XXVI ENCONTRO NACIONAL DO
CONPEDI BRASÍLIA – DF
DIREITO AMBIENTAL E SOCIOAMBIENTALISMO
III
JOSÉ ADÉRCIO LEITE SAMPAIO
MARIA CLAUDIA DA SILVA ANTUNES DE SOUZA
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D597
Direito ambiental e socioambientalismo III [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI
Coordenadores: Fernando Antonio De Carvalho Dantas; José Adércio Leite Sampaio; Maria Claudia da Silva
Antunes De Souza - Florianópolis: CONPEDI, 2017.
Inclui bibliografia ISBN: 978-85-5505-408-2
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Tema: Desigualdade e Desenvolvimento: O papel do Direito nas Políticas Públicas
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Comunicação – Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro – UNOESC
XXVI ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI BRASÍLIA – DF
DIREITO AMBIENTAL E SOCIOAMBIENTALISMO III
Apresentação
O Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito – CONPEDI realizou o seu
XXVI Encontro Nacional, em Brasília -DF, sob o tema “DESIGUALDADES E
DESENVOLVIMENTO: O papel do Direito nas políticas públicas”, em parceria com o
Curso de Pós-Graduação em Direito – Mestrado e Doutorado, da UNB - Universidade de
Brasília, Universidade Católica de Brasília – UCB, Centro Universitário do Distrito Federal –
UDF e com o Instituto Brasiliense do Direito Público – IDP; neste contexto estes anais
apresentam os artigos selecionados para o Grupo de Trabalho de Direito Ambiental e
Socioambientalismo III, destacando que a área de Direito Ambiental tem demonstrado
crescente e relevante interesse nas pesquisas da pós-graduação em Direito no país, cuja
amostra significativa tem se revelado nos eventos do CONPEDI nos últimos anos.
O Grupo de Trabalho de Direito Ambiental e Socioambientalismo III, que tivemos a honra de
coordenar, congrega os artigos ora publicados, que apresentam pesquisas de excelente nível
acadêmico e jurídico, por meio do trabalho criterioso de docentes e discentes da
pós-graduação em Direito de todas as regiões do País, que se dedicaram a debater, investigar,
refletir e analisar os complexos desafios da proteção jurídica do direito ao meio ambiente e
suas intrincadas relações multidisciplinares que perpassam a seara do econômico, do político,
do social, do filosófico, do institucional, além do conhecimento científico de inúmeras outras
ciências, mais afinadas com o estudo da abrangência multifacetada do meio ambiente nas
suas diversas acepções.
É dizer, esta obra traz uma gama de temas de pesquisa ampla e da maior relevância, que
deverá persistir como preocupação e objeto de estudo do Direito Ambiental nos próximos
anos a fim de alcançar uma efetiva tutela.
Profª. Drª. Maria Cláudia da Silva Antunes de Souza
Professora Permanente do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica –
PPCJ/ UNIVALI
Prof. Dr. José Adércio Leite Sampaio
Prof. Dr. Fernando Antonio De Carvalho Dantas
Professor Permanente do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da Universidade Federal
1 Advogada. Especialista em Direito Público pelo Instituto de Educação Continuada da Pontifícia Universidade
Católica de Minas Gerais (IEC - PUC MINAS). Mestranda em Direito Ambiental pela ESDHC.
2 Advogado. Graduado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Pós-graduado em
Direito Público pela Fundação Monsenhor Messias. Mestrando em Direito Ambiental pela ESDHC.
1
2
EXIGÊNCIAS NORMATIVAS PARA O GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS DOS SERVIÇOS DE SAÚDE NO BRASIL
REGULATORY REQUIREMENTS FOR THE MANAGEMENT OF SOLID WASTE OF HEALTH SERVICES IN BRAZIL
Vivian do Carmo Bellezzia 1 Giovanni Jose Pereira 2
Resumo
O presente estudo objetiva analisar os comandos da legislação brasileira concernentes ao
manejo, gestão e descarte adequado dos Resíduos Sólidos Oriundos dos Serviços de Saúde
(RSS) no Brasil. O método eleito é o analítico-descritivo e a estratégia metodológica o
levantamento bibliográfico e documental em obras de relevância sobre o tema. A partir da
análise dos conceitos e normas que tangenciam a questão do descarte de RSS espera-se
contribuir para ampliar a discussão e divulgação das questões que envolvem a gestão do lixo
hospitalar, tendo-se em vista a importância do tema para a saúde pública e qualidade
ambiental das cidades brasileiras.
Palavras-chave: Meio ambiente hospitalar, Resíduos de serviços de saúde, Legislação, Qualidade ambiental
Abstract/Resumen/Résumé
The present study aims to analyze the Brazilian legislation regarding the management and
proper disposal of solid waste from health services (RSS) in Brazil. The method chosen is the
analytical-descriptive methodological strategy and the bibliographical and documentary
survey in relevance works on the topic addressed. From the analysis we intend to reach the
proposed objectives for the research. It is hoped that the research can contribute to broaden
the discussion and dissemination of the questions that involve the management of RSS,
taking into account the importance of the subject for the public health and environmental
quality of Brazilian cities.
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Hospital environment, Waste health services, Legislation, Environmental quality
1
1 INTRODUÇÃO
O lixo urbano é um sério problema enfrentado atualmente pela sociedade. O
constante crescimento da população, a intensa e progressiva produção de alimentos, a
expansão da industrialização de matérias-primas e a consequente geração de Resíduos Sólidos
(RS) tem provocado consequências desastrosas para o meio ambiente e para a qualidade de
vida das pessoas (FONSECA, 1999).
O Brasil produz anualmente cerca de 79,9 milhões de toneladas de Resíduos Sólidos
Urbanos (RSU), dos quais 90,8% são coletados e destes, apenas 58,7% tem destinação final
adequada (ABRELPE, 2016).
Os Resíduos Hospitalares ou de Serviços de Saúde (RSS), também chamados de lixo
séptico ou contaminado, objeto específico de investigação da presente pesquisa, são todos
aqueles provenientes do atendimento a pacientes, estabelecimentos de saúde, unidades que
executem atividades médicas, centros de ensino e pesquisas, necrotérios, laboratórios
farmacológicos, em seres humanos ou animais.
Em razão de serem potencialmente perigosos e capazes de gerar danos à saúde
pública, aos trabalhadores e ao meio ambiente, os RSS exigem um tratamento e gestão
diferenciados1. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária, autarquia especial criada pela Lei
n.º 9.782, de 26 de janeiro 1999, que tem por finalidade promover a proteção da saúde da
população por meio do controle sanitário da produção e do consumo de produtos e serviços
submetidos à vigilância sanitária, estabeleceu regras nacionais sobre acondicionamento e
tratamento de RSS desde a origem até a destinação final.
A legislação, que inclui desde Leis Federais, Estaduais, Municipais e Resoluções,
assim como o Regulamento Técnico para o gerenciamento de Resíduos de Serviços de Saúde
(RDC) 306/2004 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) prevê formas de
manejo específicas, desde a geração, acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e
disposição final adequada dos rejeitos finais, preservando as condições de higiene, segurança
e proteção à saúde dos trabalhadores, até o equilíbrio do meio ambiente (ABNT, 2014, p. 21).
1
De acordo com a regulação atual, o gerenciamento dos Resíduos de Serviços de
Saúde (RSS) compete aos seus próprios geradores, cabendo-lhes a responsabilidade pelo
manejo adequado, em todas as etapas do processo, intra e extraestabelecimentos. Não
obstante, a despeito das determinações da regulação atual, cerca de 29,9% dos municípios
brasileiros não declaram o tratamento prévio dado aos RSS, dispensando-os em aterros, valas
sépticas e lixões (ABRELPE, 2016).
Diante desse cenário, necessário e importante conhecer as regras e normas que
orientam o gerenciamento do lixo hospitalar no país visando não apenas à sua difusão e
divulgação nos mais variados meios mas principalmente à possibilidade de fiscalização e
verificação de seu cumprimento pelos cidadãos, contribuindo-se assim para o aprimoramento
e cultura da noção de que a preservação do meio ambiente é um dever de todos: poder público
e coletividade.
A pesquisa no primeiro ponto apontará outras normas que tangenciam a gestão dos
RSS no Brasil a fim de ampliar a compreensão sobre o arcabouço normativo vinculado ao
tema Em seguida analisará historicamente os instrumentos legais de gestão dos RSS no Brasil,
a fim de pontuar as origens e a evolução desses instrumentos legais. No terceiro ponto a
pesquisa apresentará a classificação empregada pela legislação vigente para categorizar os
RSS. Por fim, serão apresentadas algumas considerações finais sobre a análise das exigências
normativas para o gerenciamento dos RSS no Brasil.
2 CONCEITOS BÁSICOS SOBRE RS E RSS
Para analisar as regras e normas que regulam o gerenciamento do lixo hospitalar no
Brasil, é preciso inicialmente apresentar algumas definições normativas e algumas
classificações a respeito de RS e RSS.
Nos dizeres da Lei 12.305/2010, que institui a Política Nacional dos Resíduos
Sólidos no país, os RS são material, substância, objeto ou bem descartado resultante de
atividades humanas em sociedade e cuja destinação final se procede, propõe-se proceder ou
está obrigado a proceder nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em
recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública
de esgotos ou em corpos de água ou exijam para isso soluções técnicas ou economicamente
De acordo com a norma NBR10004: 20042, da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT), que classifica os resíduos sólidos quanto aos seus riscos potenciais ao meio
ambiente e à saúde pública, para que possam ser gerenciados adequadamente os RS são
aqueles encontrados nos estados sólido ou semissólido, frutos de atividades de origem
industrial, doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços e de varrição (ABNT, 2004).
A NBR 10004:2004, intitulada Resíduos Sólidos – Classificação, classifica os
resíduos sólidos quanto aos riscos potenciais de contaminação do meio ambiente e os organiza
em classes dividindo-os em:
CLASSE I OU PERIGOSOS: São aqueles que, em função de suas propriedades físicas, químicas ou infectocontagiosas, podem apresentar riscos à saúde pública ou ao meio ambiente, ou ainda os inflamáveis, corrosivos, reativos, tóxicos ou patogênicos;
CLASSE II OU NÃO INERTES: São aqueles que não se encaixam nas classes I e III, e que podem ser combustíveis, biodegradáveis ou solúveis em água;
CLASSE III OU INERTES: São aqueles que, por suas características intrínsecas, não oferecem riscos à saúde e ao meio ambiente e que, quando amostrados de forma representativa, segundo a norma NBR 10.007, e submetidos a um contato estático ou dinâmico com água destilada ou deionizada à temperatura ambiente, conforme teste de solubilização segundo a norma NBR 10.006, não tiverem nenhum de seus constituintes solubilizados a concentrações superiores aos padrões de potabilidade da água, conforme listagem n.º 8 (Anexo H da NBR 10.004), excetuando-se os padrões de aspecto, cor, turbidez e sabor (ABNT, 2004).
Não obstante, os RS podem ainda ser classificados quanto à origem ou natureza.
Quanto à origem classificam-se em cinco categorias distintas: lixo doméstico ou residencial;
lixo comercial; lixo público; lixo domiciliar especial, cuja classificação se subdivide em
entulho de obras, pilhas e baterias, lâmpadas fluorescentes, pneus e, por fim, o lixo de fontes
especiais, que também têm cinco subclassificações: lixo industrial, lixo radiativo, lixo de
portos, aeroportos e terminais rodoferroviários, lixo agrícola e resíduos de serviços de saúde
(ZVEIBIL, 2001, p. 26).
Nesse contexto, os RSU nada mais são do que o lixo urbano resultante da atividade
doméstica e comercial dos centros urbanos, com ressalva daqueles provenientes de serviços
de saúde, indústrias, portos e aeroportos. Em geral, os RSU são compostos por material
2
orgânico como restos de comida, papel e papelão, plásticos, vidro e metais e outros, como
eletrodomésticos, roupas, óleos etc. (MARTINS, 2004)
De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS), os resíduos sólidos dos
serviços de saúde (RSSS) incluem todos os resíduos gerados pelos estabelecimentos de saúde,
centros de pesquisa e laboratórios. Para a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa)
são aqueles que se originam de qualquer atividade de natureza médico-assistencial humana ou
animal, farmacologia e de saúde, medicamentos vencidos, necrotérios, funerárias, medicina
legal e barreiras sanitárias.
Os RSS, apesar de representarem em torno de 2% da quantidade total dos resíduos gerados no país, têm um papel importante no cenário da saúde pública por constituírem uma fonte potencial de organismos patogênicos, pelo caráter infectante de seus componentes e pela heterogeneidade de sua composição, já que podem conter substâncias tóxicas, perfurantes e cortantes. Se destinados inadequadamente, colocam em risco a saúde pública e o meio ambiente (ABRELPE, 2003, p. 33).
Atualmente3, são quatro as Normas Regulamentadoras da ABNT que orientam a
tratativa dos RSS ao lado da NBR 10004: 2004 acima descrita. A primeira é a NBR 12807,
intitulada Resíduos de Serviços de Saúde – Terminologia, cujo objetivo é apresentar o
arcabouço terminológico e definir os termos empregados a respeito dos RSS. A segunda é a
NBR 12808, intitulada Resíduos de serviços de saúde — Classificação, cujo objetivo é
classificar os resíduos de serviços de saúde quanto à sua natureza e riscos para o meio
ambiente e a saúde pública, para que tenham gerenciamento adequado. A terceira é a NBR
12809, intitulada Manuseios de Resíduos de Saúde, cujo objetivo é indicar as formas corretas
de manusear os RSS. E por fim a NBR 12810, intitulada Resíduos de Serviços de Saúde –
Procedimentos, cujo objetivo é pautar os parâmetros procedimentais na lida com os RSS.
De acordo com a NBR 12808: 2016, os RSS são resultantes das atividades exercidas
por estabelecimento gerador destinado à prestação de assistência à população (ABNT, 2016).
Essa norma regulamentadora, visando ao adequado gerenciamento dos RSS, dividiu-os em
três classes, cada uma com suas subcategorias de acordo com a periculosidade:
CLASSE A - RESÍDUOS INFECTANTES
A1 - Biológicos - Cultura, inóculo, mistura de microrganismos e meio de cultura inoculado provenientes de laboratório clínico ou de pesquisa, vacina vencida ou
3
inutilizada, filtro de gases aspirados de áreas contaminadas por agentes infectantes e qualquer resíduo contaminado por esses materiais.
A2 - Sangue e hemoderivados - Sangue e hemoderivados com prazo de validade vencido ou sorologia positiva, bolsa de sangue para análise, soro, plasma e outros subprodutos.
A3 - Cirúrgicos, anatomopatológicos e exsudato - Tecido, órgão, feto, peça anatômica, sangue e outros líquidos orgânicos resultantes de cirurgia, necropsia e resíduos contaminados por esses materiais.
A4 - Perfurantes e cortantes - Agulha, ampola, pipeta, lâmina de bisturi e vidro.
A5 - Animais contaminados - Carcaça ou parte de animal inoculado exposto a microrganismos patogênicos ou portador de doença infectocontagiosa, bem como resíduos que tenham estado em contato com eles.
A6 - Assistência a pacientes - Secreções e demais líquidos orgânicos procedentes de pacientes, bem como os resíduos contaminados por esses materiais, inclusive restos de refeições.
CLASSE B - RESÍDUOS ESPECIAIS
B1 - Rejeitos radiativos - Material radiativo ou contaminado com radionuclídeos proveniente de laboratório de análises clínicas, serviços de medicina nuclear e radioterapia.
B2 - Resíduos farmacêuticos - Medicamento vencido, contaminado, interditado ou não utilizado.
B3 - Resíduos químicos perigosos - Resíduo tóxico, corrosivo, inflamável, explosivo, reativo, genotóxico ou mutagênico.
CLASSE C - RESÍDUOS COMUNS4 - São aqueles que não se enquadram nos tipos A e B e que, por sua semelhança com os resíduos domésticos, não oferecem risco adicional à saúde pública (ABNT, 2016).
As normas da ABNT conferiram uma padronização conceitual e terminológica aos
RSS. Não obstante, de acordo com a Resolução 358/2005 do Conama, os RSS são
Todos aqueles resultantes de serviços relacionados com o atendimento à saúde humana ou animal, inclusive os serviços de assistência domiciliar e de trabalhos de campo; laboratórios analíticos de produtos para saúde; necrotérios, funerárias e serviços onde se realizem atividades de embalsamamento (tanatopraxia e somatoconservação); serviços de medicina legal; drogarias e farmácias inclusive as de manipulação; estabelecimentos de ensino e pesquisa na área de saúde; centros de controle de zoonoses; distribuidores de produtos farmacêuticos; importadores, distribuidores e produtores de materiais e controles para diagnóstico in vitro; unidades móveis de atendimento à saúde; serviços de acupuntura; serviços de tatuagem, entre outros similares, que por suas características necessitam de processos diferenciados em seu manejo, exigindo ou não tratamento prévio à sua disposição final (CONAMA, 2005).
4
Percebe-se que as classificações do Conama e da ABNT são muito similares, sendo
que a Resolução do Conama faz inclusive menção direta às Normas da ABNT.
De acordo com a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), os RSS são os
resíduos gerados nos serviços de saúde, conforme definido em regulamento ou em normas
estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) e do Sistema
Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS).
Destaque-se que, no contexto da PNRS, os resíduos gerados em ambulatórios ou área
de atendimento médico nas dependências da indústria devem ser tratados como Resíduos de
Serviços de Saúde, observando a Resolução Conama n.º 358/05, que dispõe sobre o
tratamento e a disposição final dos resíduos dos serviços de saúde e dá outras providências e,
eventualmente, observando ainda as legislações locais.
Por fim, destaque-se que, de acordo com o Capítulo III da Resolução da Anvisa n.º 306, de
7 de dezembro de 2004, que dispõe sobre o Regulamento Técnico para o gerenciamento de resíduos de
serviços de saúde, o gerenciamento dos RSS:
Constitui-se em um conjunto de procedimentos de gestão, planejados e implementados a partir de bases científicas e técnicas, normativas e legais, com o objetivo de minimizar a produção de resíduos e proporcionar aos resíduos gerados um encaminhamento seguro, de forma eficiente, visando à proteção dos trabalhadores, à preservação da saúde pública, dos recursos naturais e do meio ambiente (ANVISA, RDC/306, 2004).
Portanto, estas são as definições normativas que classificam os Resíduos Sólidos
(RS) e os Resíduos de Serviços de Saúde (RSS) que regulam o gerenciamento do lixo
hospitalar e que serão objeto de análise.
3 ANÁLISE HISTÓRICA DO ARCABOUÇO NORMATIVO SOBRE RSS NO
BRASIL
O primeiro projeto legislativo que dispunha sobre acondicionamento, coleta,
tratamento, transporte e destinação dos resíduos de serviços de saúde no Brasil data do ano de
1991. O PL n.º 203/91, originalmente redigido pelo senador Francisco Rolemberg estabelecia
o conceito de resíduos de serviços de saúde, indicava quais seriam os estabelecimentos
sujeitos à aplicação da lei e também classificava os resíduos de saúde. Originalmente, o
projeto determinava que os resíduos fossem separados e acondicionados na fonte produtora de
acordo com procedimentos adequados a cada categoria de resíduo e dispunha, ainda, sobre as
Administração Municipal, incluindo-se a manutenção de serviço regular de coleta e transporte
dos resíduos de serviços de saúde, bem como sua destinação final adequada. Finalmente,
previa as infrações à lei e as respectivas sanções (MARTINS, 2005).
Segundo Arlon Cândido Ferreira,
O Governo Federal desde 1991 propõe ações para criação de uma Política de Resíduos Sólidos, sendo marcada por alguns atos, tais como: 1991 - Projeto de Lei 203 dispõe sobre acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinação dos resíduos de serviços de saúde (FERREIRA, 2014, p. 4).
Ao PL 203/91, originalmente redigido para tratar das questões afetas exclusivamente
aos RSS, foram, ao longo de vinte anos de tramitação, apensados 106 projetos de lei com os
mais variados e abrangentes temas. Desde assuntos mais abrangentes, como a política
nacional de resíduos sólidos, até itens mais específicos, como pneus, pilhas e baterias foram
objeto de proposição por parte dos deputados (MARTINS, 2005).
Nesse interregno, no ano de 1993, a Associação Brasileira de Normas Técnicas
(ABNT), através da já comentada NBR 12.808: 93, classificou os Resíduos de Serviços de
Saúde (RSS) em classe A, Resíduo Infectante, classe B - Resíduo Especial decorrente de
processos químicos, farmacêuticos e radiativos, e classe C, resíduo comum como papel e
restos de comida.
Em seguida, no ano de 2004, a Anvisa, através de sua diretoria colegiada e alterando
o que fora estabelecido pela NBR 12.808/93, estabeleceu a Resolução da Diretoria Colegiada
(RDC) n.º 306, dispondo sobre o regulamento técnico para o gerenciamento de resíduos de
serviços de saúde e classificando os RSS agora em 5 grupos: Grupo A – resíduos com risco
biológico; Grupo B – resíduos com risco químico; Grupo C – rejeitos radiativos; Grupo D –
resíduos comuns; e Grupo E – resíduos perfurocortantes (BRASIL, 2006, p. 14).
Posteriormente, no ano de 2005, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), através da Resolução n.º 358, dispôs sobre o tratamento e a disposição final dos
resíduos dos serviços de saúde. Destaque-se que a resolução apresenta oito parágrafos de
“considerandos” que invocam o atendimento aos princípios da prevenção, da precaução, do
poluidor pagador, da correção na fonte e também da integração entre os vários órgãos
envolvidos para fins do licenciamento e da fiscalização ambiental. Além disso, a norma
inovou ao impor aos geradores de RSS a responsabilidade pelo gerenciamento dos resíduos
quando taxativamente lhes incumbiu a obrigação de segregar, acondicionar, transportar, tratar
Não obstante, em agosto de 2010 foi finalmente promulgada a Lei Federal 12.305/10
instituindo a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) no Brasil. A PNRS é pelos
estudiosos, considerada um dos marcos legais para a gestão de resíduos sólidos no Brasil, foi
regulamentada pelo Decreto Federal 7.404/10 estabelecendo ainda a criação do Comitê
Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos e do Comitê Orientador para a
Implantação dos Sistemas de Logística Reversa.
No que diz respeito especificamente aos RSS o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), por meio da Instrução Normativa
nº 13, publicou, em 2012, uma lista intitulada; “Lista Brasileira de Resíduos Sólidos”, listando
e classificando, dentre outros RS, os RSS subdividindo-os em 4 categorias: Resíduos com a
possível presença de agentes biológicos que, por suas características de maior virulência ou
concentração, podem apresentar risco de infecção; Resíduos contendo substâncias químicas
que podem apresentar risco à saúde pública ou ao meio ambiente, dependendo de suas
características de inflamabilidade, corrosividade, reatividade e toxicidade, Materiais
resultantes de atividades humanas que contenham radionuclídeos e, por fim, Materiais
perfurocortantes ou escarificantes. (ARAUJO, JURAS, 2011)
Note-se que em todas essas legislações, são observadas orientações, definições e, por
vezes, classificações quanto aos RSS. Ademais, tanto a Resolução da Diretoria Colegiada da
Anvisa RDC n.º 306/04 como a Resolução do Conama n.º 358/05 e a Lei n.º 12.305/10
estabelecem critérios para o gerenciamento de resíduos sólidos. A lei em nível global
relaciona todos os tipos de resíduos e as resoluções imprime normatividade específica com
relação aos RSS.
Importa observar que, a despeito de a PNRS indicar uma novidade admissível na
discussão legislativa sobre a questão dos resíduos no país, há mais de trinta anos o arcabouço
legislativo pátrio resguarda o meio ambiente, a saúde e a qualidade de vida, haja vista os
artigos 196, 200 e 225 da CR/88, bem como a Lei 6.938/81, que institui a Política Nacional
do Meio Ambiente.
3 NORMAS QUE TANGENCIAM A GESTÃO DOS RSS NO BRASIL
3.1 A Constituição Federal de 1988
A constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo inteiro e próprio para tratar das
parágrafos, sendo o primeiro composto de sete incisos, impõe5 o dever de cuidado e
responsabilidade compartilhada entre o poder público e a coletividade pela preservação do
meio ambiente.
O art. 225 diz que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo, preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”, ou seja, estabelece uma obrigatoriedade, ao Estado6 e à coletividade, de proteger o
meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Isso porque o meio ambiente é
considerado um bem que pode ser “desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites
constitucionais, sendo ainda um bem essencial à qualidade de vida” (FIORILLO, 2007, p. 66).
A preservação do meio ambiente com foco no futuro deve atender a critérios de
solidariedade e justiça entre todas as formas de vida. A poluição ambiental não respeita
fronteiras político-geográficas, gerando efeitos e consequências globais.
Ainda no texto constitucional, os artigos 196 e 200, incisos II e VIII, pertencentes ao
mesmo título que o art. 225 acima analisado, “Da ordem social”, expressam a preocupação do legislador constituinte com os problemas ambientais e sua vinculação com a saúde humana
(RIBEIRO, 2004).
O art. 196 define saúde como direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.
O Art. 200, incisos II e VIII, fixa como atribuição do Sistema Único de Saúde (SUS),
entre outras, a execução de ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de
saúde do trabalhador e colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do
trabalho.
5 Note-se que o legislador constituinte, ao eleger o verbo da sentença, ou seja, ao expressar o significado essencial da ação praticada ou sofrida pelo sujeito, optou pelo verbo “impor”. De acordo com o dicionário Aurélio, “impor” é um “verbo transitivo direto e bitransitivo e pronominal, que significa “tornar obrigatório ou indispensável, forçar (-se) a cumprir; ou transitivo direto e bitransitivo, que significa fazer que se apresente ao espírito; incutir, infundir, inspirar”. Em ambas as denotações, a exortação do legislador constituinte prescreve uma ação impositiva, ou seja, algo que necessariamente precisa ser feito.
Como se depreende da leitura desses três artigos constitucionais, embora o legislador
constituinte não tenha tratado especificamente da questão do lixo urbano ou exclusivamente
dos RSS no texto constitucional, pode-se afirmar que o texto aponta diretrizes e define
competências para a tratativa que deve ser dada à gestão do lixo a fim de buscar os cuidados e
objetivos traçados pela constituição federal. Parece inconteste que as ações voltadas para os
problemas de saúde relacionados com o meio ambiente e as ações ambientais relacionados
com o cuidado com a saúde receberam uma tratativa principiológica por parte do legislador
constituinte.
Nesse sentido, Bel Soares e Natanael Camargos observam:
Saúde e meio ambiente ecologicamente equilibrado são direitos de todos e dever do Estado e da coletividade, como determina a Constituição Federal. São interdependentes e reciprocamente causa e efeito. Os serviços de saúde têm por finalidade a melhoria das condições de vida de uma população, que também dependem do equilíbrio ecológico do meio ambiente, que é fator essencial à sadia qualidade de vida. Os serviços de saúde têm a atribuição, conferida por lei, de realizar a Vigilância Epidemiológica e a Vigilância em Saúde Ambiental, com o dever de, na condição de coletividade e de agente da atividade econômica, defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, mediante vinculação do seu crescimento econômico ao compromisso de cumprir a legislação pertinente e à concepção do desenvolvimento sustentável (SOARES; CARMARGOS, 2016, p. 2359).
A relação de interdependência entre o direito e o meio ambiente ecologicamente
equilibrado com o direito à saúde, reciprocamente colocados no texto constitucional, um
como condição do outro (p. 2363), permite afirmar que “a sadia qualidade de vida é, numa
abordagem finalística, o objetivo precípuo do meio ambiente ecologicamente equilibrado, o
que aumenta a responsabilidade dos serviços de saúde na abordagem das questões
ambientais” (SOARES: CAMARGOS, p. 2365).
O manejo adequado dos RSS é essencial para a preservação do meio ambiente
ecologicamente equilibrado e contribui para a prevenção de doenças através da manutenção
do controle sobre agentes etiológicos. Por outro lado, a disposição inadequada de RSS
provoca poluição e afeta o meio ambiente ecologicamente equilibrado, impactando
diretamente na saúde da população, contrariando as diretrizes principiológicas protegidas pela
Constituição Federal.
Por fim, ressalte-se que, com relação à competência legislativa sobre as questões
afetas à proteção do meio ambiente, conservação da natureza, defesa do solo, proteção do
meio ambiente, proteção ao patrimônio paisagístico e responsabilidade por dano ao meio
responsabilidades concorrentes da União, Estados e Distrito Federal, cabendo aos municípios
suplementar as legislações estaduais e federais no que se refere aos assuntos de interesse local
(LEUZINGER, GRAF, 1998).
Assim, o interesse local no gerenciamento de RSS predomina sobre os da União e
dos Estados na matéria, competindo ao município a coleta, o transporte, o tratamento e a
destinação dos resíduos sólidos urbanos.
Como afirmam Pedro Jacobi e Gina Besen:
A administração pública municipal tem a responsabilidade de gerenciar os resíduos sólidos, desde a sua coleta até a sua disposição final, que deve ser ambientalmente segura. O lixo produzido e não coletado é disposto de maneira irregular nas ruas, em rios, córregos e terrenos vazios, e tem efeitos tais como assoreamento de rios e córregos, entupimento de bueiros com consequente aumento de enchentes nas épocas de chuva, além da destruição de áreas verdes, mau cheiro, proliferação de moscas, baratas e ratos, todos com graves consequências diretas ou indiretas para a saúde pública (JACOBI; BESEN, 2010, p. 136).
Entretanto, essa competência pode ser exercida por meio de concessão pública7. O
manejo do lixo hospitalar pode ser concedido a empresas privadas, o que, de qualquer forma,
não exonera o Poder Público do dever de gerenciamento e cuidado.
3.2 A Política Nacional de Meio Ambiente
A Lei 6.938 de 1981 instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA),
determinando a obrigatoriedade de licenciamento ambiental junto a órgão estadual para a
construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental.
Como se pode observar, a edição da PNMA é anterior à Constituição de 1988, e
neste aspecto é considerada uma espécie de marco legal para o desenvolvimento das políticas
públicas no país. Antes da PNMA, os Estados e municípios tinham autonomia para
desenvolver suas políticas públicas relacionadas com o meio ambiente, livres de qualquer
diretriz nacional. A partir da PNMA passou a ocorrer uma integração e harmonização dessas
políticas, tendo como norte os objetivos e as diretrizes estabelecidos pela União.
Dentre os aspectos mais relevantes da PNMA tem-se a criação do Sistema Nacional
do Meio Ambiente (Sisnama8), uma espécie de sistema administrativo de coordenação de
políticas públicas de meio ambiente que envolve os s três níveis da federação e tem como
principal objetivo dar concretude à PNMA (FARIAS, 2016), a criação do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama), órgão consultivo e deliberativo que estabelece, mediante
proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (Ibama),
normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e a
indicação de instrumentos legais9 para a implementação de suas diretrizes.
Nas palavras de Roberto Souza:
A Política Nacional do Meio Ambiente foi então, estabelecida em 1981 mediante a edição da Lei 6.938/81, criando o Sisnama (Sistema Nacional do Meio Ambiente). Seu objetivo é o estabelecimento de padrões que tornem possível o desenvolvimento sustentável, através de mecanismos e instrumentos capazes de conferir ao meio ambiente uma maior proteção, prevendo a necessidade, entre outras coisas, do licenciamento ambiental, do Cadastro de empreendimentos e atividades poluidoras e do Zoneamento Ecológico Econômico (SOUZA, 2014, p.3).
Os fundamentos e bases da PNMA são o planejamento, a fiscalização e a
racionalização do uso dos bens naturais. Nesse contexto, a Lei n.º 6.938/81 foi pioneira no
Brasil ao disciplinar de forma sistematizada o meio ambiente. Essa lei definiu
conceitualmente o meio ambiente, a degradação da qualidade ambiental, a poluição, o
poluidor e os recursos ambientais10 (FARIAS, 2016).
8 O Sistema Nacional do Meio Ambiente é uma instituição sem personalidade jurídica, e não um instituto jurídico ou legal, que possui atribuições que são executadas por meio de órgãos, entidades e instituições que o integram. A ideia é que do Ministério do Meio Ambiente às secretarias estaduais e municipais de meio ambiente o trabalho siga os mesmos princípios, finalidade e procedimentos (MIRALÉ, 2014, p. 397).
9 Como: estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; zoneamento ambiental (regulamentado pelo Decreto n.º 4.297/2002); avaliação de impactos ambientais; licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia voltada para a melhoria da qualidade ambiental; criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual ou municipal, tais como APA (Área de Proteção Ambiental), ARIE (Área de Relevante Interesse Ecológico) e Resex (Reservas Extrativistas; sistema nacional de informação sobre meio ambiente (CNIA); cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental; penalidades disciplinares ou compensatórias aplicadas ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; RQMA (Relatório de Qualidade do Meio Ambiente); garantia de prestação de informações relativas ao meio ambiente; cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais, entre outras disposições.
Observa Ricardo Souza:
A Lei da PNMA com seu avançado caráter protecionista e com os instrumentos de gestão nela estabelecidos inspirou outros diplomas legais, com ênfase na Constituição Federal, particularmente no que concerne a gestão compartilhada, estudo prévio de impacto ambiental, licenciamento, criação de espaços territorialmente protegidos, responsabilização civil, penal e administrativa da pessoa física e jurídica, bem como trouxe preceitos à Lei de Crimes Ambientais e à Lei da Ação Civil Pública (SOUZA, 2014, p. 2).
Não obstante a importância da PNMA na implementação de novos instrumentos de
gestão e vanguardismo legislativo, a questão que parece ter mais relevância no que diz
respeito à questão do lixo atualmente, após mais de trinta anos desde sua entrada em vigor, é a
imposição normativa da inclusão da educação ambiental em todos os níveis de ensino,
incluindo a educação da comunidade, com o objetivo de capacitá-la para a participação ativa
na defesa do ambiente (SANTOS, 2016).
A Lei n.º 6938/81, em seu art. 2.º, estabelece como objetivo a “preservação, melhoria
e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar no País condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade humana”, atendendo aos princípios, dentre outros, do inciso X11: “A Educação Ambiental para todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando
capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.
A educação e a divulgação das formas adequadas de descarte e saneamento dos RSS
s/ao imprescindíveis para que se estabeleçam interfaces entre a comunidade geral, os órgãos
de fiscalização e os gestores visando à produção de conhecimento e organização social para
implementação de políticas públicas que intensifiquem a vigilância ambiental em saúde. A
questão da biossegurança precisa concretizar-se em ações de educação que concretizem o
conhecimento e saber já alcançado pela ciência nessa área, tornando possível o
características do meio ambiente”. O inciso III conceitua poluição e enumera seus possíveis resultados. O art. 3.º, III, da Lei n.º 6.938, in verbis, diz: “Art. 3.º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos. IV poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental; V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora” (BRASIL, 1981).
estabelecimento de medidas de controle que façam parte da solução do problema em prol de
todos e das gerações futuras (SANTOS; ANJOS, 2008, p. 194).
Como se pode observar, em nível constitucional, através dos artigos 196, 200 e 225
da Constituição Federal, dentre outros artigos que também o fizeram de forma indireta, e
infraconstitucionalmente, através da PNMA e de tantas outras legislações subsequentes, as
condições para proteção, promoção e recuperação da saúde, bem como da defesa e
preservação do meio ambiente, foram estabelecidas.
4 GERENCIAMENTO DOS RSS
De acordo com a Resolução da Diretoria Colegiada, da Agência Nacional de
Vigilância Sanitária (Anvisa), RDC n.º 306, de 7 de dezembro de 2004, o gerenciamento dos
RSS é constituído por um conjunto de procedimentos de gestão. O conceito de gestão
refere-se à ação e ao efeito de gerir ou administrar e envolve um conjunto de trâmites que são
levados a cabo para concretizar um projeto ou resolver um problema (AURÉLIO, 1999).
Entende-se por gerenciamento de resíduos de saúde os procedimentos de gestão que, orientados pela legislação, normas, bases científicas e técnicas, têm como objetivo minimizar a produção de resíduos gerados pelos estabelecimentos de saúde e garantir um encaminhamento seguro desses rejeitos a fim de evitar danos à saúde dos trabalhadores, à saúde pública e ao meio ambiente (FERREIRA; MARTINS, 2016, p. 116).
Esse conjunto de trâmites levados a cabo com o intuito de destinar corretamente os
RSS é regulamentado no Brasil pela Resolução do Conama n.º 358, de 29 de abril de 2005, e
pela RDC n.º 306 da Anvisa.
O PGRSS deve basear-se necessariamente nos princípios da não geração de resíduos
e na proteção ambiental. Ou seja, todas as ações devem objetivar antes de mais nada
minimizar a produção de resíduos e proporcionar aos resíduos gerados um encaminhamento
seguro, de forma eficiente, visando à proteção dos trabalhadores e à preservação da saúde
pública, dos recursos naturais e do meio ambiente.
De acordo com a RDC 306 da Anvisa, as etapas do gerenciamento dos resíduos
hospitalares consistem em: identificação, segregação, acondicionamento, transporte interno,
armazenamento temporário, armazenamento externo, coleta e transporte externo, tratamento e
A identificação realiza-se nos locais de acondicionamento, coleta, transporte e
armazenamento e deve ser sempre realizada em um local de fácil visualização e que esteja
identificado com simbologia pertinente, conforme NBR 7500 da ABNT2.
A segregação consiste na separação dos resíduos no momento e no local de sua
geração, de acordo com características físicas, químicas, biológicas, estado físico e riscos
envolvidos. Conforme o Conama 358 (2005), é obrigatória a segregação dos resíduos na fonte
e no momento da geração, de acordo com suas características, para fins de redução do volume
dos resíduos a serem tratados e dispostos, garantindo a proteção da saúde e do meio ambiente.
O processo de segregação consiste em acondicionar cada grupo de resíduo em um
local previamente determinado, uma vez que cada um tem características próprias que
requerem cuidados específicos (ANVISA 306, 2004).
O acondicionamento traduz-se no ato de embalar os resíduos segregados em sacos ou
recipientes que evitem vazamentos e resistam às ações de punctura e ruptura. De acordo com
o DC 306 (2004), os resíduos sólidos devem ser acondicionados em saco constituído de
material resistente a ruptura e vazamento, impermeável, baseado na NBR 9191/2000 da
ABNT, respeitados os limites de peso de cada saco, sendo proibido o seu esvaziamento ou
reaproveitamento.
Para as salas de cirurgia e salas de parto, os recipientes de acondicionamento dos resíduos não necessitam de tampa com vedação. Aos recipientes que devam conter resíduos líquidos, o material deve ser compatível com o resíduo a ser armazenado, ser resistente, rígido e estanque, além de possuir tampa rosqueada e vedante (FERREIRA; MARTINS, 2016, p. 119).
O transporte interno consiste no traslado dos RSS dos pontos de geração até o local
destinado ao armazenamento temporário ou ao armazenamento externo com a finalidade de
apresentação para a coleta: “Para o transporte de resíduos internos, deve-se traçar um roteiro
com horários definidos, a fim de evitar que o traslado dos rejeitos seja simultâneo à
distribuição de medicamentos, roupas, alimentos, período de visitas e fluxo de pessoas e
atividades” (FERREIRA; MARTINS, 2016, p. 119).
O armazenamento temporário equivale à guarda temporária dos recipientes contendo
os resíduos já acondicionados em local próximo aos pontos de geração, visando agilizar a
coleta dentro do estabelecimento e otimizar o deslocamento entre os pontos geradores e o
O armazenamento externo consiste na guarda dos recipientes de resíduos até a
realização da etapa de coleta externa em ambiente exclusivo com acesso facilitado para os
veículos coletores (ANVISA 306, 2004).
A coleta e o transporte externo consistem na etapa que se traduz na remoção dos
resíduos hospitalares do local de armazenamento externo até a unidade de tratamento ou
disposição final (ANVISA 306, 2004).
O tratamento consiste em um sistema ou conjunto de unidades, processos e
procedimentos que alteram as características físicas, físico-químicas, químicas ou biológicas
dos resíduos, podendo promover a sua descaracterização com vistas à minimização do risco à
saúde pública, à preservação da qualidade do meio ambiente, à segurança e à saúde do
trabalhador (CONAMA 358, 2005).
“O sistema de tratamento para resíduos dos serviços de saúde deve ser licenciado, conforme Resolução Conama n.º 237/1997, e estão sujeitos a fiscalização e controle dos
órgãos de vigilância sanitária e ambiental” (FERREIRA; MARTINS, 2016, p. 119).
Por fim, destinação final é o ato de dispor os resíduos sólidos no solo previamente
preparado para recebê-lo de acordo com os critérios técnico-construtivos e operacionais
adequados em consonância com as exigências dos órgãos ambientais competentes,
assegurando-se a proteção à saúde pública e a qualidade do meio ambiente.
5 CONCLUSÕES
Até poucos anos atrás os resíduos hospitalares não dispunham de normatização por
parte do Poder Público sobre como deveriam ser tratados e eram descartados à revelia do
Poder Público e dos órgãos de fiscalização.
A Resolução da Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(Anvisa), RDC 306, e a Resolução 358/2005 do Conama definem condutas e
responsabilidades pelos RSS e dispõem sobre o seu gerenciamento em todas as suas etapas.
Pode-se afirmar que a legislação reflete um processo de mudança de paradigma no
trato dos RSS, fundamentada na análise dos riscos envolvidos, em que a prevenção passa a ser
o eixo principal e o tratamento é visto como uma alternativa para dar destinação adequada aos
O problema da gestão do lixo hospitalar passa, necessariamente, pela educação
ambiental.
Se comparada com outras legislações sanitárias do país, a legislação que trata do
gerenciamento de RSS é recente e apresenta-se confusa em alguns trechos.
A regulação estabelece que os serviços de saúde manejem, segreguem, acondicionem
e deem destinação final adequada aos RSS.
Os atos normativos classificam os resíduos levando em conta o seu potencial de
contaminação e periculosidade e estabelecendo critérios para a destinação adequada de cada
uma das classificações.
Existe contradição entre as disposições da Anvisa e as do Conama quanto à
destinação dos materiais classificados.
Existem múltiplas legislações acerca da mesma matéria, e dada a complexidade e a
quantidade de normas pode-se inferir que ainda há desconhecimento das legislações por parte
da administração dos estabelecimentos de serviços de saúde e da população em geral.
Portanto o que se espera, diante das contradições na legislação, da falta de
conhecimento profundo da legislação por parte dos gestores públicos e órgãos fiscalizadores
do serviço de saúde e principalmente da gravidade quanto à destinação inadequada dos RSS, é
que haja uma mobilização da sociedade e principalmente das pessoas envolvidas no sistema
de saúde para que haja um aprimoramento constante nas normas, visando à disposição
correta dos resíduos, sem que haja perigo de contaminações que possam causar danos ao meio
ambiente e principalmente à população.
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