“Experiências práticas de cooperação no quadro do regime de delegação de competências nos
municípios e entidades intermunicipais."
ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO
Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra rochettecordeiro@fl.uc.pt
Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20
Enquanto muitos outros diziam:
Não! Porque Não!
Eu, desde o início do processo que proponho:
Talvez! Vamos analisar! Vamos monitorizar!
Vamos prepara os atores locais!
Contextualização
0
Esta prevê que:
«Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública» (artigo 6.º, n.º 1)
e que
«a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração» (artigo 267.º, n.º 2).
Objetivamente, e se nos encontramos neste fórum para refletir sobre o Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro, não podemos deixar de relembrar o plasmado aConstituição da República Portuguesa.
A reforma do Marquês de Pombal, bem como décadas mais tarde a revolução liberal de 1820, colocaram nas mãos do Estado a responsabilidade pela educação em Portugal, por força da expulsão das ordens religiosas. A organização de um ensino moderno através de um modelo laico, gratuito e obrigatório que substituísse o ensino clássico e teológico anterior foi assumido de forma centralizada pelo Estado desde há praticamente dois séculos. Desde esse longínquo momento que o sistema educativo português apresenta um caráter centralizado.
Faz sentido aqui relembrar as palavras de Gomes Canotilho (2008), em que o autor reconhece que terá prevalecido uma “alegada conceção jacobina de ensino, traduzida na unicidade e uniformidade da oferta escolar”.
O Centralismo associado às nossas velhas influências francófonas.
Cultura Educação Social Saúde
Programa Aproximar
Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro
Educação
O XIX Governo Constitucional lançou, através de uma Resolução do Conselho de Ministros - n.º 15/2013, de 19 de 2013 -, o
“Aproximar — Programa de Descentralização de Políticas Públicas”, que, entre outros objetivos, tinha por missão identificar competências dos serviços e organismos da administração central com potencial de descentralização.
No domínio da educação, no que se refere ao ensino básico e secundário, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências:
a) No âmbito da gestão escolar e das práticas educativas:
i) Definição do plano estratégico educativo municipal ou intermunicipal, da rede escolar e da oferta educativa e formativa;
ii) Gestão do calendário escolar;
iii) Gestão dos processos de matrículas e de colocação dos alunos;
iv) Gestão da orientação escolar;
v) Decisão sobre recursos apresentados na sequência de instauração de processo disciplinar a alunos e de aplicação de sanção de transferência de estabelecimento de ensino;
vi) Gestão dos processos de ação social escolar;
b) No âmbito da gestão curricular e pedagógica:
i) Definição de normas e critérios para o estabelecimento das ofertas educativas e formativas, e respetiva distribuição, e para os protocolos a estabelecer na formação em contexto de trabalho;
ii) Definição de componentes curriculares de base local, em articulação com as escolas;
iii) Definição de dispositivos de promoção do sucesso escolar e de estratégias de apoio aos alunos, em colaboração com as escolas;
c) No âmbito da gestão dos recursos humanos:
i) Recrutamento, gestão, alocação, formação e avaliação do desempenho do pessoal não docente;
ii) Recrutamento de pessoal para projetos específicos de base local;
d) A gestão orçamental e de recursos financeiros;
e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas do ensino básico e secundário:
i) Construção, requalificação, manutenção e conservação das infraestruturas escolares;
ii) Seleção, aquisição e gestão de equipamentos escolares, mobiliário, economato e material de pedagógico.
Descentralização – visa transferir o poder de decisão para instâncias regionais e locais e implicar diretamente os principais interessados no sucesso do sistema, envolvendo-os no processo decisório.
Desconcentração –visa facilitar o trabalho da administração central, através da colocação dos seus serviços em localizações mais próximas das populações.
Autonomia -“a faculdade reconhecida ao agrupamento de escolas ou à escola não agrupada pela lei e pela administração educativa de tomar decisões nos domínios da organização pedagógica, da organização curricular, da gestão dos recursos humanos, da ação social escolar e da gestão estratégica, patrimonial, administrativa e financeira, no quadro das funções competências e recursos que lhe estão atribuídos” (Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril).
Alguns Conceitos Envolvidos
1 – Sistemas Centralizados com Autonomia das Escolas –França e Portugal.
2 – Sistemas Predominantemente Centralizados com certificação Local – Grécia; Itália e Roménia.
3 – Sistemas Federais com importância a nível das Regiões – Alemanha; Espanha e Bélgica.
4 – Sistemas de colaboração entre o Estado e o Poder Local – Dinamarca; Finlândia e Polónia.
5 – Sistemas descentralizados com muita autonomia das Escolas – Suécia; Inglaterra e Holanda.
Tipologia de Redistribuição de Responsabilidades
Adap. Batista, 2012
Neste sentido fomos impelidos de imediato a questionar:
• Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do sucesso educativo?
• Que debate existiu(e) em torno deste propósito?
•O que se pretende? Desconcentração? Descentralização? Autonomia?
Educação e os Municípios
1
A educação nas autarquias
A territorialização das políticas educativas exige, necessariamente, a definição de novas competências e de novos papéis a outros atores sociais.
Neste sentido, os municípios são apresentados como os elementos chave para a efetiva territorialização das políticas.
Projeto
estratégico ao nível da
educação
Um “Projeto Educativo Local” traduz-se por um “plano estratégico” em termos educativos, paralelo aos “Planos Estratégicos de Desenvolvimento”, explicitando o sentido da ação educativa do município e o modo específico de se organizar e de encontrarem soluções próprias para os seus problemas e anseios.
Para além das suas funções tradicionais - económica, social, política e de prestação de serviços -, cada comunidade deve reconhecer, exercitar e desenvolver permanentemente, uma função educadora, assumindo uma intencionalidade e uma responsabilidade, cujo objetivo principal deverá ser a formação, promoção e desenvolvimento de TODOS os habitantes, bem como do território onde todos interagem .
Carta Europeia de Autonomia Local -1985
Um dos principais fundamentos de todo o regime democrático são as autarquias sendo aconselhado que cada país criasse legislação adequada para o reconhecimento da autonomia local (Conselho da Europa).
Constituição da República de 1976 e a primeira Lei das Finanças Locais do período democrático (Lei nº 1/79 de 2 Janeiro)
as autarquias ganharam reconhecimento legislativo, através da construção de instrumentos legais conferindo ao poder local um estatuto inequívoco e importante, assegurando-se em simultânea a sua autonomia política, administrativa e financeira.
Artigo 235.º Autarquias locais
1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.
2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.
É a partir da década de 80 que começam a ser definidos os contornos legais da intervenção municipal em matéria de educação observando-se , no essencial, três fases que marcam este percurso em termos nacionais.
Durante este período salienta-se também o início da representação dos municípios no Conselho Nacional de Educação nomeados pela Associação Nacional de Municípios, segundo a Lei nº 31/87 de 3 de julho (alínea f do artigo 3º).
1ª fase74-86
época onde os municípios foram encarados como meros contribuintes financeiros na educação escolar.
2ª fase86-95
estatuto de agente educativo: pré- escolar; Educação Especial; Formação Profissional;
Atividades Extra Escolares
3ª fase95-atualidade
municípios como parte integrante do processo educativo, passando a ter estatuto público.
As autarquias locais gozam de autonomia, nesse sentido dispõem de pessoal, património e finanças próprias, estando toda a gestão de recursos ao encargo dos respetivos órgãos. Os municípios são elementos constitutivos da democracia e da cidadania portuguesas, estando-lhes incumbida a satisfação das necessidades das comunidades locais.
Áreas de intervenção/atribuições:
• Equipamento rural e urbano;
• Energia;
• Transportes e comunicações;
• Educação;
• Património, cultura e ciência;
• Tempos livres e desporto;
• Saúde;
• Ação social;
• Habitação;
• Proteção civil;
• Ambiente e saneamento básico;
• Defesa do consumidor;
• Promoção do desenvolvimento;
• Ordenamento do território e urbanismo;
• Política municipal;
• Cooperação externa
•
As Autarquias Locais dispõem, constitucionalmente, de autonomia para exercerem livremente a sua ação nos domínios das suas atribuições (Andrade, 2010).
Atribuições do município no âmbito do sistema educativo
(descentralização de competências em educação)
Criação dos conselhos municipais de educação
• elaboração da carta educativa
• participação e reorganização da rede escolar
• participação na conceção das grandes orientações específicas dos estabelecimentos de educação e ensino da área do município
• intervenção na celebração de contratos de autonomia das escolas Construção e gestão de equipamentos e serviços (pré-escolar e ensino básico)
• construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos
• gestão dos refeitórios dos estabelecimentos
• gerir o pessoal não docente
• assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico, como alternativa ao transporte escolar
• comparticipar no apoio às crianças
• promover e apoiar o desenvolvimento de atividades complementares de ação educativa
• participação no apoio à educação extraescolar.
A Descentralização ou/e Territorialização da Educação
2
Os Territórios
Hipsometria
Variação da população residente por concelho | 2001-2011
Índice de envelhecimento por concelho, em 2011
Dimensões Indicadores Ano/Fonte Unidade
Taxa de ana lfa betismo 2011 | INE %
População com o 1º CEB 2011 | INE % pop. residente
População com ensino secundá rio 2011 | INE % pop. residente
População com ensino superior 2011 | INE % pop. residente
População entre 6 e 15 a nos que nã o está a frequentar o
s istema de ens ino 2011 | INE % da popula çã o entre
6 e 15 a nos População entre 18 e 24 a nos de ida de com o 3º CEB que
nã o es tá a frequenta r o sis tema de ensino 2011 | INE % da popula çã o entre 18 e 24 a nos População com 15 e ma is a nos de idade sem nenhum
nível de escolarida de completo 2011 | INE % da pop. com 15 e +
a nos
Taxa de aba ndono precoce 2011 | INE
% indvíduos entre 18 e os 24 anos que deixou de estuda r
Taxa bruta de escola rizaçã o 2012/13 | DGEEC/MEC % de alunos
Taxa de va riação populaciona l 2001-2011 %
Taxa de na ta lida de 2011 | INE ‰
Densida de popula ciona l 2011 | INE Ha b/km²
Índice de envelhecimento 2011 | INE %
População de na ciona lida de es trangeira 2011 | INE % pop. residente População com 14 ou menos a nos de ida de 2011 | INE % pop. residente
Núcleos fa miliares monopa renta is 2011 | INE % de família s
Transporte Autoca rro\Tra ns porte coletivo 2011 | INE % de indivíduos
Transporte Automóvel 2011 | INE % de indivíduos
Dura çã o média dos movimentos pendula res 2011 | INE minutos
Empresa s 2014 | INE | Infoempresa s Nº por 1000 hab.
Taxa de ativida de 2011 | INE %
Taxa de desemprego tota l 2011 | INE %
Taxa de desemprego jovem 2011 | INE %
Profis siona is socialmente mais va lorizados 2011 | INE % População emprega da no setor a grícola, pesca e flores ta 2011 | INE % Representantes do poder legis lativo e de órgãos
executivos, dirigentes , diretores e gestores executivos 2011 | INE %
Traba lha dores nã o qua lificados 2011 | INE %
População emprega da no setor secundá rio 2011 | INE %
Beneficiários do subs ídio de des emprego 2011 | INE Nº por 1000 hab.
Beneficiários de rendimento social de inserçã o 2011 | INE Nº por 1000 hab.
População res idente com pelo menos uma dificulda de 2011 | INE %
Edifícios muito degra dados 2011 | INE %
Aloja mentos fa miliares clá ss icos s em pelo menos uma
infraestrutura bás ica 2011 | INE %
Encargos médios mens ais por a quisiçã o de ha bitação 2011 | INE € Va lor médio mens al da s rendas dos aloja mentos
Educação e Qualificação
Condições de vida Atividade económica e
emprego Demografia
1 -Urbanos de Alta Densidade
Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de
significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada
capacidade financeira.
2 -Urbanos de média Densidade
Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira
3 –Territórios de baixa Densidade Municípios com significativas debilidades
demográficas – baixo nº de nascimentos;
forte envelhecimento;
despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.
4 –Territórios de muito baixa Densidade Municípios com elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de
nascimentos; forte envelhecimento;
despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.
As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território
Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas
3 Descentralização de competências:
Será uma verdadeira Municipalização
da Educação ?
1 - Momento anterior à implementação do processo de descentralização
Questão fulcral a colocar neste momento
O que ganha o país em termos educativos com a implementação deste processo?
Assume-se apenas a descentralização , na mudança do 5 de outubro para a praça do município ? - Será apenas a troca do” homem da mala”?
•Todo o processo (contrato a ser celebrado) é centrado na “escola”, esquecendo o território que é a base de toda a lógica da territorialização – descentralizaçãovsautonomia de escolas
•Como resolver as questões legislativas – incompatibilidade entre a proposta e o quadro legal vigente - por exemplo da lei 7/2003 relativamente aos Conselhos Municipais de Educação ou aos contratos de Autonomia dos Agrupamentos de Escolas.
•Uma visão centralista da capital e dos territórios do litoral que vão acentuar as desigualdades entre os diferentes territórios nacionais – comparar Cascais com Barrancos ou Arruda dos Vinhos com Lisboa
- Gestão dos Recursos
- Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo
- Administração de Escola / AE - Políticas Educativas
Contrato de Educação e Formação Municipal
Modelo top-down
Estado Central
Município
CME Escola
- Gestão dos Recursos
- Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo
- Administração de Escola / AE - Políticas Educativas
Contrato de Educação e Formação Municipal
Modelo top-down ? Estado
Central
Município CME
Escola
- Gestão dos Recursos
- Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo
- Administração de Escola / AE - Políticas Educativas
Contrato de Educação e Formação Municipal
CME
Município
Estado Central
Botton - up
Escola
Planeamento Estratégico
Políticas de Avaliação Institucional Relação escola /
comunidade
Gestão de Recursos
Gestão e administração
escolar Humanos
Materiais Orçamentais
(OE + Orç.
Privativo)
Gestão do espaço e do
tempo Gestão dos
Recursos
Descentralização da
Educação Administração de Escola / AE
Organização Pedagógica
Organização administrativa Avaliação
pedagógica
Desenvolvimento do currículo
Currículo
Políticas Educativas
Organização Pedagógica e administrativa
Mas como fazer? Quais a metodologia a seguir na implementação do processo de modo a que seja
participado?
AE/E Território / Conselho Municipal de Educação
Município MEC
A Matriz
1 -Urbanos de Alta Densidade
Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de
significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada
capacidade financeira.
2 -Urbanos de média Densidade
Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira
3 –Territórios de baixa Densidade Municípios com significativas debilidades
demográficas – baixo nº de nascimentos;
forte envelhecimento;
despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.
4 –Territórios de muito baixa Densidade Municípios com elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de
nascimentos; forte envelhecimento;
despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.
As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território
Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas
1 -Urbanos de Alta Densidade
O número de
conselheiros presentes no CME deve levar ao equacionar de uma diferente estrutura.
Deverá ser equacionado um conselho de escolas, a qual deverá incluir também as escolas privadas.
Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares Desenho e
implementação do PEL
2 -Urbanos de média Densidade
O número de
conselheiros presentes no CME pode (ou não) levar ao equacionar de uma diferente estrutura.
Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares Desenho e
implementação do PEL
3 –Territórios de baixa Densidade Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento*.
Criação de Divisão de Educação de características interdisciplinares
4 –Territórios de muito baixa Densidade Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento.
Obrigatoriedade de assunção de descriminação positiva em termos financeiros e de Recursos humanos destes territórios
As diferentes tipologias de território e as diferentes soluções na Governança local da educação
Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas
Três instrumentos se apresentam como peças fulcrais no processo:
- O Conselho Municipal de Educação, que deve passar a ser assumido como um Conselho de Coordenação Pedagógica –mudança legislativa obrigatória
- O Projeto Educativo Local –processo construído numa lógica botton-upcom uma proposta de estrutura de gestão e coordenação à medida da ambição de cada território.
- Documento de compromisso entre os diferentes atores educativos ASSIM!
Como construir as Novas Educações através de um Projeto participativo e participado, mesmo
tendo por base um processo todo ele muito “centralizado”?
EDUCAÇÃO
(…) CULTURA
PLANEAMENTO E URBANISMO
SOLIDARIEDADE
E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E JUVENTUDE Funções da Equipa Autárquica – Política e Técnica
Informação / Divulgação Administração/Gestão de Recursos
Articulação da Oferta Relações interdepartamentais
Provedoria e Educação Parental (...)
EDUCAÇÃO
(…) CULTURA
PLANEAMENTO E URBANISMO
SOLIDARIEDADE
E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E JUVENTUDE Ministério
da Educação
CME
Conselho Pedagógico
Representantes das escolas
?
associativa Representação
Parental Representação
Empresarial Bibliotecas e agentes educativos
Museus e agentes culturais
AE/ Escola AE/ Escola
AE/ Escola AE/ Escola
Conselho de Escolas
AE/ Escola
Diretores de Escolas
(…)
Agrupamentos
Escolas
Espaço Escolar
Turma Alunos
Professores
Famílias
Empresas Comunidade
Técnicos Não docentes
Ambiente Escolar
Diagnóstico: desafios à comunidade escolarSistema Formativo Integrado
Adap. de Villar, 2007; Cordeiro et al. 2012
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL (CONSELHO DE COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA) Planifica, planeia, catalisa esforços e interesses
INSTITUIÇÕES EDUCATIVAS Transformam a experiência vital em
experiência de cultura
FAMÍLIA/PAIS
Garantem um itinerário formativo que não se reduz ao trajecto escolar
ASSOCIATIVISMO Possibilita vias de conexão com o território SISTEMA PRODUTIVO
Incide na riqueza e complexidade de experiência que oferece o território
Projecto de desenvolvimento integrado e consensual no território
SISTEMA FORMATIVO INTEGRADO
ÁREA SOCIAL Possibilita vias de conexão com as
Instituições Sociais (IPSS)
ÁREA CULTURAL Espaços culturais como espaços educativos
Mais dúvidas que certezas:
• Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do sucesso educativo? Que debate existiu em torno deste propósito?
• Terão todos os territórios as mesmas condições para receber e implementar um processo de descentralização de educação? Poderemos ter territórios regidos por diferentes legislações?
• Serão os territórios piloto representativos da complexidade territorial? Se correrem bem (alguns) poder-se-á generalizar?
• E os que correrem mal? Como vamos fazer?
• Como será gerida a relação oferta privada e pública no mesmo território (pois as regras continuarão a ser, aparentemente, diferentes)?
Que caminhos?
•Monitorização e avaliação contínua dos atuais projetos-pilotos;
•Preparação a curto prazo dos quadros autárquicos (e intermunicipais) para a implementação da descentralização;
• A passagem da centralização à territorialização/descentralização deve ser observado com o cuidado que um processo tão decisivo para o futuro de Portugal obriga;
•O projeto deverá ser participativo e participado.
“Experiências práticas de cooperação no quadro do regime de delegação de competências nos
municípios e entidades intermunicipais."
ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO
Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra rochettecordeiro@fl.uc.pt
Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20