UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ
GUSTAVO SEIJI SENDODA WEINMANN
Interesse Público e sua Supremacia sobre o Interesse Privado
CURITIBA 2010
GUSTAVO SEIJI SENDODA WEINMANN
Interesse Público e sua Supremacia sobre o Interesse Privado
Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção de título de Bacharel em Direito na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná.
Orientador: Profº Doutor Romeu Felipe Bacellar Filho
CURITIBA 2010
TERMO DE APROVAÇÃO
Ao meu Pai, ídolo eterno, base de minha razão.
Amo-te!
À minha Mãe, exemplo de pessoa, base do meu coração. Amo você!
À Gabriela, menina do sol, base do meu futuro.
Ti amo!
Aos amigos André Bavaresco, Eduardo Pina, Eduardo Zambarda, Gustavo Perez, Jaime Soares, João Gabardo, Marcelo Hirota, Maura Albuquerque e Rogério Vilela. “Vocês tão aqui ó, no meu coração”
AGRADECIMENTOS
Ao Professor Romeu Felipe Bacellar Filho, pelos sábados de trabalho para que essa monografia fosse possível. Ao contrário de muitos dos grandes nomes da faculdade, não deixa de dar aula aos “esquecidos” do noturno.
Ao Professor Daniel Wunder Hachem, pela imensa contribuição bibliográfica.
Foi sua aula que me despertou o interesse pelo tema desta monografia.
À servidora Jane, pessoa gentil e prestativa que faz essa faculdade funcionar!
Aos cadernos do João Rubens!
RESUMO
Não faz muito tempo que alguns importantes doutrinadores tem se insurgido contra o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado. Pretendeu essa corrente doutrinária desconstruir o principio afirmando sua inexistência bem como sua incompatibilidade com o ordenamento jurídico brasileiro. Contudo, recentemente, a doutrina a favor desse princípio propõe uma reconstrução do princípio onde se faz uma crítica da crítica. O presente trabalho aborda essa temática analisando o conceito de interesse público, passando pela tentativa de desconstrução do princípio e finalizando com a proposta de reconstrução do mesmo.
ABSTRACT
Not too long ago that some important authors have argued against the principle of supremacy of public interest over private interest. This portion of authors tries to deconstruct the principle stating that this principle does not exist and does not belong to the Brazilian Laws. However, recently, some authors defend the existence of this principle and propose a reconstruction of the principle. This paper examines the concept of public interest to analyze the attempt of deconstruction of the principle and the proposed reconstruction.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 09
1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES ... 13
2. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO NO DIREITO ADMINISTRATIVO ... 17
3. INTERESSE PÚBLICO ... 19
3.1. INTERESSE ... 19
3.2. INTERESSE PÚBLICO E BEM COMUM ... 20
3.3. TITULARIDADE DO INTERESSE PÚBLICO ... 23
3.4. INTERESSE PÚBLICO COMO SOMATÓRIO DOS INTERESSES PRIVADOS ... 26
3.5. INTERESSES DA MAIORIA E INTERESSES DA MINORIA ... 27
3.6. INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO E INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO ... 28
3.7. INTERESSE PÚBLICO COMO CONCEITO JURÍDICO INDETERMINADO ... 30
4. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO ... 35
4.1. CONCEPÇÃO CLÁSSICA ... 35
4.2. DESCONSTRUÇÃO ... 36
4.3. RECONSTRUÇÃO ... 48
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 53
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 55
INT ROD UÇÃO
O Dire ito Ad min is trativ o mo derno edif ic o u -s e s obre duas ideias c entr ais : a pr oteç ão dos d irei tos indiv idu ais frente a o Es ta do1 e a nec es s idade de s atis faç ão do inter ess e públic o. Dess e modo , pode - s e afir mar qu e a c onc retizaç ão dos interess es qua lific ados c omo p úblic os s e c ons tituiu, des de o s eu iníc i o, em u m do s objetiv os c entr ais do Es tado d e Dir eito c onte mpor âne o e, c ons equentemente, da Ad minis tr aç ão Públic a. O e x er c íc io da funç ão ad mi nis tr ativ a press upõe u m dev er jur ídic o inc ons tes táv el, o qu al s e man ife s ta no atendi mento ao inter ess e púb lic o.2
E mbor a a i deia de inter es s e públ ico ten ha as s umido papel funda mental na de li mitaç ã o das finalidades es tatais e adqui rid o pos iç ão de c entr alidade no regi me jurídi c o a d minis tr ativ o, s ua definiç ão é dotada de i mpr ec is ão teór ic a bem c omo de u ma s ér ie de div erg ênc ias por pa rte da doutr ina. Por is s o, a dou tr ina jur ídic a, c om algu mas exc eç ões , c ons i dera m- no c omo u m c on c eito jur ídic o indeter mina do. Ta l des ignaç ão, por ém, não dev e s er av al iada c omo u m defei to , mas s i m c omo u ma qualif ic aç ão q ue s e des tin a a pr opor c ionar , dian te do c as o c onc r eto, uma aplic aç ão mais adequa da.
A d es ignaç ão de c onc ei to indeter mi nado nã o i mpede o apr ofundamen to do s eu núc leo c onc eitual, on de pode, inc lus iv e, por por c ionar ma ior ut ilidade n a s ua a plic aç ão c onc r eta. Pode - se afir mar , então, que “ o c onc eito de inte r ess e públic o v e m s endo alter ado ao longo do te mpo, e m fac e da ev oluçã o his tóric o -c ultur al dos r egimes de moc rátic os .”3 As tr ans for maç ões da s oc iedade afetar am e c ontinua m afetando o c onc eito de inter ess e púb lic o.
O pre s ente tr abalho s e bas eia no es tudo das alter aç ões pr oduzidas his tori c amente no c onc ei to de inter es s e púb lic o, o qu al, de c ar áter análogo à noç ão filos ófic a de be m c o mu m e de ti tular idade
1 Do qual erigiu-se o princípio da legalidade.
2 MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo, Malheiros, 2010 p. .
3 JUSTEN FILHO, Marçal. Conceito de Interesse Público e a “Personalização” do Direito Administrativo. In: Revista trimestral de Direito Público nº26/1999. São Paulo, Malheiros, 1999. P.
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es tatal, no final do s écul o XVII e iníc i o do s éc ulo XVIII, pa ss ou a s er c omp reend ido or a c omo s o matór io do s inter es s es p riv ados , or a c omo inter ess e da maior ia r epr es entativ a. Atual men te , por é m, ta is c r itér ios , s ejam quant itativ os ou qua litativ os , não s e mos tr a m mais s ufic ientes par a a deli mitaç ão do c onc eito de inter es s e públic o, s eja por que a dic otomia e ntre públi c o e pr iv ad o gr adativ amente é mitigada, s eja por que o conc eito de inter ess e públic o n ão mais c ompor ta enfoque mer a mente téc nic o.4
É nec es s ár io o entendimento de que deter mi nado inter ess e s e r ev es te de c ará te r púb lic o, quando a s ua sa ti s faç ão não pos sa s er objeto d e mer a tr ans igênc ia, is to é, quando a s ua n ão c on cr etizaç ão poss a s ignific ar ofens a a v a lores funda mentais c ons agr ados pelo or denamento jur ídic o. As s i m, a de li mi taç ão da ex press ão e do a lc anc e do intere s s e públic o faz- s e imp res c indív el, tendo e m v is ta o p apel por ele des empe nhado, que s e mos tr a inti ma mente r elac io nado à r ealizaç ã o dos dir eitos fundamentais .
O pr inc ípi o da s up remac ia do inter es se públic o for ma o a lic er c e do r egi me j urídi c o- ad minis tr ativ o. É e le que deter mina as ditas pr err ogativ as da Adminis traç ão Púb lica.
Dur ante anos , ess a ideia mantev e -s e pa c ífic ada n a doutr ina e jur is pr udênc i a bras ileir as , s endo o pr inc ípio da s upr emac ia do inter es s e públic o s obre o par tic ula r o ponto de par tida par a a tomada de dec is ão dos agentes públic os , tornan do -s e, então, u m par adig ma do Direi to Ad minis tr ativ o Br as ilei ro.
Entr etanto, as inú mer as tr ans fo rmaç ões polític as , ec o nômic as e s oc ia is s ofridas pela s oc iedade c ome ç a ram a fa ze r c om que par te da doutr ina p ropu s ess e mudan ç as ness e c once ito anter ior men te pac ific a do.
No c enár io do Di rei to Ad min is tr ativ o n ac ional, o tema d a s upr emac ia do inter es s e públ ic o ganha des taque quando, após pas s ar por u m Es tado liber al e u m Es tado s oci al, a dv ém o Es tado De moc r átic o
4 JUSTEN FILHO, Marçal. Conceito de Interesse Público e a “Personalização” do Direito Administrativo. In: Revista trimestral de Direito Público nº26/1999. São Paulo, Malheiros, 1999. P.
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de Dir eito, c o m ideias de pr oteç ão aos dir eitos fundamen ta i s do c idadão, gar antidos pela Cons tituiç ão Feder al. Ess a muda nç a de ideais tra zidos pelo Es tad o De mo c rá ti c o motiv ou uma nov a c onc epç ão no Dir eito Br as i leir o, a c hamada Con s tit uc ion alizaç ão do Dir eito, is to é, todas as nor mas v is tas à lu z da Constituiç ão, q ue in fl uenc iou todos os r a mos do Dir eito, inc lus iv e o Dir eito Ad mi nis tr ativ o.
Es s e nov o panor ama s us c itou em par te da doutri na p ublic is ta do país um ques tiona mento quanto a v e rdad eira ex is tênc ia de u m par adig ma de s upr emac ia do i nteres s e pú blic o s obr e o inter ess e pr iv ado, imp ortante fun da mento do Dir eito Ad min is tr ativ o, até então não pos to a pr ov a.
U m dos motiv o s des se ques ti onament o, de gr ande impor tânc i a e pr eoc upaç ã o, r es ide no fato de que os admin is tra dore s , muitas v ezes , par a a to mada de dec is ões admin i s trativ as , utiliza m a ide ia de inter ess e públic o c omo mot iv aç ão, mas par a atender a inter ess es da pr ópr ia Ad min is tr aç ão ou até mes mo i ntere ss es par tic ula res e não pa ra atender aos inter ess es da s oc i edade.
É ness e mo mento, então, que s e passa a r epens ar o pr inc ípio da s upr emac ia do inter ess e públ ic o, busc ando s ua des c ons tr uç ão.
A tentativ a de desc ons tr uç ão do princ ípio ini c ia -s e no p rópr io c onc ei to de inter es se pú blic o. Por i ss o, o pr es en te tr abal ho dedic a par te s igni fi c ativ a d e s eu c onteúdo para abor dar a dis c uss ã o ac erc a dess e c onc eito. Contudo, apes ar de vas ta liter atur a doutr inár ia ac erc a dess a dis c uss ão , é difíc il e a té impos s ív el s e c onc eituar pr ec is amen te o i nteres s e públic o, pois tr ata -s e de c onc eito indeter mina do. O que s e pr opõe não é uma c onc eituaç ão rígi da e fec ha da. Pr opõe -s e pelo menos u ma deli mitaç ão do c onc eito p ara que es te pos sa s er c onc r etizado di ante da pr ópr ia r ealidade ju rídic a, no mo mento de aplic aç ão da lei por par te dos jur ís tas .
Reali zad a es s a delimitaç ão, q ues tiona - s e a v a lidade d e s e c ons i derar a s up remac ia do inter es s e públic o c omo u m pr inc ípio. Ness e ponto, é d e ex tr ema rele v ânc ia e i mpor tânc ia a pr oduç ão teór ic a do r eno mado jur is ta Hu mbe rto Be rg m ann Áv ila. Di s c utem os autore s que defende m a ide i a d e d es c ons tr uç ã o a p os s ibilid ade de dis s oc iar o
inter ess e públ ic o do inter ess e p riv ado , c hegando a id eia de ponder aç ão no c as o c onc re to dos interess es que es tão em j ogo, s ubmetendo - s e ao dev er de pr oporc i onalidade, r egr a bás ic a par a a to mada de dec is ão ad mini s trativ a.
J us tamente c o m bas e ness as cr ític as e utili zando - s e d e v as ta dic us s ão ac erc a do inter ess e púb lic o que a doutr ina mais r ec ente tenta ao mes mo te mpo rec ons tr uir a noçã o de s u premac ia do inter es s e públic o s obr e o par ticular c o mo ta mb é m de s c ons tr uir os equív oc os e inter pr etaç ões er r adas ac e rc a do pri ncípio.
1. CO NSI DER AÇÕ ES P RELI MI NARES
O Es tado de Dir eito adv ém das i deias polític as ex i s tentes no s éc ul o XIX, b as eado nu ma legi ti m aç ão r ac i onal a qu al ger ou a des pers ona lizaç ão do poder polític o, ou s eja, deix a -s e de obedec e r àquele e m v ir tude de deter minaç ã o div ina ou de s ua c apac idade de lider anç a, p ass ando a obedec er as de te rminaç ões i mpos ta s pelo gov er no, que nada mais s ão do que dec is õ es da pr ó pr ia naç ão, o gov er no do pov o. Ass im, nas c e a i dei a de u m Es tad o on de p rev a lec em as leis e não a v on ta de do gov er nante, e m que os in div íduos ir ão ex erc er o poder polític o.5
Entr etano, c o m a e v oluç ão hi s tór ic a, s oc i al e c ultur al s ofr ida pela s oc iedade, es pec i al mente no toc ante as s equelas deix adas pelo r egi me total itár io na zi- fas c is ta, no s éc u lo XX, v er ific ou- s e a nec es s idade de uma rele itura de ss a legiti midade do poder polític o, obs erv ando -s e a ideia de demo c ra cia e do s d irei to s fund amentais tra zidos n a Car ta Magna. Ver ifi c a - s e tal nec ess idad e diante da ins is tênc ia dos gov er nantes em ut ili za r -s e do autor itar is mo, atr av és de atos disc ric ionár ios , muito e mbor a n ão fo s se es ta a pr opos ta do Es tado de Di reito.
A ideia de de moc r ac ia a dv ém do c onqui s tado s ufr ág io univ ers al, ou melho r, da ex te ns ão do dir eito de v oto a u m maior nú me ro de c idadãos , pos s ibilitando atender a os in te res s es s oc iais dos difer entes gr upos , inc lus iv e as minor ias , ac a bando c om a pr ev alênc ia apenas dos inter ess es das c las s es domi nantes econo mic a mente.
A d em oc ra ci a , a se u t ur no , c on si st e em um p r oj et o mo r al d e a ut o go v er n o c o l et i vo, qu e pr e ssu põ e ci da d ã os que sej am n ã o a pe n a s o s d e st i nat á r i o s, ma s t am bé m o s au t o r es d a s n or m a s g er a i s de c on d ut a e d a s e st r ut u r a s j ur í d i co - pol í t i ca s d o E st a d o. E m um c er t o se n t i do, a de m o cr a c i a r e pr e se n t a a p r oj e çã o po l í t i c a d a a u t on om i a p úbl i ca e p ri vad a d o s c i d adã o s, a l i ce r ça da em um c o nj unt o b ási co d e di r ei t o s f u nd am ent a i s.6
5 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 2ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2006. P. 8- 10.
6 BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. P. 50.
Nes s e c ontex to, a democ r ac ia pr ess upõe um tr ata men to igualitár io aos c i dadãos , par a que todos tenham o di reito de par tic ipaç ão , s endo impre s c indív el par a tanto o r ec onhec imento e o r es peito dos di reitos fu ndamentais c orrob orado s na Cons tituiç ão.
Nas c e, então, o Es tado Democ r ático de Dir eito, “e s trutur ado c omo c onj unto de ins titui ç ões jurídic o- polític as er igidas s ob o funda mento e par a a fina lidade de proteger e pr omov er a dignidade da pess oa h umana.”7
Des tac a Dalmo de Abr eu Dal lar i qu e a ideia moder na des s e Es tado De moc r átic o adv ém das c onc e pç ões do s éc ulo XVIII, quais s ejam a Rev oluç ão Ingl es a, i nfluenc iada pelo s i deais de J ohn Loc ke, a Rev oluç ão Amer ic ana, c om a De c lar aç ão de Indepen dênc ia das treze c olônia s , e a Rev oluç ão Fr anc es a, influenc iada dir eta mente por Rou s s eau, que ac arr etou na Dec la raç ão dos Dire itos do Home m e do Cid adão ( 1789) . Tal ideia req uer a afir maç ão de alguns v alor es funda mentai s da pes s oa huma na, be m c o mo ex igir a o rgani zaç ão e func ionamento do Es tado par a a pr oteç ã o des tes v alor es . Ass im, o funda mento do c on c eito de Es tado De moc r átic o es tá na noç ão de gov er no do pov o, r ev elada pela ex pres s ão democ r ac ia.
Ainda, de ac or do c om Dallar i, dentr o dess a c onc epç ão , o Es tado De moc r átic o dev e s er nortea do por tr ês po ntos fundamentais : a s upr emac ia da v ontade popular , a pr es erv aç ão da liber dade e a igualdade de dir eitos , bus c a ndo- se i mpor li mites aos o bjetiv os polític os . Par a ele, é i mpre s c indíve l a par tic ipa ç ão do pov o na or ganizaç ão e func i onamento do E s tado, pois es te pov o s abe rá r es guar dar a libe rdade e a igualda de ex pr es s ando liv r emente s ua v ontade s o bera na.
O Es tado Cons tituc ion al, Segundo Dallar i, e mer ge - s e par alela me nte c o m o Es tad o Democ r átic o, c ulmi nando c o m o s ur gimen to dos doc umentos legis lativ os c hamados de Cons tituiç ão e c onjugan do tr ês gr andes obje tiv os : a a fi r maç ão da s upr emac ia do indiv íduo, a nec ess idade de limitaç ão d o poder dos gov er nantes e a
7 BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. P. 51.
busc a da rac ionalizaç ão do poder , es te últi mo difundin do u ma er a d e r ac ionalis mo, e m que s e pass a a c onfiar na habilidad e da r azão , atuando à luz da ex per iênc ia.
Nes s e mo me nto, a Cons tituiç ão pas sa a ter u m nov o pa pel no or denamento e a s ua s upr emac ia deix a de s er teor ia oc o rr endo efetiv amente na pr átic a, des tac a ndo -s e os pr inc ípios c ons tituc ionais que s e tor nam o a lic erc e d o o rden ame nto jur ídic o. Ress alta - s e que, até então, os pri nc ípios c ons tituc ionais era m v i s tos c omo ins tr umento p ara pr eenc her as lac un as ex is tentes , as su min do, c o m es ta n ov a pos tura, s ua dev ida i mpor tânc ia c omo nor ma b as i lar e p repon dera nte.
A l egi ti m i dad e d er i va- se di r e t am ent e do pr i n cí pi o dem o cr át i co, i nf or m an do a r el a ção e nt re a v ont a de g er al d o po v o e a s su a s e xp r es sõ e s p o l í t i ca s, ad mi ni s t r ati v as e j u di c i ár i a s. E l a é c ap t ad a a p ar t i r do s d e bat e s p o l í t i co s pe l o s i nst r u me nt o s d e p ar t i c i pa çã o p ol í t i c a d i sp o st o s pel a o rd em j ur í d i ca , e, daí , i mp r egn an d o t o d a a e st r u t ur a d o E st a do d e m oc r át i c o, pa ss a a ser n ec e ss ar i a me nt e i n f or m at i v a, e m m ai o r ou m e n or gr au , d e t oda a ç ã o, co nf or m e o g ra u de d i sc r i ci ona r i ed ad e d e de ci sã o a be r t o p e l a Con st i t u i ç ão e p al s l ei s d o P aí s, ao s l eg i sl ado r e s, a dm i ni st r ad or e s ou me sm o a o s j ui ze s.8
Des s e modo, ante a Cons tituiç ão Fe dera l de 1988, o c ons tituc ionalis mo b ras ileir o a fi rmou a nov a c onc epç ã o de que a Carta Magna é o c en tr o d o or denamento j urídi c o, is to é , todas as nor mas infr ac ons tituc ionais dev em s er v is tas à lu z da Cons tituiç ão. As s i m, tal mudanç a a c arretou nu ma paulat ina r e av alia ç ão de c onc ep ç ão em todos os r amos do Dir eitos , c ada q ual de acor do c om o s eu c ontex to .
Não s e p ode deix ar de menc ion ar que a c ons equenc ia dess a c ons tituc ionaliza ç ão foi u ma maior pr eoc upaç ã o s oc ial tr azida pel a nov a Cons tituiç ão , v is ando o des env olv ime nto e a r elai za ç ão da jus tiç a s oc ia l, ao pas s o que es s a pr eoc upação te m r eflex os s ignific ativ os no Dir eito Ad mi nis tr ativ o.
Co mo be m c o loc a Cels o An to nio Bandeir a d e Mell o, a “ funç ão públic a , no Es tado De moc r átic o de Dir eito, é a ativ ida de ex e rc ida no c ump ri mento do dev er de alc anç ar o intere ss e públic o med iante o us o
8 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: Parte Introdutória, Parte Geral, Parte Especial. 14ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2005. P. 82.
dos poder es ins tr umental mente ne c ess ár ios c onfer idos pela or dem jur ídic a.”9
9 MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo, Malheiros, 2010 p. 29.
2. A CO NSTIT UCIO NALIZ AÇÃO NO DIREITO AD MI NI ST RAT IVO
O Dir eito Ad min is tr ativ o Br as ileir o, ao longo des tes anos , s olidific ou par adigmas que nor te aram a doutr ina e a jur is pr udênc ia pátr ia. Entr etanto, v er ific ou -s e uma ne c ess i dade de s e re av aliar alguns dess es par adigmas , d iante das mud anç as s oc iai s , polític as e ec onômic as enfr entadas p ela s oc ied ade.
Co m o adv ento da Cons tituiç ão Feder al de 198 8, inc io u -s e u m pr oc ess o de mudanç a, já que a Carta ma gna te m s ua bas e na pr oteç ão dos dir eitos fundamentais e nos pr i nc ípios democ r átic os . Ass i m, a Con s tituiç ão pass ou a s er a pedra funda menta l do or dena mento jur ídic o, a qual dev e s er s ubmetida t odas as nor mas par a que s eja m, então, s ujei tas , a uma filtrag e m c ons ti tu c ional. Diante dis s o, houv e, ta mbé m, a nec ess idade d e u ma c ons tituc ionaliza ç ão do Di reito Ad minis tr ativ o, oc as ionando a c r is e de par adig mas de s te r a mo d o Dir eito Br as ilei ro.
Es s e ins trumental teór ic o do s éc ulo XIX, que de c er ta for ma nã o s e enquadr a co m as nov as premis s as , po de s er a c aus a do dis tanc i amento entr e o Dir eito Cons tit uc ion al e o Dir eito Ad minis tr ativ o, haja v is ta q ue es te último n ão c ons egue ac ompanhá -lo.
O E st a do e xe r ci a, e m r el a çã o a o s i nd i ví du o s, um p o de r d e p ol í c i a. Da í r ef er i r e m- se o s aut o r e s, p a r a i d ent i f i ca r o E st a d o d a é p oc a, ao E st a do P o l í ci a, qu e i m pu n ha , de m o d o i l i m it a do, q ua i sq uer o br i ga ç õ e s o u r e st r i çõ e s à s at i vi d ad e s d o s p ar t i c ul a r es. E m co n seq u ênc i a, i n e xi st i a m d i r ei t o s i nd i vi du a i s c on t r a o E st ad o ( o i nd i ví d uo nã o p o di a e xi g i r do E st ado o r e sp ei t o à s no r m a s re g u l and o o e xe r cí c i o do p od er p ol í t i co ), m a s ape na s di r e i t os d o s i ndi ví d u o s n a s su a s r ecí pr oc a s r e l aç õe s ( o i nd i ví duo p od i a e xi gi r , d o o ut r o i ndi ví d u o, a o b ser vâ nc i a d a s no r m a s r eg ul a dor a s d e s ua s r el a çõ e s r e cí p r oca s) .10
Entr etanto, após a Cons tituiç ã o de 19 88 e di ante da ev oluç ão his tpor ic a, s oc ial e ec onômic a s ofr ida p elo Es tado Br as ileir o, a Ad minis tr aç ão Públic a pass a a ter uma nov a c onc epç ão, i nfluenc iada pr inc ipalmente pelo s nov os ar es trazi dos pe lo Es tado Democ r átic o: a
10 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 2ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2006. P.
34.
liber dade. U m dos funda men to s des se Es tado De moc r átic o, c omo já menc i onado, é a pr es erv aç ão da liber dade que v ai ger ar não mais a i mpos iç ão da lei, mas u m c ons ens o entre os c idadãos , todos atuando de for ma iguali tá ria e m bus c a de u ma de moc r ac ia. Co m i s s o, a pr ev alênc i a pass a a s er de um inter ess e pú blic o c o nc r eto, que não r etratav a a v ontade da Ad min is tr ação e s i m o inter es s e s oc ial. O Es tado deix a o poder - dev er e pass a a atuar c om o s eu dev e - pode r, is to é, o dev e r de atender o inter ess e públic o atrav és do s eu poder de políc ia, s end o es te o ins tr umento par a alc a nç ar o b em c omu m, u ma v ez que não há ex erc íc io de poder s e nã o for par a s atis fazer u m d irei to , ou s eja, o bem c o mu m.
3. INT ERE SS E P ÚBLICO
Inic ial mente dev e s er r ec onhec ida a dific uldade par a a definiç ão do que v enha a s er i nteress e públic o. Ex is te v ar iada apli c aç ão do ter mo, por ex emp lo, na polític a, onde é utilizado fr equen te mente p ara e mbas ar e motiv ar aç ões das mais div ers as or dens . Impõe - s e obs erv a r que, nec es s ar iamente, ex is tem d ific uldad e s par a a q ualific aç ã o ( ou apenas delimi ta ç ão) do i nteres se pú blic o, ond e oc or r e a i mpos s ibilidade de d efini- lo in abs tr ato, v is to que s ua ap lic aç ão dev e s er s ome nte pro mov ida no c as o c onc reto.
Es s as dific uldades , c ontudo, não i mpede m que s e poss a apr ofundar o núc leo do c onc eito de inter es s e pú blic o, o que pode pr opic iar , inc lus iv e, maior pre c is ão ( e utilidade) na s ua aplic aç ão. Com ess e intuito, utiliza -s e a doutr ina jur ídic a de i númer os meios ( fór mulas e c r itér ios ) pa ra a afer iç ão e deli mit aç ão d o inter ess e públic o, c omo c r itér ios de quantidade , nos quais s e toma c omo pr es s u pos to a dis s enç ão entre o i nteress e da maior i a e o in te res s e d a mi nori a, be m c omo a r elaç ã o entr e o to do e a parte, de modo a qualific á -lo c omo inter ess e de de te rminados gr upos ou ins titui ç ões , c omo o Es tado e a pr ópr ia s oc iedade . O utra fór mu la para a afer iç ão do in te res s e públic o é s eu is olame nto e m fac e do inter ess e priv ado; ou r elac ionand o -o c om noç ões filos ófic as , c omo o be m c omu m; dentre tantos outr os meios de deli mitaç ão.
Par a alé m des s es c r itér ios s umaria dos par a a afer iç ão ou p ara a deli mitaç ão do i nteres s e público , a doutr ina ainda indi c a alguns pontos de v is ta s obre os quais é pos s ív el s e analis ar o inter ess e púb lico.
Por tanto, o pr es ente c apítulo preten de anal is ar , me s mo que d e maneir a r es u mida e s i mpl i fi c ada, o “ c onc eito” de inter es s e públic o.
3.1. INTERE SS E
A palav r a inter ess e des ig na o des ejo de d eterminada pes s oa ou ente e m fac e de c er ta s ituaç ão. Ess e v oc ábulo tem s ua or ige m na
palav r a latina “inters u m” , que s ign ific a es tar entr e. Ass im, o inter es s e es tar ia entr e o s ujeito11 e o objeto12, onde es s e s ujeito bus c ar ia um b e m c apaz d e s atis fazê- lo den tr o da r elaç ão es tabelec i da c om o obj eto.
O s jur is tas s e pr eoc upam c o m a d e fi niç ão de i nteres s e, pois tra ta -s e de c onc eito que p erme ia di v er s os ins titutos do dir eito e que , mes mo c om u ma v as ta disc us s ão ac erc a de s eu s ig nific ado, ainda poss ui div er gentes opini ôes na doutr ina.
3.2. INTERE SS E PÚBL ICO E BE M CO MU M
Co m a finalidade de s e c ompre ender os c r itéri os tr azido s pela doutr ina par a a deli mi taç ão do inter ess e públic o, faz- s e ne c ess ár ia anter ior re fl ex ão ac er c a d e uma no ç ão filos ófi c a que mu ito dele s e apr ox ima , a s aber : a no ç ão de bem c omu m.
A r elaç ão i mediata d o inter es s e públic o c o m o be m c o mu m fe z c om que a dou tr ina, his tori c amente, o eleges s e c omo u m c r itéri o p ara a v er ific aç ã o da poss ib ilidade de u m de te r minado inter es s e v ir a s er c lass ific ado c omo públic o, haja v is ta o fato de que a e x pr ess ão inter ess e p úblic o, não ra ro, a parec e ass oc iada à quela ideia de bem c omu m.
Ar is tóteles já tr atav a da noç ão de be m c o mu m af ir mando qu e todo o rgan is mo v iv o tende par a o be m; tanto o ho me m c o mo a s oc ie dade que ele c ons titui tendem pa r a o be m.
Or a , n ão se r á p o r ve nt ur a o c onh ec i me nt o del e de gr a n d e i mp or t ân ci a p ar a a n o s sa vi da e, se se m e l ha nt e s a o s a r qu ei r o s, c er t o s d a m i r a, n ã o al c an ç a re mo s m ai s f a ci l me nt e a qu i l o qu e se d e ve? S e a s si m é, esf or c em o - n o s po r d el i n ea r e m e sbo ç o o q ue se j a el e , e d a qua l , de n t r e a s c i ên ci a s o u f a cu l da des, se j a o bj e t o. Ni ng u ém du vi d ar á d e qu e o s e u e st u do per t e nç a à ci ê nci a pr i nci pal e m e st r a de t od a s a s o ut r a s. Tal é, v ê- se c l ar a me nt e, a ci ênc i a po l í t i c a. P oi s q ue e st a di spõ e, n a c i da de, a s ci ê nc i as de q ue n e ce ssi t ai s, e q ua i s c ad a um a s d e ve a pr e n de r e at é q ue p ont o . V em o s q u e
11 Sujeito em sentido amplo. É possível que entes possam ter interesses próprios (exemplo: o Estado ao buscar a satisfação do interesse público).
12 Objeto em sentido amplo. É possível existir interesse entre sujeito e sujeito e não apenas entre sujeito e objeto em sentido estrito.
t am bém a s f acu l da de s t i da s e m m a i or a pr eç o, co mo a ar t e m i l i t ar , a e co nom i a , a or a t ór i a, l he s ão suj ei t a s. E , v al e ndo - s e e l a d e t o da s a s d e ma i s ci ê nci a s pol í t i ca s, e , al é m d i sso , e st a be l ec e nd o po r l e i qu e c a da c oi s a se d e ve f a zer e de q u e c oi sa s se a b st er , p o de d i ze r - se q ue o se u f im abr a nge o s f i n s d e t o d a s a s o ut r a s. Don d e se r o b e m h u m a no o se u f i m . E , e m bor a se ndo i d ênt i co o b em d o i n di ví du o e o d a c i da de , t oda vi a o bt er e co n se r va r o be m da c i da d e é c oi sa m ai o r e m a i s p er f ei t a. E m ver da d e: O b em é di g no d e s er a m a d o t am bém p or um ú ni c o i ndi ví du o; p or é m, é ma i s be l o e ma i s d i vi no qu a nd o r ef er e nt e a po vo s e ci d a de s.13
Na idade média, por fo rte influênc ia d o c ris tianis mo , a noç ão de be m c o mu m d es env olv eu-s e ainda mais . São To más de Aquino afir mav a que o b em c omu m er a tudo aquilo que o home m des eja, s eja de qual for s ua natur eza. Cons i dera v a ai nda qu e, s end o o ho me m u m s er s oc ial , pr oc ura ele nã o s omente o s eu pr ópr io bem, mas ta mbé m d o gr upo a que per tenc e. Nes s e s e ntido, poder ia - s e afirmar que a c ada gr upo s oc ial c orres ponder ia a s eu pr ópr io be m c o mu m.
Co m o adv ento das ideias c ontr atualistas e liber ais ( nos s éc ulos XVII e XVIII) par a os quais Rouss eau des empenhou i mpor tante papel , a ideia de u m e nte es tatal c om o fi m d e promoç ão do bem c o mu m, filos ófic o e abs trato e que alic erç av a os atos abs o lutis tas do s ober ano, pass ou a s er r efutada. A par tir de então , a final idade do Es tado únic a e exc lu s iv amente a pr oteç ão dos in te res s es u ti litar is tas , pr agm átic os e muitas v ezes indiv idu ais , aos quais não er a pos s ív el ao dir igente exc ede r os p oder es a ele c onc edido.
Pode- s e alegar que, nes s e per íodo, a bas e da s oc iedade polític a não s e bas eia mais e m ele mentos c omuns a todos os homens , mas e m c ada as pir aç ão i ndiv idual, pos iç ão es ta re fo rç ada ainda mais pela Rev oluç ão Fr anc es a, que s ignific ou o triu nfo do indiv idual is mo.14
Nes s a ordem de v alor es , a idei a do be m c o mu m c o mo c aus a funda mental de união dos ho mens e m s oc iedade c ede es paç o par a uma c onc epç ão qu e v is av a as s egur ar a liber dade natura l de c ada um; e m últi ma aná lis e, p ode -s e a fi rmar que os ho mens s e uniam e m s oc iedade por que iss o l hes er a útil e v antajos o.
13 ARISTÓTELES. A Ética. Tradução de Cássio M. Fonseca. Rio de Janeiro: Tecnoprint, 1991. P. 22- 23.
14 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Discricionariedade Administrativa. São Paulo: Atlas, 1991. P. 156.
A s t e or i a s l i be r ai s, i n di vi du al i st a s, sub st i t u í r a m a n oç ão d e b em co mu m p el a i dei a de i nt er e sse s g e r a i s, pa ss an d o a c on si d er ar o i nt e re sse p ú bl i co c om o a som a d o s be n s e i nt er e ss e s i n di vi du ai s, no t a da m e nt e o s d i r ei t o s ci vi s d a b ur g u e si a. P e r deu - se, d e s sa f o r ma , a no çã o f il o só f i ca e m or al d e be m co mu m, v ol t a da a pr i n cí p i os d e so l i da r i ed ade soc i al , a o qu e é bom e não a o q ue é ú t i l , na qu al ca bi a a o E st a d o a ss eg ur ar co nd i çõ e s p úbl i ca s no r ma i s e e st á vei s pa r a qu e o s i ndi ví d uo s e su a s f am í li a s pu d e s se m l e va r u ma vi da di g n a, n or m al e f eli z se gu n do a s l ei s d e Deu s. A m o r a l , é a f ast ada d o d i r ei t o.15
O inter ess e públic o era, pois , realiz ado pelo Es ta do de for ma negativ a, ou s eja, pela s ua não intervenç ão nos inter ess es indiv iduais , os q uais , para a c onc epç ão da é poca, s e adequ adamente rea li zados , pr o mov iam o inter es s e ger al.
Es s a fór mula l iber al de org ani zaç ão polít ic a, na qual o Es tado s ome nte ex is tir ia p ara a r ealizaç ão po líti c a e par a ass e gura r dos dir eitos indiv id uais de pro prie dade e de l iber dade, p ela manutenç ão da liv re inic iativ a e r es pons abilizaç ão da s eg uranç a , tan to ex ter na quanto inter na, v em a c ol idir -s e c om as r eaç ões s oc i ais pr ov oc ad as pelas des igual dades s oc iais r es u ltantes do ex erc íc io da l iber dade por uns s obr e a opr ess ão d e outros .
Es s as c o ns tr uç ões teór icas for am alguns dos alic erc es que lev ar am a s uper aç ão his tór ic a do Es tado liber al, pa ra u ma pr e tens a i mple mentaç ão de u m ente es tatal que ef etiv as e alguns dir eitos s oc iais nec es s ár ios par a que a paz s oc ial pr ev alec ess e.16
Pode- s e afir mar , e ntão, que a noç ão de inter ess e púb lic o, c omo fi m nec ess ár io do ente es tatal, a té mes mo par a a s ua pr es erv aç ão, v olta apr ox imar- s e da ideia filos ófic a de bem c o mu m e rev es te -s e mais u ma v ez de as pec tos ax iológic os , na medida e m que s e pr eoc upa c om a dig nidade do s er humano. O Es ta do apr es enta -s e par a a lém de u m ente de gar antia de dir eitos ind iv iduais , po is s e tor na um ente de pr o moç ão s oc ial.
15 LUZ, Ana Beatriz Vieira da. Interesse público – Conceito e Projeções. Dissertação apresentada no Programa de Mestrado da UFPR. Curitiba, 1995. P. 27.
16 BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 7ª Edição. São Paulo: Melheiros, 2001.
P. 210.
Co m o adv ento do Es tado Soc ia l, o in te res s e públic o a s er alc anç ado pe lo Dir eito Ad minis tr ativ o hu mani za - s e, na med i da e m que pass a a pr eoc u par-s e n ão s ó c om os ben s mater ia is que a l iber dade de inic iativ a al meja, mas c om v alore s c ons ide rado s es s enc iai s à ex is tênc ia di gna: quer -s e, pois , l iber dade c om d ignidade, o que ex ige maior inter v enç ão do Es ta do par a diminu ir as des i gua ldades s oc iais e lev ar toda c ole tiv idade ao bem-es tar s oc ial.
Daí po rque o inter es s e públic o, c ons ider ado s ob o as pec to jur ídic o, r ev es te-s e de u m as pec to ideo lógic o e v olta a r elac iona r - s e c om a id e ia ax iológic a de bem c o mu m.
Es s a r elaç ão de afas tamento e de apr ox imaç ão entr e o be m c omu m e o i nteres s e p úblic o, pode c ontr ibuir p ar a uma ev entual deli mitaç ão do inter ess e públ ic o, c ontudo, i mpos s ív el d e s er r ealizada e m fac e do pr ópr io bem c o mu m, pel o fato de es te s er fu ndado em v alor es .
3.3. TITULA RIDA DE DO INTER ES SE PÚBL ICO
Dur ante o s e u des env olv imento his tór io, a noç ão de int er ess e públic o es tev e s emp re atre lada à ideia d e inter es s e do Es tado.
Cla s s ic amente, a ideia s e mpr e fo i tr abal hada de modo a g erar u m r ac ioc ínio c irc ul ar e v ic ios o: o inter ess e s eria públi c o porq ue atr ibuído ao Es tado e a tr ibuído ao Es tado por que públic o .17 Den tr o des sa c onc epç ão que o i nteres se públic o e o inter es s e do s ober ano s e c onfundiam.
Atual men te , c ons i dera -s e que o ti tu la r do intere s s e públic o é a s oc ie dade. O Es tado s er ia s imp les mente o prin c ipal ( e não úni c o18) ges tor dess e inter ess e. Cumpr e à admi nis traç ão pú blic a o ex erc ic io da funç ão admin i s trativ a a qual enc ontr a- s e atre lada a u ma fina lid ade d e inter ess e públ ic o, da qual é anc ila e serv iente.
17 JUSTEN FILHO, Marçal. Conceito de Interesse Público e a “Personalização” do Direito Administrativo. In: Revista trimestral de Direito Público nº26/1999. São Paulo, Malheiros, 1999.
18 Atualmente existem diversos entes partuculares exercendo a função da administração pública no sentido de promover o interesse público.
E mbor a inú me ros autor es dis c or dem, pode - s e afir mar q ue o Es tado ain da é o ges tor por ex c el ênc ia do s inte r ess es púb lic os ex is tentes na s oc iedade. Sej a por que os par tic ular es a inda não poss ue m c ondiç ões de rea lizá - los por s i, s eja por que de manda m r ec urs os e téc nic as c omplex as que s omente o Es tado poder ia des empenhar e s atis faze r.
E m p ri me i r o l u gar , n ão s e po d e di zer q u e o i n t er e s se s p ú bl i co sej a se mp r e aq u el e pr óp r i o da A dm i ni st r aç ã o P ú bl i ca; e mb or a o vo cá b ul o “ pú bl i c o” sej a e qu í vo co, pod e - se di zer q ue, q uan d o u t i li zad o n a e xp r e ss ão i n t er e s se pú bl i c o, el e se r ef e r e a o s b en ef i c i ár i o s da at i vi d a de ad mi ni st r at i v a e n ã o ao s en t e s q u e a e xe r ce m. A A dm i ni st r aç ão P ú bl i c a nã o é a ti t u l ar do i nt er e ss e p úb l i co , m as ap ena s a su a gua r di ã; el a t em q ue zel ar p e l a su a p r ot e ç ão .19
Co m o de s env olv i mento polític o e soc i al ex per ime ntado pelas s oc ie dades nos últi mos anos , pass ou-s e a rec onhec er , c omo já anter ior mente afir mado , a ex is tênc ia de inter es s es públic os não es tatais , c om des taque às ativ idades empenhadas pelas O NG s . A adoç ão des s e ideár io, c on tu do, tr ouxe à tona a dis c us s ão ac erc a da titular idade do inter es s e públ ic o pelo Es tado e a s uper aç ão da ideia de que todos os inter es s es titular izados ou g erid os pelo Es ta do s er iam públic o s .
O co nc ei t o d e i n t er e s se p úbl i co nã o se co nst r ói a p ar t i r d a i den t i da de d o seu t i t ul ar , s ob p en a de i nv er são l ó gi c a e a xi ol óg i c a i n su p e rá ve l e f r u st r aç ão d e sua f un çã o. Def i ni r o i nt er e ss e c om o pú b l i co po r que t i t u l ar i za d o p el o E st a d o si g ni f i c a assum i r um a c er t a e sc al a de d e val o r e s. Dei xa d e i nda ga r- s e ac er c a do c ont e údo do i n t er e s se p ar a d a r - se d e st aq u e à t i t ul a r i dad e e st at a l . I sso c or r e sp o nde à co nc epç ã o d e q ue o E st ad o é m ai s i m por t a nt e do q u e a co m u ni da d e e q ue det é m i nt e r e sse s pe cul i ar e s. O t r at a me nt o j ur í d i co d o i nt er e ss e p ú bl i c o nã o se r i a con se qu ê nc i a de a l gum a p ec ul i a r i da de vi r i f i cá ve l q ua nt o ao p r ópr i o i nt er e sse, ma s d a su p r em ac i a e st at a l . Co mo o E st a d o é i nst ru me nt o d e r e al i zaç ã o d e i nt er e ss e s p úb l i co s, t e m d e r e c on hec er - se qu e o c on ce i t o de i n t er e sse pú b l i c o é ant e r i or ao c on ce i t o d e i nt er e ss e d o E st ado .20
19 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Discricionariedade Administrativa. São Paulo: Atlas, 1991. P. 161.
20 JUSTEN FILHO, Marçal. Conceito de Interesse Público e a “Personalização” do Direito Administrativo. In: Revista trimestral de Direito Público nº26/1999. São Paulo, Malheiros, 1999. P.
117.
Impe nde o r ec onhec imento d e que a titul arid ade ou mes mo a ges tão do inter ess e públic o não mais s e mo s tra c omo c r itér io adequado par a a deter mina ç ão ou mes mo par a a deli mitaç ão de inter ess es públic o s .
De todo modo , pode- s e ass ev er ar que a ges tão e a tutela pelo Es tado pode m r epr es entar i ndíc ios de que o i nteres s e pers eguido s eja públic o . Por é m, por s i s omente, não é poss iv el s us tentar que inter ess e do Es tado s eja inter ess e públic o, haja v i s ta a his tór ia polític a br as ilei ra e m que o Es tado inv es tiu -s e na titular idade de inú me ros inter ess es pr iv ados .
De igua l for ma é pos s ív el ar gume n ta r que a natur e za d o inter ess e, s eja pr iv ado ou públic o, não der iv a de q uem po ss ui a sua ges tão ou titul arid ade, por quanto até mes mo s ã o admi ti das a ti v idades es tatais , em alguns c as os , s u bmetida s a u m r egi me pr iv ad o, c omo na c ontr ataç ão de s egur os pela Ad min is tra ç ão, por ex e mplo, r ev elando -s e então que o r egi me (púb lic o ou priv ado) utili za do ta mbé m não s e ria apto a definir u m inter es s e c omo públ i c o.
Co m ef e i t o, u ma vi sã o t óp i co - si st em át i c a ad equ ad a, al ém d e su p er ar u ni l a t er al i sm o s, su p õe u ma não - i de nt i f i c aç ão a ut o má t i ca e si m pl i st a d o i n t er e s se pú b l i c o c om o i n t er es se d o E st a d o c om o apa r at o. Tod a vi a, à di f er en ç a do s t e mp o s d e l ouvá v el r e si st ê nci a a or d en s au t or i t á r i as e at é t ot a l i t ár i as, n ão m ai s r es ul t a mi n i m am ent e r a zo á vel a p ri or i t om ar o i nt er e ss e d o a pa ra t o e st a t al co mo ne c es sa r i am en t e e m d e sco i nc i dê nci a c om o da so ci e dad e c i vi l .21
A te mátic a enfoc ada ex ige anális e detida e a profund ada, r a zão pela qual s e optou, no pre s ente tr abalho, li mitad o e m ex tens ão, por não pr o mov er a s ua inv es tigaç ã o de manei r a mais dilatada.
Nada obs tante a impor tânc ia e a c ontr ov érs ia jur ídic a - polític a e ideológic a r efer ente aos es paç os públi c os não -es tatais , os quais poss ue m gr ande i mbr ic aç ã o par a o Dir eito Púb l ic o c o ntempor âneo, a anális e em foc o s er á dir igida par a o ex ame da ges tão do inter es se públic o tão s omente pela en ti dade es tatal.
21 FREITAS, Juarez. A interpretação Sistemática do Direito. 3ª edição, São Paulo: Malheiros, 2002. P.
228.
3.4. IN TERES SE PÚBL ICO CO MO SOM ATÓ RIO DOS INTERESS E S PRIV ADO S
O utra ideia ba s tante difundi da é a de que o inter ess e públic o não pos s uir ia nen huma c arac terís tic a es p ec ial a pta a qual ific á - lo e m fac e dos in te res s es pr iv ados .
Nes s e c as o, o interes s e públ ic o pos s uir ia tão s omente a c ar ac ter ís tic a de s omatór io de s s es inter ess es priv ados .
O ra, pass ando as c ois as des te modo o inter ess e públic o nada mais s er ia do que s i mples me nte o s omatór io dos intere s s es pr iv ados , de modo que o i nteres s e públic o tr ans mutar -s e-i a no inter es s e unifor me da totalidade ou da ma ior ia de u m gr u po s oc ial.
Segundo es sa v is ão, a difer enç a entre inter ess e públic o e inter ess e pr iv ado es tar ia c entrad a no fator quantidade e n ão no fato r qualidade .
E l i nt er é s pú bl i co, e nt en di d o co n el c ar ác t e r y e l se n t i do q u e l e he mo s a si g n ad o, n o t i e ne u n a e n t i d ad o nt o l ógi ca , su st a n ci a l , d i f er e nt e a l a q u e p r e se nt a el i n t er é s i ndi vi du al : a m bo s so n, e n e st e a spe ct o , si mi l ar es.
L a ún i ca di f er e nc i a en t r e el l o s r ad i ca en qu e m i ent ra s qu e el i nt er é s p ú bl i c o es el r esul t a d o d e l a su m at o r i a d e un n úm er o m a yor i t ar i o de i n t er e se s i ndi vi d ual e s co i nc i de nt e s, el i nt e r é s i ndi vi d ual pe r t e nc e a l a pe r s on a o a l gr u po d e pe r so na s q u e l o d et e nt a c a d a un a de el l a s e n f or m a sep ar ad a, si n l l e ga r n un c a a co n st i t uí r u na m ai or i a ma nco mu na da.22
Des s a for ma, o inter es s e pass ar ia a s er públic o qu ando, de ntro de u ma deter minada c o munid ade, o i nter ess e foss e c ompar tilhado po r u m nú mer o s i gnific ativ o de pes s oas torn ando - o u m quer er do próp rio gr upo, ou s eja, o i nteres s e s e tor nar ia, de maneir a s i mb ól i c a, u ma v ontade de tod a a c omu nidade. Is s o não s ig nific a d izer que um
22 “O interesse público, entendido como o caráter e no sentido que nos assinalamos, não tem uma entidade ontológica, substancial, diferente da presente no interesse individual: ambos são, sob este aspecto, similares. A única diferença entre eles está no fato de que o interesse público é o resultado do somatório de um número majoritario de interesses individuais coincidentes, e o interesse individual pertence à pessoa.” (tradução livre do autor) ESCOLA, Héctor Jorge. El Interés Público como Fundamento del Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1989. P. 242.
inter ess e públic o d ev a s er r ec onhec ido c omo s eu próprio inter es s e p or todos os indiv íduos da s oc iedade. Ex is tem, inc l us iv e, aqueles que não apenas d eix am d e re c onhec er tal inter es s e c omo s eu, mas ta mbé m poss ue m inter es s es c olidentes c om o dito inter es s e p úblic o.
Tor na- s e fundamental, ne s s e s entido , a afir maç ã o d e qu e o inter ess e públ ic o, ins er ido e m u ma s oc iedade democ r átic a, não s e i mpõe c oativ amente. Es s e inter ess e , no máx i mo, prev alec e em r elaç ão aos in te res s es pa rtic ular es div erge ntes por s e tra ta r de pr ior idade e pr edo minânc ia, já que s ua c ar ac te rís tic a princ ipal é s er major itário e m deter minada s oc iedade .
Dentr o de ss a c onc e pç ão, o interr es s e públic o e o inter ess e indiv idu al s eria m qu alitativ amen te iguais , ma s qua ntitativ amente dis tintos . O inter ess e públic o, dess a for ma, s er ia o “ inter ess e indiv idua l que c o inc ide c om o inter es s e in div id ual da ma io r ia dos membr os da s oc ie dade.”23
3.5. INTERE SS ES DA M AIO RIA E INTERE SS ES DA MINO R IA
A s oc ieda de c ons ider a o inter ess e públ ic o c omo s imp les mente o inter ess e da maior ia, ou s e ja, bas ta ria que u ma ma ior ia de i nd iv íduos identific as s e um inter es s e par a que este s e tor nass e públic o.
O c or re que o inter es s e públic o é mu ito ma is a mplo do qu e apenas o s upos to i nteres s e de uma s upos ta maior ia. É quas e i mpos s ív el iden ti fi c ar uma ma ior ia pr opr ia mente di ta. Não ex is te um c onjunto de in te res s es indiv iduais , ho mogêneos e per manentes aos quais s e poder ia qua lific ar de maior i a. O interess e é algo mutáv el no te mpo e no e s paç o e os indiv íduos , e m r egr a, pos s uem intere s s es c ontr apos tos e d is tintos .
O inter es se públic o pode , des s a for ma, mu itas v ezes s er c oinc i dente c om os inter ess es de uma minor ia da popula ç ão. Embor a a
23 BORGES, Alice Gonzalez. Supremacia do Interesse Público: Desconstrução ou Reconstrução.
Revista Diálogo Jurídico, Salvador nº15 – Janeiro/ Fevereiro/ Março de 2007. Página 10. Disponível em: www.direitopublico.com.br. Acesso em : 28/03/2010.
c onc epç ão de re públic a democ r átic a car ac ter ize -s e pe la prev alênc ia do inter ess e da maio ria quantitativ a, é inolv idáv el que os inter ess es da minor ia ta mbé m dev am s er gar antidos , s egu ndo o s par âmetros que as Con s tituiç ões dos Es tados deter min a m.
Por mai s es s a r azão, é que a noç ão de inter ess e públi c o não dev e s e bas ear em c r itér ios quantitativ os .
Aliás , o inter es s e públic o não pode s er toma do abs tr ata ment e c omo s i nôni mo de inter es s e da ma i ori a, haj a v is ta o fato de que ex is tem nas s oc ied ades , inter ess es d e minor ias que s e r elac io nam c om intens ida de mu ito mai or ao i nteres s e públic o do qu e os inter ess es da maior ia.
3.6. INTERES SE PÚBL ICO PR IMÁ RIO E INTE RESS E P ÚBL ICO SEC UND ÁR IO
O inter ess e públic o enc ontra no ente Es tatal s eu maior ge s tor.
Con tu do, não s e pode c onc lui r que o inter es s e púb lic o é ex c lus iv o do Es tado, pois is s o poder ia
( . . . ) r e sval a r f ác i l e n at u ra l m ent e pa r a a c on cep çã o si mp l i st a e p er i g o sa de i de nt i f i c á- l o co m q uai sq u er i n t er es se s d a en t i da d e q ue r e pr e se n t a o t od o ( i st o é, o E st a do e d em a i s p e ssoa s d e Di r ei t o P úbl i co i nt e r no) .24
Des s a for ma, o inter es s e públ ic o não s e c onfund e c om inter es s e do Es tado. É que o Es tado pos s ui ma is inter ess es do que ape nas o inter ess e públ ic o. Não há c omo negar que apes ar de es tar enc ar r egado dos inter ess es públic os , o Es tado n ão pos s ui o utros inter es s es , tanto quanto os indiv íduos que r epres enta:
É que , al é m d e subj e t i var e st e s i nt e r e sse s, o E st ad o, t al com o o s de ma i s p a r t i cu l ar e s, é, t am bé m el e , u m a p e s soa j ur í di ca, q ue , poi s, e xi st e e c on vi ve n o un i ve r so j ur í di co e m c on co r rê nc i a co m t o do s o s d em ai s s uj ei t os de d i r ei t o . A ssi m, i nde pe n de nt em en t e do f at o d e s er , po r def i n i çã o, e nca r r eg a d o
24 MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo, Malheiros, 2010 p. 65.
d o s i n t er e s se s pú bl i c os, o E st ad o p od e t er , t a nt o q u an t o a s d em ai s p e s soa s, i nt e r e sse s qu e l he sã o p ar t i c ul a r e s, i ndi vi d uai s, e qu e , t a l c om o os i nt er e sse s d el as, co n c e bi d a s e m su a s m e ra s i nd i vi dua l i a de s, se en c a r n am n o E st a d o e nq u an t o p e s so a. E st e s ú l t i m os n ã o sã o i nt e r es ses p úb l i c os, m a s i n t er e s se s i ndi vi d u ai s do E st ado , si m i l a r es, po i s ( s o b p r i sm a e xt r aj u rí d i c o) , ao s i nt e re ss e s de qu al q uer o ut r o suj ei t o . S i mi l ar es, m a s n ão i g ua i s. I st o po r q ue a g e ner a l i da d e d e t a i s s uj e i t os p o de d ef en der e st e s i n t er e s se s i n di vi du ai s, a o p a s so qu e o E st ad o, co nc e bi d o qu e é p a r a a r ea l i z aç ão d e i nt er e ss e s p ú bl i c os ( si t uaç ão , po i s, i nt e i r am en t e d i ve r sa d a d o s p ar t i c ul a r es), s ó p od er i a d ef en de r s eu s p r óp ri o s i nt er e ss e s p ri va d o s q ua n do, so br e n ã o se ch oc ar em com o s i nt er e ss e s p ú bl i co s pr op r i am e n t e di t o s, c o i nc i da m co m a r e al i zaç ã o d el e s. Tal si t uaç ã o o cor r e r á se m pr e q ue a n o rm a d on d e d e f ul e m os qua l i f i q ue c om o i ns t r um e n t ai s a o i nt e r e s s e p úb l i co e na me di d a em q u e o sej a m, c a so e m que se u a d ef e sa se r á, i p so f ac t o, si m ul t a ne am ent e a d ef e sa d e i nt er e ss e s p úbl i co s, po r c on c or r e r em i ndi s so ci a ve l m ent e p ar a a sa t i sf açã o d el es.25
Nes s e s entido é que s e enc ontr a a dis tin ç ão entr e inter ess e pr i már io e inter es s e s ec undár io, onde es te s er ia o inter es s e “pa rtic ular ” do Es tado c omo en ti dade e aq uele o in te res s e públi c o pr ópr iamen te dito. E m outr as palav r as , o in te res se públic o pri már io s er ia aquele per tenc ente à c oletiv ida de c omo u m t odo enquanto o intere s s e públic o s ec und ário aquele atinente ao apar ato es tatal c omo en te per s onalizado. Es s a difer enç a foi c onc ebida pelo jur is ta itali ano Rena to Ales s i.26
A div is ã o nos inter ess es do Es ta do fa z c o m que a dou tr in a afir me que s o mente os in te res s es pr imár ios dev er iam s er p ers eguidos pela entidade que os r epr es enta, já que os inter ess es s ec undár ios não pode m, s ob pena de inv ers ão da fu nç ão es tatal, ser atendidos senão quando e m c ofor midade c o m os inter ess es pr imar ios . Nã o faz s entido algu m a ad mi nis tr aç ão pe rs eguir inter ess es s ec undár ios s em aten der aos inter ess es pr imár ios . Afi nal, s e o Es tad o pr oc ur ass e r eduzi r s eus c us tos ao máx i mo, a te ndendo ao interes s e s ec undár io e enri quec endo o Erá rio, r edu zir ia, por ex e mplo , os s alár ios de s eus s erv idor es ao nív el d e s ubs is tênc ia, entr ando em d esc onformidade c o m o inter es s e públic o p ropr iamente di to, o inter es s e pr i már io.
25 MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo, Malheiros, 2010 p. 66.
26 ALESSI, Renato. Principi di Direitto Amministrativo i Soggetti Attivi e L´Esplicazione Della Funzione Amministrativa. 4ª edição, Milano: Dott. A. Giuffré Editore, 1978.
Des s a for ma, o inter ess e s ec undár io s o mente s e tornar ia inter ess e públic o quando fos se ta mbé m inter es s e pr imá rio, ou s eja, o inter ess e s ec undár io s ó funda menta a tu aç ão es tatal quando e m c onfor mida de c o m o inter es s e pri már io, tor nando aque le s ub mis s o a ess e.
E m s íntes e, admitindo- s e o Es tado c omo o ente ges tor dos inter ess es públi c os v igentes na s oc ie dade, ter ia ele a funç ão de gar anti- los em u m pr i meir o mo mento e de afir má -los e c onc r etizá- los e m u m s egund o mo mento. Es s es intere ss es , e mbor a gar antidos , afir mados e c onc retizados pelo ente es tatal, a ele não per tenc em. Eles s e opõem, de c erta for ma e inc l us iv e, aos inter ess es per tenc entes ao pr ópr io Es tado, r ecebend o a denomi naç ão d e s ec un dári os , de for ma que s ó po deri am s er r eali zad os s e intr ins ec amente r elac ionados ao inter ess e públ ic o, també m c ha mado de in te res s e pr imár io.
3.7. INTER ESSE PÚBL ICO C OMO CO NCE ITO J URÍDICO INDE TERMINAD O
A doutr ina ut ili za u ma es p éc ie de s ubs unç ão, de enquadr ament o do i nteres s e p úblic o na c ategor ia do s c o nc eitos jur ídic os indeter minad os . Ka rl Eng is h27 afir ma q ue os c onc e itos jur ídic os indeter minad os s ão aqueles c u jo c onteúdo e ex tens ão s ão inc er tos . No mes mo s entido, Antonio Fr an c isc o de Sou za di z:
O s c h am ad o s co nc ei t o s l ega i s i nd et er m i na do s a bun dam e m t odo s o s r am o s d o d i r ei t o, ( . . . ) po r ém su r g e m co m m ui t o m ai or f r e qu ênc i a n o di r e i t o a dm i ni st r at i vo. E st e f en ôm en o d e ve - se à n at u r e za d a s f u nç ões d a a d mi n i st r a çã o, so br et u do d e vi d o a o f a t o d e a ad mi ni st r aç ão se or i en t ar à sa t i sf a çã o d a s n ec e s si d ad a e s soc i ai s. É qu e o s c on c ei t os i nde t er m i na d o s s e a pr e se n t am ao l e gi sl ad or c om o u m i nst r u m ent o pr i vi l e gi a d o p ar a a at r i b ui ç ão d e ce r t o t i p o de com pe t ên ci a à s a ut or i dad e s a dm i ni st r at i va s par a qu e e st a s po ssam r ea gi r a t em po e d e m o do a d eq u ad o a o s i mp ond er á vei s da vi da a dm i ni st r at i va.28
27 ENGISH, Karl. Introdução ao Pensamento Jurídico. 6ª Edição, Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1988.
28 SOUSA, Antonio Francisco. Os “Conceitos Legais Indeterminados” no Direito Administrativo Alemão. In: Revista de Direito Administrativo. Nº 166. São Paulo: FGV Editora, 1986. P. 276-290.
A ab s traç ão das nor mas jur ídic as é uma c ar ac ter ís tic a a mpla mente rec onhec ida e que, por s i s ó, a tor na indeter minada . Tor na-s e poss ív el, por tanto, afir mar qu e todos o s pr ec eitos jur ídic os s ão, em maior ou menor esc ala, i ndeter minados . Por tal motiv o, os es tudos dedic ados ao te ma tê m r e s erv ado à ex pr ess ão “ c onc eito jur ídic o indeter minado” tão s o mente p ara aquel es qu e s e r ev es tem de u m elev a do gra u de indeter minaç ão.29
É ma is que ev idente que a dis tinç ão entr e c onc eitos deter minados e c onc eitos indeter mina dos s e faz or a em funç ã o do gr au de i mpr ec is ão do v oc abul ário , or a em funç ão da qualidade. Par a alguns autor es , a difer enç a entr e ess es c onc ei to s é quali ta tiv a e não quantitativ a.
A doutr ina ale mã do dir eito ad mi n is tra tiv o des env olv eu e s is temati zou u m d os melhor es po s tulados da i ndeter minaç ão c onc ei tual, pr oduzindo, inc lus iv e, r epre s entaç ões e imagens de que o c onc ei to jur ídic o ap res entar ia uma zona d e c er teza pos itiv a, em que não hav eri a dúv id a ac erc a da utiliza ç ão da palav r a qu e o des igna e u ma zona de inc e rteza negativ a, na qual ine x is tir ia dúv ida ac er c a da s ua não u ti lizaç ão. Ness a repres entaç ão ex is te, c ontudo, uma zona inter mediár ia q ue s e c ons titui em uma áre a de dúv idas e inc er tezas s obr e a abr angênc i a do c onc eito.30
Sus tenta- s e, p or par te da doutr ina, a tar efa indis p ens áv el r ealizada pelo intérp rete quando da apli c aç ão c onc reta d os c onc eitos jur ídic os i ndeterminados , haja v is ta a nec es s idade do intérp rete v er ific ar s e a s oluç ão encon tr ada pelo e mp rego do c onc eito s er ia a únic a, a me lhor e a mais jus ta qu e a nor ma pr etendeu alc anç ar. Ness e s entido, a fi r ma-s e que a tarefa do i ntér pr ete dos c onc eitos jur ídic os indeter minad os c ons titui-s e e m u m j uízo de legal i dade. Is s o en c ontr a - s e em ac ordo c om a ideia de que o pr eenc hi mento dos c onc eitos jur ídic os indeter minad os es ta ria s ituado unic a mente n o c a mpo da dis cr ic i onar iedade admi nis tr ativ a.
29 SOUSA, Antonio Francisco. Os “Conceitos Legais Indeterminados” no Direito Administrativo Alemão. In: Revista de Direito Administrativo. Nº 166. São Paulo: FGV Editora, 1986. P. 277.
30 MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública. São Paulo:
Dialética, 1999. P. 58.