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Não! Porque Não! Talvez! Vamos analisar! Vamos monitorizar! Vamos prepara os atores locais!

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Academic year: 2021

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(1)

“Experiências práticas de cooperação no quadro do regime de delegação de competências nos

municípios e entidades intermunicipais."

ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO

Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra rochettecordeiro@fl.uc.pt

Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20

Enquanto muitos outros diziam:

Não! Porque Não!

Eu, desde o início do processo que proponho:

Talvez! Vamos analisar! Vamos monitorizar!

Vamos prepara os atores locais!

(2)

Contextualização

0

Esta prevê que:

«Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública» (artigo 6.º, n.º 1)

e que

«a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração» (artigo 267.º, n.º 2).

Objetivamente, e se nos encontramos neste fórum para refletir sobre o Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro, não podemos deixar de relembrar o plasmado aConstituição da República Portuguesa.

(3)

A reforma do Marquês de Pombal, bem como décadas mais tarde a revolução liberal de 1820, colocaram nas mãos do Estado a responsabilidade pela educação em Portugal, por força da expulsão das ordens religiosas. A organização de um ensino moderno através de um modelo laico, gratuito e obrigatório que substituísse o ensino clássico e teológico anterior foi assumido de forma centralizada pelo Estado desde há praticamente dois séculos. Desde esse longínquo momento que o sistema educativo português apresenta um caráter centralizado.

Faz sentido aqui relembrar as palavras de Gomes Canotilho (2008), em que o autor reconhece que terá prevalecido uma “alegada conceção jacobina de ensino, traduzida na unicidade e uniformidade da oferta escolar”.

O Centralismo associado às nossas velhas influências francófonas.

Cultura Educação Social Saúde

Programa Aproximar

Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro

Educação

O XIX Governo Constitucional lançou, através de uma Resolução do Conselho de Ministros - n.º 15/2013, de 19 de 2013 -, o

“Aproximar — Programa de Descentralização de Políticas Públicas”, que, entre outros objetivos, tinha por missão identificar competências dos serviços e organismos da administração central com potencial de descentralização.

(4)

No domínio da educação, no que se refere ao ensino básico e secundário, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências:

a) No âmbito da gestão escolar e das práticas educativas:

i) Definição do plano estratégico educativo municipal ou intermunicipal, da rede escolar e da oferta educativa e formativa;

ii) Gestão do calendário escolar;

iii) Gestão dos processos de matrículas e de colocação dos alunos;

iv) Gestão da orientação escolar;

v) Decisão sobre recursos apresentados na sequência de instauração de processo disciplinar a alunos e de aplicação de sanção de transferência de estabelecimento de ensino;

vi) Gestão dos processos de ação social escolar;

b) No âmbito da gestão curricular e pedagógica:

i) Definição de normas e critérios para o estabelecimento das ofertas educativas e formativas, e respetiva distribuição, e para os protocolos a estabelecer na formação em contexto de trabalho;

ii) Definição de componentes curriculares de base local, em articulação com as escolas;

iii) Definição de dispositivos de promoção do sucesso escolar e de estratégias de apoio aos alunos, em colaboração com as escolas;

c) No âmbito da gestão dos recursos humanos:

i) Recrutamento, gestão, alocação, formação e avaliação do desempenho do pessoal não docente;

ii) Recrutamento de pessoal para projetos específicos de base local;

d) A gestão orçamental e de recursos financeiros;

e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas do ensino básico e secundário:

i) Construção, requalificação, manutenção e conservação das infraestruturas escolares;

ii) Seleção, aquisição e gestão de equipamentos escolares, mobiliário, economato e material de pedagógico.

(5)

Descentralização – visa transferir o poder de decisão para instâncias regionais e locais e implicar diretamente os principais interessados no sucesso do sistema, envolvendo-os no processo decisório.

Desconcentração –visa facilitar o trabalho da administração central, através da colocação dos seus serviços em localizações mais próximas das populações.

Autonomia -“a faculdade reconhecida ao agrupamento de escolas ou à escola não agrupada pela lei e pela administração educativa de tomar decisões nos domínios da organização pedagógica, da organização curricular, da gestão dos recursos humanos, da ação social escolar e da gestão estratégica, patrimonial, administrativa e financeira, no quadro das funções competências e recursos que lhe estão atribuídos” (Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril).

Alguns Conceitos Envolvidos

1 – Sistemas Centralizados com Autonomia das Escolas –França e Portugal.

2 – Sistemas Predominantemente Centralizados com certificação Local – Grécia; Itália e Roménia.

3 – Sistemas Federais com importância a nível das Regiões – Alemanha; Espanha e Bélgica.

4 – Sistemas de colaboração entre o Estado e o Poder Local – Dinamarca; Finlândia e Polónia.

5 – Sistemas descentralizados com muita autonomia das Escolas – Suécia; Inglaterra e Holanda.

Tipologia de Redistribuição de Responsabilidades

Adap. Batista, 2012

(6)

Neste sentido fomos impelidos de imediato a questionar:

Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do sucesso educativo?

Que debate existiu(e) em torno deste propósito?

O que se pretende? Desconcentração? Descentralização? Autonomia?

Educação e os Municípios

1

(7)

A educação nas autarquias

A territorialização das políticas educativas exige, necessariamente, a definição de novas competências e de novos papéis a outros atores sociais.

Neste sentido, os municípios são apresentados como os elementos chave para a efetiva territorialização das políticas.

Projeto

estratégico ao nível da

educação

Um “Projeto Educativo Local” traduz-se por um “plano estratégico” em termos educativos, paralelo aos “Planos Estratégicos de Desenvolvimento”, explicitando o sentido da ação educativa do município e o modo específico de se organizar e de encontrarem soluções próprias para os seus problemas e anseios.

Para além das suas funções tradicionais - económica, social, política e de prestação de serviços -, cada comunidade deve reconhecer, exercitar e desenvolver permanentemente, uma função educadora, assumindo uma intencionalidade e uma responsabilidade, cujo objetivo principal deverá ser a formação, promoção e desenvolvimento de TODOS os habitantes, bem como do território onde todos interagem .

(8)

Carta Europeia de Autonomia Local -1985

Um dos principais fundamentos de todo o regime democrático são as autarquias sendo aconselhado que cada país criasse legislação adequada para o reconhecimento da autonomia local (Conselho da Europa).

Constituição da República de 1976 e a primeira Lei das Finanças Locais do período democrático (Lei nº 1/79 de 2 Janeiro)

as autarquias ganharam reconhecimento legislativo, através da construção de instrumentos legais conferindo ao poder local um estatuto inequívoco e importante, assegurando-se em simultânea a sua autonomia política, administrativa e financeira.

Artigo 235.º Autarquias locais

1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.

2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.

É a partir da década de 80 que começam a ser definidos os contornos legais da intervenção municipal em matéria de educação observando-se , no essencial, três fases que marcam este percurso em termos nacionais.

Durante este período salienta-se também o início da representação dos municípios no Conselho Nacional de Educação nomeados pela Associação Nacional de Municípios, segundo a Lei nº 31/87 de 3 de julho (alínea f do artigo 3º).

1ª fase74-86

época onde os municípios foram encarados como meros contribuintes financeiros na educação escolar.

2ª fase86-95

estatuto de agente educativo: pré- escolar; Educação Especial; Formação Profissional;

Atividades Extra Escolares

3ª fase95-atualidade

municípios como parte integrante do processo educativo, passando a ter estatuto público.

(9)

As autarquias locais gozam de autonomia, nesse sentido dispõem de pessoal, património e finanças próprias, estando toda a gestão de recursos ao encargo dos respetivos órgãos. Os municípios são elementos constitutivos da democracia e da cidadania portuguesas, estando-lhes incumbida a satisfação das necessidades das comunidades locais.

Áreas de intervenção/atribuições:

Equipamento rural e urbano;

Energia;

Transportes e comunicações;

Educação;

Património, cultura e ciência;

Tempos livres e desporto;

Saúde;

Ação social;

Habitação;

Proteção civil;

Ambiente e saneamento básico;

Defesa do consumidor;

Promoção do desenvolvimento;

Ordenamento do território e urbanismo;

Política municipal;

Cooperação externa

As Autarquias Locais dispõem, constitucionalmente, de autonomia para exercerem livremente a sua ação nos domínios das suas atribuições (Andrade, 2010).

Atribuições do município no âmbito do sistema educativo

(descentralização de competências em educação)

Criação dos conselhos municipais de educação

elaboração da carta educativa

participação e reorganização da rede escolar

participação na conceção das grandes orientações específicas dos estabelecimentos de educação e ensino da área do município

intervenção na celebração de contratos de autonomia das escolas Construção e gestão de equipamentos e serviços (pré-escolar e ensino básico)

construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos

gestão dos refeitórios dos estabelecimentos

gerir o pessoal não docente

assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico, como alternativa ao transporte escolar

comparticipar no apoio às crianças

promover e apoiar o desenvolvimento de atividades complementares de ação educativa

participação no apoio à educação extraescolar.

(10)

A Descentralização ou/e Territorialização da Educação

2

Os Territórios

(11)

Hipsometria

Variação da população residente por concelho | 2001-2011

(12)

Índice de envelhecimento por concelho, em 2011

(13)

Dimensões Indicadores Ano/Fonte Unidade

Taxa de ana lfa betismo 2011 | INE %

População com o 1º CEB 2011 | INE % pop. residente

População com ensino secundá rio 2011 | INE % pop. residente

População com ensino superior 2011 | INE % pop. residente

População entre 6 e 15 a nos que nã o está a frequentar o

s istema de ens ino 2011 | INE % da popula çã o entre

6 e 15 a nos População entre 18 e 24 a nos de ida de com o 3º CEB que

nã o es tá a frequenta r o sis tema de ensino 2011 | INE % da popula çã o entre 18 e 24 a nos População com 15 e ma is a nos de idade sem nenhum

nível de escolarida de completo 2011 | INE % da pop. com 15 e +

a nos

Taxa de aba ndono precoce 2011 | INE

% indvíduos entre 18 e os 24 anos que deixou de estuda r

Taxa bruta de escola rizaçã o 2012/13 | DGEEC/MEC % de alunos

Taxa de va riação populaciona l 2001-2011 %

Taxa de na ta lida de 2011 | INE

Densida de popula ciona l 2011 | INE Ha b/km²

Índice de envelhecimento 2011 | INE %

População de na ciona lida de es trangeira 2011 | INE % pop. residente População com 14 ou menos a nos de ida de 2011 | INE % pop. residente

Núcleos fa miliares monopa renta is 2011 | INE % de família s

Transporte Autoca rro\Tra ns porte coletivo 2011 | INE % de indivíduos

Transporte Automóvel 2011 | INE % de indivíduos

Dura çã o média dos movimentos pendula res 2011 | INE minutos

Empresa s 2014 | INE | Infoempresa s Nº por 1000 hab.

Taxa de ativida de 2011 | INE %

Taxa de desemprego tota l 2011 | INE %

Taxa de desemprego jovem 2011 | INE %

Profis siona is socialmente mais va lorizados 2011 | INE % População emprega da no setor a grícola, pesca e flores ta 2011 | INE % Representantes do poder legis lativo e de órgãos

executivos, dirigentes , diretores e gestores executivos 2011 | INE %

Traba lha dores nã o qua lificados 2011 | INE %

População emprega da no setor secundá rio 2011 | INE %

Beneficiários do subs ídio de des emprego 2011 | INE Nº por 1000 hab.

Beneficiários de rendimento social de inserçã o 2011 | INE Nº por 1000 hab.

População res idente com pelo menos uma dificulda de 2011 | INE %

Edifícios muito degra dados 2011 | INE %

Aloja mentos fa miliares clá ss icos s em pelo menos uma

infraestrutura bás ica 2011 | INE %

Encargos médios mens ais por a quisiçã o de ha bitação 2011 | INE Va lor médio mens al da s rendas dos aloja mentos

Educação e Qualificação

Condições de vida Atividade económica e

emprego Demografia

(14)
(15)

1 -Urbanos de Alta Densidade

Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de

significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada

capacidade financeira.

2 -Urbanos de média Densidade

Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira

3 Territórios de baixa Densidade Municípios com significativas debilidades

demográficas – baixo nº de nascimentos;

forte envelhecimento;

despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.

4 Territórios de muito baixa Densidade Municípios com elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de

nascimentos; forte envelhecimento;

despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.

As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território

Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas

3 Descentralização de competências:

Será uma verdadeira Municipalização

da Educação ?

(16)

1 - Momento anterior à implementação do processo de descentralização

Questão fulcral a colocar neste momento

O que ganha o país em termos educativos com a implementação deste processo?

Assume-se apenas a descentralização , na mudança do 5 de outubro para a praça do município ? - Será apenas a troca do” homem da mala”?

Todo o processo (contrato a ser celebrado) é centrado na “escola”, esquecendo o território que é a base de toda a lógica da territorialização – descentralizaçãovsautonomia de escolas

Como resolver as questões legislativas – incompatibilidade entre a proposta e o quadro legal vigente - por exemplo da lei 7/2003 relativamente aos Conselhos Municipais de Educação ou aos contratos de Autonomia dos Agrupamentos de Escolas.

Uma visão centralista da capital e dos territórios do litoral que vão acentuar as desigualdades entre os diferentes territórios nacionais – comparar Cascais com Barrancos ou Arruda dos Vinhos com Lisboa

- Gestão dos Recursos

- Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo

- Administração de Escola / AE - Políticas Educativas

Contrato de Educação e Formação Municipal

Modelo top-down

Estado Central

Município

CME Escola

(17)

- Gestão dos Recursos

- Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo

- Administração de Escola / AE - Políticas Educativas

Contrato de Educação e Formação Municipal

Modelo top-down ? Estado

Central

Município CME

Escola

- Gestão dos Recursos

- Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo

- Administração de Escola / AE - Políticas Educativas

Contrato de Educação e Formação Municipal

CME

Município

Estado Central

Botton - up

Escola

(18)

Planeamento Estratégico

Políticas de Avaliação Institucional Relação escola /

comunidade

Gestão de Recursos

Gestão e administração

escolar Humanos

Materiais Orçamentais

(OE + Orç.

Privativo)

Gestão do espaço e do

tempo Gestão dos

Recursos

Descentralização da

Educação Administração de Escola / AE

Organização Pedagógica

Organização administrativa Avaliação

pedagógica

Desenvolvimento do currículo

Currículo

Políticas Educativas

Organização Pedagógica e administrativa

Mas como fazer? Quais a metodologia a seguir na implementação do processo de modo a que seja

participado?

(19)

AE/E Território / Conselho Municipal de Educação

Município MEC

A Matriz

(20)

1 -Urbanos de Alta Densidade

Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de

significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada

capacidade financeira.

2 -Urbanos de média Densidade

Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira

3 Territórios de baixa Densidade Municípios com significativas debilidades

demográficas – baixo nº de nascimentos;

forte envelhecimento;

despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.

4 Territórios de muito baixa Densidade Municípios com elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de

nascimentos; forte envelhecimento;

despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.

As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território

Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas

1 -Urbanos de Alta Densidade

O número de

conselheiros presentes no CME deve levar ao equacionar de uma diferente estrutura.

Deverá ser equacionado um conselho de escolas, a qual deverá incluir também as escolas privadas.

Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares Desenho e

implementação do PEL

2 -Urbanos de média Densidade

O número de

conselheiros presentes no CME pode (ou não) levar ao equacionar de uma diferente estrutura.

Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares Desenho e

implementação do PEL

3 Territórios de baixa Densidade Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento*.

Criação de Divisão de Educação de características interdisciplinares

4 Territórios de muito baixa Densidade Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento.

Obrigatoriedade de assunção de descriminação positiva em termos financeiros e de Recursos humanos destes territórios

As diferentes tipologias de território e as diferentes soluções na Governança local da educação

Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas

(21)

Três instrumentos se apresentam como peças fulcrais no processo:

- O Conselho Municipal de Educação, que deve passar a ser assumido como um Conselho de Coordenação Pedagógica –mudança legislativa obrigatória

- O Projeto Educativo Local –processo construído numa lógica botton-upcom uma proposta de estrutura de gestão e coordenação à medida da ambição de cada território.

- Documento de compromisso entre os diferentes atores educativos ASSIM!

Como construir as Novas Educações através de um Projeto participativo e participado, mesmo

tendo por base um processo todo ele muito “centralizado”?

EDUCAÇÃO

(…) CULTURA

PLANEAMENTO E URBANISMO

SOLIDARIEDADE

E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E JUVENTUDE Funções da Equipa Autárquica – Política e Técnica

Informação / Divulgação Administração/Gestão de Recursos

Articulação da Oferta Relações interdepartamentais

Provedoria e Educação Parental (...)

(22)

EDUCAÇÃO

(…) CULTURA

PLANEAMENTO E URBANISMO

SOLIDARIEDADE

E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E JUVENTUDE Ministério

da Educação

CME

Conselho Pedagógico

Representantes das escolas

?

associativa Representação

Parental Representação

Empresarial Bibliotecas e agentes educativos

Museus e agentes culturais

AE/ Escola AE/ Escola

AE/ Escola AE/ Escola

Conselho de Escolas

AE/ Escola

Diretores de Escolas

(…)

Agrupamentos

Escolas

Espaço Escolar

Turma Alunos

Professores

Famílias

Empresas Comunidade

Técnicos Não docentes

Ambiente Escolar

Diagnóstico: desafios à comunidade escolar

(23)

Sistema Formativo Integrado

Adap. de Villar, 2007; Cordeiro et al. 2012

ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL (CONSELHO DE COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA) Planifica, planeia, catalisa esforços e interesses

INSTITUIÇÕES EDUCATIVAS Transformam a experiência vital em

experiência de cultura

FAMÍLIA/PAIS

Garantem um itinerário formativo que não se reduz ao trajecto escolar

ASSOCIATIVISMO Possibilita vias de conexão com o território SISTEMA PRODUTIVO

Incide na riqueza e complexidade de experiência que oferece o território

Projecto de desenvolvimento integrado e consensual no território

SISTEMA FORMATIVO INTEGRADO

ÁREA SOCIAL Possibilita vias de conexão com as

Instituições Sociais (IPSS)

ÁREA CULTURAL Espaços culturais como espaços educativos

Mais dúvidas que certezas:

Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do sucesso educativo? Que debate existiu em torno deste propósito?

Terão todos os territórios as mesmas condições para receber e implementar um processo de descentralização de educação? Poderemos ter territórios regidos por diferentes legislações?

Serão os territórios piloto representativos da complexidade territorial? Se correrem bem (alguns) poder-se-á generalizar?

E os que correrem mal? Como vamos fazer?

Como será gerida a relação oferta privada e pública no mesmo território (pois as regras continuarão a ser, aparentemente, diferentes)?

(24)

Que caminhos?

Monitorização e avaliação contínua dos atuais projetos-pilotos;

Preparação a curto prazo dos quadros autárquicos (e intermunicipais) para a implementação da descentralização;

A passagem da centralização à territorialização/descentralização deve ser observado com o cuidado que um processo tão decisivo para o futuro de Portugal obriga;

O projeto deverá ser participativo e participado.

“Experiências práticas de cooperação no quadro do regime de delegação de competências nos

municípios e entidades intermunicipais."

ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO

Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra rochettecordeiro@fl.uc.pt

Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20

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