Articulación de políticas públicas
dirigidas a las cooperativas.
Propuestas para el caso colombiano
en el marco de la convivencia pacífica
y la internacionalización
Juan Fernando Álvarez Rodríguez
Orientador: Professor Doutor Alfredo Jorge Alves
Gomes de Sá
Tese especialmente elaborada para obtenção do
grau de Doutor em Ciências Sociais na
especialidade de Ciência Política
Lisboa
Articulación de políticas públicas dirigidas a las
cooperativas. Propuestas para el caso colombiano en el
marco de la convivencia pacífica y la internacionalización
Juan Fernando Álvarez Rodríguez
Orientador: Professor Doutor Alfredo Jorge Alves Gomes de Sá, Professor Auxiliar Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa Tese especialmente elaborada para obtenção do grau de Doutor em Ciências Sociais na especialidade de Ciência Política
Constituição do Júri: Presidente do júri: Doutor Manuel Augusto Meirinho Martins, Presidente do
Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa
Vogais:
Doctor José Luis Monzón Campos, Profesor Catedrático Facultad de Economía de la Universidad de Valencia Doutor Luís Antero Reto, Professor Catedrático ISCTE Business School, Instituto Universitário de Lisboa Doutor António Jorge Pais Costa Pinto, Investigador Coordenador Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa Doutor José Adelino Eufrásio de Campos Maltez, Professor Catedrático Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa Doutor Joaquim Manuel Croca Caeiro, Professor Associado Convidado com Agregação Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa Doutor Alfredo Jorge Alves Gomes de Sá, Professor Auxiliar Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa
Eu não faço a guerra, quero viver em paz com todo mundo
e toda a humanidade porque somos capazes de raciocinar e
ver o que estamos fazendo para que a paz reine entre
todos...Antonio Sergio
Da minha aldeia veio quanto da terra se pode ver no
Universo...
Por isso a minha aldeia é tão grande como outra terra
qualquer
Porque eu sou do tamanho do que vejo
E não, do tamanho da minha altura... Fernando Pessoa
Dedicatoria
En Portugal encontré toda una institución, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa, que sienta sus ojos en valorar a las personas, todo un pueblo que vive su historia sin dejar de innovar, y todo se resume en un maestro que me ha enseñado cómo cerrar los ojos cuando de seguir sueños se trata: Jorge de Sá quien acompañó todo el proceso de investigación participativa orientándome como estudiante y actor en las discusiones, estrategias y acciones del cooperativismo colombiano. Con la orientación del profesor de Sá, la economía social europea ha tenido representación y acción en un país como Colombia que luego de sólo dos siglos de historia construye en el presente su devenir desde la participación asociativa y se acerca a su potencial de una nación sostenible.
Por otra parte, agradezco cada sonrisa, cada gesto, cada verdad, porque con mi gente y desde mi gente entiendo el mundo como mi logia, lo aprecio, lo pienso y lo honro. A ellos y en especial a mi esposa, Piedad Lucía, mi hijo, Daniel Enrique y mis padres, Carlina y Ramón, dedico este y todos los productos de mi pensamiento.
Particular agradecimiento para mi maestro Alberto García Müller, quien me ha enseñado a hacer del estudio cooperativo un laboratorio de soluciones y un espacio de fraternidad. También agradezco a Hernando Zabala, Mirta Vuotto,
Ignacio Ruiz, Rymel Serrano y Valentín Molina, quienes me han transmitido la pasión por nuestra comunidad académica.
CONTENIDO
RESUMEN Y PALABRAS CLAVE (Español; English; Português)……….12
1. INTRODUCCIÓN...20
1.1. Interés investigativo: las políticas públicas en cooperativismo y economía solidaria en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización...20
1.2. Justificación del estudio: duplicidades, concurrencias y solapamiento en el entramado institucional...27
1.3. Objetivo y encuadramiento de la investigación...29
1.4. Construcción metodológica y lógica investigativa...39
1.5. Estructuración de la tesis...45
2. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES...47
2.1. Fundamentos cognitivos de otra forma de hacer economía...50
2.1.1. Simbiosis entre ciencias sociales y ciencias naturales...52
2.1.2. Ante el desconocimiento, la sospecha...55
2.2. Tendencias en la economía social, solidaria y tercer sector...58
2.2.1. Principales tendencias conceptuales agregadas...63
2.2.2. Lógica socioeconómica de la economía social y solidaria...87
2.2.3. Alternatividad en los híbridos organizacionales...101
2.2.4. Títulos y contenidos de la economía solidaria en Colombia...105
2.3. Políticas públicas dirigidas al cooperativismo...110
2.3.1. Fundamentos preliminares...110
2.3.2. Referentes de organismos internacionales...122
2.3.3. Algunos referentes europeos y americanos...125
2.3.4. Las políticas públicas dirigidas a las cooperativas en Colombia...137
2.3.5. Estudio de caso: las políticas fiscales...140
2.4. Las cooperativas como agentes de desarrollo local, cohesión social y democratización de los mercados...154
2.4.2. El potencial cooperativo en el desarrollo local e internacionalización...167
2.4.3. Las cooperativas y la convivencia pacífica...171
2.4.4. Valoración de la incidencia cooperativa...187
3. ENTORNO DEL COOPERATIVISMO EN COLOMBIA...194
3.1. Breve historia de las políticas públicas en cooperativismo...195
3.1.1. Primer período del año 1930 al año 1958 (promoción)...196
3.1.2. Segundo período: 1959-1974 (integración)...201
3.1.3. Tercer período: 1975-1989 (planeamiento)...205
3.1.4. Cuarto período: del año 1.990 al año 1995 (Crecimiento)...209
3.1.5. Quinto período: 1996-1999 (crisis)...212
3.1.6. Período actual: del año 2000 a la actualidad (desarticulación)...215
3.1.7. Caso de estudio: las cooperativas de consumo...224
3.1.8. Caso de estudio: las cooperativas de trabajo asociado...248
3.2. Dimensiones del cooperativismo en Colombia...255
3.2.1. Grandes agregados...256
3.2.2. Tipología cooperativa...257
3.2.3. Las cooperativas y la financiación de la educación pública...261
3.2.4. Razones de la invisibilidad cooperativa...262
3.3. Entorno general...264
3.3.1. Colombia: en busca de la convivencia pacífica...265
3.3.2. Entorno económico: en busca de la internacionalización...280
3.3.3. Geopolítica del conflicto colombiano...282
4. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN COOPERATIVISMO...298
4.1. Asimetrías en la información...298
4.2. Instituciones de promoción, protección y supervisión...304
4.3. Dicotomías entre las entidades sin ánimo de lucro y la economía solidaria y su relación con la presión fiscal...313
4.3.1. Las entidades sin ánimo de lucro y la presión tributaria...313
4.3.2. Análisis del Informe final de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria...316
4.5.1. Indagación sobre la percepción de articulación de políticas públicas...344
4.5.2. Indagación sobre la percepción de la implementación de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF)...356
4.6. Análisis de principales obstáculos jurídicos y comerciales...360
4.7. Lecciones para optimizar: retorno al acompañamiento...375
5. PROPUESTAS PARA LA ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS...385
5.1. Propuesta para el engranaje conceptual...386
5.1.1. Elementos identificadores de la vida asociativa...387
5.1.2. Delimitación sectorial...390
5.2 Propuesta para la verificación de la vida asociativa...398
5.2.1 La incidencia cooperativa vista desde los organismos estatales...398
5.1.3. El balance social...407
5.3 Propuesta para la superación de obstáculos normativos...422
5.4. Propuesta de articulación de políticas de fomento en territorio para la convivencia pacífica...428
5.4.1. Estado actual de las iniciativas de fomento adelantadas por la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias...428
5.4.2. Retomando conceptos: el fomento como expresión de medidas de promoción, protección y fortalecimiento para el desarrollo...431
5.4.3. Caracterización territorial de las iniciativas de fomento...435
5.4.3.1. Dimensión institucional...438
5.4.3.2. Dimensión Financiera y Comercial...440
5.4.3.3. Dimensión Cívica...441
5.4.3.4. Dimensión Estructura Económica...443
5.4.3.5. Dimensión Condiciones del Entorno...445
5.5. Lectura final de la propuesta...446
6. CONCLUSIONES...451
7. REFERENCIAS...467
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Fuentes de información de la economía solidaria en Colombia
Figura 2. El estudio de las políticas públicas en cooperativismo desde la
interdisciplinariedad abordada desde la doctrina cooperativa
Figura 3. Evolución de los miembros de cooperativas en el mundo (1850 –
2010)
Figura 4. Títulos y contenidos para abordar otras formas de hacer economía Figura 5. La economía social y sus interfaces
Figura 6. La alternatividad en las empresas de economía social y solidaria Figura 7. Dimensiones de la economía solidaria en Colombia
Figura 8. Número de empresas cooperativas en Colombia (1933-1958) Figura 9. Número de empresas cooperativas en Colombia (1959-1974) Figura 10. Número de empresas cooperativas en Colombia (1975-1989) Figura 11. Número de empresas cooperativas en Colombia (1990-1995) Figura 12. Número de empresas cooperativas en Colombia (1996-1999) Figura 13. Número de empresas cooperativas en Colombia (2000-2015)
Figura 14. Evolución de las cooperativas de consumo frente al universo
Figura 15. Evolución de las cooperativas de consumo frente al universo
cooperativo (1979-1987)
Figura 16. Evolución de las cooperativas de trabajo asociado en Colombia
(1962-2009)
Figura 17. Algunos titulares de prensa referentes a las cooperativas de trabajo
asociado por parte de los principales diarios de circulación nacional
Figura 18. Tipología de los municipios de Colombia según el conflicto armado
interno
Figura 19. Intervención territorial de la Unidad de Restitución de Tierras en
Colombia
Figura 20. Luchas sociales en Colombia asociadas a la explotación de
petróleo, carbón y oro 2001-2011
Figura 21. Acciones de grupos al margen de la Ley y organizaciones solidarias
(2002-2012)
Figura 22. Número de empresas cooperativas en Colombia (1933-2015)
Figura 23. Instituciones gubernamentales directas de fomento, supervisión,
protección y control de las cooperativas en Colombia
Figura 24. Instituciones gubernamentales indirectas de fomento, protección y
control de las cooperativas en Colombia
Figura 25. Número de entidades, directas e indirectas, de que desarrollan
políticas de fomento, protección, supervisión y control de las cooperativas en Colombia
Figura 26. Otras Instituciones estatales indirectas de promoción y protección
Figura 27. Propuesta de delimitación sectorial para el engranaje cooperativo Figura 28. Marcos que condicionan la generación de impactos en las
cooperativas
Figura 29. Áreas de reporte del balance social
Figura 30. Brechas en el proceso de consecución del ideal cooperativo
Figura 31. Elementos a identificar para conocer los beneficios en cooperativas Figura 32. Recursos liberados por los asociados de la Cooperativa ABC
Figura 33. Áreas del fomento de organizaciones solidarias y medidas
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Clasificación de las entidades de economía social Tabla 2. Economía solidaria: distintas acepciones
Tabla 3. Normatividad, instituciones y políticas de fomento dirigidas a las
cooperativas en Francia, España y Portugal
Tabla 4. Normatividad, instituciones y políticas de fomento dirigidas a las
cooperativas en Canadá, México, Honduras, Brasil, Colombia, Ecuador y Argentina
Tabla 5. Comparación entre regímenes tributarios especiales para el sector no
lucrativo.
Tabla 6. Comparación entre conceptos en 19 países latinoamericanos para la
aplicación de impuesto sobre la renta para el sector sin ánimo de lucro
Tabla 7. Traslados de las entidades de fomento cooperativo (1932-2012) Tabla 8. Evolución de las cooperativas de consumo en Colombia (1979-1987) Tabla 9. Evolución de la actividad económica denominada Comercio
(CONSUMO) correspondiente al período 2000-2010
Tabla 10. Comparación de los fondos cooperativos remanentes en el actual
régimen tributario especial y una eventual reforma tributaria (que siguiera los lineamientos de la Comisión de Expertos Tributarios)
Tabla 11. Precisiones conceptuales en torno al capítulo Régimen Tributario
Especial para las Asociaciones, Fundaciones y Corporaciones constituidas como Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL)
Tabla 12. Relación entre la síntesis del entorno cooperativo en relación a los
fundamentos conceptuales y formulación de preguntas
Tabla 13. Categorización de respuestas del Focus Group con respecto a la
implementación de las NIIF
Tabla 14. Elementos identificadores de la vida asociativa en cooperativas Tabla 15. El impacto desde el lente de los principales organismos públicos
colombianos
Tabla 16. Principales variables asociadas al balance social cooperativo Tabla 17. Variables del RSE.Coop
Tabla 18. Propuesta para el relacionamiento de los principios cooperativos y
sus estrategias de consecución
Tabla 19. Recursos liberados por cada millón de pesos solicitados en cada
modalidad de crédito en la Cooperativa ABC
Tabla 20. Actividades que actualmente desarrolla la UAEOS
Tabla 21. Principales organismos estatales relacionados con el fomento de la
RESUMEN Y PALABRAS CLAVE
En la actualidad se presenta una coyuntura en Colombia donde se busca articular la internacionalización de mercados junto con la convivencia pacífica. Sin embargo, las necesidades de fomento no encuentran correspondencia con las medidas de internacionalización económica.
Es posible articular las políticas públicas para el cooperativismo con el fin de optimizar sus condiciones para generar incentivos a la cooperación, democracia y cohesión social. Para ello se postula que en cualquier territorio donde existan cooperativas, seguir sus nociones doctrinales, en un marco de co-construcción de políticas, puede brindar oportunidades para su potenciamiento.
Los hallazgos dan cuenta de que las políticas públicas instrumentalizan a las cooperativas de manera desarticulada, generando concurrencia, duplicidad y solapamiento entre medidas de fomento, supervisión y control. Son causas directas de estos resultados la disonancia cognitiva frente a los conceptos de economía solidaria y non profit, la ausencia de mecanismos para verificar la vida asociativa y la segmentación histórica que múltiples entidades estatales han tenido frente a su tratamiento.
Para articular las políticas públicas se propone el concepto de economía social y solidaria desde sus componentes de mercado y de no mercado, señalando que sus particularidades justifican un tratamiento diferenciado y que las organizaciones encuentran diferentes peculiaridades según los territorios donde se desenvuelven.
Como mecanismo de reconocimiento explícito y monitoreo, se propone el concepto de vida asociativa caracterizada por la constatación de realización de actividades socioeconómicas, verificación de que las mismas se realizan en apego a la especificidad cooperativa y la evidencia de transferencias hacia los asociados que logran satisfacer sus necesidades en el marco del acto cooperativo. Con ello se propician condiciones para una mesa de concertación que faciliten ña co-construcción de políticas públicas, aprovechar la ventana de oportunidad de los actuales procesos de paz y de generación de una matriz de opinión proclive a la cooperación.
Palabras clave: políticas públicas, economía social y solidaria, solapamiento,
duplicidades, articulación.
ABSTRACT AND KEYWORDS
At the present time there is a conjuncture in Colombia where the purpose is to articulate the market internationalization joined with the pacific convenience. However, the necessities of foment don’t find correspondence with the measures of economic internationalization.
It is possible to articulate the public politics for the cooperatives with the purpose of optimize its conditions to generate incentives to the cooperation, democracy and social cohesion. For this it postulates that any territory where cooperatives exist, follow their doctrinal notions, in a frame of co-construction of policies, that can bring opportunities for its potentiality.
The findings show that public politics provide to the cooperatives in an inarticulate way, generating concurrence, duplicity and overlapping between measures of foment supervision and control. These are direct causes of this results, such cognitive dissonance in front of the concepts of solidary economy and nonprofit, the absence of mechanisms to verify the associative life and
historical segmentation that multiples estate entities have had in front of its treatment.
To articulate the public politics we propose the concept of social economy and solidary from its market and non-market components, indicating its particularities justify a differential treatment and the organizations find different peculiarities according to the territories where they develop.
As a mechanism of explicit recognition and monitoring, it is proposed the concept of associative life characterized for the establishment and realization of socio economical activities, verification that they are realized according to the cooperative specification and the evidence of transfer to the associates that accomplish and satisfy its necessities in the frame of cooperative act. With these specific conditions are allowed for an arrangement table that facilitates the construction of public politics, take advantage of opportunity window about the actual procedures of peace and the generation of a matrix of opinion inclined to the cooperation.
Key words: public politics, social and solidary economy, overlapping, duplicity,
articulation.
RESUMO ALARGADO E PALAVRAS -CHAVE
No mercado concorrem organizações capitalistas assentes na procura de eficiência, organizações do Estado em busca de redistribuição e expressões organizadas da sociedade civil que encontram nos agentes da economia social e solidária, como as cooperativas, um dos atores com maior preponderância que articulam a eficiência e redistribuição através de instrumentos de solidariedade mútua nos intercâmbios.
Dado que as cooperativas são organizações sociais onde a democracia e o capital social determinam o seu devir estratégico, é de esperar que as políticas públicas fortaleçam estas condições de favorabilidade organizacional.
Atualmente, apresenta-se uma conjuntura que merece uma especial atenção: na Colômbia articulam-se, simultaneamente, a procura da internacionalização dos mercados juntamente com os diálogos de paz. Procura-se, assim, após mais de meio século de conflito armado, transitar de um período histórico onde a democracia, a coesão e a desigualdade têm sido os seus maiores desafios. Neste contexto, esta tese procurou como objetivo desenvolver um modelo de políticas públicas para o cooperativismo na Colômbia com o fim de optimizar e de potenciar as suas condições institucionais para criar incentivos para a cooperação, a democracia e a coesão social. Para isso, analisou-se o quadro institucional e histórico sob o qual se derivaram as restrições da estrutura económica, social e cultural em que o cooperativismo está e esteve submerso. Para tal, foi necessário analisar as especificidades das cooperativas e os vaivens institucionais desde a sua institucionalização e gerar propostas de articulação das suas políticas públicas.
A doutrina cooperativa e da economia social e solidária serviu como fio condutor, já que possui uma realidade sistematizada enquanto disciplina científica, e ela permitiu aprofundar três níveis cognitivos: o da realidade social a partir da qual se fomentam, criam e atuam as organizações cooperativas; o de uma disciplina científica que estuda a realidade anterior; e o de um enfoque metodológico particular das ciências sociais de acordo com a abordagem euroamericana.
Os dados mostram que o cooperativismo tem mais de 85 anos de vida institucional na Colômbia. Neste período, revela-se a persistência de falhas nas engrenagens das políticas públicas que se repercutem na geração de incentivos institucionais para a desnaturação das cooperativas.
Por isso, as práticas organizacionais promovidas através das políticas públicas instrumentalizam as cooperativas de forma desarticulada, gerando concorrência, duplicidade e sobreposição entre as políticas públicas de fomento e as de supervisão e controlo.
Esta realidade torna-se evidente nos problemas de concepção contraditória por parte das entidades públicas, na falta de estruturas de coordenação e de co-construção de políticas públicas, nas assimetrias de informação e de incerteza estatística e na preponderância de tipos de cooperativas de acordo com as necessidades de cada período histórico. E tudo isto resultou na dispersão da despesa pública, na presença de duplicações e de concorrência entre organismos públicos, ao mesmo tempo que ilustra que a atuação desarticulada gera sobreposição entre as funções de fomento e de supervisão.
Como aspeto positivo, foi encontrado um importante reconhecimento jurídico-normativo e institucional do cooperativismo, o que permitiu definir a forma de otimizar o que existe a partir de experiências latinas na Europa e na América, numa proposta ambiciosamente designada de "modelo", não porque tenha percorrido caminhos empíricos de sucesso, mas porque está baseado num conjunto de boas práticas extraídas da literatura doutrinária e de políticas públicas que, postas em conjunto e com algumas orientações, permitiriam criar espaços para co-construir propostas assentes no bem comum.
Tomando como referência países como Portugal, Espanha, França, Canadá, Equador, Brasil e Argentina, extraem-se algumas lições que servem como um conjunto de boas práticas em políticas públicas:
• dá-se importância à contribuição da economia social e solidária para o desenvolvimento nacional e não se as excluí do exercício de actividades económicas essenciais.
• reconhece-se a identidade própria do sector e ao mesmo tempo permite-se-lhe participar na definição e implementação de ações públicas.
• havendo razões para a promoção de certo tipo de empresas, esta é realizada com caráter minoritário, já que se entende que o cooperativismo cumpre uma função integral geradora de circuitos económicos.
• os controles tendem a ser mais tutelares do que punitivos.
• existem importantes programas de financiamento, de assistência técnica e de formação.
Com essa observação é postulado que em qualquer território onde existam cooperativas, seguir as suas noções doutrinais num quadro de co-construção de políticas públicas articuladas pode fornecer oportunidades para potenciar novas formas de fazer economia que defendem a sustentabilidade territorial, a coesão social e a prática de uma autêntica democracia participativa.
Na Colômbia, em termos cognitivos, configuram-se duas grandes tendências conceptuais: a do non profit sector e a da economia social e solidária. O cooperativismo tem elementos de ambas, mas encontra, pela sua tradição e especificidade, mais proximidade com o conceito de economia social e solidária.
Assim, propõe-se o conceito de economia social e solidária como um manto protetor de diferentes expressões da sociedade civil, a partir das suas componentes de mercado e de não-mercado. O enquadramento do cooperativismo dentro da economia social e solidária permite enfatizar as suas características distintivas, como, por exemplo, a geração de contribuições ao bem comum assentes na dinamização do seu capital social. E assinala também que as particularidades das cooperativas justificam um tratamento diferenciado, tendo em conta os elevados custos que têm que suportar na sua operação diária, os produtos socialmente desejáveis que geram e a orientação para o interesse comum que prosseguem. Estes são os objetos fundamentais das políticas públicas, as quais devem partir da articulação entre as suas medidas. Num contexto de busca de instrumentos para a coexistência pacífica, como o
indispensáveis do sistema sócio-económico. Não obstante, as necessidades de fomento em direção a uma convivência pacífica não encontram correspondência com as medidas implementadas com o objetivo de procurar uma maior internacionalização económica. De maneira que convivência pacífica e internacionalização, como se procura atualmente nas políticas públicas dirigidas para as cooperativas, seguem caminhos contrários que são acentuados pela construção do imaginários sobre cooperativismo nos meios de comunicação que não têm sustentação empírica.
Para fomentar adequadamente as cooperativas é necessário dar atenção ao território, tanto devido à vocação territorial das cooperativas, como também pelas condições particulares das possibilidades de construção da cidadania em ambientes com diferentes tipos de adversidade.
Perante situações de assimetrias de informação, propõe-se o conceito de “vida associativa” enquanto mecanismo de monitorização do estado real das organizações. Entendemos vida associativa um estado de situação da relação entre a cooperativa e os seus membros caracterizada pela constatação de realização de actividades socioeconómicas, pela verificação de que as mesmas são realizadas em conformidade com a especificidade cooperativa e pela evidência de transferências para os associados que consigam satisfazer as suas necessidades no quadro do ato cooperativo.
Este mesmo conceito é retomado para realizar propostas de medição através do balanço social. Para fazer do balanço social uma ferramenta confiável de fornecimento de informação que deve constituir-se como um relatório das ações destinadas a satisfazer as seguintes áreas:
Natureza: evidência de estratégias para o cumprimento da sua natureza organizacional.
Função objetivo: satisfação do bem-estar dos seus associados, calculada a partir da maximização das utilidades líquidas per capita dos associados (valor agregado solidário).
Responsabilidade administrativa interna: relação de atividades socioeconómicas no quadro do ato cooperativo.
A partir do balanço social, poderia evitar-se a assimilação das cooperativas com empresas de capital e gerar ajustes das normas internacionais de informação financeira que lhes permitam convergir com a especificidade cooperativa. Também permitiriam evitar a assimilação das cooperativas com as empresas de capital e verificar a sua autenticidade num quadro de reconhecimento explícito, que deverá tender progressivamente para o auto-controle como medida de optimização das políticas públicas, abrindo uma porta destinada a facilitar as políticas de co-construção de políticas públicas.
Também se propõe a articulação entre a promoção, a proteção e o fortalecimento do cooperativismo com vista ao seu desenvolvimento empresarial enquanto síntese dos progressos na literatura sobre esta matéria. A proposta enfatiza que o fomento é entendido como uma actividade de impulso à iniciativa privada que se realiza através de estímulos institucionais por via do estabelecimento de condições adequadas dirigidas à criação de um ambiente favorável para o desenvolvimento autónomo do setor solidário e que integra um conjunto de atividades ordenadas a partir de estruturas governamentais, visando satisfazer indiretamente algumas das necessidades de caráter público ou que são de interesse público, basicamente relacionadas com os processos de promoção, de proteção ou de reforço de tal atividade. Finalmente, propõe-se a criação de um forum de concertação com atores de proximidade com os interesses das cooperativas e das demais empresas da economia social e solidária, a fim de criar espaços de co-construção de políticas públicas, de aproveitar a janela de oportunidade dos atuais processos de paz e de gerar uma matriz de opinião propensa à cooperação e ao associativismo, num país onde, historicamente, foram gerados mais desincentivos institucionais que incentivos à coesão social.
Palavras –chave: políticas públicas, economia social e solidária, sobreposição,
duplicações, articulação.
1. INTRODUCCIÓN
En las siguientes líneas, presentamos el interés investigativo del tema, la justificación y motivación de investigación, la construcción metodológica y su lógica investigativa y la estructuración de nuestra investigación como introducción general.
1.1. Interés investigativo: las políticas públicas en
cooperativismo y economía solidaria en el marco de la
convivencia pacífica y la internacionalización
Uno de los mayores desafíos con los que se enfrentan las economías contemporáneas, es el de dotar a sus ciudadanos de las condiciones mínimas para su movilización como actores del desarrollo social, económico, ambiental, político y cultural de sus territorios.
Los esfuerzos que han hecho los Estados para enfrentar este desafío van de la mano con el apoyo a organizaciones de la economía social y solidaria, con el ánimo de propiciar un compromiso compartido en la gestión de lo local y potenciar acciones que contribuyan a un funcionamiento eficiente de los mercados.
Lo anterior, en un contexto socioeconómico donde son actores del desarrollo no sólo las organizaciones capitalistas que concurren al mercado y el Estado, sino también las expresiones organizadas de la sociedad civil y los agentes de la economía social y solidaria, como el cooperativismo, tal como lo refiere la
constitución portuguesa, en su artículo 288 inciso f, donde se establece la “coexistencia del sector público, el privado y el cooperativo y social de propiedad de los medios de producción” (citado en de Sá, 2013, p. 2).
Desde fines del siglo pasado y hasta el presente, diversos autores (Salamon y Anheier, 1999; Chaves y Monzón, 2008; Laval y Dardot, 2015), vienen advirtiendo una revolución asociativa global caracterizada por el incremento del número de organizaciones asociativas proclives a generar prácticas que mejoran las condiciones de vida de la población. Estas prácticas se evidencian en millares de experiencias en todo el mundo que dan cuenta de nuevas formas de hacer economía y generar valor, donde el hombre, sus necesidades y la preservación de su entorno son el centro de la acción organizacional, en un marco de reproducción de la vida.
Al unísono, estas organizaciones generan valor social y cultural que se expresa bajo el concepto de capital social, entendido como “el conjunto de recursos, reales o potenciales, que resultan de la participación de un individuo o de un grupo, en una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas, hechas de conocimiento y reconocimiento mutuo” (Bourdieu, 1986, p. 248). La polivalencia de formas jurídicas, desde cooperativas hasta fundaciones y voluntariados, hasta juntas de acción comunal, da cuenta de la riqueza de las prácticas provenientes de una sociedad civil cada vez más ávida de resolver sus problemas de forma organizada. A estas organizaciones se les estructura internacionalmente como organizaciones del tercer sector, de economía social o solidaria, y tienen la posibilidad de interactuar entre el mercado y el Estado para contribuir a mitigar los fallos generados por estos, aumentar el capital social comunitario y el bien común bajo un enfoque de proximidad con los territorios, bajo formas híbridas entre la sociedad civil, el mercado y el Estado (de Sá, 2010; Bance y Bernier, 2011).
mayores capacidades para actuar en la esfera de la producción, la distribución o el intercambio de bienes y servicios y con ello, promueven alternativas sustentables de trabajo y de generación de ingresos (Caracciolo y Foti, 2003). Dentro del universo de estas empresas, las cooperativas tienen un lugar privilegiado en el desarrollo territorial por su vocación de trabajo para sus miembros, formación permanente y servicio para la comunidad. Ello es reconocido, entre otros, por la Organización de las Naciones Unidas (2014), la Organización Internacional de Trabajo (Fonteneau y otros, 2011) y la Comisión Económica de la Unión Europea (Comité Económico y Social Europeo, 2015), quienes destacan la incidencia de estas organizaciones en el crecimiento sostenible, cohesión e innovación social.
Hay todavía otro aspecto que da a las cooperativas un lugar distinto en el ámbito de la economía social y solidaria:
[…] a principios del siglo XXI las cooperativas que integraban la Alianza Cooperativa Internacional tenían más de mil millones de miembros (más de un séptimo de la humanidad) en un centenar de países. Por ejemplo, 240 millones en India, 160 millones en China o 120 millones en los Estados Unidos (Namorado, 2013, p. 25).
Dado que las cooperativas son organizaciones sociales donde la democracia y el capital social construido y en construcción determinan teóricamente su quehacer estratégico, es de esperar que las políticas públicas fortalezcan estas condiciones de favorabilidad organizacional.
Es menester considerar que toda política pública está basada sobre la teoría y los valores y está condicionada por una estructura socio-económica y las instituciones definidas. Así lo plantea el profesor español Rafael Chaves al comienzo de su artículo Public Policies and social economy in Spain and
Europe (2008). Para el autor en mención, la estructura socioeconómica define
instrumentos utilizados. Las instituciones definen, entre otras cosas, los problemas socio-económicos a resolver, los actores del proceso político-económico, su relación con el poder, la estructura cultural e ideológica, la prioridad dada a los objetivos y los instrumentos que se utilizan.
Este enfoque es útil para identificar el entramado que rodea a las organizaciones de la economía social y solidaria como uno de los actores del desarrollo local más dinámicos en los últimos años (Informe Toia del Parlamento Europeo, 2009; Coen, 2010; VOSEC, 2010; Cooperatives Europe, 2010; Social Economy Europe, 2010).
Para autores como Hintze (2010), la implementación de nuevas políticas públicas pro-asociativas en la región latinoamericana tiene como antecedente la búsqueda de fortalecer organizaciones alternativas que mitiguen los efectos perversos del neoliberalismo. Esta autora enriquece análisis a partir del trabajo desarrollado por Laville para Europa, en el cual encuentra insuficiencias en los enfoques de políticas públicas dirigidos sólo a las empresas de capital y a las empresas públicas. Posteriormente, el mismo autor (Laville, 2011) consolida su trabajo ubicando el quehacer histórico de las organizaciones asociativas en Europa y generando un marco de economía política para repensar el tratamiento que en las políticas públicas debería establecerse para las mismas. Para Laville (2011), en el desarrollo de las organizaciones asociativas transcurren tres fases no correspondidas por un marco institucional favorable. Una primera fase donde se crean organizaciones como expresión de la naturaleza democrática de la sociedad. Las operaciones mercantiles de estas organizaciones generan el inicio de la segunda fase caracterizada por la marginación ante las reacciones de empresas capitalistas. Por último, la tercera fase se caracteriza por la institucionalización de lo social, signada por la intervención jurídica, bajo la cual las organizaciones de la economía social se abocan a la generación de resultados que apoyan el Estado de bienestar.
Sin embargo, en la conjunción entre creación de organizaciones, operación de estas en los mercados, competencia directa con las empresas de capital y la búsqueda instrumental del Estado de transferirle a las organizaciones asociativas acciones propias del Estado de bienestar, se generan ambivalencias que afectan su quehacer. Los hallazgos en la materia señalan dificultades del Estado para fomentar el dinamismo de la sociedad civil con las políticas implementadas.
En este contexto, la evidencia de renovadas acciones en materia de comercio justo, servicios locales, redes de intercambio, autoproducción y otras actividades relacionadas con el emprendimiento solidario, dan orientaciones para responder a la inquietud de sociedades europeas y latinoamericanas acerca de cómo puede la política pública recuperar la capacidad de respuesta para mejorar las condiciones de vida en los territorios (Laville, 2005).
Este marco inicial sirve de orientador para analizar las políticas públicas de las cooperativas como agentes de la economía social y solidaria en un territorio determinado. No obstante, resultaría insuficiente sin conocer las especificidades teóricas y organizacionales de las empresas protagonistas de estos procesos.
La literatura da cuenta de cómo la democracia y el fomento al capital social no siempre son las reglas que determinan las estrategias de orientación de los administradores de las organizaciones de la economía social y solidaria. Por el contrario, suelen establecerse formas paralelas de ejercicio del poder que conllevan disímiles resultados en cuanto a decisiones respecta.
Lo que para un grupo de directivos puede resultar conveniente desde el punto de vista estratégico para mantenerse en el poder, se puede convertir a largo plazo en un obstáculo para el crecimiento organizacional, su empoderamiento político, el fortalecimiento del capital social y el libre ejercicio de la democracia (Beverley, 2011). Estos enfoques de gestión guardan estrecha relación con la
naturaleza de incentivos y desincentivos que puede reportar una política pública pro-asociativa.
Son varias las investigaciones que dan cuenta de esta situación y han generado recomendaciones para propiciar un estado de la situación más próximo a la naturaleza y especificidad de las cooperativas. Sin embargo, estos trabajos carecen de instrumentos que relacionen la incidencia de las políticas públicas en el desenvolvimiento de prácticas coincidentes con la naturaleza de las organizaciones solidarias, y ello genera vacíos técnicos que pueden repercutir en su gestión organizacional.
En este contexto, se puede preguntar ¿qué prácticas organizacionales promueven las políticas públicas en cooperativismo?, ¿existen políticas concatenadas que brinden incentivos al accionar cooperativo?, ¿es posible identificar elementos de políticas públicas que sirvan de punto de partida para ser replicadas en distintas latitudes?
Algunos autores como Calame (2008), afirman que uno de los instrumentos que puede contribuir a dinamizar la actividad participativa de las organizaciones y sus directivos viene dado por la inclusión de mecanismos de verificación y reporte del accionar dispuestos en políticas públicas concertadas. Sin embargo, lo que se pone de relieve son protuberantes desacuerdos entre los agentes determinantes de las políticas públicas, de manera que estas, en consecuencia, responden a intereses particulares que terminan solapándose entre sí.
Identificar la relación entre la naturaleza de las políticas públicas y la contribución que realizan las distintas entidades a su formulación, implementación y evaluación, configura una veta a partir de la cual es posible analizar desde las ciencias sociales las orientaciones que optimicen la gestión de estas organizaciones y los resultados de las políticas públicas implementadas.
Ahondar en dichas materias no sólo es apasionante por el escaso tratamiento científico en algunos países, sino además conveniente, si ha de postularse que las cooperativas tienen un papel que jugar en la consolidación de nuevas formas de hacer democracia, contribuir al desarrollo territorial y mejorar las relaciones socioeconómicas de los mercados.
La mayoría de referentes conceptuales permiten abordar el asunto desde el lente de las ciencias sociales, la teoría de las políticas públicas, el institucionalismo económico y la doctrina de las organizaciones de economía social y solidaria y en particular de las cooperativas que son el objeto de estudio de la presente tesis.
Con ello se contribuye a comprender los vaivenes de las políticas públicas, proponer opciones para la articulación de iniciativas y generar acciones institucionales que optimicen el accionar empresarial y los resultados cívicos en pro del desarrollo local. Lo anterior, en un contexto en el que la perplejidad por el determinismo de las políticas públicas permeadas por el paradigma de la empresa de capital, se postula como fin de la historia no sólo de las prácticas económicas, sino también de las alternativas institucionales de articular entramados cívicos que dinamicen el desarrollo territorial y el comportamiento de los mercados (Fukuyama, 1994).
Es de particular interés estudiar las condiciones institucionales del desenvolvimiento de las cooperativas en países en proceso de reconstrucción cívica, en tanto estas poseen potenciales de acción que combinan factores socioeconómicos, cívicos, culturales y políticos que son señalados en la literatura como proclives al desarrollo local (Emmanuel y MacPherson, 2006). En este contexto, países como Colombia son objeto de atención por estar insertos en la internacionalización de mercados, situados en procesos de diálogos de paz y porque transitan un período histórico donde la democracia, la cohesión y la desigualdad son sus mayores desafíos.
Dado que estos tres últimos estadios institucionales son resultados del accionar en cooperativas, es obvio pensar que en estas organizaciones tienen un importante rol que ejercer en la co-construcción cívica. De ahí el interés en abordar la temáticas del cooperativismo, sus instituciones y propuestas como aporte a la generación de condiciones para lograr mayores niveles de democracia, cohesión y equidad.
Con este interés se ha realizado, desde inicios del programa de doctorado de la Universidad de Lisboa, varios estudios,1 conferencias y vinculaciones
académicas pensando, desde distintos puntos de vista, los factores que condicionan el desarrollo de las cooperativas y cómo las instituciones obstaculizan o proyectan los resultados finales.
Estos documentos se han nutrido de documentación de origen euroamericano y buscan plasmarse en la presente tesis desde los aprendizajes que se derivan de la exploración y análisis documental hasta la fundamentación de un método para consolidar un enfoque que permita optimizar las relaciones entre el Estado y las cooperativas.
1.2.
Justificación del estudio: duplicidades, concurrencias
y solapamiento en el entramado institucional
Uno de los principales actores organizados de la sociedad civil colombiana es el conformado por organizaciones del sector solidario (Villar, 2001). Ello por la naturaleza civil de sus prácticas, su orientación cívica y su ámbito de actuación territorial. La Constitución Política de Colombia de 1991, estableció principios encaminados a ampliar y fortalecer el proceso de creación, funcionamiento y fortalecimiento de la sociedad civil y sus formas organizacionales mediante un
1 Algunos de estos documentos han sido publicados y otros hacen parte del repositorio de eventos académicos o de notas que se retoman en la presente tesis como insumos conceptuales. Los principales temas tratados en dichos documentos son: políticas públicas; responsabilidad y balance social; convivencia pacífica; estudios cognitivos y de la educación; internacionalización e innovación; estudios sobre dimensiones organizacionales; estudios sectoriales. La relación de estos documentos se encuentra en el Anexo 1, junto con la relación de instituciones y trayectoria académica gestada a partir de la
marco jurídico implementado para incentivar el desarrollo productivo, empleo, formalización de actividades y cohesión social, entre otras, bajo los principios de eficiencia y eficacia.
Bajo este panorama, en las últimas décadas se ha incrementado el número de organizaciones solidarias cuyos objetivos propenden al mejoramiento de las condiciones de vida de la población a través del diseño de programas de desarrollo social, la producción, distribución, financiación, transformación y la prestación de servicios de bienestar que hacen parte del concepto del interés general.
Dado que estas organizaciones contribuyen a mitigar y reducir los fallos generados por el mercado y el Estado, a generar en su actuación bienes relacionales, potenciación de capacidades cívicas y orientación positiva del capital social y que estos elementos son cada vez más propiciados para desarrollar pactos sociales inclusivos que algunos autores coinciden en denominar tercera vía, se hace indispensable la estructuración de instituciones que logren concatenar la promoción, difusión, supervisión y fortalecimiento de las organizaciones solidarias.
Lo anterior, tomando en cuenta que la naturaleza de estas organizaciones, sus lógicas y modelos de funcionamiento, distan en gran medida de los acostumbrados modelos empresariales de las firmas capitalistas y del modelo económico basado en el capital como elemento de asignación, ordenamiento y crecimiento de los mercados.
Dado que las políticas públicas, el marco normativo y las decisiones que subyacen a la implementación de las mismas se desarrollan desde el prisma organizacional de las empresas de capital, los resultados tienden a solaparse entre sí, generando obstáculos institucionales que se expresan en dispersión del gasto público, resultados sub-óptimos en la aplicación de medidas de promoción, fortalecimiento y supervisión e ineficiencias y desequilibrios de mercado.
La respuesta sectorial, en este marco institucional, también es disímil, lo que se evidencia en un sinfín de orientaciones y sentidos de actuación que dificultan la integración entre organizaciones y la actuación concatenada para la generación de circuitos económicos locales que multipliquen la incidencia en el desarrollo local (Álvarez y Serrano, 2006).
En este contexto, propiciar estudios que logren identificar, analizar, evaluar y proponer políticas públicas para las organizaciones solidarias colombianas se hace necesario para optimizar las relaciones disímiles actuales y generar ambientes institucionales más eficientes para el desarrollo del accionar solidario. Al respecto, existen amplios referentes europeos y latinoamericanos de políticas públicas pro-asociativas que, analizados de forma conjunta, pueden brindar vetas para tratar estos asuntos.
1.3.
Objetivo y encuadramiento de la investigación
En Colombia existen dos grandes enfoques para el tratamiento de la economía social y solidaria: el enfoque de las entidades sin ánimo de lucro (non profit) y el de la economía solidaria (economía social y solidaria). Bajo estos enfoques, gravitan una serie de organizaciones que actúan en mercados o por fuera de ellos, bajo lógicas de no preponderancia del ánimo de lucro como determinantes de las iniciativas económicas (Álvarez y Gordo, 2007). Estas organizaciones han sido tratadas bajo varios enfoques analíticos, pero la institucionalidad reconoce con preponderancia en sus leyes y marcos de acción las correspondientes a las organizaciones sin ánimo de lucro y la economía solidaria.
El enfoque non profit es propio de la literatura anglosajona y en él se privilegia el análisis de organizaciones no lucrativas basadas en el voluntariado y el principio de no distribución de beneficios (Chaves y Monzón, 2008). En contraste, bajo el enfoque de la economía social se destaca la noción de empresas democráticas basadas en la reciprocidad económica y en la doctrina
ámbitos de análisis compartido por el enfoque latinoamericano de las organizaciones solidarias, en el cual se acentúa el carácter alternativo de estas organizaciones.
En Colombia, el enfoque cooperativo guarda mayor coherencia con el enfoque de economía solidaria y por ello este es el marco analítico para aproximarse al fenómeno de las políticas públicas para el cooperativismo en Colombia. Bajo este enfoque conceptual, estudios recientes muestran cómo la precariedad de instrumentos para supervisar el accionar de las organizaciones solidarias repercute en una perversa asociación de estas a las empresas de capital (Arzbach, 2002; Arango y otros, 2005; Rodríguez, 2010) y a sus lógicas (Solano y Cañola, 1997; Álvarez, 2012).
A ello se agregan los continuos vaivenes en la dirección de las políticas públicas, de mecanismos cada vez más onerosos para la creación de nuevas organizaciones y de confusión consultiva de las entidades de registro y control de la legalidad. Ello repercute en tratamientos inadecuados (Pérez, 2000), aumentan los costos de agencia (Fischer, 1999) y se generan disociaciones institucionales (Orozco y otros, 2014; Machado, 1995) que terminan obstaculizando el quehacer solidario en los mercados (Orejuela, 2008). Es menester señalar que la ausencia de instrumentos y los vaivenes en el tratamiento a las cooperativas son factores que se presentan no sólo ahora, sino también en diferentes momentos de la historia2. Por otra parte, es
recurrente la presión indebida de empresas capitalistas en procura de obstaculizar el accionar económico de las empresas solidarias en los mercados (Restrepo, 2014).
2 En el capítulo 3 se ilustra cómo las instituciones reguladoras del cooperativismo han cambiado de adscripción en promedio cada cuatro años, transfiriéndose de ministerio en ministerio, lo que se traduce en cambios periódicos de metas y visiones, y con el alto costo de aprendizaje que se releva en cada período. En el capítulo 5 se ilustra la creciente brecha entre políticas de fomento y políticas de supervisión y control, que aumenta a su vez los costos de transacción que las organizaciones deben asumir por tener la figura cooperativa.
Las condiciones institucionales adversas han generado que la práctica de las organizaciones solidarias se nutra del discurso de la competitividad empresarial, promovido por el Estado, que se mide a partir de parámetros propios de las empresas capitalistas, tal como lo advierte con preocupación Serrano (2007). Sin embargo, hay lecturas alternativas sobre el tema que estipulan cómo las cooperativas pueden actuar en el mercado, propiciando prácticas participativas en la toma de decisiones (Enjolras, 2001; Guerra, 2012; Calame, 2008).
Así, las organizaciones solidarias terminan condicionadas en su operación por diferentes entes de control, los cuales establecen, desde la lógica mercantil, miradas disímiles sobre el fenómeno solidario y por una creciente presión de las empresas de capital por cooptar los mercados que desde las cooperativas se han formalizado. Esto, pese a que hay evidencias para afirmar que las cooperativas son actores invisibles en el marco de las organizaciones económicas (Caillé, 2009).
Por ejemplo, para el caso colombiano, la entidad encargada del control tributario, DIAN, entiende que las organizaciones solidarias hacen parte, para efectos tributarios, del régimen tributario especial,3 donde se encuentra el
universo de entidades sin ánimo de lucro (ESAL). Uno de los requisitos básicos para su inclusión es la realización de actividades de interés general, de generación de bienes meritorios y de acceso abierto a la comunidad, aspecto fácilmente detectable para las organizaciones no lucrativas como las fundaciones y corporaciones, pero no tan claro para organizaciones sin ánimo de lucro como cooperativas, fondos de empleados y mutuales a las cuales el interés abriga sólo a los objetos de su membresía y eventualmente a miembros externos. Este aspecto se presta en ocasiones para el tratamiento indebido de algunas entidades sin ánimo de lucro y genera posibilidades de arbitrariedad en su interpretación.4
Por otra parte, en lo que se refiere a cuentas nacionales, la entidad encargada de recoger la información estadística (DANE), no tiene un mecanismo claro de tratamiento estadístico. En algunos de sus estudios, introducen la noción de instituciones sin fines de lucro (ISFL), las cuales se considera pueden ser de mercado y de no mercado, y se clasifican en instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares (ISFLSE), instituciones sin fines de lucro financiadas por el gobierno e instituciones sin fines de lucro que sirven a las empresas (ISFLSE) (DANE, 2005), propios del sistema de cuentas nacionales de Naciones Unidas. Sin embargo, el tema es desde el año 2005 materia de discusión y estudios (DANE, 2011).
Por su parte, la entidad encargada de la Planeación Nacional (DNP), propicia una visión de las organizaciones solidarias como expresión del tercer sector. Su concepción abriga con especial propensión la visión de las microempresas y
pequeñas empresas cuyas acciones contribuyen a generar empleo.5 Bajo esta
visión, las organizaciones solidarias son diferentes a “las empresas que conforman la estructura productiva”, aun cuando se advierte en algunos documentos que deben ser rentables. Bajo esta visión, sus actividades son para “poblaciones vulnerables” y en general, su mayor contribución es la de generar “empleo”.
En la sociedad operan tres sectores que interactúan entre sí: i) el sector estatal en el cual operan las ramas del poder público, ii) el sector empresarial conformado por la estructura productiva, y iii) el sector sin ánimo de lucro o tercer sector, en el cual se agrupa una amplia heterogeneidad de formas asociativas que comparten,
obligatoriamente, en la financiación de la educación pública formal. Así, se implementó el Decreto 2880 de 2004, en el cual las empresas que buscan el beneficio de sus asociados deben, so pena de pagar impuestos plenos, destinar el 20% de sus excedentes a la financiación de la educación pública formal por ser de interés general y por ende, deben procurar objetivos generales a través de acciones económicas concretas.
5 Esto pese a la evidencia científica de que las organizaciones solidarias no atienden para su creación a criterios como condición social, tamaño de la actividad económica ni orientación a segmentos específicos de mercado.
entre otras, las siguientes características: son instituciones privadas no gubernamentales, tienen formas propias de
autogobierno y se crean voluntariamente (CONPES, 3639).6
Las lecturas anteriores, propician un marco de solapamiento de las iniciativas públicas y desconocen la lógica operativa de las organizaciones solidarias. Ello tiene particular asiento en el ámbito de la información estadística. Existen dificultades que limitan la confiabilidad de análisis predominantemente cuantitativos, dado que no existen criterios unívocos de recolección, tratamiento y acceso a la información, por lo que se afianza la invisibilidad sectorial y se limita la posibilidad de realizar estudios a fondo.
Sólo en materia organizacional, se desconocen los datos de las organizaciones en el país en tanto existen tres fuentes distintas, que presentan información desarticulada entre sí en cuanto a períodos, organizaciones y desagregaciones distintas.
La primera fuente de información proviene del registro de las entidades sin
ánimo de lucro7 en el registro único de empresas sociales de las cámaras de
comercio. En esta fuente se registra regularmente el nacimiento, y eventualmente la actualización de información, pero no hay mecanismos para verificar su vida operativa.
La segunda fuente de información proviene del registro de las empresas solidarias (cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales) en una base de datos construida desde la Confederación de Cooperativas de Colombia, pero que por sustracción de contenidos no logró el reporte periódico de las organizaciones y hoy está en proceso de transferencia a uno de los entes estatales de supervisión.
6 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3639.pdf
La tercera fuente presenta la información de las entidades que le corresponde supervisar y controlar8 a la Superintendencia de Economía Solidaria, la cual
registra un universo parcial. En la figura 1 se muestran algunos de los registros disponibles a 2015 de las distintas fuentes de información, las organizaciones que en ella reportan, los períodos de reporte y el problema de agregación que presentan.
Figura 1. Fuentes de información de la economía solidaria en Colombia
Fuente: elaboración propia.
8 En Colombia, existen cinco superintendencias distintas para la supervisión y control del sector cooperativo.
RUES (Cámaras
de Comercio)
57.044 REGISTROS Disponibilidad a junio de 2015 (reporte no periódico) Reportan: Organizaciones solidarias de desarrollo (OSD) +entidades de la economía solidaria (ESS) Problema de información:
registra sólo creación y actualización de forma irregular
SIGCOOP
(CONFECOOP)
6.008 REGISTROS Disponibilidad a diciembre de 2014 (reporte anual) de información agregada. Desagregada a 2011 Reportan: ESS Problema de información: rezago en la información desagregada a 2011 y registro sólo de ESSEntidades
vigiladas
(SUPERSOLIDARI
A)
11.382 REGISTROS Disponibilidad a septiembre de 2015 (reporte mensual)Reportan: subsector ESS vigilado por la SUPERSOLIDARIA Problema de información: registro parcial (sólo subsector
Ello comporta, desde el punto de vista metodológico, varios problemas, y hace que la investigación sea costosa y su aplicación tenga una vida útil bastante corta, generando que la agregación de conocimiento se dificulte. Sin embargo, la profundización desde varias ópticas demuestra que los problemas transversales siguen siendo los mismos y permite identificar vacíos conceptuales que adolecen de propuestas.
En este contexto, la multidisciplinariedad permite que la abundancia de líneas de evidencias, bajo fundamentos teóricos, resulte valiosa en tanto incrementa la confianza en los hallazgos. El resultado será el de generar una estrategia de aplicación de políticas públicas concatenadas que, para autores como Durston y Miranda (2002, p. 7):
…descansa en el involucramiento y participación activos de los diversos actores en los procesos de toma de decisiones; así una gestión estatal consensuada requiere de la participación de las partes interesadas, en instancias que permitan fortalecer la confianza entre el gobierno y la sociedad civil, ampliándose las oportunidades de cooperación y coordinación...
Investigaciones recientes se concentran en generar herramientas para visibilizar a este tipo de organizaciones en la normatividad, en las cuentas nacionales e incluso en el imaginario colectivo (Zibechi, 2006), lo que redunda en participar de la co-producción de políticas públicas (Vuotto, 2007), incidir en el volumen de operaciones agregadas y de beneficios unitarios a sus asociados.
De manera que la construcción de políticas públicas juega un papel preponderante en la definición de condiciones para la operación en los mercados, contribución a la dotación de servicios para el interés general y disposición democrática para la determinación del desarrollo local.
En el ámbito de la co-construcción y la participación política, es importante señalar que buena parte de las medidas implementadas se han realizado sin provenir de procesos participativos con los actores protagonistas del proceso cooperativo. Aunque desde los inicios de la institucionalización de las cooperativas se postuló el carácter neutro de estas frente a la política9, ello no
significó que dentro de la cooperativa no se hiciera política ni se propiciara la intervención en la determinación de políticas públicas favorables; sino más bien que posturas partidistas sobre la materia no deberían influenciar el direccionamiento estratégico de la organización, la cual tiene un modelo propio independiente a los sistemas preponderantes.
Esta neutralidad debe entenderse no como una desviación de las cooperativas de la acción política, sino como la afirmación de la voluntad concreta de independencia de las cooperativas en sus relaciones con las organizaciones religiosas o políticas. Así, la matriz de identidad cooperativa se asienta en una estrecha interacción entre el movimiento cooperativo, los sindicatos y los partidos, como escribe Rui Namorado (2013, p. 18), recordando al socialista francés Jean Jaurès cuando, hace más de un siglo, consideraba que las
cooperativas eran, al lado de los pilares político y sindical, el tercer pilar del movimiento obrero.
La ausencia sistemática de participación de las empresas solidarias en las políticas públicas (2004) ha generado incentivos institucionales para la persistencia de prácticas incoherentes con su especificidad. Al respecto, un
9 Cabe apuntar que en el 15° Congreso de la Alianza Cooperativa Internacional en 1937, se aprobó como quinto principio la neutralidad política y religiosa. Con respecto a la neutralidad política, autores como Kaplan y Drimer (1981) precisan que los puntos de coincidencia frente a este principio vienen dados por convenir que debe rechazarse cualquier discriminación política en cuanto a los dirigentes de las organizaciones, y que la vigencia de este principio no impide asumir la defensa del cooperativismo en relación a las autoridades públicas. Puntos más controversiales son, por ejemplo, la postulada inconveniencia de asumir doctrinas ajenas al cooperativismo, afiliarse institucionalmente a partidos políticos y generar un relacionamiento con el Estado de sumisión ante los planes sociales de este, provocando que las cooperativas terminen convirtiéndose en actores de un sistema controlado por el Estado.
estudio comparativo entre políticas públicas realizado en Brasil, Ecuador y Colombia por la Red Unircoop, concluye que:
No se puede decir que el sector cooperativo en su conjunto (salvo algunas aparentes excepciones) haya logrado una capacidad de desarrollo autónoma.
La complejidad de los mecanismos que el Estado generó, hicieron que el despliegue de las capacidades de integración y comunicación de las cooperativas gravitase en torno a la figura de un poder estatal que las asistía (ocupándose más de mecanismos complejos de personalidad jurídica, respeto de la ley, y de los compromisos adquiridos con el fisco, etc.) en vez de hacerlo en torno a sus propias instituciones y estructuras de primer o segundo orden. Dadas las actuales condiciones y las tendencias a futuro, ese es el desafío que en la actualidad enfrenta el sector (Unircoop, 2004, p. 41).
De manera que el marco institucional repercute negativamente en los resultados a nivel organizacional. Algunos visos de lo anterior pueden destacarse al identificarse que persisten prácticas clientelistas en las cooperativas (Sudarsky, 1988) que repercuten en una propensión a establecer orientaciones mercantiles cada vez más cercanas a las de empresas capitalistas (Samino y Pérez, 2009; Gravalos, 2001) o, por el contrario, desvanecer su dinámica organizacional por una recurrente ausencia de participación de sus miembros y sus resultantes en materia de desconfianza. Autores como Fayos y Calderón (2013), dan cuenta de una veta científica que comienza abrirse al estudiar las estrategias de las organizaciones solidarias en los mercados y su relación con las características de sus directivas, la organización, el grado de coherencia de sus prácticas y las necesidades que aquejan a sus asociados. Estos elementos, son fomentados por un marco institucional que se traduce en buena medida en las políticas públicas.
En un contexto donde el paradigma predominante es el de la unicidad de la economía de mercado capitalista como organizador de las relaciones sociales, políticas, culturales y económicas (Polanyi, 1992), la opción de contar con políticas públicas coherentes con la especificidad solidaria puede generar nuevos equilibrios en los sistemas sociopolíticos (Arruda, 2006; Draperi, 2011; Bance y Bernier, 2011).
Ello adquiere relevancia en un contexto sociopolítico como el colombiano, donde largos períodos de conflicto interno han generado la necesidad de configurar estrategias de desarrollo local de proximidad, en los que las organizaciones cooperativas, con una incidencia aproximada del 4,1% del Producto Interno Bruto según cálculos de la Confederación Nacional de Cooperativas (2013),10 se constituyen en escuelas de democracia.
La generación de modelos articulados de políticas públicas, cónsonos con la doctrina solidaria, contribuiría a dinamizar nuevas formas de hacer las cosas en un medio donde las preocupaciones cívicas, medioambientales, sociales y económicas determinarán la orientación macroeconómica de sostenibilidad sistémica (Blanc y Colongo, 2011).
Esta revisión documental permitió hallar una veta que devela la persistencia en Colombia de fallas en el engranaje de políticas públicas, que repercuten en la generación de incentivos institucionales para la desnaturalización de las cooperativas. Dado este hallazgo, se propone relacionar elementos teóricos y prácticos que conduzcan a nuevas formas de entender el paradigma socioeconómico de las organizaciones cooperativas y cómo las ciencias sociales y su expresión en políticas públicas lo reflejan.
Con ello, la presente tesis busca como objetivo desarrollar un modelo de políticas públicas para el cooperativismo en Colombia que optimice y potencie sus condiciones institucionales. En específico, se busca analizar los
10 Estos cálculos se realizan a partir de la consideración de los ingresos de las cooperativas como equivalente al producto interno bruto a precios corrientes del mismo período (Confecoop, 2013).
