S109 NOTA RESEARCH NOTE
Construyendo puentes entre investigación
y políticas para la extensión de la protección
social en salud en América Latina y el Caribe:
una estrategia de cooperación conjunta
Building bridges between research and policy to
extend social protection in health in Latin America
and the Caribbean: a strategy for cooperation
1 Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo-Oficina Regional, Montevideo, Uruguay. 2 Health Policies & Systems
Unit, Health Systems Strengthening Area, Pan American Health Organization, Washington DC, U.S.A. 3 Governance, Equity
and Health Program Initiative, International Development Research Centre, Ottawa, Canada.
Correspondencia
R. Bazzani
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo-Oficina Regional. Av. Brasil 2655, 11300 Montevideo, Uruguay. rbazzani@idrc.org.uy
Roberto Bazzani 1
Eduardo Levcovitz 2
Soledad Urrutia 1
Christina Zarowsky 3
Abstract
The Pan American Health Organization (PAHO) and International Development Research Centre (IDRC) have promoted a joint initiative to design, implement, and evaluate innovative strategies for the Extension of Social Protection in Health (SPH) in Latin America and the Caribbean (LAC), involving active partnership between research-ers and research usresearch-ers. This initiative was based on a previous review of research on health sector reforms and the recommendations of the work-shop on “Health Sector Reforms in the Ameri-cas: Strengthening the Links between Research and Policy” (Montreal, Canada, 2001). In its first phase, the initiative supported the development of proposals aiming to extend SPH, elaborated jointly by researchers and decision-makers. In the second phase, the implementation of five of these proposals was supported in order to promote the development of new SPH strategies and new stakeholder interaction models. In this edition of the journal, the process of linking researchers and decision-makers will be analyzed in the context of the five projects supported by this initiative.
Health Policy; Health Systems; Health Services
Antecedentes
El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá (IDRC) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) han promovido en los últimas años una estrategia de coopera-ción conjunta en el campo de la investigacoopera-ción en políticas y sistemas de salud, con especial énfasis en la articulación de esfuerzos entre académicos y tomadores de decisión, y con foco de atención en el análisis de las reformas y los desafíos actua-les de las políticas y sistemas de salud en América Latina y el Caribe.
A partir del reconocimiento de una diversi-dad de procesos de reforma sectorial en la re-gión 1,2, la colaboración IDRC-OPS asignó una
importancia fundamental al fortalecimiento de las bases del conocimiento y de la “inteligencia sanitaria” en los países, con el fin de fortalecer la gobernanza e incrementar la equidad de los sis-temas de salud. A partir de 1999, en una primera etapa se trabajó de forma conjunta en la revisión y análisis de la investigación sobre reforma del sector salud en la región en el período 1995-2000. La publicación resultante señala que es necesa-rio replantear los patrones predominantes de las reformas en la región, subraya la orientación pre-dominantemente económica de las reformas y su énfasis en aspectos de eficiencia en la gestión de los servicios en desmedro de una reconside-ración del modelo de atención, la importancia del rol rector del Estado y la participación social
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en salud, la recuperación de las funciones de sa-lud pública, el acceso universal, la calidad y la equidad en la atención en salud. Por otra parte, fue notoria la ausencia de bases empíricas que informaran las opciones de políticas sobre los procesos de reforma impulsados por actores na-cionales e internana-cionales, como también la baja capacidad de las investigaciones para incidir en la agenda política 3.
Como parte de este proceso de reflexión y consulta, en el año 2001, IDRC y OPS organiza-ron un Taller Internacional sobre La Reforma del Sector Salud en las Américas: Fortaleciendo los vínculos entre Investigación y Políticas que tuvo lugar en Montreal, Canadá 4. Las conclusiones de
este taller apuntan a una urgente llamada para la construcción de políticas sustentadas por el me-jor conocimiento científico disponible, basadas en procesos decisorios democráticos y participa-tivos, orientadas hacia el logro de la equidad en salud, con énfasis en principios de universalidad y el desarrollo de estrategias que respondan an-te los desafíos crecienan-tes de la falta de acceso y condiciones de alta vulnerabilidad de amplios sectores de la población latinoamericana.
Investigación y políticas para la
protección social en salud. Construyendo
las interfases entre académicos y
tomadores de decisión
Se estima que en América Latina y el Caribe hay más de 200 millones de personas que no tienen asegurada cobertura regular por el sistema/segu-ro de salud, de los cuales 100 millones apsistema/segu-roxima- aproxima-damente no tienen acceso a ningún servicio de salud. Son múltiples los factores relacionados con una exclusión de tal magnitud. La OPS y la Orga-nización Internacional del trabajo (OIT) promue-ven la superación de esa alta exclusión mediante las estrategias de Extensión de la Protección So-cial en Salud. Se hace énfasis en la garantía de la sociedad, a través del Estado, de que los indi-viduos y los grupos puedan alcanzar sus necesi-dades de salud a través de un acceso adecuado a los servicios de salud, independientemente de su capacidad de pago 5. Para la OPS/Organización
Mundial de la Salud (OMS) el esfuerzo de com-batir la exclusión en salud es concordante con su mandato de “reducir las iniquidades en acceso a servicios de salud y en su financiamiento” 5.
IDRC ha dado prioridad al tema de la ex-clusión en salud a través de su nueva iniciativa programática sobre Gobernanza, Equidad y Sa-lud (GEH). GEH apoya la investigación aplica-da que “fortalezca la capacidad de los gobiernos de asegurar la prestación y el financiamiento de
servicios de salud y de salud publica equitativos, especialmente para las poblaciones marginadas y sin acceso a servicios” 4.
En la actualidad varios países de la región han centrado su atención en la extensión de la protec-ción social en salud 4,6. Es notoria la persistencia
de distintos enfoques y la necesidad de fortalecer las bases científicas y la “inteligencia sanitaria” para la construcción de una visión renovadora de las políticas de salud que asigne una impor-tancia central a la superación de las condiciones predominantes de exclusión e inequidad en el acceso y uso de los servicios de salud 7. Ello no es
posible sin el compromiso de todos, tanto del Es-tado, como de los tomadores de decisión de nivel nacional y local, académicos, actores sociales y organizaciones de la sociedad civil.
Por otra parte, los modelos tradicionales de producción de nuevos conocimientos en el cam-po de la investigación en sistemas de salud no han sido capaces de influir en las agendas polí-ticas de los países. Existe una escasa producción científica en este campo y una notoria necesidad de fortalecer las capacidades institucionales.
Esa situación fue explícitamente demostrada por la Iniciativa Salud Pública en las Américas, implementada entre 2000 y 2002 por la OPS y los Estados-Miembros, basada en una intensiva medición del desempeño de las Funciones Esen-ciales de Salud Pública (FESP) 8. La función de
investigación en salud pública (FESP 10) – defi-nida como “la investigación rigurosa dirigida a aumentar el conocimiento que apoye la adopción de decisiones (…), y el desarrollo de soluciones in-novadoras en materia de salud publica” 9 - se ha
posicionado como el segundo más bajo desem-peño promedio regional entre las 11 funciones esenciales de salud pública analizadas, con una distribución bastante homogénea de ese resulta-do entre los países, y muy pocas excepciones de mejores resultados nacionales 9.
Con el fin de lograr un impacto en la toma de decisiones, no es suficiente con el diseño de soluciones exclusivamente técnicas. Es necesario construir estrategias de colaboración entre dis-tintos actores y ensayar nuevos puentes de inte-rrelación entre investigación y políticas 10,11. Para
ello se requiere lograr una mejor comprensión de los procesos de toma de decisiones en la gestión de los sistemas de salud.
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las bases empíricas de las estrategias propuestas, a través de nuevos modelos de interacción entre actores.
La Iniciativa Programática de Gobernanza, Equidad y Salud de IDRC y la Unidad de Políticas y Sistemas de Salud de la OPS/OMS, en colabo-ración con tres redes sub-regionales de investi-gación en sistemas y servicios de salud (la Red de Investigación en Sistemas y Servicios de Salud en el Cono Sur, la Red Nevalat para la Región Andina y Centro América, y la Red del Caribe Anglófono para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud), realizaron a comienzos del año 2003 un llamado para la presentación de propuestas so-bre el tema de la extensión de la protección social en salud. La convocatoria constituyó la primera fase de la iniciativa IDRC-OPS, a través de la cual se realizó un llamado para apoyar la planifica-ción de nuevos estudios de investigaplanifica-ción que es-tén basados en la generación o consolidación de espacios de diálogo entre tomadores de decisión y académicos. Los equipos postulantes debieron tener una co-responsabilidad en la propuesta lo que implicaba la participación activa de tanto del investigador como del tomador de decisión (per-tenecientes al gobierno o a grupos de la sociedad civil). De esta forma se apoyaron nueve equipos que desarrollaron un proceso de interacción para la discusión y el desarrollo de los protocolos de investigación. En una segunda fase, cinco pro-yectos fueron seleccionados en razón de su rele-vancia para las políticas de salud regionales y su concordancia con los términos de referencia de la iniciativa, considerando su calidad científica, grado de compromiso y participación de los dis-tintos actores involucrados.
Los fundamentos centrales de esta iniciativa fueron los siguientes:
• Que la formulación de políticas para la Exten-sión de la Protección Social en Salud requiere de una base de investigación sólida y relevante que
puede ser utilizada y complementada con otras fuentes de conocimiento;
• Que esta base de investigación debe ser gene-rada en forma conjunta por los principales acto-res involucrados, ya sean autoridades de gobier-no, o sectores de la sociedad civil;
• Que la mejor forma de involucrar a los usua-rios de la investigación es crear mecanismos de participación e interacción a lo largo del proceso de diseño, planificación, ejecución y disemina-ción de la investigadisemina-ción.
En consecuencia, los mecanismos de finan-ciamiento en ambas fases tuvieron como crite-rios fundamentales para el otorgamiento de las subvenciones: la evaluación de las características de los equipos, su conformación, el grado de in-terlocución entre actores académicos y tomado-res de decisión, y la participación de otros actotomado-res relevantes.
Esta publicación se basa en los resultados del proceso desarrollado por los cinco proyectos seleccionados en la segunda fase, que tiene una duración total de tres años (2004-2006). Estas experiencias, que están siendo desarrolladas en Argentina, Brasil, Colombia (Bogotá y Medellín) y Jamaica, son presentadas en esta revista.
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Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, 22 Sup:S109-S112, 2006 Resumen
La Organización Panamericana de la Salud (OPS) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desa-rrollo de Canadá (IDRC) han promovido una iniciativa conjunta para el diseño, ejecución y evaluación de es-trategias de extensión de la protección social en salud en América Latina y el Caribe. Esta propuesta se basó en una revisión previa de la investigación sobre reformas del sector salud y en las recomendaciones del Taller La Reforma del Sector Salud en las Américas: Fortalecien-do los Vínculos entre Investigación y Políticas (Montreal, Canadá, 2001). En su primera fase la iniciativa impulsó el desarrollo de propuestas sobre extensión de la pro-tección social en salud que fueron elaboradas en forma conjunta por investigadores y tomadores de decisión. En la segunda fase se apoyó la implementación de cinco de estas propuestas con el propósito de promover el desa-rrollo de nuevas estrategias de protección social en salud y fomentar nuevos modelos de interacción entre actores. En este número de la revista se analizan los procesos de vinculación entre investigadores y tomadores de decisión en los cinco proyectos apoyados por esta iniciativa.
Política de Salud; Sistemas de Salud; Servicios de Salud
Colaboradores
Esta nota fue escrita en forma conjunta por todos los autores.
Referencias
1. Infante A, Mata I, López-Acuña D. Reforma de los sistemas de salud en América Latina y el Caribe: situación y tendencias. Rev Panam Salud Pública 2000; 8:13-20.
2. Vergara C. El contexto de las reformas del sector de la salud. Rev Panam Salud Pública 2000; 8:7-12. 3. Almeida C, Bazzani R, Pittman P, organizadores.
Investigación sobre reformas del sector salud en América Latina y el Caribe. Reflexiones sobres sus contribuciones al desarrollo de políticas. Washing-ton DC: Organización Panamericana de la Salud; 2001.
4. International Development Research Centre. Health sector reform in the Americas: improving the research to policy interface. http://archive. idrc.ca/lacro/docs/conferencias/foro_documents. html (accedido el 15/Ago/2006).
5. Pan American Health Organization. Extension of social protection in health: joint initiative of the Pan American Health Organization and the Inter-national Labour Organization. http:/www.paho. org/English/gov/csp/csp26-12-e.pdf (accedido el 31/Jul/2006).
6. Rosenberg H, Andersson B. Repensar la protección social en salud en América Latina y el Caribe. Rev Panam Salud Pública 2000; 8:118-25.
7. Knaul FM, Arreola-Ornelas H, Mendez O. Financial protection in health: Mexico, 1992 to 2004. Salud Pública Mex 2005; 47:430-9.
8. International Society for Equity in Health. Equity and in Latin America and the Caribbean from 1995 to 2005: approaches and limitations. Toronto: In-ternational Society for Equity in Health; 2006. 9. Organización Panamericana de la Salud. La salud
pública en las Américas. Nuevos conceptos, análi-sis de desempeño y bases para la acción. Washing-ton DC: Organización Panamericana de la Salud; 2002.
10. World Health Organization. Bridging the “know-do” gap. Meeting on knowledge translation in global health. Geneva: World Health Organization; 2006.
11. International Development Research Centre/Co-alition for Global Health Research/Institute of Population Health, University of Ottawa. Knowl-edge translation in health and development: re-search to policy strategies. Ottawa: International Development Research Centre/Coalition for Glob-al HeGlob-alth Research/Institute of Population HeGlob-alth, University of Ottawa; 2003.
