UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
–
UnB
Centro de Pesquisa e Pós-Graduação
Sobre as Américas - CEPPAC
PROGRAMA SEGURO-DESEMPREGO: COMBINAÇÃO DE
EFICIÊNCIA ECONÔMICA E PROTEÇÃO SOCIAL
Raquel Koyanagi
Orientador: Moisés Villamil Balestro
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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
–
UnB
Centro de Pesquisa e Pós-Graduação
Sobre as Américas - CEPPAC
PROGRAMA SEGURO-DESEMPREGO: COMBINAÇÃO DE
EFICIÊNCIA ECONÔMICA E PROTEÇÃO SOCIAL
Raquel Koyanagi
Dissertação apresentada ao Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas – CEPPAC da Universidade de Brasília como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais
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Centro de Pesquisa e Pós-Graduação
Sobre as Américas - CEPPAC
PROGRAMA SEGURO-DESEMPREGO: COMBINAÇÃO DE
EFICIÊNCIA ECONÔMICA E PROTEÇÃO SOCIAL
Raquel Koyanagi
Orientador: Moisés Villamil Balestro
Banca:
Prof. Doutor Danilo Nolasco Cortes Marinho (UnB) Prof. Doutora Maria Inez Machado Teles Walter (UnB) Prof. Doutor Henrique Carlos de O. Castro (CEPPAC-UnB)
4
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 12
1 ESTADO DE BEM ESTAR-SOCIAL E PROTEÇÃO SOCIAL ... 15
1.1 Panorama Geral e dilemas ... 15
1.2 Estado de Bem-Estar Social no Brasil... 25
1.3 Trade-off entre eficiência econômica e proteção social ... 31
2 POLÍTICAS DE EMPREGO ... 35
2.1 Políticas de Emprego e suas classificações ... 38
3. POLÍTICAS DE EMPREGO E A COMBINAÇÃO DE EFICIÊNCIA ECONÔMICA E PROTEÇÃO SOCIAL ... 40
3.1 Programa Seguro-Desemprego ... 444
4 A COMBINAÇÃO DE EFICIÊNCIA ECONÔMICA E PROTEÇÃO SOCIAL NO PROGRAMA SEGURO DESEMPREGO BRASILEIRO ... 54
4.1 Combinação de Eficiência Econômica e Proteção Social no Desenho ... 54
4.2 Combinação de Eficiência Econômica e Proteção Social na Gestão ... 60
4.3 Combinação de Eficiência Econômica e Proteção Social na Execução... 70
5 5
ÍNDICE DE FIGURA
6 6
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 – Inserção no Mercado de Trabalho dos trabalhadores que procuraram o SINE,
Brasil, 2009 ... 71
Tabela 2 – Serviços oferecidos pelo SINE segundo os empregadores, Brasil, 2009 ... 72
Tabela 3 - Principal meio de recrutamento de mão de obra na empresa, Brasil, 2009 ... 73
Tabela 4- Tipo de apoio recebido para obtenção de um posto de trabalho, Brasil, 2009 ... 73
Tabela 5 - Tipo de encaminhamento recebido para qualificação profissional segundo trabalhadores, Brasil, 2009. ... 75
Tabela 6 - Dificuldade para obtenção de um posto de trabalho segundo os egressos do PNQ 2007, Brasil, 2009 ... 76
Tabela 7 – Forma de conhecimento do curso pelo egresso do PNQ 2007, Brasil, 2009 ... 77
7 7
SIGLAS
BNDS – Banco Nacional de Desenvolvimento Social CAGED – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CEE – Conselho Estadual do Emprego
CF – Constituição Federal
CME – Comissão Municipal do Emprego
CODEFAT – Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador EUA – Estados Unidos da América
FONSET – Fórum Nacional dos Secretários do Trabalho IMO – Intermediação de mão-de- obra
LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social MTE – Ministério do Trabalho e Emprego
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OIT – Organização Internacional do Trabalho
ONGS – Organizações não-govenamentais
PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Serviço Público PEQ - Programas Estaduais de Qualificação
PIB – Produto Interno Bruto
PIS – Programa de Integração Social
PLANFOR - Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador – PLANFOR PlanSeQs - Plano Setorial de Qualificação
PLANSINE – Plano de Ação para o Sistema Nacional de Emprego PlanTeQs - Plano Territorial de Qualificação
PNB – Produto Nacional Bruto PNQ - Plano Nacional de Qualificação
PPTR – Políticas Públicas de Trabalho e Renda
PROEMPREGO - Programa de Expansão do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador.
ProEsQs - Projeto Especial de Qualificação
PROGER - Programa de Geração de Emprego e Renda
PRONAF - Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar PSD – Programa Seguro Desemprego
QSP – Qualificação Social Profissional
8 8
REAPN – Rede Européia anti-pobreza
SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SIGAE – Sistema Integrado de Gestões das Ações de Emprego SINE – Sistema Nacional de Emprego
9 9
AGRADECIMENTOS
Primeiro agradeço a Deus por ter me abençoado com paciência e persistência para caminhar nesta nova jornada da minha vida.
Agradeço a meus pais Luiz Shigueo Koyanagi e Alice Niagava Koyanagi, aos meus irmãos Luiz Fernando Koyanagi e Andréa Koyanagi, ao meu cunhado Sérgio Akira Suyama, a minha prima Simone Kiomi Tamanaha, aos meus tios Dirce Fumie Tamanaha e Francisco Tamanaha e aos meus amigos: Alexandre Augusto Hokama, Arlindo Itiki, Ailton Issagawa, Márcio Moriy, Edison Bewiahn, Tânia Aparecida Castro Souza, Laura Cesco, Yolanda Chaves, Denise Issagawa e Jackson Miyazato, que mesmo estando em Campo Grande/MS, sempre me apoiaram, torceram e acreditaram em mim.
Agradeço aos amigos: Helena Ariane Borges Corrêa, Moema Gomes Faria, Daniel Capistrano e Thais Sebba pela acolhida aqui em Brasília.
Agradeço às amigas: Ana Elizabeth Reymão, Janara Sousa e Patrícia Midori Oguma, pelo apoio nos momentos difíceis.
Agradeço aos meus padrinhos Adão Marcolino Borges e Maria Aparecida Corrêa que me acolheram aqui em Brasília e sempre me ensinaram a ter sempre fé.
Agradeço à equipe do DATAUnB, sendo meus sinceros agradecimentos a Maria Inez Machado Teles Walter, Cora Santana, Michele Stephanou, Mônica Borges S. Corrêa, Eleusa Leal e Antônio Carlos Leal.
E por fim agradecimentos especiais ao meu orientador Professor Moisés Villamil Balestro, ao Professor Henrique Carlos de Oliveira Castro, Professor Cristhian Teófilo, Professor Danilo Nolasco Marinho e ao Professor Paulo Rogério Baía.
10 10
RESUMO
A discussão sobre a combinação de eficiência econômica e proteção social tem estado em evidência nos debates acadêmicos, nas reflexões sobre políticas públicas e em outras análises sobre o Estado de Bem-Estar Social. A combinação entre eficiência econômica e proteção social entrou na agenda do Estado de Bem-Estar Social, mesmo no Brasil aonde não se desenvolveu efetivamente. Essa combinação mostrou ser possível em alguns países de industrialização avançada, como a Dinamarca, país que adotou a flexicurity, estratégia que mistura flexibilidade trabalhista, benefícios aos
trabalhadores e políticas ativas do governo. Tal estratégia contribuiu para derrubar a taxa de desemprego, bem como para manter o crescimento econômico entre os mais altos entre os países ricos. No Brasil, a política de emprego concebida para combinar eficiência econômica e proteção social é o Programa Seguro-Desemprego. Frente a isso, o objetivo do trabalho é verificar as condições nas quais o Programa Seguro-Desemprego pode combinar a proteção social com um funcionamento mais eficiente do mercado de trabalho. O Programa é formado por três ações, quais sejam: o seguro-desemprego em si, a intermediação de mão de obra e a qualificação profissional e social. Em seu desenho, o Programa Seguro-Desemprego combina políticas passivas, que se materializam na forma de pagamento do benefício (SD), o que se associa à proteção social, e políticas ativas, que se materializam na forma de intermediação de mão de obra (IMO) e de qualificação social e profissional (QSP), contribuindo para o aumento da eficiência econômica e o melhor funcionamento do mercado de trabalho. Para efetivar a combinação entre eficiência econômica e proteção social, o grande desafio da política de emprego é a integração das três ações, SD, IMO e QSP, que não se verifica na prática. Os dados para elaboração da dissertação foram retirados de uma pesquisa nacional de avaliação do Programa Seguro-Desemprego realizada no ano de 2009. Esses dados ajudaram a entender as condições para combinar a eficiência econômica e proteção social no PSD.
11 11
ABSTRACT
The discussion about the combination of economical efficiency and social protection has been in evidence in the academic debates, in the reflections on public politics and in other analyses on the State of Social Well-being. The combination between economical efficiency and social protection entered in the calendar of the State of Social Well-being, even in Brazil the one where it didn't grow indeed. That combination showed to be possible in some countries of advanced industrialization, like Denmark, country that adopted the flexicurity, strategy that mixes labor flexibility, benefits to the workers and the government's politics active. Such strategy contributed to drop the unemployment rate, as well as to maintain the economical growth among the highest among the rich countries. In Brazil, the employment politics conceived to combine economical efficiency and social protection is the Safe Unemployment Program. Thus, the objective of this work is to verify the conditions in which the Safe Unemployment Program can combine the social protection with a more efficient operation of the job market. The Program is formed by three actions, which are: the safe-unemployment in itself, the intermediation of labor hand and the professional and social qualification. The Safe Unemployment Program combines passive politics, that are materialized in the form of payment of the benefit, that associates the social protection and active politics, that are materialized in the form of intermediation of work hand and of social and professional qualification, contributing to the increase of the economical efficiency and the best operation of the job market. To execute the combination between economical efficiency and social protection, the great challenge of the employment politics is the integration of the three actions, Safe Unemployment, Intermediation of Work Hand and of Social and Professional Qualification, that is not verified in practice. The data for elaboration of this essay were retired of a national research of evaluation of the Safe Unemployment Program accomplished in the year of 2009. These data will help to understand the conditions to combine the economical efficiency and social protection in PSD.
12 12
INTRODUÇÃO
A discussão sobre a combinação de eficiência econômica e proteção social tem estado em evidência nos debates acadêmicos, nas reflexões sobre políticas públicas e em outras análises sobre o Estado de Estar Social. Entrou na agenda do Estado de Bem-Estar Social mesmo no Brasil, aonde não se desenvolveu efetivamente.
Isso ocorreu porque no Brasil o desenvolvimento econômico sempre andou em descompasso com a proteção social. Na experiência brasileira, segundo Cacciamali et al.
(2008), as conexões entre esses campos sempre foram tênues. Políticas de emprego, de caráter alocativo ou distributivo, desenhadas com o objetivo de encurtar o tempo de busca do emprego, diminuir o desemprego estrutural ou reduzir as assimetrias no mercado de crédito para pequenos empreendedores, eram desconsideradas. Em função da pouca conexão entre criação de riqueza e melhoria das condições de vida no Brasil, muitos empregadores trataram a eficiência econômica e o bem-estar social como um trade-off1, principalmente nos casos de
políticas de emprego.
Porém, a combinação entre eficiência econômica e proteção social, em alguns países de industrialização avançada, como na Dinamarca, demonstrou ser possível. A Dinamarca adotou a flexicurity2, estratégia que mistura flexibilidade trabalhista, benefícios
aos trabalhadores e políticas ativas do governo. Tal estratégia contribuiu para derrubar a taxa de desemprego, bem como a manter o crescimento econômico entre os mais altos nos países ricos.
1
Trade-off: termo muito utilizado em Economia, tem seu significado associado a oposição entre duas possíveis escolhas, ou seja, uma situação de conflito de decisão, que envolve o sacrifício de uma determinada informação ou bem a fim de se obter outra informação ou bem.
13 13 No Brasil, a política de emprego que combinaria eficiência econômica e proteção social é o Programa Seguro-Desemprego. Em seu texto legal, tem-se a previsão da integração de três políticas de emprego e de proteção social: qualificação social e profissional, intermediação de mão de obra e recebimento do seguro-desemprego propriamente dito. O Programa Seguro-Desemprego é uma política de emprego e renda que combina simultaneamente políticas ativas e passivas (Ramos, 2003). As políticas ativas se referem à intermediação de mão de obra e à qualificação profissional e as passivas, ao pagamento do benefício seguro-desemprego. No entanto, há evidências de que a articulação das ações de seguro-desemprego, intermediação de mão de obra e qualificação profissional não ocorre de forma efetiva.
Nesse sentido, o objetivo desta dissertação é fazer um estudo de caso sobre o Programa Seguro-Desemprego (PSD) brasileiro e entender as condições para a combinação entre eficiência econômica e proteção social do trabalhador no PSD. Para tanto, foi realizada revisão de literatura sobre estado de Bem-Estar Social, políticas de emprego, Programa Seguro-Desemprego e sobre eficiência econômica e proteção social.
A revisão teórica teve como base a sociologia econômica, a sociologia do desenvolvimento e a sociologia do trabalho. Os dados empíricos da dissertação foram obtidos junto ao DATAUnB3– Pesquisas Sociais Aplicadas, que procedeu a uma avaliação externa do Programa Seguro-Desemprego. Nesta dissertação, a análise da combinação entre eficiência econômica e proteção social no Programa Seguro-Desemprego no Brasil foi dividida em três níveis: legislação, gestão e execução do Programa.
A avaliação externa do DATAUnB combinou técnicas qualitativas e quantitativas, com a realização de quatro surveys em âmbito nacional com amostras probabilísticas,
entrevistas em profundidade e grupos focais com beneficiários do seguro-desemprego, usuários dos serviços de intermediação de mão de obra oferecidos pelo SINE (trabalhadores e empregadores) e egressos de cursos de qualificação profissional oferecidos no ano de 2007. Os grupos focais envolveram uma média de dez participantes, com duração aproximada de uma hora cada.
14 14 Um dos quatro surveys teve como universo de pesquisa os empregadores
cadastrados no sistema público de intermediação de mão de obra. Os outros três, os trabalhadores usuários dos serviços públicos de intermediação de mão de obra, os egressos do PNQ 2007 e os beneficiários do seguro-desemprego. Os três primeiros surveys contaram com
aproximadamente 2000 entrevistas e o quarto, com quase 20 mil.
Os conceitos de proteção social e eficiência econômica foram operacionalizados pelas seguintes variáveis: 1) proteção social – essa variável diz respeito ao benefício seguro-desemprego, se o mesmo proporciona assistência ao trabalhador, mediante o pagamento de uma renda para o consumo essencial; 2) eficiência econômica – formação da força de trabalho e coordenação ex ante do mercado de trabalho, variável que busca entender se a oferta de
serviços de emprego pode melhorar o funcionamento do mercado de trabalho.
Para tanto, dividiu-se a presente dissertação em cinco capítulos. O primeiro discute a trajetória da construção do Estado de Bem-Estar Social, tanto nos países desenvolvidos como no Brasil, seus dilemas e a implantação das políticas neoliberais. Neste capítulo, trata-se ainda do trade-off entre eficiência econômica e proteção social no cenário
internacional e no Brasil.
O segundo capítulo expõe o conceito de políticas de emprego e sua classificação em ativas e passivas. Além disso, o conceito de governança também é abordado por se tratar de um elemento fundamental para a implementação de políticas. Apresenta-se ainda o desenho da Política de Emprego e Renda no Brasil.
No terceiro capítulo serão analisadas as condições para estabelecer a combinação entre eficiência econômica e proteção social nas políticas de emprego. Em seguida, no quarto capítulo, tais condições serão analisados na legislação, na gestão e na execução do Programa Seguro-Desemprego. Há especial destaque na busca de evidência empírica para analisar as condições que impedem, no âmbito da política pública do Seguro-Desemprego, a integração, de modo efetivo, das ações seguro-desemprego, intermediação de mão de obra e qualificação profissional.
15 15
1 ESTADO DE BEM ESTAR-SOCIAL E PROTEÇÃO SOCIAL
O capítulo tratará sobre o Estado de Bem-Estar Social, expondo um panorama geral e apontado os dilemas enfrentados por esse fenômeno com a implantação das políticas neoliberais. Após, comentar-se-á sobre a construção do Estado de Bem-Estar Social no Brasil.
1.1 Panorama Geral e dilemas
Comumente, o surgimento do Estado de Bem-Estar Social está associado ao período pós-guerra - Segunda Guerra Mundial -, e o seu desenvolvimento está relacionado ao processo de industrialização e aos problemas sociais gerados a partir dele. Para Fiori (1997), no entanto, é a partir do New Deal4 norte-americano, de Roosevelt, que surge o Estado de
Bem-Estar Social.
Frente ao processo de expansão da industrialização, muitos problemas sociais começaram a surgir, tais como as transformações de ordem espacial, que ocorreram na Inglaterra do século XIX, quando a indústria associada à modernização do campo ocasionaram a expulsão de milhares de camponeses, gerando a formação de cidades industriais.
Além disso, ocorreram mudanças nas relações sociais. As classes sociais do capitalismo ficaram mais evidentes, de um lado os donos dos meios de produção e de outro, os trabalhadores, formando o chamado proletariado. Os primeiros objetivavam lucros cada vez maiores, por meio da exploração da mão de obra dos trabalhadores mediante salários miseráveis e condições de trabalho precárias.
Já no século XX, diante dos salários miseráveis e da precariedade das condições de trabalho, muitos trabalhadores promoveram greves, exigindo que patrões e Estados
4
16 16 concedessem benefícios a essa camada da sociedade. Na crise de 19295 passou a existir um excedente de produção e os preços dos produtos começaram a baixar. Como não havia condições para o consumo, as empresas entraram em processo de falência, causando desemprego e diminuindo ainda mais o poder de compra da população. A crise agravou o quadro social e econômico.
Diante do surgimento de problemas sociais, como o êxodo rural e o desemprego, o Estado se viu obrigado a tomar medidas para lhes fazer face. Daí surge o Estado de Bem-Estar Social, ou Welfare State, trazendo em seu bojo a idéia de política social como um meio para
se obter a eficiência econômica. Segundo Offe (1972), o Estado de Bem-Estar Social é essencialmente um fenômeno das sociedades capitalistas avançadas, as quais criam estruturalmente problemas endêmicos e necessidades não-atendidas. Neste contexto, o Estado de Bem-Estar Social seria uma tentativa de compensar os novos problemas criados por estas sociedades. Assim, a emergência dos Estados de Bem-Estar não apenas representa uma mudança estrutural das sociedades capitalistas, mas seria essencialmente uma resposta funcional ao seu desenvolvimento.
Todavia, associado à necessidade de regulação da economia capitalista, o Estado de Bem-Estar Social apresenta diversas teorias, muitas vezes controversas, que buscam explicar o seu papel nos países industrializados da América do Norte e da Europa Ocidental.
Para Fiori (1995), é possível distinguir três posições fundamentais para compreender o Estado de Bem-Estar Social: a primeira privilegia a idéia de proteção social, enquanto tal e isoladamente, e em razão disso tende-se a sublinhar a evolução mais do que as descontinuidades na trajetória que vai das Poor Laws6 de 1536 a 1601 até o Plano Beveridge7.
5 A Crise de 1929 foi uma grande depressão econômica que teve início em 1929, e que persistiu ao longo da década de 1930, terminando apenas com a Segunda Guerra Mundial. A Grande Depressão é considerada o pior e o mais longo período de recessão econômica do século XX. Este período causou altas taxas de desemprego, quedas drásticas do produto interno bruto de diversos países, bem como na produção industrial, nos preços de ações e em praticamente todos os indicadores de atividade econômica em diversos países no mundo.
6 Leis de proteção aos pobres surgiram na Escócia e depois na Inglaterra. Essa lei prestava assistência somente aos miseráveis e inválidos, que para serem atendidos, deveriam abrir mão da condição de cidadão.
7
17 17 A segunda posição trabalha com a idéia de políticas sociais, usa este conceito indiferenciadamente do de Estado de Bem-Estar Social e observa uma nítida continuidade e evolução dessas políticas, pelo menos a partir da legislação securitária alemã. Inscrevem-se aqui tanto a visão clássica de Marshall (1963) sobre a evolução da cidadania em três tempos, civil, política e social, quanto o estudo comparativo mais recente de Flora & Heideheimer (apud Fiori, 1995), os quais localizam o início do Estado de Bem-Estar Social nos últimos três
decênios do século XIX, fenômeno que associam com o nascimento da democracia de massas. Uma terceira posição que aparece defendida em escritos mais recentes (Esping-Andersen, 1990; Mishra, 1990) sustenta a existência de uma ruptura qualitativa entre as políticas sociais anteriores à Segunda Guerra Mundial e o que veio a ser, a partir do Plano Beveridge, o Estado de Bem-Estar Social contemporâneo.
A construção do Estado de Bem-Estar Social demonstra a vinculação com o conceito de cidadania, uma vez que foi através dele que se deu a institucionalização efetiva dos direitos sociais. O Estado de Bem-Estar Social, enquanto um arranjo institucional específico garantiu a expansão da noção de cidadania por meio da incorporação efetiva do princípio de que a miséria absoluta é inadmissível em uma sociedade e de que os benefícios sociais são direitos de todos.
18 18 tornam reais os direitos formais.
O Estado de Bem-Estar Social, durante o seu desenvolvimento, passou por três fases: a) a proteção social, propriamente dita, onde foram criadas leis para amparar as pessoas pobres e pessoas incapazes para o trabalho; b) proteção social baseada na cidadania (concepção de que existem direitos sociais indissociáveis à existência de qualquer cidadão); e c) políticas sociais como forma de se obter proteção social e eficiência econômica.
Esping-Andersen (1991), classifica o Estado de Bem-Estar Social em três grandes grupos, quais sejam:
1) Estado de Bem-Estar Social liberal: predominam a assistência aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências universais ou planos modestos de previdência social e onde as regras para habilitação aos benefícios são estritas e muitas vezes associadas ao estigma. São seus exemplos típicos: Estados Unidos, Canadá e Austrália;
2) Estado de Bem-Estar Social conservador e corporativista: predomina a preservação das diferenças de status; os direitos, portanto, aparecem ligados à classe e ao status, e a ênfase estatal na manutenção das diferenças de status significa que seu impacto em termos de redistribuição é desprezível. Incluem-se aqui, como casos típicos, Áustria, França, Alemanha e Itália;
3) ―regimes social-democratas‖, nos quais o universalismo e a desmercantilização atingem amplamente a classe média e onde todos os segmentos sociais são incorporados a um sistema universal de seguros nos quais todos são simultaneamente beneficiários, dependentes e, em princípio, pagadores.
No que diz respeito à proteção social aos trabalhadores, um grande passo para que os mesmos vissem seus direitos protegidos foi a introdução de políticas de emprego. Para Gansmann (2000), as políticas de emprego, como política de bem-estar social, têm como objetivo principal proteger os trabalhadores contra as perdas de renda associadas aos riscos típicos do mercado de trabalho, de não poder desempenhar o trabalho pago em função da idade, saúde, incapacidade ou desemprego.
19 19 Ramos (2003) menciona que o modelo clássico supõe que o livre funcionamento dos mercados sempre vai possibilitar atingir um ponto de equilíbrio no mercado de trabalho no qual o preço da mão de obra (salário real) permite que a oferta de trabalho se iguale a sua demanda, viabilizando o pleno emprego. Esse modelo foi hegemônico entre o final do século XIX e o início do século XX.
As primeiras iniciativas de políticas de emprego surgiram nos países industrializados entre os séculos XIX e XX, através de seguros sociais que cobriam acidentes de trabalho, doenças e velhice e o próprio desemprego. Historicamente, as políticas sociais surgiram na Alemanha com Otto Von Bismark, o primeiro a promulgar leis de proteção social, tais como leis sobre os seguros sociais obrigatórios de doença (1883), de acidente de trabalho(1884), de velhice (1889) e legislação sobre condições de trabalho (1889-91).
A Inglaterra, sob a inspiração de Lord Beveridge, que considerava o desemprego como problema da indústria, ou seja, como custo social acarretado por variações na produção, foi o primeiro país a implementar políticas de proteção ao trabalhador introduzindo o seguro contra o desemprego (Unemployment Insurance Act) em 1912. Posteriormente, com a
criação, em 1919, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a maior parte dos países industrializados começou a adotar políticas de proteção social.
Mas, nos anos 30, com a crise de desemprego as explicações dos teóricos do modelo clássico tornavam-se pouco plausíveis, além pouco práticas para nortear a intervenção dos gestores de política. Na medida em que eles atribuíam o desemprego à rigidez nos salários reais, ofereciam poucas alternativas aos formuladores de política (Ramos, 2003).
O modelo keynesiano, por outro lado, sugeria variáveis monetárias e fiscais para administrar o nível de atividade e não permitir que ele se situasse nem muito acima do pleno emprego (gerando pressões inflacionárias) nem muito aquém dele (resultando em patamares de desemprego elevados). O paradigma keynesiano parecia ser superior em termos teóricos e oferecia, em termos práticos, uma gama de alternativas de gestão macroeconômica ausente no modelo clássico (Ramos, 2003).
20 20 produção em massa, em grandes unidades de produção, e trabalhadores que requeriam pouca qualificação eram características desse período histórico. Um dos aspectos que caracterizavam a matriz tecnológica taylorista-fordista eram recursos humanos desqualificados (exceto os aspectos culturais) e desmotivados.
E é neste período - anos 1930 - que grande parte dos demais países industrializados passou a implantar os seus sistemas de seguro-desemprego, quando adquirem uma funcionalidade econômica por terem se tornado mecanismos importantes de recuperação da demanda agregada.
Segundo Barbosa (1997), a intervenção estatal nas relações de trabalho e a emergência de uma nova mentalidade de proteção social face aos riscos do mercado ocorrem mais cedo na Europa. Isso é uma resposta ao desenvolvimento industrial e ao avanço das idéias democráticas, impulsionado, sobretudo, pelo movimento operário internacional que pressiona pelo reconhecimento dos direitos sociais dos trabalhadores ao mesmo tempo em que o Estado se adapta às demandas do sistema industrial. Assim, os modernos sistemas de proteção social, montados para responder à questão social, produto do conflito da relação entre capital e trabalho, foram estabelecidos após a Primeira Guerra Mundial.
Após a Segunda Guerra Mundial, o seguro saúde e o seguro-desemprego, evoluíram para previdência social. E outras formas de regulação das relações de trabalho, tais como a proibição do trabalho infantil, redução da jornada de trabalho e descanso semanal, foram instituídas.
Sobre o Seguro-Desemprego, Ramos (2003) menciona que, o benefício é uma típica herança das políticas que integraram o Welfare-State clássico e que se consolidou
depois da Segunda Guerra nos países desenvolvidos. Para o autor a lógica é mais ou menos a seguinte: o desempregado não está nessa condição porque é seu desejo senão porque a economia (a sociedade, em realidade) é incapaz de oferecer-lhe um posto de trabalho. Nessas circunstâncias, para atenuar sua falta de renda, a sociedade outorga-lhe um benefício no período de transição entre um emprego e outro.
21 21 trabalho e ações de qualificação profissional, ocorre depois da Segunda Guerra Mundial e tais serviços começaram a adquirir importância, porque em altas taxas de crescimento econômico predominavam os compromissos nacionais do pleno emprego.
Essas medidas foram propostas na Convenção 88 da OIT8, de 1948. Além da adoção de serviços públicos e gratuitos de emprego organizados como sistemas nacionais, compostos de escritórios descentralizados territorial e administrativamente, sob a coordenação de um órgão central, ficou convencionado que esses serviços públicos fossem dotados de controle social, através da formação de comissões tripartites, com representações de governos, trabalhadores e empregadores, paritárias, nacionais, regionais e locais e de caráter consultivo; que incluíssem serviços de emprego e de orientação profissional para os jovens; que previssem condições de funcionamento independentes de governos e cooperação entre os serviços públicos e os escritórios de agenciamento privados.
Lipietz (apud Oliveira, 2009) menciona que as políticas públicas de emprego,
naquela ocasião, não mais visavam enfrentar um desemprego de tipo estrutural9, mas friccional10. As políticas passaram a articular-se com os sistemas de relações de trabalho, sob os marcos da negociação coletiva e das legislações trabalhistas, e com as políticas de bem-estar social, referenciadas enquanto direitos sociais e de acesso universal.
Com a crise dos anos 1970, os governos de todos os países centrais começaram a utilizar medidas, tais como o subsídio ao emprego de jovens e desempregados de longa duração, a flexibilização da legislação para possibilitar os contratos de tempo parcial e
8 A OIT – Organização Internacional do Trabalho foi criada pela Conferência de Paz após a Primeira Guerra Mundial. A sua Constituição converteu-se na Parte XIII do Tratado de Versalhes. Desde 1999 a OIT trabalha pela manutenção de seus valores e objetivos em prol de uma agenda social que viabilize a continuidade do processo de globalização através de um equilíbrio entre objetivos de eficiência econômica e de equidade social.
9 O desemprego estrutural é aquele em que a vaga do trabalhador foi substituída por máquinas ou processos produtivos mais modernos.
22 22 temporários para combater o desemprego crescente. Os sistemas públicos de emprego, nesse período, combinaram certas medidas de política tipicamente passivas como a assistência financeira ao desempregado e com instrumentos ativos como a formação e reciclagem profissional e intermediação.
E é nesse momento que o modelo keynesiano começa a perder adeptos, tanto nos meios acadêmicos como entre os gestores de política. Essa perda de hegemonia do paradigma keynesiano tem sua origem na prática. O modelo de intervenção para estabilizar o ciclo conjuntural que Keynes preconizava deixa de ser eficaz (Ramos, 2003).
Segundo Pochmann (2001), com a crise econômica mundial desencadeada a partir do final dos anos 1970 e com as mudanças técnicas e organizacionais no sistema produtivo que se lhe seguiram, recolocando o problema do desemprego estrutural e da precarização das relações de trabalho, as políticas de bem estar, em geral, e as políticas públicas de emprego, em particular, passaram a sofrer importantes mudanças.
Azeredo (1998) menciona que, sob a expectativa de que a crise e o desemprego de que dela resultou era de natureza temporária, de início ocorreu um aumento dos gastos sociais, particularmente para o atendimento aos desempregados (seguro-desemprego), sem aumento correspondente das receitas. Verifica-se desta forma a existência do trade-off entre
eficiência econômica e proteção social naquele período.
No cenário internacional, nota-se que as políticas de emprego, dentro do Estado de Bem-Estar Social, passam por várias etapas até chegar à combinação entre políticas passivas (assistência financeira ao desempregado) e políticas ativas (formação e reciclagem profissional e intermediação). No contexto brasileiro, a construção do Estado de Bem-Estar Social ocorreu de forma diferente, o que será tratado na próxima seção.
23 23 Segundo Seibel (2005), o declínio do Estado de Bem-Estar Social, nos padrões clássicos que assumiu entre o final da Segunda Guerra e o início dos anos 80, é uma questão relativamente amadurecida e consensual na literatura. O autor menciona que as condicionantes do declínio do Estado de Bem-Estar Social nas últimas décadas são uma questão complexa e que ainda não foram esclarecidas.
Os argumentos para o declínio do Estado de Bem-Estar Social apontam para duas questões, quais sejam: o declínio de um modelo de proteção social e suas formas institucionais; e a redução da capacidade de oferta de emprego ao mesmo tempo em que se aprimoram os processos de desregulação do trabalho e sua consequente desqualificação.
Neste contexto, iniciou-se a demanda por um novo modelo econômico para superar a crise e, dentre suas metas, seria necessário conter redução de gastos sociais, sob o discurso que estes poderiam ser um dos fatores desencadeadores da crise econômica. Diante disso, surge o projeto neoliberal, um modelo considerado adequado às novas diretrizes da economia mundial. Para Ganssmann (2003), este modelo preconiza a intervenção mínima do Estado, restringindo suas funções econômicas para uma política econômica mínima e restritiva.
Referindo-se à política social, o neoliberalismo sempre a redireciona para o corte do gasto social, à desativação dos programas e à redução da responsabilidade do Estado, reduzindo a universalidade e os graus de cobertura dos programas sociais, ou seja, retirando-se do campo dos direitos sociais. Desta forma, a tendência do neoliberalismo é reestruturar os programas sociais através da descentralização, que visa aumentar a eficiência e a eficácia do gasto.
Outro ponto que tende a deslocar a produção e a distribuição dos bens e serviços públicos para outros setores, como o privado e o não-lucrativo, desresponsabilizando os governos de suas obrigações sociais, é a privatização. E a focalização é outro ponto dessa reestruturação, que foca o gasto social a programas e público-alvo específicos, seletivamente escolhidos conforme a urgência de sua necessidade.
24 24 impulso reformador, em direção à redução do Estado e à acentuação da presença do mercado na oferta de serviços vinculados à proteção social, revelou-se próximo da profecia neoliberal, especialmente nos sistemas de aposentadoria e pensões.
No Brasil, o modelo neoliberal conduziu a reformas que priorizavam a lógica do ajuste fiscal, que ocasionou uma série de perdas de direitos e conquistas históricas dos trabalhadores. Esse processo também é denominado de contra-reforma, pois o que estava em curso no Brasil nos anos 1990 foi na verdade uma contra-reforma do Estado, e não uma reforma como apontam seus defensores, em razão de suas medidas terem resultado na desestruturação do Estado e na perda de direitos constitucionais, obtidos através de lutas históricas dos trabalhadores.
Soares (2003) explica que foi em países da periferia capitalista, nos quais a construção de um Estado de Bem Estar Social constitui-se de maneira incompleta ou precária, onde o impacto do ajuste foi significativamente maior diante do desmonte dos frágeis mecanismos existentes de proteção social. Neste sentido, tem-se o desmonte de políticas sociais pouco sólidas, nas quais os mecanismos de proteção social eram frágeis e não chegavam a constituir-se como tal, tendo sido facilitada a eliminação dos poucos direitos sociais existentes, assim como a introdução da privatização de bens e serviços públicos e a substituição do aparato estatal de assistência à pobreza por organizações não governamentais (ONGs).
Mas no Brasil o impacto das políticas neoliberais se manifesta de modo mais intenso no chamado mundo do trabalho, através do desemprego e da precarização das condições de trabalho, o que gerou uma exclusão de setores antes incluídos.
25 25 Medeiros (2001) menciona que um esquema de proteção social foi criado com o objetivo de atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdência social, que se tornou uma das fontes mais importantes de emprego público no país.
Todavia, Rieger e Leibfried (2003) mencionam que as políticas sociais têm se demonstrado altamente resistentes a ceder às pressões dos mercados globais. Os autores argumentam que as instituições do Estado de Bem-Estar Social em si foram instrumentais para atingir e garantir a abertura econômica. A política social tem sido capaz de substituir cada vez mais medidas protecionistas. Percebe-se que a visão dos autores faz entender que, mesmo com a entrada das políticas neoliberais, as políticas sociais são resistentes em ceder às pressões neoliberais.
Desta forma, mesmo tendo evidências sobre a crise do Estado de Bem-Estar Social, as reformas que os países, tanto desenvolvidos como em desenvolvimento, tiveram que realizar só demonstram que o propósito era consolidar um Estado de Bem-Estar Social e que as políticas sociais apresentam resistência em relação às políticas neoliberais.
Frente a esse cenário, há evidências da existência do trade-off entre eficiência
econômica e proteção social, visto que as políticas sociais apresentam resistência em relação às políticas neoliberais. Diante disso, o aumento dos investimentos na proteção social gera a tendência de diminuir a eficiência econômica, ou seja, com aumento de gastos com a proteção social, há aumento de tributos, de gastos públicos, redução de investimentos públicos, entre outros.
Feita a exposição sobre o Estado de Bem-Estar Social no cenário internacional, o próximo passo é expor a trajetória do fenômeno no cenário brasileiro.
1.2 Estado de Bem-Estar Social no Brasil
26 26 já é consenso entre muitos autores como Draibe & Henrique (1988) e Fiori (1995). Medeiros (2001) menciona que, além de ocorrer sob uma posição diferente na economia mundial, o processo de modernização brasileiro foi marcadamente segmentado, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia agrário-exportadora. O controle do mercado para produtos industriais por meio de políticas de massificação do consumo foi um aspecto secundário para um Estado preocupado com estratégias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e infra-estrutura. Segundo Draibe (1998), neste período foi possível verificar as primeiras mudanças institucionais no Estado, que visavam fornecer condições necessárias para o efetivo desenvolvimento da indústria.
Com relação às políticas voltadas para os trabalhadores, o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, se apresentou a partir de 1930 com uma política social de caráter conservador. Nesta ocasião o autoritarismo foi considerado como marca de seu surgimento, para poder exercer repressão sobre os movimentos trabalhadores. Pois, de acordo com a perspectiva corporativista dos grupos do poder, o ideal que predominava era o de uma sociedade harmônica, ou seja, os antagonismos entre as classes eram encarados como nocivos ao bem comum representado pelo Estado (Sousa, 2009).
Para melhor entender o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, é importante destacar o seu desenvolvimento nos seguintes contextos políticos: a) período militar (1964-1985); b) período da redemocratização (1986-1993); e c) período do governo FHC (1994-2002).
27 27 Sousa (2009) menciona que neste período, a proteção social era associada à repressão em uma fase da política brasileira de profunda restrição das liberdades individuais, perante a ditadura militar. No plano econômico e social, esse período foi marcado pela redução da renda do trabalho, e, consequentemente, pelo crescimento das desigualdades sociais e pelo agravamento da questão social. Frente a esse contexto, as ações assistenciais eram utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da população, inclusive dos trabalhadores.
Posteriormente, segundo Medeiros (2001), o modelo de Estado de Bem-Estar Social dos governos militares perdeu o caráter populista que mantinha desde o período getulista e assumiu duas linhas definidas. A primeira, de caráter compensatório, era constituída de políticas assistencialistas que buscavam minorar os impactos das desigualdades crescentes provocadas pela aceleração do desenvolvimento capitalista. A segunda, de caráter produtivista, formulava políticas sociais visando contribuir com o processo de crescimento econômico. A base financeira e administrativa de um Estado centralizado permitiu melhorias nas ações no campo social em relação às observadas no período getulista, acarretando um grande investimento em políticas sociais e estimulando a participação da iniciativa privada.
No período militar, muitas ações para a promoção da proteção social foram implementadas, contudo durante um tempo, a promoção da proteção social não veio acompanhada de desenvolvimento econômico.
28 28 O Estado atuou no financiamento da reprodução da força de trabalho11, através da atribuição de um salário indireto, que tinha como função a redução dos salários diretos, pagos pelo empregador. Segundo Sousa (2009) o salário indireto são os serviços públicos de reprodução social e constituem os gastos sociais do Estado. Assim, há uma socialização dos custos da reprodução do capital, através do financiamento público. O fundo público tornou-se pressuposto da acumulação do capital por duas vias: pelo financiamento da reprodução da força de trabalho e pelo financiamento da reprodução do capital, por exemplo, por meio de subsídios financeiros, isenções fiscais e investimento em pesquisas científicas e tecnológicas. Este fenômeno, inclusive o gasto social, tornou-se indispensável para a acumulação capitalista.
Neste período tem-se ainda a implantação do SINE – Sistema Nacional de Emprego, através do Decreto 76.403 de 1975, que tinha como objetivo a promoção da intermediação de mão de obra, implantando serviços e agências de colocação em todo o País.
No período militar o que se verifica, segundo Sousa (2009), é que até as reformas ocorridas na década de 1980, o Estado de Bem-Estar Social brasileiro tinha uma característica de centralização política e financeira em nível federal, fragmentação institucional, tecnocratismo, autofinanciamento, privatização e uso clientelístico das políticas sociais. Tais características eram de um sistema de proteção social que não apresentava pretensões de funcionar como mecanismo redistributivo do produto da economia.
Já no período da redemocratização, que compreende 1986 a 1993, segundo Medeiros (2001), foi um período em que houve avanços na área política, tais como o crescimento da atividade partidária e sindical e o aumento da participação popular no processo eleitoral. Paralelo a isso, houve retração e desmantelamento das políticas sociais, pois nenhum programa social de maior impacto foi lançado e alguns foram até mesmo desativados.
29 29 Contudo, é neste período que se promulga a Constituição cidadã, em 1988. Sousa (2009) menciona que neste período há uma mistura de conquistas e frustrações. Conquistas no sentido de se ver assegurado, na carta constitucional, um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidadãos à proteção social, e frustrações, por não haver a efetivação de tais direitos.
O sistema de proteção social brasileiro, na Constituição Federal de 1988, inclui as garantias de direito à saúde, previdência e assistência social. Esse é um marco para os direitos sociais no Brasil, pois ocorre a ampliação do sistema de proteção social e a instituição de princípios de universalização. Mas, de acordo com Sousa (2009), a sustentabilidade de um sistema de proteção social universalista exigiria a integração entre as políticas públicas sociais e as políticas de emprego, mas isso não ocorreu no Brasil. Para a autora, a aplicação dos preceitos constitucionais de direitos sociais é algo ainda em disputa no Brasil.
No que tange à proteção ao trabalhador, o marco foi a introdução do Seguro-Desemprego no Brasil no ano de 1986, por intermédio do Decreto-Lei nº 2.284, de 10 de março de 1986, regulamentado pelo Decreto nº 92.608, de 30 abril de 1986. Embora previsto na Constituição Federal de 1946 e, aparecendo em 1965 como seguro do desempregado, somente em 1986 é que o benefício foi introduzido e regulamentado.
As despesas do Seguro-Desemprego eram por conta do Fundo de Assistência ao Desempregado (Lei n.º 6.181, de 11 de dezembro de 1974). Durante o exercício de 1986, o benefício foi custeado pelos recursos provenientes de créditos suplementares, quais sejam: a) o excesso de arrecadação; b) a anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei.
Foi com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que a fonte de recursos necessários ao pagamento do benefício foi assegurada por meio do redirecionamento das receitas provenientes das contribuições para o Programa de Integração Social – PIS e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP.
30 30 da eficiência das políticas públicas. Segundo Sousa (2009), os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na década de 1990, foram entendidos como tendo sido causados por gastos públicos sociais significativos, geridos de forma excessiva e desperdiçadora de recursos. Dessa maneira, uma série de reformas para as políticas sociais foi concebida e algumas delas efetivamente implementadas.
De acordo com Draibe (2001), para a correção de rumos previu-se avançar nos processos de descentralização, focalização e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou não. No entendimento do governo, a idéia central para a defesa da descentralização era a de que a eliminação de atividades-meio resultaria em uma maior efetividade das políticas, já que transferiria para a ponta dos sistemas a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. O processo tornar-se-ia mais transparente, pois permitiria um melhor e mais próximo acompanhamento e fiscalização das aplicações dos recursos e prestação dos serviços.
Referente à focalização, Sousa (2009) menciona que a mesma consistia no estabelecimento de critérios para selecionar a população-alvo de um programa entre aqueles que dele mais necessitassem. Foi assim apresentada como uma forma de inserir os mais pobres, os excluídos do processo produtivo, no raio de ação das políticas públicas. Sustentava-se que no caso brasileiro a focalização não significaria necessariamente redução de serviços sociais básicos, mas justamente uma estratégia de fazer com que estes chegassem aos mais pobres.
No governo FHC tem-se a implantação de diversas políticas sociais, tais como Benefício de Prestação Continuada (BPC), Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Brasil Criança Cidadã (BCC), Bolsa-Escola, Programa Bolsa Alimentação, Programa Agente Jovem, entre outros.
31 31 Exposta a trajetória da construção do Estado de Bem-Estar Social, o próximo passo é tratar sobre o trade-off entre eficiência econômica e proteção social no cenário
internacional, trazendo conceitos de dois tipos de capitalismo: economia liberal de mercado e economia de mercado coordenado.
1.3 Trade-off entre eficiência econômica e proteção social
Em linhas gerais, eficiência econômica significa que o sistema econômico está maximizando a utilização de seus recursos escassos ou minimizando os custos de suas atividades. É o conhecido ―custo-benefício‖. Transferindo esse conceito para o plano das políticas de emprego, se traduziria em menos concessão do benefício Seguro-Desemprego e maior número de pessoas inseridas e/ou mantidas no mercado de trabalho.
Mas, como atingir a eficiência econômica nas políticas de emprego? No Programa Seguro-Desemprego brasileiro, a eficiência econômica é vista sob dois aspectos. O primeiro, diz respeito à qualificação associada a ganhos de produtividade da força de trabalho, especialmente em habilidades mais gerais em que os empregadores não estariam dispostos a investir recursos. Robertt (2007) menciona que o regime de mobilização da força de trabalho inclui alterações das dimensões cognitivas e comportamentais expressas, sobretudo, nos conceitos de flexibilidade, confiança, colaboração, envolvimento, saber-fazer, saber ser, receptividade e adaptabilidade.
O segundo aspecto se refere ao melhor funcionamento do mercado de trabalho através da intermediação de mão de obra, neste caso buscando corrigir a assimetria de informações no mercado de trabalho.
A ação conjunta da ação de intermediação de mão de obra e qualificação social, como forma de atingir a eficiência econômica numa política de emprego, implicaria, ainda, na redução da rotatividade de mão de obra.
32 32
brasileiro (Amadeo et al., (1993); Baltar e Proni (1995); Cacciamali (1992); Carvalho e Feijó
(1993); Gonzaga (1996); e Corseuil et al., (2002)). Segundo as autoras, uma manifestação da
elevada rotatividade está na grande percentagem de trabalhadores que não chega a acumular dois anos de tempo de serviço na mesma empresa. Mesmo considerando apenas os trabalhadores com carteira de trabalho assinada, a média dessa percentagem no Brasil foi de 48,6%, no período 1990-2000, segundo as informações disponíveis na Relação Anual de Informações Sociais (RAIS).
Para as autoras, a elevada rotatividade é considerada negativa, sobretudo porque o rompimento das relações de emprego, em geral, impõe custos a ambas as partes envolvidas. Uma elevada frequência desse tipo de rompimento pode indicar uma excessiva falta de comprometimento entre empregados e empregadores, podendo ser um fator de aumento de custos de transação e perda de eficiência da economia.
Desta forma, a ação de qualificação profissional permitiria a permanência do trabalhador por mais tempo no trabalho, visto que desenvolveria suas habilidades e competências. Outrossim, essa ação possibilitaria, ainda, a inserção do trabalhador no mercado através da ação de intermediação de mão de obra. A ação integrada dessas ações, permitiria uma maior eficiência econômica nas políticas de emprego.
Um fator essencial do trade-off entre proteção social e eficiência econômica diz
respeito aos diferentes tipos de capitalismo. Diferentes países capitalistas construíram soluções que permitiram uma maior ou menor combinação entre proteção social e eficiência econômica. Ou seja, uma diferença fundamental entre ambos, diz respeito ao grau de coordenação entre os agentes econômicos e destes com o Estado.
Para as economias liberais de mercado, o mecanismo de coordenação de mercado é hegemônico e tende a haver uma alta rotatividade da força de trabalho que inibe investimentos em qualificação profissional de parte das firmas. Por outro lado, estas economias não possuem muitas associações empresariais e sindicatos fortes de trabalhadores que facilitam a coordenação ex ante das ações econômicas, bem como a construção de ações
33 33 atuação do Estado enfatiza uma rationale do Leviatã: o ente forte que faz valer a sua
capacidade de enforcement das regras do jogo (Balestro et al., 2009).
Países que são de economia de mercado coordenado, segundo Trigilia (2002), têm políticas debatidas em conselhos deliberativos e as decisões não são tomadas de forma vertical; os investimentos tendem a ser mais em longo prazo, a política é sustentada pela tradicional união entre os bancos e as firmas, que permitindo que essas sejam avaliadas não pelos lucros a curto prazo, mas por sua história e reputação, justificando a prioridade dada à qualidade dos produtos, em detrimento dos ganhos de escala. Os sindicatos de trabalhadores, as associações patronais e o Estado dialogam e negociam com certa facilidade, o que torna o ambiente menos hostil e mais organizado. A qualificação da mão de obra é maior, pois os empregos também são pensados em longo prazo com muitas inovações de caráter incremental, motivadas pela colaboração inter-firmas e pela transferência de tecnologia.
Balestro et al. (2009) mencionam também que a atuação do Estado imbricada com
as ações econômicas é vista com desconfiança, pois o mecanismo de mercado tende sempre à maior eficiência. Desta forma, o tipo de capitalismo associado às economias liberais de mercado está mais propenso a construir uma relação de trade-off entre bem-estar social e
eficiência econômica. Até porque o bem-estar social, no sentido contemporâneo, depende de uma ação mais sistemática e redistributiva do Estado e de uma maior regulação na economia.
Mencionam os autores também que, nas economias de mercado coordenadas, entre as quais se destacam duas das três principais economias do mundo (Japão e Alemanha), as relações capital trabalho se caracterizam por empregos com maior duração, um sistema de qualificação com participação mais ativas das firmas, um sistema de regulação profissional e uma maior barganha entre associações de empregados e empregadores.
No Japão, por exemplo, a mobilização da força de trabalho é caracterizada por direções empresariais que valorizam o envolvimento individual dos empregados, sem referência a coletivos como o sindicato. O conceito de competência ocupa um lugar central no novo regime de mobilização da força de trabalho. A qualificação como critério para ocupar um posto baseado nos saberes (formação curricular) e no savoir-faire (destrezas práticas) é
substituída pela competência que acrescenta aos anteriores o savoir-être. Este último, como
34 34 integrar as atitudes dos trabalhadores diante da gerência e obter sua disponibilidade temporal, intelectual e comportamental diante das exigências do trabalho (Durand, 2003 apud Robertt,
2007).
Desta forma, segundo Robertt (2007), a mobilização da força de trabalho inclui alterações das dimensões cognitivas e comportamentais expressas, inclusive, nos conceitos de flexibilidade, confiança, colaboração, envolvimento, saber fazer, saber ser, receptividade e adaptabilidade. Podendo inclusive esse novo regime implicar em uma modificação do habitus
operário, principalmente no que se refere ao processo produtivo e à identidade do trabalhador com os valores da empresa.
Outra característica dessas economias, segundo Manow (2001 apud Balestro et al.
2009) é a ênfase conferida à combinação entre políticas ativas e passivas para o mercado de trabalho. Tanto em relação à qualificação profissional quanto à intermediação de mão de obra. Políticas de formação de mão de obra, políticas industriais e de inovação e políticas de emprego em sentido amplo permitem identificar mais claramente, no ambiente institucional desses países, um número maior de conexões entre ―proteção social‖ e a ―eficiência econômica‖.
Essas economias constroem acordos que resistiram, em que pese aos ajustes, à pressão competitiva por preços mais baixos, baixos salários e baixas habilidades. Esta resistência contribuiu para investimentos em mão de obra qualificada, produtos de alta qualidade em processos produtivos capazes de gerar benefícios de longo prazo (D’Iribarne
apud Balestro et al., 2009).
Desta forma, uma alternativa para superar o trade-off entre eficiência econômica e
35 35
2 POLÍTICAS DE EMPREGO
Neste capítulo pretende-se expor o conceito de política de emprego e suas classificações: ativas e passivas. Antes, contudo, é importante abordar o conceito de governança, visto se tratar de um elemento fundamental para a implementação das políticas e sobre o desenho da Política de Emprego e Renda no Brasil.
A expressão governance, segundo Diniz (1995), surge a partir de reflexões
conduzidas pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente. E tal preocupação desviou o foco da atenção das implicações estritamente econômicas da ação estatal para uma visão mais ampla, envolvendo as dimensões sociais e políticas da gestão pública. A capacidade governativa não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas governamentais, e sim também pela forma pela qual o governo exerce o seu poder.
O conceito de governança não é novo. Williamson (1985) já trazia apontamentos a respeito do termo, mas foi com o Banco Mundial que o mesmo ganhou relevância.
Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de
1992, a definição geral de governança é o exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo, ou seja, é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando ainda a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções.
De acordo com o Banco Mundial (1992), a questão dos procedimentos e práticas governamentais na consecução de suas metas adquire relevância, incluindo aspectos como o formato institucional do processo decisório, a articulação público-privado na formulação das políticas ou ainda a abertura maior ou menor para a participação dos setores interessados ou de distintas esferas de poder.
não-36 36 governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam suas necessidades e respondam às suas demandas.
Diante do exposto, entende-se que governança refere-se aos meios e processos que são utilizados para produzir resultados eficazes. Finkelstein (apud Gonçalves, 2005)
menciona que a governança tem a ver com atos propositados, e não apenas comandos tácitos. Segundo ele, o estudo sobre governança global está preocupado não apenas com decisões, mas também com suas consequências – por exemplo, efeitos distributivos, programas e projetos, eficácia.
Gonçalves (2005) menciona que, para alcançar tais objetivos nas democracias, é preciso que haja a concorrência dos governantes (Estado) e dos cidadãos e de suas organizações (sociedade civil organizada) para construir consensos que tornem possível formular políticas que permitam responder equilibradamente ao que a sociedade espera do governo. A governança não é a ação isolada da sociedade civil buscando maiores espaços de participação e influência. Ao contrário, o conceito compreende a ação conjunta de Estado e sociedade na busca de soluções e resultados para problemas comuns. Mas, para o autor, é inegável que o surgimento dos atores não estatais é central para o desenvolvimento da idéia e da prática da governança, surgindo desta forma, um novo conceito da governança.
A nova governança tem exigido do poder público o desenvolvimento de diferentes institucionalidades – novas estruturas organizacionais que propiciem a gestão dos interesses coletivos, como: a criação de conselhos, comissões, fóruns, dentre outros. Esses espaços têm normas e regras que facilitam as relações e a comunicação entre os atores e agentes com vistas a administrar as diferenças, os conflitos e, principalmente, viabilizar a construção de projetos coletivos com controle social. Assim, essas institucionalidades expressam novas relações de poder, ampliando a democracia, a cidadania, a eficiência, eficácia e a efetividades de programas e projetos, por meio da gestão participativa social (DATAUnB, 2009).
37 37 processo de elaboração que apresenta estreita relação com a construção institucional (DATAUnB, 2009).
A partir do momento em que as instituições se formam tendo como base as regras formais e informais e práticas sociais recorrentes, o desenho da política deve ser observado não apenas a partir de legislação, portarias e resoluções, mas também a partir das percepções dos atores e agentes envolvidos na sua formulação. As percepções dos atores e agentes, que são os policymakers responsáveis pelas diretrizes das políticas, a respeito do desenho da
política formam a base da avaliação do desenho do Programa Seguro-Desemprego realizada pelo DATAUnB, visto que tais percepções transformam o desenho da política em força material capaz de modificar a realidade social, pois elas orientam a ação destes mesmos atores e agentes.
Vogel e Yannoulas (2001) mencionam que a construção da Política Pública do Trabalho e Renda – PPTR tem sido norteada pelos princípios de democratização, participação, descentralização e controle social sobre os recursos financeiros, preconizados pela Constituição de 1988. Caracteriza-se ainda pela busca de integração e articulação entre as ações das diversas esferas e instituições, responsáveis pela sua implementação, pela busca de integração do conjunto de mecanismos que a compõem, bem como pelo envolvimento da sociedade civil (CODEFAT e Conselhos e Comissões de Trabalho).
Com relação ao princípio de democratização, segundo Dahl (2005), uma característica-chave da democracia é a contínua responsividade do governo às preferências de seus cidadãos, considerados como politicamente iguais. Segundo o autor, para um governo continuar sendo responsivo durante certo tempo às preferências de seus cidadãos, todos os cidadãos plenos devem ter oportunidades plenas: a) de formular suas preferências; b) de expressar suas preferências a seus concidadãos e ao governo através da ação individual e da coletiva; e c) de ter suas preferências igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminação decorrente do conteúdo ou da fonte da preferência. Menciona o autor ainda que as três condições são necessárias à democracia, ainda que, provavelmente, não sejam suficientes.
38 38
2.1 Políticas de Emprego e suas classificações
As políticas de emprego se tornaram um importante instrumento de combate ao desemprego. Ramos (2003) menciona que as políticas de emprego são um conjunto de medidas que atua sobre a oferta de trabalho, reduzindo-a ou alterando o bem-estar dos trabalhadores, ou sobre o nível de emprego alterando a demanda de forma direta (criação de emprego público, por exemplo) ou indireta (formação profissional). Para o autor, em ambos os casos se atua sobre o mercado de trabalho e sobre a população.
As políticas de emprego são classificadas em políticas passivas e ativas. Quanto ao conceito de políticas passivas, Azeredo e Ramos (1995); Mehedff (2001); Ramos (2003) mencionam que as políticas públicas passivas são aquelas que se destinam à proteção dos trabalhadores desempregados ou em faixas salariais mais baixas, sendo de natureza compensatória. A política passiva mais conhecida é o seguro-desemprego.
Com relação às políticas públicas ativas, o Ministério do Trabalho e Emprego (1998) define como sendo aquelas que se destinam à promoção do emprego, ao aumento da empregabilidade da força de trabalho, assim como à reforma do marco legal, visando facilitar e estimular a criação de empregos de qualidade.
Ramos (2003) e Oliveira (2009) explicam que as políticas ativas englobam uma série de ações que tendem a elevar o nível de emprego, geralmente atuando sobre o contingente de trabalhadores. As principais ações são: a) formação profissional; b) intermediação de mão de obra; c) apoio aos micro e pequenos empreendimentos; d) subsídios à contratação de uma determinada população alvo; e e) criação direta de empregos pelo setor público.
39 39 forma a proteção social. Já intermediação de mão de obra e a formação profissional, correspondem à formação da força de trabalho.
A ação simultânea de políticas ativas e passivas constitui uma alternativa para superar o trade-off entre eficiência econômica e proteção social. E o próximo capítulo tratará
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3. POLÍTICAS DE EMPREGO E A COMBINAÇÃO DE EFICIÊNCIA
ECONÔMICA E PROTEÇÃO SOCIAL
A combinação de eficiência econômica e proteção social tem sido uma preocupação constante para os países em desenvolvimento e para os países desenvolvidos, sendo que tal preocupação se tornou um grande desafio, principalmente para os emergentes.
Um exemplo de experiência que obteve sucesso, combinando eficiência econômica e proteção social, é o caso da Alemanha. Na Alemanha, três fatores corroboram para a combinação, quais sejam: a) estratégia coletiva deliberada das empresas em competir com produtos de elevada qualidade aliada com salários mais altos; b) elevada taxa de inovação para manter a competitividade e c) oferta de trabalho capaz de satisfazer a demanda pelo capital humano (Balestro et al., 2009).
A Dinamarca e Holanda também alcançaram resultados positivos no mesmo sentido. Esses países adotaram uma estratégia chamada de flexicurity. A Comissão Européia
(2007) menciona que flexicurity é uma combinação de flexibilidade e seguridade nos arranjos
do trabalho e que surgiu como resposta e estratégia às necessidades atuais dos mercados de trabalho europeu. Dentre outros desafios privados e corporativos, destaca-se o fato da necessidade de reforçar os modelos sociais da União Européia, comprometidos com a proteção social.
Saccomandi (2007) menciona que na Dinamarca a combinação de flexibilidade trabalhista, benefícios aos trabalhadores e políticas ativas do governo ajudou a derrubar a taxa de desemprego, que em 2007 era de apenas 3,2%, a menor da União Européia, cuja média era de 6,8%. Ajudou também a manter o crescimento econômico (3,2% em 2006) entre os mais altos nos países ricos. O foco da segurança no emprego foi mudado para a segurança no trabalho. O país flexibilizou normas trabalhistas, reduzindo garantias no emprego, para tornar o mercado de trabalho mais dinâmico, capaz de gerar os empregos necessários.
O conceito de flexicurity envolve três tipos de segurança, quais sejam: a) a
