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Avaliação em Profundidade da Política de Assistência Estudantil do Instituto Federal do Piauí

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Academic year: 2018

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ – UFC CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS

MESTRADO EM AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – MAPP

CLEFRA VIEIRA GUEDELHO

AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL DO INSTITUTO FEDERAL DO PIAUÍ

FORTALEZA – CE JULHO/ 2017

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CLEFRA VIEIRA GUEDELHO

AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL DO INSTITUTO FEDERAL DO PIAUÍ

Dissertação apresentada ao Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Avaliação de Políticas Públicas.

Orientador: Prof. Dr. Carlos Américo Leite Moreira.

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Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)

G1a Guedelho, Clefra Vieira.

Avaliação em profundidade da Política de Assistência Estudantil do Instituto Federal do Piauí / Clefra Vieira Guedelho. – 2017.

170 f. : il.

Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação, Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, Fortaleza, 2017.

Orientação: Prof. Dr. Carlos Américo Leite Moreira.

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CLEFRA VIEIRA GUEDELHO

AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL DO INSTITUTO FEDERAL DO PIAUÍ

Dissertação apresentada ao Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Avaliação de Políticas Públicas.

Aprovada em: 14/07/2017

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________ Prof. Dr. Carlos Américo Leite Moreira (Orientador)

Universidade Federal do Ceará (UFC)

___________________________________________ Prof.ª Dr.ª Danielle Maia Cruz

Universidade Federal do Ceará (UFC)

___________________________________________ Prof.ª Dr.ª Paula Virgínia Pinheiro Batista

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AGRADECIMENTOS

A Deus, cuja bondade sinto bem próxima a mim.

A meus pais, Cleris e Quinha, sempre vibrantes com minhas conquistas. Obrigada pelas orações e apoio às minhas escolhas que, repetidamente, me ausentaram do vosso convívio por um propósito de realização profissional meu.

A meu irmão caçula, Clerisvitor, pelo afeto e companheirismo que tornaram menos solitário o período de escrita da dissertação.

A meu irmão Clefson e minha cunhada Jani, pelo apoio e disponibilidade.

A Ricardo e Paula, pelo acolhimento familiar em minha passagem por Fortaleza, bem como incentivo e presteza.

A minhas amigas e colegas de trabalho, especialmente Karolina, com quem compartilho a profissão de serviço social. Obrigada pelo incentivo e apoio em todos os momentos dessa caminhada, inclusive suprindo minha ausência na instituição.

A minha amiga Amanda por compartilhar saberes e aprendizados comigo.

As amigas e companheiras dessa jornada, Patrícia e Chrystiane, piauienses como eu erradicadas no Ceará em prol do sonho de realização do mestrado. Nosso convívio, apoio mútuo e amizade foram fundamentais para o êxito desse processo.

Ao Instituto Federal do Piauí, lócus do meu exercício profissional, no qual emergem minhas reflexões e amadurecimento, especialmente pela concessão do afastamento para a realização do mestrado.

Aos sujeitos participantes da pesquisa que com muita solicitude atenderam a minha demanda e possibilitaram o alcance dos meus objetivos.

Ao Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP), secretárias, colegas de curso, professores que generosamente compartilharam saberes em sala de aula, especialmente as professoras Léa Rodrigues e Danielle Cruz, que possibilitaram o contato com a metodologia da avaliação em profundidade.

Ao Professor Américo, pelo trabalho de orientação realizado com tanta disponibilidade e pelo aprendizado que me proporcionou na construção desse trabalho.

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RESUMO

Esta pesquisa trata da avaliação da Política de Assistência Estudantil (POLAE) do Instituto Federal do Piauí, enquanto regulamentação institucional do Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), sob a perspectiva da avaliação em profundidade (RODRIGUES, 2008). Avalia a forma como as definições do PNAES são consubstanciadas na POLAE, considerando as concepções que norteiam a ambos, em articulação aos contextos de formulação nacional e local, situadas tanto pelo aspecto normativo quanto pelas percepções dos sujeitos envolvidos na implementação. O objetivo é avaliar as concepções de assistência estudantil que norteiam a implementação do PNAES no Instituto Federal do Piauí e as implicações desse processo, na visão de estudantes, professores e técnicos-administrativos. A abordagem é qualitativa e os procedimentos adotados são: revisão bibliográfica, análise documental e entrevistas. Discute-se sobre o contexto econômico, político e social propiciador da regulamentação do PNAES, articulando tal discussão à análise do conteúdo do Programa, ou seja, a base conceitual que lhe confere sustentação teórico-ideológica. O PNAES nasce a partir do processo de expansão do ensino superior e profissional em nível federal, com o foco na equidade social entre os estudantes de graduação, através da focalização naqueles suscetíveis à evasão e retenção, perspectivas associadas ao ideário novo desenvolvimentista emergente nos anos 2000. No âmbito local, o Programa foi regulamentado a partir do protagonismo de um grupo, sendo incorporadas as definições das diretrizes nacionais, com adaptações visando atender as demandas institucionais. Prevalece na fala dos sujeitos a concepção de assistência estudantil como auxílio financeiro aos estudantes, devido à condição socioeconômica de vulnerabilidade. Constatou-se que as implicações da implementação da POLAE se referem ao objetivo de prevenir a evasão e retenção, tanto pela incipiente efetividade das ações, quanto devido aos fatores que fogem ao seu alcance, sobretudo devido à canalização de tal intento para o plano individual, em que os próprios estudantes são responsabilizados por tais resultados.

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ABSTRACT

This research deals with the evaluation of the Student Assistance Policy (POLAE) of the Federal Institute of Piauí, as an institutional regulation of the National Program of Student Assistance (PNAES), from the perspective of in-depth evaluation (RODRIGUES, 2008). It evaluates how the definitions of the PNAES are embodied in the POLAE, considering the conceptions that guide both, in articulation with the contexts of national and local formulation, established both by the normative aspect and by the perceptions of the subjects involved in the implementation. The objective is to evaluate the conceptions of student assistance that guide the implementation of the PNAES in the Federal Institute of Piauí and the implications of this process, in the view of students, teachers and technical-administrative. The approach is qualitative and the procedures adopted are: bibliographic review, documentary analysis and interviews. It discusses the economic, political and social context that propitiates the regulation of the PNAES, articulating such discussion to the analysis of the content of the Program, that is, the conceptual basis that gives it theoretical and ideological support. The PNAES arises from the process of expansion of higher and vocational education at the federal level, with a focus on social equity among undergraduate students, focusing on those susceptible to evasion and retention, perspectives associated with emerging new developmental ideas in the 2000. At the local level, the program was regulated based on the role of a group, incorporating the definitions of the national guidelines, with adaptations aimed at meeting the institutional demands. Students' conception of student assistance prevails as a financial aid to students due to the socioeconomic condition of vulnerability. It was found that the implications of the implementation of the POLAE refer to the objective of preventing evasion and retention, both due to the incipient effectiveness of the actions and due to the factors that are beyond its reach, mainly due to the channeling of such intention to the individual plan, In which the students themselves are held accountable for such results.

Keywords: Student Assistance. New Developmental. In-depth Evaluation.

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LISTA DE QUADRO

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LISTA DE TABELA

TABELA 1 - SITUAÇÃO DAS PRIMEIRAS TURMAS DE ENSINO MÉDIO

INTEGRADO AO TÉCNICO DO CAMPUS PARNAIBA ... 107

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LISTA DE SIGLAS

ANDIFES Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento Social

BIRD Banco Mundial

BRICS Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul

CEB Casa do Estudante do Brasil

CEFET Centro Federal de Educação Tecnológica

CEPAL Comissão Econômica para a América Latina

CONIF Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação

Profissional, Científica e Tecnológica

DAE Diretoria de Assistência Estudantil

ENEM Exame Nacional do Ensino Médio

FGV-SP Fundação Getúlio Vargas de São Paulo

FIES Fundo de Financiamento Estudantil

FMI Fundo Monetário Internacional

FONAPRACE Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis IFPI Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação

LOA Lei Orgânica Anual

MAPP Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas

MEC Ministério da Educação

ONU Organização das Nações Unidas

PAE Programa de Atendimento ao Educando

PEBE Programa Especial de Bolsa de Estudo

PGTAE Plano Geral de Trabalho da Assistência Estudantil

PIB Produto Interno Bruto

PNAES Programa Nacional de Assistência Estudantil

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PNE Plano Nacional de Educação

POLAE Política de Assistência Estudantil do IFPI

PRAEI Programa de Acolhimento ao Estudante Ingressante

PROEX Pró-Reitora de Extensão

PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego

PROUNI Programa Universidade para Todos

PT Partido dos Trabalhadores

PTR Programas de Transferência de Renda

REUNI Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das

Universidades Federais

SETEC Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica

SIFAE Sistema de Fluxo de Atendimento ao Estudante

SINAES Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior

SISU Sistema de Seleção Unificada

TCU Tribunal de Contas da União

UNE União Nacional dos Estudantes

UNED Unidade de Ensino Descentralizada

UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura

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SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ... 12

2. O PROGRAMA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL COMO OBJETO DA AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE ... 17

2.1 Assistência estudantil como programa social ... 17

2.2 O PNAES como objeto de estudo ... 19

2.2.1 Histórico da assistência estudantil ... 20

2.2.2 Concepções de assistência estudantil ... 23

2.2.3 Abordagens metodológicas ... 27

2.3 Perspectiva da avaliação em profundidade ... 28

3. ANÁLISE DO PNAES A PARTIR DO CONTEXTO POLÍTICO E ECONÔMICO BRASILEIRO E DE SUA ORIENTAÇÃO IDEOLÓGICA ... 41

3.1 Realidade econômica, política e social brasileira na primeira década dos anos 2000 42 3.1.1 O contexto da Rede Federal de Educação Profissional ... 53

3.2 Base teórico-ideológica do programa ... 62

3.2.1 Desenvolvimentismo ... 63

3.2.2 Teoria do capital humano ... 76

3.2.3 Equidade social e focalização ... 83

3.2.4 Permanência, evasão e retenção ... 86

3.3 PNAES: análise de contexto e conteúdo ... 88

4. POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL DO IFPI: trajetória institucional e perspectiva dos sujeitos ... 92

4.1 O contexto do Campus Parnaíba do IFPI ... 106

4.2 Concepções de assistência estudantil ... 108

4.2.1 Critérios de seleção ... 117

4.2.2 Contrapartida do estudante ... 120

4.3 Dificuldades enfrentadas pelos estudantes no percurso acadêmico ... 125

4.3.1 Transporte ... 125

4.3.2 Alimentação ... 127

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4.3.4 Falta de identificação profissional ... 133

4.3.5 Condição socioeconômica ... 133

4.3.6 Ocorrência de greves ... 135

4.3.7 O alcance dos objetivos da POLAE ... 135

4.4 Envolvimento dos sujeitos na implementação ... 139

4.4.1 O trabalho da Comissão de Assistência Estudantil ... 140

4.4.2 Envolvimento dos estudantes ... 148

4.4.3 Envolvimento dos professores ... 151

5. CONCLUSÃO ... 154

REFERÊNCIAS ... 158

APÊNDICE A: ROTEIRO DE ENTREVISTA APLICADO COM ESTUDANTES ... 166

APÊNDICE B: ROTEIRO DE ENTREVISTA APLICADO COM PROFESSORES . 167 APÊNDICE C: ROTEIRO DE ENTREVISTA APLICADO COM TÉCNICO-ADMINISTRATIVOS ... 168

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1. INTRODUÇÃO

O trabalho versa sobre a implementação da Política de Assistência Estudantil (POLAE) no âmbito do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí (IFPI), aprovada por meio da Resolução N.º 014/2014, de 08 de abril de 2014, e baseada no Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), instituído pelo Decreto Nº. 7.234, de 2010. A partir do PNAES, as ações de assistência estudantil das Instituições Federais de Ensino Superior passam a ser orientadas por diretrizes nacionais, com recursos financeiros assegurados, por isso tomou-se como ponto de partida da pesquisa a assistência estudantil desenvolvida pelo IFPI, enquanto consubstanciação do PNAES. Para estudar tal objeto, considera-se as concepções que norteiam o PNAES e, por consequência, a POLAE tanto do ponto de vista normativo quanto dos sujeitos envolvidos na implementação.

O PNAES foi estabelecido durante o processo de expansão das Instituições Federais de Ensino Superior e reestruturação da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, com a Lei nº. 11.892, de 29 de dezembro 2008, que cria os Institutos Federais. Conjuga-se, portanto, ao projeto de democratização do acesso ao ensino superior empreendido a partir da primeira década dos anos 2000, no qual se articulam uma série de medidas tais como: Programa Universidade para Todos (ProUni), Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), Universidade Aberta do Brasil, Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), sistema de reserva de vagas para o ensino superior, etc. O PNAES, particularmente, objetiva democratizar as condições de permanência no ensino superior, minimizando o efeito das desigualdades sociais, e reduzir as taxas de evasão e reprovação, através de ações garantidoras do acesso à moradia, alimentação, transporte, saúde, etc.

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possibilidades de seu alcance tendo em vista sua própria formulação e o contexto mais amplo no qual se insere, não somente os meios institucionais construídos para sua efetivação.

O caminho da pesquisa segue a abordagem metodológica da avaliação em profundidade de políticas públicas, elaborada por Rodrigues (2008). Para esta, o fio condutor da avaliação não se centra nos objetivos, metas e resultados delineados pelo programa, mas nos seguintes eixos analíticos entre si articulados: análise de contexto, análise de conteúdo, trajetória institucional e espectro temporal e territorial. Neste tipo de avaliação encontrou-se a forma para investigar a principal inquietação sobre o objeto: Quais as concepções de assistência estudantil norteiam a implementação do PNAES no Instituto Federal do Piauí e as implicações desse processo, na visão de estudantes, professores e técnicos-administrativos? Tal questão norteadora envolve, portanto, uma perspectiva avaliativa capaz de relacionar o conteúdo do Programa ao contexto de sua formulação, em nível nacional e local, bem como analisar a coerência ou dispersão do Programa pelas vias institucionais, considerando o aspecto normativo e o envolvimento de sujeitos na implementação.

O problema de pesquisa leva aos seguintes questionamentos, como desdobramentos: Quais as concepções dos sujeitos envolvidos, direta e indiretamente, na implementação da POLAE acerca da mesma? Estas concepções se relacionam à base conceitual do PNAES? Em que medida a base conceitual do Programa é absorvida em sua implementação no IFPI? Qual o contexto social, econômico e político em que surge a regulamentação da assistência estudantil em nível nacional e local? Neste contexto existem elementos que ajudam a explicar o porquê dessa regulamentação? O que pensam os sujeitos sobre as possibilidades de alcance dos objetivos da assistência estudantil, relativos à permanência e êxito acadêmico dos estudantes, a partir das ações propostas?

As respostas para tais indagações foram buscadas a partir de uma abordagem de pesquisa qualitativa, vez que esta é a abordagem prioritária para o desenvolvimento da avaliação em profundidade. Portanto, para a coleta de dados relativos às concepções de assistência estudantil e a implementação do Programa foi realizado: revisão da literatura, pesquisa em fontes documentais e entrevistas com sujeitos envolvidos na implementação do PNAES no IFPI.

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levantamento e análise do material institucional que subsidia a análise de conteúdo da avaliação em profundidade.

O material documental delimitado consiste em: Lei nº. 11.892, de 29 de dezembro 2008, que institui a Rede Federal e Educação Profissional, Científica e Tecnológica e cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia; Decreto nº. 7.234, de 19 de julho de 2010, que dispõe sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES); Resolução do IFPI Nº 02, de 01 de fevereiro de 2010, que estabelece o Projeto de Atendimento ao Educando (PAE) para exercício 2010; Resolução do IFPI N.º 014, de 08 de abril de 2014, que estabelece a Política de Assistência Estudantil do IFPI (POLAE); Resolução do IFPI Nº. 027, de 19 de abril de 2016, que modifica a Política de Assistência Estudantil do IFPI; além de notícias veiculadas nos sites oficiais.

O uso de entrevistas foi fundamental para alcançar os objetivos da pesquisa, considerando as percepções dos sujeitos envolvidos na implementação da Política de Assistência Estudantil no IFPI. Para a coleta de dados por meio de entrevista foram definidos os seguintes grupos de sujeitos: gestor envolvido na formulação; técnicos-administrativos envolvidos na execução, isto é, aqueles que compõem a equipe mínima da Comissão de Assistência Estudantil (assistente social, pedagogo e psicólogo); estudantes que assumem ou assumiram papel de líder de turma ou membro de Centro Acadêmico, que cursavam o 3º ou 4º Ano do Ensino Médio Integrado ou Licenciaturas; e professores que exerceram função de coordenação. A amostra foi do tipo aleatória e definida no quantitativo de vinte sujeitos, sendo um gestor, três técnicos, dez estudantes e seis professores.

As entrevistas foram conduzidas por roteiros de perguntas visando o processo de formulação e implementação da Política de Assistência Estudantil do IFPI e o modo como os sujeitos se envolvem nesse processo, seja diretamente, como gestor, executores e beneficiários, ou indiretamente, enquanto sujeitos inseridos no contexto da implementação. Os roteiros foram construídos de forma adequada para cada grupo a fim de obter informações acerca das percepções desses sujeitos quanto ao programa, contendo questões do tipo: O que pensam sobre os objetivos, ações e critérios estabelecidos? Como participam da implementação? Como percebem a participação de outros sujeitos na implementação?

(17)

Campus Parnaíba recebeu maior volume de recursos da Assistência Estudantil entre 2013 e 2015 (OLIVEIRA, 2016, p. 51).

Os dados obtidos por meio da pesquisa documental e das entrevistas são qualitativos, foram sistematizados e analisados com vistas a atender aos objetivos da pesquisa, a partir das categorias analíticas definidas tanto com base no referencial teórico – enquanto “conceitos mais gerais e mais abstratos”, o que “requer uma fundamentação teórica sólida por parte do pesquisador” – como a partir da coleta de dados – visando à classificação dos mesmos, o que permite a formulação de categorias “mais específicas e mais concretas” – a fim de correlacionar as categorias gerais com as específicas (MINAYO, 1994, p. 70).

Os resultados deste trabalho intitulado “Avaliação em Profundidade da Política de Assistência Estudantil do IFPI” estão organizados em cinco capítulos, incluindo esta Introdução que é o primeiro. A sequência lógica dos capítulos vai do geral ao particular, ou seja, aborda primeiramente a realidade do Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), considerando o contexto mais geral de sua regulamentação, e depois a realidade específica do Instituto Federal do Piauí circunscrita na implementação da Política de Assistência Estudantil (POLAE).

O segundo capítulo, “O Programa Nacional de Assistência Estudantil como objeto de estudo da avaliação em profundidade”, trata de uma apresentação sucinta do PNAES, enquanto programa social regulamentado nacionalmente e inserido na agenda pública, bem como objeto de estudo de pesquisas acadêmicas. Este também evidencia a perspectiva metodológica adotada no intuito de discutir sobre a avaliação em profundidade, no âmbito da avaliação de políticas públicas, revelando sua adequação aos objetivos da pesquisa.

O terceiro, “Análise do PNAES a partir do contexto econômico, político e social brasileiro e de sua orientação ideológica”, compreende a análise de contexto e conteúdo do PNAES. Aborda uma discussão sobre o modelo econômico, político e social vigente no país durante o período de regulamentação do Programa e seus impactos sobre as políticas sociais, especialmente, no tocante à educação profissional, assim como uma revisão bibliográfica sobre algumas categorias teóricas que fundamentam o Programa, tais como: desenvolvimentismo, capital humano, equidade e focalização, permanência, evasão e retenção.

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2. O PROGRAMA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL COMO OBJETO DA AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE

A assistência estudantil vem se conformando enquanto área estratégica da intervenção do Estado e temática de pesquisa em várias áreas do conhecimento. Em avaliação de políticas públicas, torna-se um campo aberto para diversas possibilidades de estudo, em especial por se efetivar através de programas que se tratam de uma realidade recente no âmbito do ensino superior público brasileiro, atrelada a uma determinada conjuntura. Programas sociais são desenhados para atender determinadas demandas e dependem de uma ação política “transformada num programa com base em critérios técnicos apresentados pelos formuladores e em critérios políticos do próprio Legislativo ou defendidos pelo Executivo” (SILVA, 2008, p. 95). Assim, a ação política da qual surgem os programas sociais não se forma arbitrariamente, mas depende de critérios técnicos e, principalmente, de condições políticas.

Neste capítulo, o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) é tratado como um programa social que se tornou objeto de estudo, ou seja, alvo de interesse de pesquisas, incluindo esta que corresponde aos resultados de uma investigação. O objetivo do item é situar o objeto de estudo e a perspectiva de avaliação de políticas públicas aqui adotada. Inicialmente, tem-se uma breve apresentação do PNAES, enquanto programa regulamentado e constituído de objetivos, público alvo, ações e recursos financeiros. Em seguida, traz uma discussão com base em revisão bibliográfica sobre o tema assistência estudantil, que apresenta algumas construções em nível teórico desenvolvidas, principalmente, como desdobramento do processo de consolidação do PNAES. Por último, são tecidas considerações acerca da avaliação em profundidade, perspectiva metodológica adotada por este trabalho, com vistas a apresentar tal modelo.

Assim, o item a seguir volta-se para a seguinte questão: em que consiste o Programa Nacional de Assistência Estudantil?

2.1 Assistência Estudantil como Programa Social

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saúde, etc. Foi regulamentado nacionalmente a partir do Decreto nº. 7.234, de 19 de julho de 2010, com o objetivo de normatizar as ações de assistência estudantil desenvolvidas no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior. É, portanto, implementado nas universidades e nos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, destinados à oferta de educação de níveis superior e técnico.

Consoante ao Art. 1º do Decreto nº. 7.234/2010, as ações do PNAES visam “ampliar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal” (BRASIL, 2010). Conforme o Art. 2º, objetivam ainda:

I - democratizar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal; II - minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão da educação superior; III - reduzir as taxas de retenção e evasão; e IV - contribuir para a promoção da inclusão social pela educação (BRASIL, 2010).

Os princípios norteadores do PNAES aparecem nitidamente em seus objetivos: democratização da permanência, equidade social, combate à evasão e retenção e a visão de educação como propulsora da inclusão social. Segundo o Art. 3º, O PNAES “deverá ser implementado de forma articulada com as atividades de ensino, pesquisa e extensão, visando o atendimento de estudantes regularmente matriculados em cursos de graduação presencial das instituições federais de ensino superior” (BRASIL, 2010).

Conforme parágrafo 1º do Art. 3º, as ações são desenvolvidas nas seguintes áreas: moradia, alimentação, transporte, atenção à saúde, inclusão digital, cultura, esporte, creche, apoio pedagógico, além de favorecer “acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação” (BRASIL, 2010).

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O Art. 8º estabelece a destinação de recursos específicos para o Programa a partir da dotação orçamentária anual consignada ao Ministério da Educação ou às Instituições Federais de Ensino Superior. Assim, fica instituída a forma de financiamento do PNAES, “devendo o Poder Executivo compatibilizar a quantidade de beneficiários com as dotações orçamentárias existentes, observados os limites estipulados na forma de legislação orçamentária e financeira vigente” (BRASIL, 2010).

Está previsto também por este instrumento legal a obrigatoriedade de que cada instituição organize e normatize de modo particular o desenvolvimento do PNAES. No inciso I, parágrafo único do Art. 5º, o supracitado Decreto estabelece que as Instituições Federais de Ensino Superior devem fixar “requisitos para a percepção de assistência estudantil, observado o disposto no caput do art. 2º” (BRASIL, 2010), ou seja, devem definir as condições exigidas para a institucionalização das ações de assistência estudantil, considerando os objetivos previstos pelo PNAES. Este item expressa, portanto, como o PNAES representa uma diretriz que se estende às instituições responsáveis por executá-lo.

Com estas disposições, o PNAES regulamenta nacionalmente um conjunto de ações institucionalizadas no ensino superior, isto é, confere às ações de assistência estudantil um status de programa social e aparato de política pública a partir de uma normatização em nível federal que prevê objetivos, público alvo, áreas estratégicas e recursos orçamentários. O PNAES veio, portanto, suprir a carência de uma regulamentação nacional que até 2010 inexistia, embora as instituições desenvolvessem serviços nessa área com recursos próprios e sem diretrizes nacionais padronizadas, como será abordado adiante. Com esta regulamentação a assistência estudantil tornou-se, assim, alvo de reflexões e objeto de estudo para alguns pesquisadores e profissionais atuantes na área. É o que se discute no item a seguir.

2.2 O PNAES como objeto de estudo

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pela pequena produção existente, com destaque para relatos de experiência. A quase escassez de referências foi constatada por Guedelho1 (2007, p. 11).

Somente a partir do surgimento do PNAES, a assistência estudantil passa a se consolidar enquanto temática de interesse para pesquisadores e expande-se pelo país a quantidade de publicações sobre o tema a partir de cursos de pós-graduação de diversas áreas (Serviço Social, Política Social, Educação, Políticas Públicas, Sociologia, Administração, Economia, etc.), a maioria deles em nível de mestrado. Nessa direção, Spricigo2 (2016, p. 62) afirma que, tendo o período de 2003 a 2015 como referência, o maior número de dissertações de mestrados foi publicado no ano de 2012, o que o autor considera como decorrência da divulgação do PNAES, sendo que dissertações de mestrado levam em média dois anos para serem concluídas.

Algumas dessas publicações foram selecionadas e a seguir tem-se uma breve revisão da literatura com intuito de apresentar ideias centrais dos autores, sendo estas elencadas da seguinte forma: resgate histórico da assistência estudantil; concepções de assistência estudantil explicitadas e; abordagens metodológicas adotadas.

2.2.1 Histórico da assistência estudantil

Ao tratar especificamente sobre assistência estudantil, alguns autores consideram importante destacar, de início, seu histórico desde o surgimento no Brasil e no ensino superior.

Autoras como Guedelho (2007), Costa (2010), Coelho (2012) e Magalhães (2013) indicam que a assistência estudantil surge oficialmente no Brasil a partir da Reforma

1 Trata-se da minha monografia de conclusão de curso de graduação em Serviço Social, que marca o

surgimento do interesse pessoal pela temática da assistência estudantil, do ponto de vista da pesquisa acadêmica. O objetivo central da pesquisa era descortinar o significado da assistência estudantil no ensino superior brasileiro, em um momento em que não existia uma regulamentação nacional sobre esta questão.

2 Spricigo (2016) realizou um intenso trabalho de revisão da literatura sobre assistência estudantil, por

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Francisco Campos para a educação nacional, na década de 1930, quando o ensino superior passa então a ser organizado através do Estatuto das Universidades Brasileiras.

Guedelho (2007) resgata a história da assistência estudantil no Brasil de maneira a defender a ideia central de sua pesquisa: a assistência estudantil é intrínseca à universidade. Quando cita o Estatuto das Universidades Brasileiras de 1931, afirma que o mesmo elegeu o modelo universitário como preferencial para a organização do sistema de ensino superior no país. Desse marco, para a autora, decorre a institucionalização da assistência estudantil no ensino superior brasileiro, posto que o mesmo documento indica pela primeira vez a necessidade de oferta de serviços de assistência ao estudante, mesmo em um contexto de elitização do ensino superior, em que as camadas populares tinham acesso restrito à universidade. À época, a educação não era uma política social universal, a maioria da população brasileira era analfabeta e o acesso a título de nível superior constituía um privilégio da elite. A autora explica que a universidade consiste historicamente em uma instituição corporativa, no sentido medieval atribuído em sua origem, o que lhe confere práticas de auxílio mútuo entre pares. Essa característica medieval da universidade foi, portanto, mantida historicamente e, quando surgiu no Brasil, houve a institucionalização da assistência estudantil, sem que esta representasse uma conquista dos estudantes de camadas populares. Para a autora, somente a partir da Reforma Universitária de 1968, o processo de expansão da oferta de ensino superior no Brasil passou a imprimir um novo sentido à assistência estudantil enquanto estratégia importante para a democratização do acesso ao ensino superior, visando garantir condições de permanência para os estudantes pobres na universidade.

As autoras referidas acima também associam o período de institucionalização da assistência estudantil no Brasil ao surgimento do movimento estudantil organizado com a criação da União Nacional dos Estudantes (UNE). Coelho (2012, p. 79) relata que à época foi fundada a primeira Casa do Estudante do Brasil (CEB) que, além de constituir sede da UNE, cumpriu também a função de moradia estudantil para estudantes do Rio de Janeiro oriundos de outros estados. A partir de então, o movimento estudantil passou a reivindicar, dentre suas pautas, serviços de assistência estudantil para o ensino superior, especialmente durante o momento de mobilizações nacionais em torno da Reforma Universitária, no início da década de 1960, antes da ditadura militar (GUEDELHO, 2007, p. 18).

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Federais vigentes, embora assegurassem assistência estudantil em todos os níveis de ensino, referiam-se expressamente apenas à assistência escolar. Para Cavalheiro (2013, p. 32), nas décadas de 1950 e 1960 as ações governamentais voltadas para a assistência estudantil priorizaram o ensino básico através de programas de merenda escolar e livro didático.

Segundo Oliveira (2016, p. 19), a assistência estudantil só entrou na agenda governamental em 1970, com a criação da Diretoria de Assistência ao Estudante (DAE) no Ministério da Educação e Cultura. A autora afirma que “essa Diretoria tinha como objetivo manter uma Política de Assistência ao Estudante Universitário em nível nacional, priorizando ações de alimentação, moradia, assistência médica e odontológica” (OLIVEIRA, 2016, p. 19). As ações da DAE, segundo Oliveira (2016), eram organizadas através de dois programas: o Programa Especial de Bolsa de Estudo (PEBE), criado pelo Decreto nº. 68.314, de 3 de março de 1971, que previa bolsas de auxílio financeiro a estudantes secundaristas filhos de trabalhadores sindicalizados e; o Programa Bolsa de Trabalho, criado pelo Decreto nº. 69.927, de 13 de janeiro de 1972, destinado a estudantes de todos os níveis de ensino com vistas a proporcionar-lhes inserção em órgãos públicos e instituições privadas para desempenharem atividade remunerada.

À época de desenvolvimento desses programas, em plena ditadura militar, a sociedade civil estava tolhida de manifestar-se politicamente, portanto, não houve participação efetiva de entidades representativas dos estudantes que, somente no contexto democrático, puderam fazer frente às demandas universitárias. Contudo, em contexto democrático, os estudos apontam que o principal articulador no debate em torno da assistência estudantil nos anos 1980 e 1990 foi o Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis (FONAPRACE), criado em 1987 para assessorar a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES) em matéria de assistência ao estudante (CAVALHEIRO, 2013; NASCIMENTO, 2013; MAGALHÃES, 2013), cumprindo esse papel estratégico especialmente com a extinção da DAE nos anos 1980 e a perda de uma referência nacional para a assistência estudantil no âmbito do Ministério da Educação.

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desenvolvimento do ensino e ao Art. 212 que relega os recursos para essas ações à verba de contribuições sociais. Nessa direção, “a LDB de 1996 contribuiu para a desresponsabilização do Estado com o financiamento da assistência estudantil nas universidades públicas” (MAGALHÃES, 2013, p. 66).

Assim, avanços em relação ao reconhecimento legal da assistência estudantil emergiram nos anos 2000. Devido à articulação do FONAPRACE, segundo Cavalheiro (2013, p. 36), Magalhães (2013, p. 60) e Oliveira (2016, p. 21), a assistência estudantil foi inserida como pauta no Plano Nacional de Educação de 2001. Os autores citam ainda a Portaria Normativa MEC nº. 39, de 12 de dezembro de 2007, que trata da assistência estudantil para estudantes das Instituições Federais de Ensino Superior, o que consideramos aqui esboço do Decreto nº. 7.234/2010.

Assim, diante dessa longa trajetória, concordamos que “o reconhecimento do direito à assistência estudantil para a educação superior no Brasil é muito recente” (COELHO, 2012, p. 81). Data, especialmente, da regulamentação do PNAES, no sentido de que este garante a oferta de serviços aos estudantes visando sua permanência no ensino superior. Ressalta-se que tal conquista é fruto de um processo histórico, que envolveu o surgimento da demanda ao longo da expansão do ensino superior com a ampliação do acesso das camadas populares, além do papel do FONAPRACE como entidade articuladora das demandas estudantis em período democrático, porém sem muito êxito até a primeira década dos anos 2000, questão que situa o objeto de estudo desta pesquisa. O que pensam os autores sobre a assistência estudantil? Um esforço de leitura sobre algumas concepções abordadas por pesquisadores da temática é o enfoque do item seguinte.

2.2.2 Concepções de assistência estudantil

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Consiste em uma herança da universidade medieval, relativa à conservação de práticas de auxílio mútuo entre membros de uma corporação. Preservada ao longo dos tempos, ganha, no contexto sócio-histórico contemporâneo, um novo sentido e um papel na esfera da compensação das desigualdades socioeconômicas entre os estudantes que têm acesso ao seletivo sistema de ensino superior brasileiro. Representa, não mais uma espécie de proteção entre pares, mas uma necessidade daqueles que, a despeito de todas as probabilidades estatísticas, conseguem ultrapassar a barreira de acesso ao ensino superior público (GUEDELHO, 2007, p. 54).

Assim, para Guedelho (2007), a assistência estudantil ganha legitimidade e reconhecimento enquanto direito social a partir do processo de expansão do ensino superior público que permitiu a ampliação do acesso às camadas populares, tornando a questão das condições de permanência dos estudantes pobres no ensino superior um campo legítimo para disputas e conquistas. Outros autores se eximem dessa reflexão e de antemão declaram que a assistência estudantil consiste em direito social por considerarem que a mesma se situa em um contexto mais geral das políticas sociais (SILVEIRA, 2012; MELO, 2013). Araújo (2015, p. 62), que situa a assistência estudantil como ação inserida na sociedade capitalista e comprometida com a reprodução social nesse modelo societário, reforça a noção de direito social desta ação que “precisa ser ampliada a todo estudante de forma universal” (ARAÚJO, 2015, p. 74).

Fernandes (2012, p. 129) se propõe discutir sobre a relação conceitual entre assistência social e assistência estudantil. Contudo, apenas diferencia estas categorias devido à primeira estar vinculada à seguridade social e a segunda inserida na educação; além de possuírem regulamentações específicas. Oliveira (2016, p.18) explicita que a assistência estudantil não consiste em política de seguridade social, assim como é a assistência social, porque não objetiva proteção social diante das privações econômicas e sociais advindas da incapacidade para o trabalho devido, por exemplo, a maternidade, a idade, a doença e a morte. Nessa direção, Guedelho (2007) faz uma comparação entre as duas categorias. Afirma, portanto, o seguinte.

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Os motivos que levam estudantes do ensino superior a serem atendidos pela assistência estudantil, ou seja, condições desfavoráveis que os acometem durante o percurso acadêmico, na visão de Guedelho (2007), se distinguem das demandas do público alvo da assistência social, pois “aqueles que conseguem ser atendidos pelos parcos recursos destinados à assistência estudantil, correspondendo aos critérios rigorosos de carência exigidos, constituem um grupo de indivíduos privilegiados socialmente em relação à maioria da população que sequer chega à universidade pública” (GUEDELHO, 2007, p. 53).

Para Cavalheiro (2013, p. 27), a assistência estudantil “é compreendida como um programa focalizado no âmbito de uma política universal que é a educação”. Sobre focalização, define: “As ações focalizadas das políticas sociais não produzem mudanças estruturais na sociedade capitalista, [...] serve apenas para amenizar os impactos da pobreza severa e desigual” (CAVALHEIRO, 2013, p. 53). A compreensão de Oliveira (2016) se aproxima dessa visão de ação focalizada, destacando ainda que a assistência estudantil se trata de “uma ação que, ao tempo em que supre necessidades que permeiam a vida acadêmica, ampliando as possibilidades de êxito acadêmico, contribui para a redução das desigualdades educacionais e previne a evasão escolar” (OLIVEIRA, 2016, p. 18).

Costa (2010) se propõe refletir sobre o termo equidade associado ao conceito de assistência estudantil. Defende que “a correção de injustiças sociais, só ocorrerá a partir da formação de políticas focadas de caráter pontual e que, acima de tudo, conduzam à equidade” (COSTA, 2010, p. 46). Assim, a autora reforça teoricamente a perspectiva contida no PNAES sobre equidade social. Por outro lado, mas na mesma direção, a abordagem de Queiroz (2015) alega a importância do capital humano, por meio do qual compreende que “a educação torna os indivíduos mais produtivos, aumenta suas rendas e colabora para o crescimento econômico nacional” (QUEIROZ, 2015, p. 22). Para o autor, essa perspectiva justifica a implementação do PNAES e a necessidade de investimentos no Programa.

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atribuindo à educação o papel de estratégia para a solução do problema da pobreza (ABREU, 2012, p. 57).

Seguindo a mesma linha de pensamento de Abreu (2012), Spricigo (2016) afirma o seguinte.

Nesse sentido, as políticas de assistência estudantil têm seu papel desenhado para atuar em superfície, uma vez que se destinam a tratar os sintomas das desigualdades sociais que adentram as Instituições Educacionais, sem relação com seus processos constituintes e suas causas. Desse modo, a responsabilidade social do Estado direciona-se para o particular, o individual, com políticas públicas de caráter minimalista (SPRICIGO, 2016, p. 116).

Assim, o autor se posiciona de forma crítica em relação aos fundamentos ideológicos do PNAES, ao passo em que identifica em sua revisão bibliográfica os autores que se mantem em posição teórica semelhante. Nascimento (2013) adota também posicionamento crítico em seus estudos sobre assistência estudantil. A autora faz uma crítica à concepção de assistência estudantil vinculada a sua funcionalidade ao modelo de educação superior vigente no contexto da democratização do acesso.

A assistência estudantil aparece na agenda da contrarreforma universitária dos anos 2000 diretamente vinculada ao controle das taxas de evasão e retenção universitária. De acordo com o discurso governamental, estas taxas funcionariam como

empecilhos à materialização das propostas “democratizantes” para a universidade pública, sobretudo por reduzir a “eficiência” do sistema público, aumentando os

gastos do governo federal e impedindo a liberação das vagas das universidades para outros estudantes (NASCIMENTO, 2013, p. 123).

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próximo item se detém em apresentar alguns caminhos metodológicos percorridos por algumas dessas pesquisas.

2.2.3 Abordagens metodológicas

Quanto ao percurso metodológico de pesquisas existentes sobre assistência estudantil, destaca-se a seguir algumas delas.

Oliveira (2011) investigou sobre o tema a partir de uma metodologia que leva em conta uma abordagem quantitativa, através da qual buscou avaliar a execução das ações de assistência estudantil por meio da verificação do desempenho do programa, com base na satisfação de sujeitos, em dois campi distintos do Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais.

Nascimento (2013) realizou pesquisa qualitativa de natureza documental, tendo como foco os programas que, como o PNAES, estão voltados para a democratização do ensino superior brasileiro durante os anos 2000. A partir de tal levantamento documental, a autora analisou as concepções de assistência estudantil contidas em textos oficiais, com destaque para os motivos que justificam sua institucionalização e expansão no ensino superior, e construiu sua crítica ao discurso dominante veiculado.

Cavalheiro (2013) debruçou-se sobre esse tema lançando o olhar especificamente para a assistência estudantil como campo de atuação dos profissionais de serviço social, o que a fez preferir por seguir uma linha de investigação focada no exercício da profissão, sem escapar de uma análise minuciosa sobre a experiência de implantação do PNAES nos Institutos Federais gaúchos. A autora considerou os depoimentos dos assistentes sociais que atuam na assistência estudantil em relação ao trabalho realizado no âmbito do planejamento e execução do Programa. Destacou, em suas análises, o trabalho de estudo socioeconômico realizado por esses profissionais.

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informações declaradas pelos profissionais responsáveis pela execução sobre esse processo e de beneficiários, quanto à satisfação em relação aos serviços.

Oliveira (2016) pesquisou sobre o processo de implementação do PNAES no Instituto Federal do Piauí tomando por modelo de avaliação de políticas públicas o enfoque da anatomia geral do processo de implementação do programa que tem por base os seguintes aspectos: sistema gerencial e decisório; seleção dos implementadores e beneficiários; capacitação dos agentes; sistema logístico e operacional; monitoramento e avaliação. Nesse caso, a autora voltou-se não para os resultados do Programa, mas para sua implementação e conformação institucional local, dando ênfase aos recursos (humanos, materiais e financeiros) disponíveis para a execução. Considerou um modelo de avaliação centrado no processo, mas que não aborda em profundidade o momento da formulação e o contexto mais geral em que ocorre, nem tampouco as percepções dos beneficiários.

Tanto Abreu (2012), quanto Oliveira (2016) adotam modelos de avaliação em políticas públicas como caminho metodológico para o estudo sobre o PNAES. Diante dessas abordagens, pretende-se avaliar o mesmo Programa a partir de outra perspectiva metodológica, isto é, de uma abordagem investigativa que, inspirada na avaliação em profundidade, dê conta de compreender a lógica de sustentação desse Programa e as possibilidades de alcance dos seus objetivos tendo em vista sua própria formulação, o contexto no qual se insere, as concepções dos atores envolvidos e não os meios institucionais construídos para sua efetivação. Assim, o próximo item apresenta o modelo de avaliação em profundidade, ao passo em que dialoga com outras perspectivas de avaliação de políticas públicas.

2.3 Perspectiva da Avaliação em Profundidade

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determinada abordagem ou modelo cujo papel concernente é o caminho mais específico da investigação, posto que se configura em uma pesquisa científica.

Partindo desse pressuposto, desenvolve-se a seguir uma discussão com base em revisão bibliográfica sobre o tema, sem a pretensão de esgotá-lo plenamente, considerando esta uma tarefa complexa, pela qual não se vislumbra enveredar. O intuito é delinear uma breve aproximação à temática avaliação de políticas públicas, tendo em vista subsidiar uma discussão que justifica a escolha por determinada proposta avaliativa.

Nessa direção, a proposta avaliativa aqui esboçada sustenta-se na avaliação em profundidade desenvolvida por docentes do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas – MAPP, da Universidade Federal do Ceará, (RODRIGUES, 2008; GUSSI, 2008; GONÇALVES, 2008) e interage com outros paradigmas, a partir de uma interlocução construída de forma crítica, sem dispensar o cuidado com a coerência no pluralismo teórico, sob o risco de se incorrer em ecletismo epistemológico. Para tanto, tal diálogo parte do resgate de algumas perspectivas e proposições, tendo em vista destacar pontos de convergências ou divergências em relação à avaliação em profundidade e, por fim, apresenta esse modelo sob o ponto de vista trabalhado nesta pesquisa.

Inicialmente, apresentam-se algumas características da avaliação em profundidade para posteriormente estabelecer uma interlocução com outras propostas. Esse modelo foi construído inicialmente por Rodrigues (2008), como um esboço de uma alternativa que visava ultrapassar a perspectiva clássica de avaliação, centrada na mensuração de resultados e alcance de objetivos como seu fio condutor.

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Cabe destacar sua pretensão de romper com um modelo de avaliação mais comumente difundido, no sentido de inovar e agregar novas perspectivas ao campo da avaliação de políticas públicas, inclusive a partir da contribuição de outras áreas do conhecimento, como é o caso da antropologia, que se utiliza fundamentalmente de abordagens qualitativas e tem no método etnográfico uma prerrogativa. Tal intenção de ruptura é expressa pela autora quando explicita sua postura em relação aos modelos tradicionais.

A perspectiva é de cautela e mesmo ceticismo quanto aos modelos de análise que buscam avaliar políticas públicas tomando como questões centrais, que orientam os instrumentos de coleta de dados, aquelas que dizem respeito única e exclusivamente ao que foi o fio condutor da formulação dessas políticas (RODRIGUES, 2008, p. 10).

Nessa afirmação, está implícita também a intenção de ampliar a lente investigativa, ou seja, por no centro da análise outras questões que estão implicadas na implementação da política, mas que não se restringem ao que fora tomado como fio condutor de sua formulação.

Diante disso, volta-se para o modelo clássico, do qual se pretende distanciar, pois primeiramente é necessário conhecê-lo para então buscar superá-lo. Estabelecendo esse ponto de partida, portanto, destaca-se a abundante contribuição do paradigma clássico para a área de avaliação, tendo em vista que tal paradigma marca o seu nascedouro enquanto campo especializado do conhecimento científico. Para que se possa esboçar uma apresentação sobre algumas dessas contribuições e, de forma crítica, ensaiar uma análise que vá ao encontro dos objetivos aqui já mencionados, fundamenta-se nas obras de Nilson Holanda (2006) e Paula Arcoverde Cavalcanti (2007). Ambas se tratam de sistematizações sobre conceitos e tipos de avaliação com base em revisão da literatura.

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perspectiva se acentuou, provocando a consolidação e profissionalização da avaliação que acarretou em seu aperfeiçoamento metodológico (CAVALCANTI, 2007, p. 57). Tal contexto favoreceu o surgimento de um determinado enfoque de avaliação que Cavalcanti (2007, p. 43) considera estar voltado para o objetivo de conhecer os resultados subjacentes às políticas públicas tendo como foco o processo de implementação.

Tanto na obra de Cavalcanti (2007), quanto em Holanda (2006), encontra-se uma gama de tipos de avaliação citados pelos autores. Contudo, “o tipo mais comum de avaliação é aquela centrada nos produtos ou resultados e impactos do programa ou projeto” (HOLANDA, 2006, p. 114). Acredita-se que o relevo dado a este tipo de avaliação ocasiona uma imediata associação do mesmo ao modelo clássico, criticado por autores cuja abordagem construtivista ou interpretativa tende a distanciar-se dessa lógica. Nas palavras de Rodrigues (2011a), observa-se tal associação.

Verifica-se, desta forma, que o foco da investigação concentra-se naquilo que foi planejado e que é esperado alcançar como resultado das ações e perde-se a oportunidade de perceber o imprevisto na formulação da política, ou, ainda, de compreender como a proposta original se efetiva na prática e o que isto revela de inconsistências na sua própria formulação. Ou seja, nessas abordagens há pouco ou mesmo nenhum espaço para a crítica à própria política, desde sua formulação, e menos ainda aos princípios nos quais a mesma está alicerçada (RODRIGUES, 2011a, p. 43).

A autora faz, portanto, uma crítica bastante contundente a determinado tipo de avaliação tradicional focado nos resultados, como escopo limítrofe para uma visão mais ousada de avaliação. Outros autores que encontram também na crítica ao modelo clássico o ponto de partida para suas elaborações são Guba e Lincoln (2011), vinculados ao paradigma construtivista que, ao realizarem um resgate da tradição em avaliação na área educacional, apontam a existência de “imperfeições ou defeitos suficientemente graves para justificar que se questione se não seriam indispensáveis no momento outros aprimoramentos – ou mesmo uma completa reconstrução” (GUBA; LINCOLN, 2011, p. 39). Os autores ainda citam estes “defeitos”: “tendência ao gerencialismo, incapacidade de acomodar o pluralismo de valores e comprometimento exagerado com o paradigma científico de investigação” (GUBA; LINCOLN, 2011, p. 39). Assim, a crítica a modelos de avaliação focados na mensuração de resultados é um aspecto de convergência entre Rodrigues e Guba e Lincoln.

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Nas ciências sociais, porém, lidamos com fenômenos como confiança, esperança, ganância, imaginação e outras coisas que são naturalmente imensuráveis. Essas realidades não são apenas observadas, mas experimentadas e interpretadas. Neste caso, o positivismo insiste em encontrar dimensões de medição que podem traduzir estes fenômenos em coisas fisicamente observáveis e mensuráveis (LEJANO, 2011, p. 196).

A prática de mensuração de resultados é, portanto, associada ao paradigma positivista, na visão de Lejano3 (2011). Para além de tal crítica, o autor também propõe um novo modelo interpretativo de avaliação de políticas públicas focado na experiência, o qual é fonte de inspiração para Rodrigues (2008) na construção da avaliação em profundidade, o que será abordado mais adiante.

A mensuração dos resultados de uma política, contudo, não é o único alvo de preocupação de modelos de avaliação encontrados na literatura. A fim de demonstrar tal assertiva, destacam-se a seguir outras propostas e aspectos considerados relevantes que, na perspectiva aqui apresentada, podem dialogar com a proposta de avaliação em profundidade.

Para tanto, abordam-se outros pontos encontrados na revisão de literatura apreciada por Holanda (2006), Cavalcanti (2007) e, ainda por Silva (2008). Dentre os tipos de avaliação citados por Holanda (2006, p. 106), destacam-se a avaliação da teoria do programa e a avaliação do processo. Embora, sejam mencionados como parte do conjunto de avaliações tradicionais, acredita-se que estes especificamente não se limitam à perspectiva clássica criticada acima e chamam a atenção por manterem aparentemente algum nível de aproximação com a proposta de avaliação em profundidade.

A avaliação da teoria do programa considera o seguinte entendimento.

Qualquer programa social está fundamentado em uma teoria – a teoria do programa, um conjunto de hipóteses logicamente articuladas que explicam como e por que podemos esperar que a intervenção do governo irá resolver um determinado problema social. Ela define também a estratégia e a tática que serão utilizadas para atingir os objetivos e metas do programa (HOLANDA, 2006, p. 109).

Esta afirmação acerca da existência de uma teoria em qualquer programa social é instigante, pois demonstra a necessidade de se construir um determinado tipo de avaliação que tenha como foco analítico tal teoria. Ao que parece, a avaliação da teoria do programa busca suprir tal demanda. Esse tipo de avaliação se aproxima da avaliação política da política apresentada por Silva (2008, p. 149) como sendo um tipo de avaliação que “consiste em

3 A publicação de 2011 refere-se à versão traduzida para o português. Rodrigues (2008) usa como

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analisar e elucidar as razões que tornaram determinada política preferível a qualquer outra, preocupando-se com os princípios explícitos e implícitos que a fundamentam”. Assim, tal tipo de avaliação se volta para a “análise dos pressupostos e fundamentos políticos de determinada ação política, não interessando o desenho do programa nem seus resultados” (SILVA, 2008, p. 118-119).

Tais preocupações se aproximam em alguma medida da proposta de Rodrigues (2008), quando elege como um dos eixos analíticos da avaliação em profundidade a análise de conteúdo, que implica em um trabalho de levantamento e análise do material institucional no intuito de apreender objetivos, critérios, dinâmica de implantação, acompanhamento e avaliação, paradigmas orientadores, concepções e valores, conceitos e noções centrais que sustentam a política ou programa, bem como sua coerência interna, ou seja, “não contradição entre as bases conceituais que informam o programa, a formulação de sua implementação e os itens priorizados para o seu acompanhamento, monitoramento e avaliação” (RODRIGUES, 2008, p. 11). Apesar da aproximação percebida, a proposta de uma avaliação em profundidade não se restringe à análise do conteúdo, teoria ou princípios que orientam a política, constituindo apenas um dos escopos da avaliação.

Nesse caso, a autora propõe não apenas a percepção da base conceitual da política, mas sua relação com a formulação de sua implementação, considerando que o processo de formulação de determinada política não se limita às instâncias na qual se origina, mas compreende o processo decisório como contínuo, dependendo do grau de autonomia das instituições executoras. Por isso, ela inclui o escopo da trajetória institucional a qual “pretende dar a perceber o grau de coerência/ dispersão do programa ao longo do seu trânsito pelas vias institucionais” (RODRIGUES, 2008, p. 12). Para tanto, a reconstrução da trajetória do programa deve considerar sua gestação e a base de sua implementação, inclusive considerando que ambos os momentos ocorrem em espaços diferenciados, em que apenas o segundo coincide com o espaço em que agentes institucionais têm contato direto com sujeitos receptores da política (RODRIGUES, 2008, p. 12). A autora ainda considera que este aspecto da avaliação em profundidade é “um dos mais importantes para o entendimento do que realmente ocorre quando se implementam ações dentro de uma política gestada nas esferas superiores, principalmente quando, em razão dos processos de descentralização, é fornecida autonomia às esferas regionais e locais” (RODRIGUES, 2011b, p. 59).

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literatura, embora exista alguma aproximação entre ambas. A avaliação de processo se preocupa com o processo da política, mais que com o seu produto, tendo em vista evidenciar o “como fazer” a política (HOLANDA, 2006, p. 111). O autor ainda aponta a diferença entre avaliação de processo e monitoramento, uma vez que a primeira corresponde a uma atividade externa, uma pesquisa executada num prazo determinado, e o último “é uma atividade interna do projeto (...), realizada de forma continuada, tendo como objetivo apoiar o gerenciamento” (HOLANDA, 2006, p. 111). Cavalcanti (2007) também trata da avaliação de processo, como sendo aquela que ocorre durante a execução do programa e que, de maneira geral, “focaliza a gestão e se preocupa em produzir informações para as modificações e correções que permitam melhorar e otimizar o funcionamento e consequentemente os seus resultados” (CAVALCANTI, 2007, p. 87). Assim, está preocupada em avaliar a implementação da política ou programa tendo por parâmetro o seu planejamento. Silva (2008) define avaliação de processo da seguinte forma.

É o modelo de avaliação de políticas e programas sociais que se volta sobretudo a aferir a eficácia de um programa. Ou seja: em que medida o programa está sendo implementado conforme as diretrizes preestabelecidas e quais as relações entre produto gerado e as metas previstas ou desejadas. (...) Pode ainda se preocupar com a relação custo/ benefício, procurando aferir o grau de otimização dos recursos disponíveis, tanto econômicos como políticos (eficiência). Assim, a questão central da avaliação de processo se refere ao funcionamento do programa e aos serviços prestados (SILVA, 2008, p. 152).

Entre esses autores é explícita a elucidação ao alcance de resultados que foram predefinidos e estão em estreita relação com a adequação entre meios utilizados na implementação do programa e objetivos originais (SILVA, 2008, p. 152). Dessa forma, tendo como foco o funcionamento do programa, é possível revelar incoerências na implementação, contudo a avaliação de processo restringe as possibilidades de explicar por que isso ocorre.

Nessa direção, ainda, no intuito de propor contribuições para se fazer avaliações menos ingênuas, Arretche (2001) introduz a ideia de que, antes do avaliador emitir juízo de valor acerca de determinado programa, é necessário considerar que a implementação modifica e de fato faz as políticas públicas. Assim, a autora aprofunda aspectos da implementação de políticas públicas, constatando que “um programa é, então, o resultado de uma combinação complexa de decisões de diversos agentes” (ARRETCHE, 2001, p. 47), decisões estas que seguem tendências raramente coincidentes. Assim, a autora alega o seguinte:

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demonstrado, independentemente da “vontade política”, da ética ou do interesse dos

formuladores e implementadores, a distância entre formulação e implementação é uma contingência da ação pública. Com efeito, uma adequada metodologia de avaliação deve investigar, em primeiro lugar, os diversos pontos de estrangulamento, alheios à vontade dos implementadores, que implicaram que as metas e os objetivos inicialmente previstos não pudessem ser alcançados (ARRETCHE, 2001, p. 52).

O que a autora aponta é a necessidade de reconhecer a natural divergência entre as concepções de formuladores e implementadores. Assim, para ela, uma avaliação menos ingênua não deveria se limitar a concluir que a distância entre formuladores e implementadores define o sucesso ou fracasso de uma política, mas ir além dessa constatação factual e investigar os motivos que impossibilitaram o alcance dos objetivos. Então, a autora complementa.

Uma adequada metodologia de avaliação deveria concentrar-se no exame das razões pelas quais a distancia entre os objetivos e a metodologia de um programa – tal como previstos por seus formuladores –, bem como sua implementação efetiva, ocorre por decisão dos próprios agentes implementadores (ARRETCHE, 2001, p. 52).

Tal constatação de que os programas são modificados pelos implementadores e que, portanto, a avaliação deve investigar os motivos pelos quais isso ocorre, embora seja uma compreensão importante, não chega a propor de fato uma contribuição para a realização de avaliações menos ingênuas. Isso porque tal constatação leva a autora a concluir que o que pode explicar tal realidade é o nível de adesão dos implementadores à proposta dos formuladores, determinado pelo: nível de conhecimento que os implementadores de fato possuem sobre o programa; a aceitação dos seus objetivos, regras e prioridades; condições institucionais para a implementação do programa; e adaptações ao desenho original do programa devido a questões não previstas pelos formuladores (ARRETCHE, 2001, p. 53).

Para suprir tal “prejuízo” (digamos assim) que a baixa adesão dos implementadores possa causar ao sucesso do programa, a autora propõe então que, “por esta razão, todo modelo de implementação deve contemplar a formulação de uma adequada estrutura de incentivos” (ARRETCHE, 2001, p. 54) como estratégia para garantir a adesão dos implementadores à proposta formulada originalmente. Defende ainda que, “problemas na estrutura de incentivos podem explicar grande parte das dificuldades da autoridade central para obter sucesso na implementação de seus programas” (ARRETCHE, 2001, p. 49).

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crítica ao processo de implementação e não da crítica à construção da própria política, como propõe Rodrigues (2008), (2011a) e (2011b). Neste sentido, entende-se que a avaliação em profundidade ultrapassa o escopo da avaliação de processo, porque lida com aspectos que se tornaram lacunas da literatura convencional.

A avaliação em profundidade, ao buscar compreender os objetivos da política para além de seu alcance e apreensão dos resultados de êxito ou fracasso, busca avaliar a coerência com os mecanismos construídos para sua efetivação, de maneira a questionar os próprios objetivos predefinidos. Tal questionamento se fundamenta ainda nas análises de conteúdo e contexto da política, que evidenciam os princípios norteadores, a lógica envolvida na formulação, bem como ao longo da implementação, em relação aos seus respectivos contextos. Portanto, entende-se aqui que a avaliação em profundidade se constitui a partir de uma visão holística da política ou programa em questão, compreendendo-os a partir de dimensões processual, histórica, social, econômica e cultural, ou seja, de sua “multidimensionalidade” (RODRIGUES, 2011b, p. 57).

E quanto ao aspecto contextual, é possível resgatar determinadas compreensões sobre “contexto” que se diferenciam em Lejano (2011) e Rodrigues (2011b). Para o primeiro autor, inspirador de Rodrigues (2008) na formulação de um modelo interpretativo para avaliação de políticas públicas, vale problematizar a fusão de texto e contexto, ou seja, “o engajamento do texto com o real induz mudanças reais na maneira pela qual a política é posta em ação” e, portanto, verificar a coerência da política que significa a adaptação do texto ao contexto (LEJANO, 2011, p. 229). Nessa perspectiva, o autor compreende contexto como um recorte voltado para o lugar específico no qual uma política é efetivamente implementada, dando vasão ao aspecto da “experiência”, que significa “o modelo de conhecimento da pessoa (ou grupo) inserido na situação política” (LEJANO, 2011, p. 205). Já Rodrigues (2011b), aprofunda o conceito e admite que há vários níveis de contexto e, por isso, propõe na avaliação em profundidade a análise de contexto da formulação da política, considerando: “levantamento de dados sobre o momento político, condições socioeconômicas, com atenção para as articulações entre as esferas local, regional, nacional, internacional, e mesmo transnacional, quando for o caso” (RODRIGUES, 2011a, p. 59).

Além disso, a autora destaca o seguinte:

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parte de um conjunto de ações que expressa, de uma forma mais abrangente, um modo de conceber a política, em seu sentido amplo, contemplando o econômico e o social e a definição dos caminhos para o país (RODRIGUES, 2011a, p. 59).

Tal aspecto é considerado como fundamental para a pesquisa aqui realizada com base na avaliação em profundidade, considerando que os objetivos desta não se restringem a capturar as concepções dos sujeitos envolvidos na assistência estudantil acerca da mesma, mas vislumbra correlacionar tais perspectivas com um conteúdo de âmbito mais geral e complexo, situado nos campos econômico, social e político, posto que o próprio conteúdo do programa está relacionado ao contexto e, portanto, ao momento político e econômico de sua idealização.

A avaliação em profundidade se propõe também detalhada e densa, segundo Rodrigues (2011b). Tal pretensão, a autora justifica a partir de sua própria área de formação, ou seja, da antropologia, inspirada em Geertz (1978 apud Rodrigues, 2011b, p. 57), para quem uma descrição densa, que emerge de uma abordagem interpretativa, consiste no “esforço intelectual do pesquisador na busca dos sentidos e significados que emanam da situação em estudo”, no caso da política pública, deve preocupar-se com os significados para quem as formulam, executam ou vivenciam (RODRIGUES, 2011b, p. 57). Nesse sentido, considerou-se a avaliação em profundidade adequada para a realização dos objetivos dessa pesquisa, uma vez que também se preocupa em compreender a concepção de assistência estudantil para os sujeitos envolvidos de forma direta com o programa, como aqueles citados anteriormente (formuladores, executores e beneficiários), mas também, vale acrescentar, a concepção de sujeitos que se envolvem indiretamente com as ações de assistência estudantil a partir de sua vinculação direta com a finalidade primeira destas ações, relativa ao processo educacional, que são os professores.

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TABELA 1: SITUAÇÃO DAS PRIMEIRAS TURMAS DE ENSINO MÉDIO INTEGRADO AO TÉCNICO  DO CAMPUS PARNAÍBA

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