Resumo: trata-se, no presente artigo, da problemática das
cida-des sustentáveis e da possibilidade de sua efetivação. São estampados os instrumentos jurídicos bem como os de gestão da administração pública que são os nossos aliados nesse embate tão feroz entre desen-volvimento e sustentabilidade. Conclui-se que apenas uma política pública com estratégias de planejamento e gestão democráticos e participativos, que conte com a participação da população, de associa-ções representativas dos vários segmentos da sociedade, de modo integrado, dará efetividade à sustentabilidade das cidades.
Palavras-chave: cidades, sustentabilidade, instrumentos
jurí-dicos, políticas públicas, gestão participativa
Iêda Gonçalves de Aguiar
CIDADES SUSTENTÁVEIS: DESAFIOS E PROPOSTAS
A
tomada de consciência da crise ambiental é deflagrada a partir da consta-tação de que as condições tecnológicas, industriais e formas de orga-nização e gestões econômicas da sociedade estão em conflito com a qualida-de qualida-de vida. Poqualida-demos dizer que o ambientalismo foi o ator central para a conscientização dos efeitos negativos da intervenção humana no meio am-biente, refletidos no crescimento exponencial do lixo, o aumento dos pro-dutos descartáveis, o hábito de descarte de propro-dutos perigosos em alto mar, entre outros fatores denunciados por este movimento.Inicia-se, então, um movimento de conscientização ecológica mun-dial, com a realização da Conferência sobre Biosfera em Paris, em 1968, assim como a Conferência de Estocolmo, em 1972, a Primeira Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, quando se demonstraram os efeitos globais da intervenção humana no meio ambiente de forma totalmente
agressiva aos recursos naturais. Foi nesta Conferência que a primeira minis-tra Indira Gandhi, da Índia, cunhou sua frase “a pobreza é a maior das poluições”.
Em 1983, foi estabelecida, pela ONU, a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), tendo, na presidência a primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, com a incumbên-cia de reexaminar as questões críticas do meio ambiente e de desenvolvi-mento e elaborar uma nova compreensão do problema, além de propostas de abordagem realistas. Durante os trabalhos desta Comissão, surgiu, pela primeira vez, de forma clara, o conceito de desenvolvimento sustentável, embora ele já estivesse em gestação desde a década anterior. Então, foi ela-borado, após três anos de audiências públicas, o documento Nosso Futuro Comum, apresentado à Assembléia Geral das Nações Unidas em 1987. Trata-se de um relatório de muitas realidades globais que recomenda uma ação urgente sobre oito questões-chave, quais sejam: População e Recursos Hu-manos, Indústria e Segurança Alimentar, Espécies e Ecossistemas, O Desa-fio Urbano, Gerenciando a Energia, Conflitos e Degradação Ambiental – para garantir que o desenvolvimento se dê de forma sustentável.
Este relatório ressalta a necessidade de um novo tipo de desenvolvi-mento capaz de manter o progresso em todo o planeta e, em longo prazo, ser alcançado pelos países em desenvolvimento e também pelos desenvolvidos. Nele, apontou-se a pobreza como uma das principais causas e um dos prin-cipais efeitos dos problemas ambientais do mundo. O relatório criticou o modelo adotado pelos países desenvolvidos, por ser insustentável e impos-sível de ser copiado pelos países em desenvolvimento, sob pena de se esgo-tarem rapidamente os recursos naturais. Cunhou, dessa forma, o conceito de desenvolvimento sustentável, ou seja, “o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atende-rem as suas próprias necessidades” (WORLD BANK, 2007).
Em 1992, realizou-se, no Rio de Janeiro, a IIª Conferência das Na-ções Unidas sobre Meio Ambiente, a Eco-92, lançando-se a Declaração do Rio, que estabelece acordos internacionais que garantam o respeito ao inte-resse de todos e a integridade do sistema global de ecologia. Dela, resultou a Agenda 21, uma cartilha consensual acordada pela comunidade interna-cional para fazer face aos desafios que virão no próximo (agora, o atual) século. A Agenda 21 assinala alguns programas que farão parte de um plano de ação conjunta para frear a degradação ambiental, quais sejam: atmosfera, recursos da terra, agricultura sustentável, desertificação, florestas, biotecno-logia, resíduos sólidos, resíduos tóxicos, entre outros. Em seu Capítulo 7,
Promoção do Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos Humanos, a Agenda 21 preconiza que as cidades devem
institucionalizar uma abordagem participativa do desenvolvimento urbano sustentável [e também] habilitar grupos comunitários, orga-nizações não-governamentais e indivíduos a assumir a autoridade e a responsabilidade pelo manejo e a melhoria de seu meio ambiente (PORTAL AGENDA 21, 2007, Cap. 7).
CIDADES SUSTENTÁVEIS Conceito
Uma cidade sustentável pode ser definida como aquela que oferece um ambiente saudável, democrático e com possibilidades de trabalho para sua população. Para que uma cidade seja considerada sustentável, ela deve seguir uma trajetória de desenvolvimento em que seu progresso no presente não ocorra às custas dos recursos das gerações futuras. Seu desenvolvimento presente não pode deixar como legado a falta de planejamento, a degradação socioambiental, a dívida ecológica etc, nem seus problemas presentes po-dem ser exportados para o futuro.
As cidades são também recursos do meio ambiente construído e cessitam ser protegidas ao mesmo tempo que aumentam as demandas ne-cessárias à sua manutenção e ao seu desenvolvimento. Daí a propriedade do uso do termo “desenvolvimento urbano sustentável”.
Progresso versus Sustentabilidade
Parece que existe um divórcio entre a concepção de atividade mica e ambiente. A proble-mática ambiental questiona os processos econô-micos e tecnológicos que estão sujeitos à lógica de mercado, resultando em degradação do ambiente e prejudicando a qualidade de vida (MORATO LEITE, 2003). Embora existam opiniões divergentes a respeito da incom-patibilidade entre desenvolvimento e medidas de preservação, oriundas, lógico, dos grupos de poder que atuam no nosso país,
a verdadeira incompatibilidade, porém está situada entre a preserva-ção do meio ambiente e o acúmulo privilegiado de riquezas e não entre aquela e o desenvolvimento, pois o desenvolvimento de uma nação
não se faz amontoando riquezas: desenvolvimento é tudo o que traz a felicidade a um povo, e não será feliz o povo que tiver suas matas destruídas, sua paisagem alterada, sua saúde comprometida (NARDINI, 2006, p. 9).
Depois da Conferência do Rio, houve uma mudança na abordagem da sustentabilidade das cidades, que agora são vistas como uma realidade que pode ser transformada para melhor, e não como um problema a ser evitado, pois, apesar do fracasso das políticas de fixação da população rural, clara está a escolha feita pelos seres humanos para viver em sociedade e pro-ver suas necessidades (ALBERTI, 1999).
DESAFIOS NA BUSCA DA SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES BRASILEIRAS
Podemos, resumidamente, relacionar as seguintes questões como aquelas que mais seriamente afetam o desenvolvimento sustentável das ci-dades brasileiras:
– acesso à terra, uso e ocupação do solo; – saneamento ambiental;
– transporte urbano;
– desenvolvimento das atividades econômicas.
E o que faremos a seguir é abordar estes desafios apresentados ao desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras, iniciando por uma rá-pida digressão histórica sobre a forma de ocupação do solo e das cidades brasileiras, que, acreditamos, ser o fator preponderante para a situação pro-blemática em que se encontram as nossas cidades.
Acesso à Terra, à Moradia
Os portugueses, ao aportarem no território brasileiro, logo se encan-taram com a beleza natural das extensas florestas e o potencial da riqueza da terra, o que levou Vaz de Caminha (apud OLIVEIRA; NASCIMENTO, 2006) a descrever a nova descoberta do seguinte modo: “a terra é em tal maneira graciosa, que em se querendo dar-se-á nela tudo”. O que logo des-pertou nos novos invasores a cobiça pela posse do imenso território.
Os índios, então legítimos donos da terra, foram ignorados, sacrifi-cados e, em sua maioria, dizimados pelos descobridores, e os que sobrevive-ram aos massacres fosobrevive-ram expulsos de seu habitat para lugares longínquos.
Esse sistema de apropriação do homem europeu continuou e foi utilizado pelos bandeirantes e sertanistas que buscavam tomar posse de novas terras além da costa marítima, onde agora se refugiaram os nativos que para lá fugiram. Assim, começa a história da posse de nossa terra, que se inicia com o regime de concessão de terras na forma de sesmarias, uma concessão feita pela Coroa, condicionando-se o sesmeiro ao uso produtivo da terra e à ocu-pação efetiva dela. De forma semelhante acontecia nos centros urbanos, com as chamadas ‘datas’. A demarcação geográfica imprecisa das datas permitia que a posse pura e simples se estabelecesse entre elas, de forma que já se podiam notar dois sistemas de ocupação da terra, um oficial, de titulação, e outro, de mera posse, sem qualquer registro. Essa dualidade perpassa toda a histó-ria urbana brasileira.
Com a Lei de Terras, a única forma admitida de aquisição de terra no Brasil passou a ser a compra, inserindo-se a terra num mercado imobiliário crescente, na forma de mercadoria, deslegitimando a posse como meio de acesso à terra no país. É a instituição da propriedade privada.
Até meados da década de 1940, a população no Brasil estava locali-zada mais na área rural que na urbana. Com o início da industrialização do país, esse quadro começou a reverter. Com sua política desenvolvimentista, Getúlio Vargas desejava dotar o país de infra-estrutura básica com base em usinas para gerar energia, sistema viário e outros aspectos fundamentais para o processo de instalação e funcionamento de indústrias e, conseqüentemen-te, buscar o desenvolvimento.
O “milagre econômico” dos anos 1970 fomentou o processo industrial e a migração da população rural para a zona urbana, incrementando o cresci-mento das cidades e a conseqüente demanda por moradia nesses centros.
Na década de 1970, a população brasileira cresceu vertiginosamente. Porém, esse aumento foi mais notado na população urbana, que se deu numa proporção de 55% do total. Segundo dados do Anuário Estatístico do IBGE (2000), no ano de 2000, temos 81% da população vivendo na zona urbana e 19%, na zona rural.
O trabalhador de baixa renda, diante do problema social instituído pela estrutura fundiária das novas capitais, busca autoconstruir sua moradia em terrenos de invasão de propriedade pública ou privada, ocupando os terrenos à margem dos rios ou córregos, das encostas dos morros, de áreas de conservação ou proteção ambiental. São trabalhadores rurais ou migran-tes de pequenas cidades à procura de trabalho nas cidades em construção. O sistema de invasão de terrenos passa, então, a ser a solução para quem busca trabalho e, conseqüentemente, melhores condições de vida nas novas
capi-tais, a invasão passa a ser o seu locus urbano (OLIVEIRA; NASCIMEN-TO, 2006). Nota-se que a história das invasões faz parte da história de como se formou e se produziu a cidade do século XX no Brasil.
Essa condição de irregularidade traz como conseqüências: favelas resultantes da ocupação de áreas privadas que se encontravam vazias espe-rando valorização, favelas em áreas públicas resultantes da ocupação de áre-as doadáre-as ao poder público por loteamento, cortiços improvisados em casarões; conjuntos habitacionais ocupados e sob ameaça de despejo, mora-dias desmoronando à beira dos cursos d’água e das encostas de morros etc. As favelas vêm apresentando crescimento desordenado, cobrindo áreas impróprias à moradia humana. O Nordeste apresenta a maior taxa de cres-cimento desse tipo de habitação (25,75%), seguida da região Norte, com 9,52%. Tal fato relaciona-se com uma série de mecanismos de reprodução das desigualdades. Segundo o Pólis (2004, p. 23), três foram os critérios históricos utilizados para os investimentos urbanos no Brasil:
- Clientelismo;
- Marketing e visibilidade; - Valorização imobiliária
Tais critérios definiram a estrutura urbana brasileira, reforçando as desigualdes no mercado imobiliário.
De modo que o problema da habitação hoje no país pode ser mais bem compreendido ao se conhecer os dados do deficit habitacional apresen-tado pelo Ministério das Cidades em 2004:
• Déficit habitacional quantitativo
• Déficit Hab. Total – 7,2 milhões de famílias
• Déficit Hab. Urbano – 5,5 milhões (PÓLIS, 2007, p. 21). O Estado idealizou cidades pelo prisma de uma modernidade urbana, mas a consolidação e a formação dos espaços urbanos dessas se deram, sobre-tudo, tendo como pressuposto e suporte um poder político autoritário, um poder econômico segregador e uma estrutura fundiária arcaica e conserva-dora (OLIVEIRA; NASCIMENTO, 2006). A combinação entre interesse público e propriedade privada, entretanto, já fazia parte integrante da estru-tura de uma cidade burguesa. Os planos urbanísticos não definiram áreas para a habitação dos homens que participavam da construção dos novos núcleos urbanos, especialmente os que trabalhavam no setor informal e na
construção civil. A terra do novo espaço agrourbano, de propriedade do Estado e de proprietários rurais, que vislumbravam os novos empreendi-mentos, já se encontrava exterior aos interesses sociais e passa a ser uma produção capitalista.
Os trabalhadores são atraídos à cidade como força fundamental à sua existência, como trabalhadores, consumidores e produtores. Porém, aqui, as mesmas relações que os integram, segregam-nos em espaços negados pela própria cidade. Esta é uma dimensão da cidade: a inte-gração excludente, ou seja, os trabalhadores se integram e são integrados à dinâmica da cidade e ao mesmo tempo são excluídos, pela condição de trabalhadores, dos seus espaços de referência (OLIVEIRA; NASCI-MENTO, 2006, p. 182).
Saneamento Ambiental: saneamento urbano e coleta de resíduos
A questão ambiental não está restrita às paisagens florestais. Existem também problemas decorrentes da falta de políticas adequadas de urbaniza-ção nas décadas precedentes. O crescimento desordenado e a expansão dos centros urbanos e da atividade industrial ocasionam uma série de impactos no meio ambiente que prejudicam as condições de saúde da população urbana. O lixo é um exemplo típico. Do total aproximado de 100.000t de lixo produzidas diariamente no país, 40% não são recolhidas, segundo re-latório do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) sobre problemas ambientais urbanos brasileiros, de fevereiro de 1998. Do lixo coletado, 76% são depositados em lixões a céu aberto, o quê deixa a população exposta a diversas doenças. O lixo orgânico pode contaminar também o lençol freático, com consequências graves para a saúde da popu-lação. O lixo ainda não é tratado como matéria-prima no Brasil, como acon-tece em outros países do mundo. A coleta seletiva – em que a população separa o próprio lixo por tipo de material, facilitando o processo de reciclagem – é implementada por poucos governos, dependendo de projetos particula-res. Atualmente, apenas cerca de 80 municípios realizam programas de co-leta seletiva, segundo a Associação Compromisso Empresarial para a Reciclagem (Cempre). A maior parte dessas cidades está nas regiões Sul e Sudeste (MAGALHÃES, 2002).
Também cresce a poluição da água. A Agenda 21 prevê a proteção de oceanos, mares e zonas costeiras com o uso racional e o desenvolvimento de recursos (PORTAL AGENDA 21, 2007). No Brasil, o despejo de rejeitos
industriais e de esgoto doméstico ainda polui grande número de rios e con-tamina áreas costeiras. De acordo com dados do IBGE (2007), os dejetos domésticos respondem por 85% da poluição das águas e os industriais, por 15%. Quanto à rede de esgoto, ela atinge somente 5% da população da Região Norte, enquanto no Sudeste, que registra a maior taxa, chega apenas a 41%. Essas condições precárias favorecem a morte prematura de 8,5 mil pessoas anualmente (IBGE, 2007).
As grandes cidades brasileiras sofrem com contínuos problemas re-lacionados com a drenagem das enxurradas durante o período chuvoso. Os problemas são aqueles bastante conhecidos, as inundações que inter-rompem o trânsito de veículos nas cidades e podem causar problemas de saúde. Em casos piores, as inundações podem provocar surtos de dengue e morte de pessoas que vivem em áreas de risco ambiental. O lançamento das enxurradas também pode causar poluição dos rios locais e em razão da falta de infiltração natural no solo, os lençóis subterrâneos não são recar-regáveis.
Na maioria das cidades, as ações não conseguem prevenir os efeitos das chuvas. O que se vê são obras paliativas de contenção de rios com regime habitual de cheia, na tentativa de impedir que as águas extravasem para as várzeas (NARDINI, 2006).
A impermeabilização do solo e também a ocupação indevida dos fun-dos de vales são responsáveis em grande parte pelo problema das en-chentes. A cada estação chuvosa, temos inundações, congestionamentos, paralisações do trânsito e ameaças à população em áreas de risco (NARDINI, 2006).
Transporte Urbano e Desenvolvimento das Atividades Econômicas O desenvolvimento das atividades econômicas constitui também importante fator de pressão sobre o meio ambiente urbano. Os poluentes emitidos pelas indústrias dependem do ramo de atuação de cada uma (quími-ca, siderúrgi(quími-ca, metalúrgica etc. O processo industrial é responsável por 45% da emissão de óxido de enxofre, 10% de partículas inaláveis, 5% de óxido de nitrogênio, 3% de hidrocarbonetos e 2% de monóxido de carbono (MAGALHÃES, 2002). O óxido de enxofre provoca tosse, falta de ar, bron-quite crônica e enfisema pulmonar. O óxido de nitrogênio e os hidrocar-bonetos ocasionam irritação de olhos, nariz e pele. As partículas inaláveis estão presentes na fuligem lançada pelos veículos e na fumaça expelida pelas
indústrias. Esse poluente causa irritação nos olhos e garganta, provoca do-enças respiratórias crônicas e reduz a resistência às infecções.
O transporte urbano brasileiro apresenta o seguinte quadro, segundo dados do Ministério das Cidades (apud SÓLIS, 2007, p. 13):
Transportes e Mobilidade Urbana
• 33 mil pessoas mortas por acidentes de transito por ano • 400 mil feridos – 120 mil inválidos permanentes por ano • De 1961 a 2000 o n. de feridos no trânsito multiplicou por 15, o
de mortos por 6
• Quantitativamente os acidentes de transito representam o 2º maior problema de Saúde Pública do Brasil (em 1º está a desnutrição) • Devido aos congestionamentos nas grandes e médias cidades –
gas-tos excessivos:
• 506 milhões de horas por ano • 258 milhões de litros de combustível • 123 mil toneladas de monóxido de carbono
• 8,7 milhões de 2m em espaço viário para circular e estacionar veí-culos
• Equivale a 2% do PIB perdido nos congestionamentos. PROPOSTAS
Entre as propostas estratégicas de sustentabilidade urbana, identi-ficadas como prioritárias para o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras, encontram-se as seguintes:
• o aperfeiçoamento e a regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano e a promoção do ordenamento do território, contribuindo para a melhoria das condições de vida da população, considerando a promoção da eqüi-dade, a eficiência e a qualidade ambiental;
• a promoção do desenvolvimento institucional e do fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão democrática da cidade,
• incorporando no processo a dimensão ambiental urbana e assegurando a efetiva participação da sociedade;
• a realização de mudanças nos padrões de produção e de consumo da cidade, reduzindo custos e desperdícios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentáveis;
• o desenvolvimento e o estímulo à aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento dos recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.
Estudaremos aquelas que consideramos fundamentais tanto no pla-no pla-normativo, de legislação, como pla-no plapla-no da gestão pública, a seguir. Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade regulamenta o Art. 182. da Constituição Fe-deral (BRASIL, 2002), que diz: “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções so-ciais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
Ao assinalar o bem-estar de seus habitantes como objetivo fundamental da Política Urbana, infere-se a preocupação com o ambiente preservado, num entendimento harmônico com o Art. 225, ao abordar a questão de defesa do meio ambiente (SILVA, 2006).
O Estatuto da Cidade vem buscar soluções urbanísticas para o cres-cimento desordenado de nossas cidades capazes de ocupar as lacunas até então existentes no direcionamento normativo das cidades. Tem como objetivo ordenar os espaços habitáveis, oferecendo um conjunto de instrumentos inovadores na busca de uma nova mentalidade no planejamento urbano.
Em seu Art. 2º, o Estatuto destaca as diretrizes gerais a serem obser-vadas, quais sejam:
• garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
• gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
• cooperação entre os governos, iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; • planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; • oferta de equipamentos urbanos e comunitário, transporte e serviços
adequados aos interesses e necessidades da população e as características locais; • ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
- a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
- o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;
- a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
- a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
- a deterioração das áreas urbanizadas; - a poluição e a degradação ambiental;
• integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do município e do território sob sua área de influência;
• justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbani-zação;
• adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
• recuperação dos investimentos do poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
• proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; • regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
• simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais (BRASIL, 2007).
Aos municípios, cabe aplicar essas diretrizes gerais de acordo com sua capacidade financeira, fazendo uso de seus instrumentos fundamentais, a Lei Orgânica e o Plano Diretor, não devendo se esquecer de seus maiores interessados, o povo.
Segundo o Art. 4º do Estatuto da Cidade, para a consecução dos seus fins, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do territó-rio e de desenvolvimento econômico e social;
II planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III planejamento municipal, em especial: a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental (BRASIL, 2006d).
Desses instrumentos previstos no Estatuto, vale ressaltar a inclusão do plano diretor e do zoneamento ambiental como instrumento de plane-jamento municipal.
Plano diretor e zoneamento
O plano diretor é definido na Constituição Federal de 1988, Art. 182, §1º, como “o instrumento básico da política de desenvolvimento e de ex-pansão urbana” (BRASIL, 2002). Deve contemplar diretrizes referentes à circulação, habitação, meio ambiente, patrimônio histórico e outros aspec-tos relacionados com o desenvolvimento das cidades, de modo a proporci-onar melhores condições de vida a sua população. Sua elaboração é obrigatória para cidades cuja população ultrapasse 20 mil habitantes. Não há impedi-mento, por outro lado, para que os municípios cujas cidades tenham popu-lação inferior a 20 mil habitantes, elaborem, também, seus respectivos planos diretores, para organizarem seu crescimento urbano.
A elaboração dos planos diretores municipais garantirá a efetividade dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Tendo em vista que o Estatuto da Cidade, em seu Art. 50, fixou o prazo de elaboração e adequação dos planos diretores em cinco anos, esgotando-se no dia 10 de outubro de 2006, o Conselho das Cidades aprovou a resolução n. 34, em 01 de julho 2005, emitindo orientações e recomendações sobre a aplicação da lei n. 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), regulando, em seu Art. 1º, o conteúdo mínimo que o Plano Diretor deve prever. Vejamos:
I as ações e medidas para assegurar o cumprimento das funções sociais da cidade, considerando o território rural e urbano; II as ações e medidas para assegurar o cumprimento da função
III os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvi-mento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes; IV os instrumentos da política urbana previstos pelo art. 42 do Esta-tuto da Cidade, vinculando-os aos objetivos e estratégias estabe-lecidos no Plano Diretor (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007). Alguns instrumentos buscam combater a especulação imobiliária e aumentar a oferta de áreas para a habitação popular ou equipamentos e serviços indispensáveis a qualidade de vida urbana, como:
• parcelamentos, edificação e utilização compulsórios; • IPTU progressivo no tempo;
• desapropriação com pagamentos em títulos de dívida pública; • direito de Preempção.
Há instrumentos que geram recursos para que a Prefeitura possa in-vestir nas áreas carentes e também permitem induzir ou inibir a ocupação e construção em determinadas áreas, considerando a existência ou não de condições que comportem a verticalização e o andamento. São eles: • outorga onerosa do direito de construir (solo criado);
• operações urbanas consorciadas; • transferência do direito de construir;
Outros instrumentos servem para preservar o ambiente natural e o patrimônio cultural das cidades, como:
• Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV); • Áreas de Especial Interesse Ambiental (AEIA); • Áreas de Especial Interesse Cultural (AEIC).
Por fim, outros visam facilitar a urbanização e a regularização fundiária em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos e em imóveis urbanos ocupados, como forma de proporcionar melhores condições de vida aos seus moradores. Esses instrumentos também podem ser utilizados para induzir ou determinar que áreas providas de infra-estrutura sejam destinadas para a implantação de programas de moradia popular. Entre estes, a definição de Zonas (ou Áreas) de Especial Interesse Social (ZEIS ou AEIS) pode favore-cer as populações de baixa renda, por meio do barateamento do custo da terra, regularização fundiária, preservação ou urbanização, onde haverá construção prioritária de habitação etc. São eles:
• usucapião especial de imóvel urbano;
• concessão de uso especial para fins de moradia;
O zoneamento tem por fim dividir a cidade, especialmente a zona urbana, em setores ou áreas onde devem estar agrupadas áreas afins como, indústria, comércio e imóveis de uso institucional, entre outras, de manei-ra a propiciar uma melhor utilização dos serviços públicos e dos equipa-mentos de uso comunitário.
A Lei de Zoneamento especifica as zonas em que o uso é admitido por adequado e predominante e proibido por não ser adequada à zona, ou fixado de acordo com cada caso. Procura-se, ainda, estimular e regular o uso de bens imóveis e evitar a concentração, bem como a dispersão exces-siva da população. São definidas as áreas e as exigências para a sua ocupa-ção, tendo em vista as características de cada uma. À legislação sobre zoneamento cabe indicar, também, uma série de requisitos e condições tais como: a) quanto ao gabarito das edificações; b) destinações obrigatórias, como a construção de garagens; c) classificação de imóveis industriais, comerciais, de serviços e residenciais; d) índices de interferência ambiental, objetivando evitar a poluição de todas as suas formas; e) afastamento das construções em relação às vias públicas, além de outras disposições necessárias ao disciplinamento da ocupação do solo, sempre referenciadas a cada zona específica.
O zoneamento urbano consiste, então, numa repartição da cidade em áreas urbanizáveis segundo a destinação de seu uso. Logo, em determi-nada região, devem-se compatibilizar usos, atividades, estimular a interação harmônica e verificar pontos conflitantes. Essa dosagem deve, então, bus-car uma harmonia coletiva, não somente de seus residentes, mas, princi-palmente, de seus usuários. Dessa forma, atividades nocivas à coletividade deverão ser afastadas, fazendo com que a interação seja restrita. Essa temática de tornar as cidades eficientes, faz com que cada um ocupe seu lugar, e, assim, vemos zonas comerciais distintas, zonas residenciais distintas e o mesmo acontece com outras áreas como industrial, educacional e etc. Gestão Democrática e da Ampliação da Cidadania
A gestão urbana participativa é considerada um dos pressupostos para a promoção do desenvolvimento sustentável. A Agenda 21, em seu capítulo 7, preconiza que as cidades devem institucionalizar uma aborda-gem participativa do desenvolvimento urbano sustentável bem como “ha-bilitar grupos comunitários, organizações não-governamentais e indivíduos a assumir a autoridade e a responsabilidade pelo manejo e a melhoria de seu meio ambiente” (PORTAL AGENDA 21, 2007).
Nesse sentido deve-se dar a criação de órgãos colegiados de política urbana em âmbito local, como os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Urbano que, juntamente com os Conselhos Municipais de Meio Ambiente e os demais órgãos colegiados, darão a estrutura necessária para a gestão urbana participativa, mediante consultas populares, debates, audiências públicas e, sobretudo, as conferências municipais de desenvolvimento urbano.
Na busca da necessária mudança de condutas, buscando soluções e consensos que levem à proteção ambiental, impõe-se a participação dos mais diversos grupos, cidadãos, ONGs, cientistas, corporações industriais e ou-tros, como também de um Estado democrático na perspectiva ambiental, que ofereça condições legislativas para a realização desta tarefa.
A efetiva participação do cidadão nas decisões em matéria ambiental, em face do sistema normativo do Estado brasileiro, se viabiliza mediante três mecanismos de participação popular, ou seja, “via participação de cri-ação de direito ambiental, na participcri-ação da formulcri-ação e execução de políticas ambientais e por meio da parti-cipação via acesso ao Poder Judici-ário” (MORATO LEITE, 2003, p. 40).
No primeiro mecanismo, pode ser vista a iniciativa popular (Art. 61,
caput e § 2°, da Constituição de 1988) para abertura de processo legislativo,
com vistas à criação de norma ambiental e também a atuação de represen-tantes da sociedade civil, em órgãos colegiados, dotados de poderes normativos (art. 6°, inciso II, da lei n. 6.938, de 1981 – BRASIL, 2006a); no segundo, a comunidade pode atuar participando das políticas ambientais, através da atuação dos representantes da sociedade civil em órgãos respon-sáveis pela formulação de diretrizes e pelo acompanhamento da execução de políticas públicas “por ocasião da discussão de estudo prévio de impacto ambiental, em audiências públicas” (Art. 11, § 2.°, da resolução n. 001/1986, do Conama) e ainda nas hipóteses de realização de plebiscitos {Art. 14, inciso I, Constituição Federal, 1988). E, por fim, o acesso ao poder judiciário para tutela jurisdicional ambiental como via do exercício da cidadania.
Importante trazer a participação que a sociedade civil teve quando conseguiu se organizar nacionalmente em torno da Emenda Popular pela Reforma Urbana (131.000 assinaturas), culminando na inclusão do Capí-tulo de Política Urbana no texto constitucional de 1988 (artigos 182 e 183) Educação ambiental
A participação popular só se efetivará com a informação e a educação ambiental. O direito à informação ambiental está consagrado em dois
momentos em nossa legislação, no direito de todos terem acesso às informa-ções em matéria ambiental (Art. 5°, inciso XIV, XXXIII e XXXIV, da Consti-tuição Federal de 1988 – BRASIL, 2002 – e Art. 8° da lei n. 7.347, de 1985 – BRASIL, 2006b); o direito de o poder público informar a população sobre o estado do meio ambiente e sobre as ocorrências ambientais importantes (Arts. 4°, inciso V, e 9°, incisos X e XI, da Lei 6.938, de 1981 – BRASIL, 2006a –, e art. 6.° da Lei 7.347, de 1985 – BRASIL, 2006b).
A educação ambiental se dará de forma a ampliar a consciência e estimulá-la no respeito aos valores ambientais. “Em uma rede interligada de informação, participação e educação, a última é a base das demais, pois só munido de educação pertinente é que o cidadão exerce seu papel ativo, com plenitude” (MORATO LEITE, 2003, p. 41).
A Constituição Federal, em seu Art. 225, § 1°, inciso VI, incumbe ao poder público “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensi-no e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”. Isso significa o reconhecimento da necessidade da educação ambiental como pressuposto para a conscientização e preservação ambiental.
Deve a política pública buscar orientar-se pelas seguintes diretrizes: • mudança de escala, implicando o incentivo ao surgimento de cidades menores, ou de assentamentos menores dentro da grande cidade; preferência pelos pequenos projetos, de menor custo e de menor impacto ambiental, foco na ação local;
• integração das ações de gestão, visando a criação de sinergia, a redução dos custos e a ampliação dos impactos positivos;
• necessidade do planejamento estratégico, colocar sérias restrições ao crescimento não-planejado;
• descentralização das ações administrativas e dos recursos, contemplando prioridades locais e combatendo a homogeneização dos padrões de gestão; • incentivo à inovação, ao surgimento de soluções criativas, abertura à experimentação (novos materiais, novas tecnologias, novas formas organizacionais);
• inclusão dos custos ambientais e sociais na orçamentação dos projetos de infra-estrutura;
• indução de novos hábitos de moradia, transporte e consumo nas cidades (incentivo ao uso da bicicleta e de transportes não-poluentes; incentivo às hortas comunitárias, jardins e arborização com árvores frutíferas; edificações para uso comercial ou de moradia que evitem o uso intensivo de energia); • fortalecimento da sociedade civil e dos canais de participação; incentivo
CONCLUSÃO
Buscar a sustentabilidade das cidades brasileiras, não permitindo uma depleção dos estoques de recursos atuais, passa pela administração demo-crática das cidades, pela função social da propriedade, juntamente com a adoção de mecanismos que incluam a manutenção dos atuais estoques de recursos para as gerações futuras. Passa ainda pela garantia de que os interes-ses comuns prevaleçam sobre os direitos individuais à propriedade e de que os cidadãos se apropriem de seus territórios, participando nos processos de decisão, de produção e de desenvolvimento do conhecimento, bem como da criação de condições ambientalmente sustentáveis. A participação popu-lar deve ser crescentemente estimulada, assim como o fortalecimento da autonomia dos governos locais deve ser buscada. Um conjunto de medidas visando pôr fim à combinação de fatores que têm levado ao incremento da pobreza e à urbanização excludente deve ser exigido dos tomadores de de-cisões no Brasil. Concomitantemente, campanhas de esclarecimento sobre problemas e riscos ambientais, associadas a medidas de elevação do nível educacional da população, tornam-se urgentes.
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Abstract: this is, in this article, the issue of sustainable cities and the possibility
of its realization. They are printed legal instruments and the management of public administration who are our allies in this so fierce clash between development and sustainability. It follows that only a public policy with strategies for planning and management and participatory democracy, with the participation of the population, the associations representing various segments of society, in an integrated manner, will give effect to the sustainability of cities.
Key words: cities, sustainability, legal instruments, policies, participatory
management
IÊDA GONÇALVES DE AGUIAR
Especialista em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Goiás (UCG). Bacharel em Direito pela UCG. E-mail: ieda_aguiar@yahoo.com.br
