantes dessa mesma Carta Política, verifica-se, sem som­ bra de dúvida, uma perfeita unificação de princípios constitu­ cionais em todas as unidades da Federação, com o que se cerceia a autonomia dos Estados-membros e, também, a dos Municípios em que estes se subdividem, para obter-se essa centralização, o que poderia parecer não muito compatível com o Estado federal. É que a federação não é form a ideal de Es­ tado para os países que não alcançaram seu pleno desenvol­ vimento, seja econômico, seja cultural, pela falta de condições de viabilidade de auto-organização e adm inistração.

18 Const. Federal, art. 36, § 19. Não há razão para excluir-se a incidên­ cia dessa norma aos vereadores, de modo que a convocação de suplente só poderá ocorrer em virtude de morte, renúncia ao mandato ou investidu­ ra em função correspondente à de Secretário de Estado, eqüivalendo à re­ núncia, para esse efeito, a vaga decorrente da perda de mandato por in­ fidelidade partidária (Lei Orgânica dos Partidos Políticos, art. 72, parágrafo único). Merece censura, ao propósito, o disposto no art. 23 da Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo (Decreto-lei Complementar n? 9, de 31 de dezembro de 1969), que determina a convocação de suplente no caso de licença, o que se constitui em flagrante inconstitucionalidade. A únlfi- cação dos princípios constitucionais por força de normas expressas no texto constitucional e em decorrência do citado art. 200, caput, da nossa Lei Maior só permite a não-incidência destes quando se comprove a impossibilidade de aplicação, por incabível. Por que seriam inaplicáveis aos Municípios as normas referentes à convocação de suplentes?

19 Const. Federal, arts. 40, n? III, e 42, n? IX.

As Casas Legisaltivas, por força desses dispositivos Constitucionais, com­ binados com o citado art. 200, caput, da mesma Carta Política, na redação em vigor, perderam a competência privativa para criar cargos e fixar os res­ pectivos vencimentos nos seus serviços, carecendo esses atos de lei, com o que também participa o Poder Executivo, através da competente sanção. Essa providência se impunha para garantir a executoriedade do princípio da paridade, expresso no art. 98, caput, da Const. Federal; do contrário, a preceltuação se converteria em letra morta, pela impossibilidade de controle pelo Poder Executivo correspondente.

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