Universidade Estadual de Campinas
Faculdade de Engenharia Elétrica e Computação
Departamento de Comunicações – Decom
Laboratório de Redes de Comunicações – LaRCom
Construindo Governança Eletrônica de Cidades:
Um modelo de implementação de soluções para
inovação e otimização da gestão pública
Campinas
2015
Gilberto dos Santos Madeira
Orientador: Prof. Dr. Leonardo de Souza Mendes
Coorientador: Prof. Dr. Edgard Monforte Merlo
Construindo Governança Eletrônica de Cidades:
Um modelo de implementação de soluções para
inovação e otimização da gestão pública
Tese apresentada à Faculdade de Engenharia
Elétrica e de Computação da Universidade
Estadual de Campinas – UNICAMP, como
parte dos requisitos exigidos para obtenção do
título de Doutor em Engenharia Elétrica. Área
de Concentração: Telecomunicações e
Telemática.
Este exemplar corresponde à versão final da Tese
defendida pelo aluno Gilberto dos Santos Madeira e
orientada pelo Prof. Dr. Leonardo de Souza
Mendes
Campinas
2015
FICHA CATALOGRÁFICA
A gestão pública [...] é um mundo de instituições estabelecidas, destinadas a permitir que pessoas imperfeitas usem procedimentos falhos para lidar com problemas insolúveis.
James Q. Wilson Tudo o que a teoria pode fazer é dar ao artista ou ao soldado, pontos de referência e padrões de avaliação; seu objetivo final não é dizer a ele como agir, mas sim desenvolver sua capacidade de julgamento.
Carl von Clausewitz Uma marca infalível do amor à verdade é não considerar nenhuma proposição com uma convicção maior do que a autorizada pelas provas em que se fundamenta.
DEDICATÓRIA
A todos os que aplicam seu entendimento ao aprendizado, e têm os ouvidos atraídos pelas palavras da instrução. Àqueles que deixam a mesmice para os mesmos e adentram cavernas, em busca do inusitado.
Ao Levi, à Martina, à Lara e quem mais vier. Meus netos, meu futuro.
DEDICATÓRIA ESPECIAL
À Louise,
minha parceira,
minha cúmplice,
minha inspiração
e meu amor.
AGRADECIMENTO
Não se atinge o grau de doutoramento sem um grande número de pessoas a quem se deve reconhecer e agradecer por suas importantes e essenciais contribuições.
“Thank you' is the best prayer that anyone could say. I say that one a lot. Thank you expresses extreme gratitude, humility, and understanding.” Alice Walker
Agradeço a...
Profª. Miriam Castelo Branco de Moraes, que me ensinou a dar os primeiros passos nessa caminhada de saber.
Prof. Dr. Moacir Pereira, que me ajudou a conseguir o meu grau de Mestre, me orientando, e me ensinado o caminho da pesquisa acadêmica.
Reconheço e agradeço os muitos esforços empreendidos pelos meus pais, Juliza e Evandro, que sempre procuraram me dar a melhor formação.
Agradeço aos meus filhos, Leonardo e Glenda, pela motivação para que eu buscasse ser um estudante dedicado e disciplinado.
Agradeço ao meu genro e colega economista, Kim, pelos livros, pelas conversas, e pelas reflexões econômicas que contribuíram para a elaboração desta Tese.
Regina Gragg for her essential assistence during my research term at Tennessee Technological University – TTU, Cookeville, TN, USA
Dr. Gean Breda por suas sempre significativas e importantes contribuições para a construção desta Tese.
Noemia Benatti pela prontidão em ajudar e encontrar soluções junto à Coordenação de Pós-Graduação da Faculdade de Engenharia Elétrica e Computação – FEEC – Unicamp
Prof. Dr. Pedro Luís Dias Peres pelo empenho na gestão da Coordenadoria de Pós-graduação da Feec.
Prof. Dr. Denis Alcides Rezende pelas conversas que iluminaram os encaminhamentos desta Tese.
Colegas do Laboratório de Redes de Comunicação – LaRCom FEEC – Unicamp por suas importantes pesquisas e contribuições a esta Tese e à Ciência.
AGRADECIMENTO ESPECIAL
Prof. Dr. Leonardo de Souza Mendes, meu orientador, que me ajudou a transpor barreiras e construir esta
Tese, segundo o conhecimento aqui apresentado e os conceitos e preceitos da Engenharia.
Prof. Dr. Edgard Monforte Merlo, meu coorientador, que me fez refletir e rever conceitos que permeiam o mundo da Economia e da Administração.
VERY SPECIAL THANKS
Words are not enough to express feelings. But I have only words to express my gratitude. Thank you very much Valerie! Thank you very much Tor! Your help and support made my American experience amazing and unforgettable.
RESUMO
MADEIRA, Gilberto dos Santos. Construindo Governança Eletrônica de Cidades: Um modelo de implementação de soluções para inovação e otimização da gestão pública. Tese (Doutor em Engenharia Elétrica) – Programa de Pós-graduação em Engenharia Elétrica, Universidade Estadual de Campinas - Unicamp, Campinas, SP.
Foi objetivo geral desta pesquisa desenvolver e propor um modelo prescritivo e aplicado para implementação de governança eletrônica de cidades. O modelo é composto por quatro fatores principais (Inteligência Municipal, Liderança Estratégica, Gestão de Tecnologia e Características do Processo de Mudança) como importantes na implementação da inovação no setor público. A literatura contém evidência limitada empírica para basear as suas relações com o sucesso da implementação desta inovação. Para testar o modelo, foi desenvolvido um questionário com base na literatura disponível, e enviado ao governo de vinte e cinco cidades participantes do teste de campo. Os dados foram coletados a partir de Prefeitos, Gestores Municipais, Diretores de TIC e outros gestores habilitados a participar, preenchendo o questionário. Os resultados relevantes foram que os entrevistados que têm opiniões positivas sobre Gestão de Tecnologia, também têm opiniões positivas sobre Governança Eletrônica e vice-versa, e que existe uma forte associação entre a Liderança Estratégica e Processo de Mudança. As conclusões, baseadas em clara evidência empírica, são que os fatores testados são significativos para gerenciar com mais sucesso as inovações necessárias para implementar governança eletrônica de cidades.
Palavras-chave: Governança. Inovação. Cidade Inteligente. Gestão Pública. Tecnologia da
ABSTRACT
MADEIRA, Gilberto dos Santos. Establishing e-Governance of Cities: a model for implementing solutions for optimization and innovation of public administration. Thesis (Electrical Engineering Ph.D.) – Electrical Engineering Post-Graduation Program, School of Electrical Engineering and Computer Engineering, State University of Campinas - Unicamp, Campinas, SP.
As its general objective this research proposes a prescriptive contingent model for implementation of electronic governance of cities. The model is comprised of four major factors (Municipal Intelligence, Strategic Leadership, Management of Technology and Characteristics of the Change Process) as important in the implementation of innovation in the public sector. The literature contains empirical limited evidence to base its relations with the successful implementation of this innovation. For testing the model a questionnaire was developed based on the available literature and sent to the government of twenty-five cities participating in tis field test. Data were collected from Mayors, City Managers, ICT Directors and other managers able to participate filling out the questionnaire. The relevant results were that respondents who have positive opinions about Technology Management also had positive opinions about Electronic Governance and vice versa, and that there is a strong association between Strategic Leadership and Change Process. The conclusions are based on the clear empirical evidence that the tested factors are significant to more successfully manage the innovations needed to implement e-governance.
Keywords: Governance. Innovation. Smart city. Public management. Information and communication
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Arquitetura em 4-camadas (Tilli et al., 2008) ... 38!
Figura 2: Arquitetura de Governança Eletrônica de Cidades ... 39!
Figura 3: Descrição de Sistemas de Governança Pública ... 41!
Figura 4: Arquitetura ideal ... 42!
Figura 5: Arquitetura real ... 43!
Figura 6: Sistema Instável ... 44!
Figura 7: Modelo Guimaraes de Gestão (Guimaraes, 2008) ... 71!
Figura 8: Modelo de Governança Eletrônica de Cidades – Hipóteses ... 82!
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Distribuição do Orçamento destinado às TIC nas cidades dos participantes brasileiros e nas cidades dos participantes americanos _____________________________________________________________________ 103! Tabela 2: Distribuição das respostas dos entrevistados nas cidades brasileiras em relação aos itens relativos à Governança Eletrônica, Inteligência Municipal e Gestão da Tecnologia ________________________________ 104! Tabela 3: Distribuição das respostas dos entrevistados nas cidades brasileiras em relação aos itens relativos Liderança Estratégica e Características do Processo de Mudança _____________________________________ 105! Tabela 4: Distribuição das respostas dos entrevistados nas cidades americanas em relação aos itens relativos à Governança Eletrônica, Inteligência Municipal e Gestão da Tecnologia ________________________________ 106! Tabela 5: Distribuição das respostas dos entrevistados nas cidades americanas em relação aos itens relativos Liderança Estratégica e Características do Processo de Mudança _____________________________________ 107! Tabela 6: Estatísticas dos Fatores de Influência ___________________________________________________ 108! Tabela 7: Resultados do Teste Kolmogorov-Smirnov _______________________________________________ 108! Tabela 8: Apresentação das Estatísticas e p-valores do teste t para cada uma das variáveis e dos países pesquisados __________________________________________________________________________________________ 109! Tabela 9: Comparação das opiniões positivas e negativas referentes a Inteligência Municipal e Governança Eletrônica _________________________________________________________________________________ 110! Tabela 10: Comparação das opiniões positivas e negativas referentes a Liderança e Governança Eletrônica ___ 110! Tabela 11: Comparação das opiniões positivas e negativas referentes a Gestão da Tecnologia e Governança Eletrônica _________________________________________________________________________________ 111! Tabela 12: Comparação das opiniões positivas e negativas referentes a Processos de Mudança e Governança Eletrônica _________________________________________________________________________________ 111! Tabela 13: Matriz de Correlação entre as Variáveis ________________________________________________ 111!
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Etapas do processo de implementação dos cinco modelos de SGE _____________________________ 56! Quadro 2: Estágios do processo de implementação de SGE – Experiência de Vinhedo ______________________ 62! Quadro 3: Experiência de Vinhedo e os cinco modelos de implementação de SGE _________________________ 63! Quadro 4: Comparação entre a Experiência de Vinhedo e o Modelo Layne e Lee __________________________ 65! Quadro 5: Adaptação do MGG de Empresas para Cidades ___________________________________________ 83! Quadro 6: Equivalências entre os itens de resposta _________________________________________________ 97!
SUMÁRIO
Capítulo I: INTRODUÇÃO 18! Apresentação ... 18! Objetivo e Relevância ... 21! Originalidade da Tese ... 23! Organização do Estudo ... 24!Capítulo II: BASES CONCEITUAIS 26! Contextualização ... 27!
Fundamentação de Sistema de Governança Eletrônica ... 33!
Da Urbe à Cidade Digital 33! Arquitetura de Governança Eletrônica 36! Arquitetura de Governança Eletrônica de Cidades 39! Governabilidade de Sistemas 40! Implementação de Governança Eletrônica ... 45!
Rede de Comunicação de Dados 46! Dado, Informação, Conhecimento e Inteligência 48! Sistemas Especialistas 50! Gestão Eletrônica Pública ... 52!
A Importância da Gestão Organizacional 52! Modelos de Governança Eletrônica 54! Interoperabilidade 58! Experiência de Vinhedo 61! Comparação da Experiência de Vinhedo com os Modelos Teóricos 63! Capítulo III: MODELO GUIMARAES DE GESTÃO – MGG 70! Constructos do Modelo Guimarães de Gestão ... 71!
Inteligência Competitiva 71! Liderança Estratégica 73! Gestão da Tecnologia em Apoio às Mudanças Organizacionais 74! Características do Processo de Mudança Organizacional 75! Validação do Modelo Guimaraes de Gestão ... 76!
Gestão Hospitalar 76!
Mercado Financeiro 78!
Capítulo IV: Modelo de Governança Eletrônica de Cidades - MGEC 81!
Fundamentação Teórica ... 81! Aplicação do MGG em Cidades ... 82! Constructos do MGEC ... 83!
Efetividade da implementação de inovação municipal – e-Gov 84!
Inteligência Municipal – IM 84!
Liderança estratégica – LE 87!
Efetividade da gestão da tecnologia no apoio às mudanças – GT 88! Características do processo de mudança – PM 89!
Capítulo V: MÉTODO 91!
A Pesquisa ... 93! Construção dos Questionários ... 93! Coleta dos Dados ... 96!
CAPÍTULO VI: RESULTADOS 99!
Caracterização das cidades dos participantes ... 102!
Capítulo VII: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 116!
Conclusões ... 116!
Limitações e Recomendações para Futuras Pesquisas ... 119!
REFERÊNCIAS 121!
ANEXOS 139!
Anexo 1 – Questionário Brasil ... 139!
Capítulo I: INTRODUÇÃO
A Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC disponibiliza uma ampla gama de aplicações para apoiar as operações, facilitar a execução e o controle dos serviços da organização e melhorar a tomada de decisão administrativa, tanto em nível tático quanto estratégico.
Neste contexto, o conceito de governança eletrônica de uma cidade apela para o uso da Tecnologia da Informação e Comunicação para melhorar a tomada de decisão administrativa, a prestação de serviços aos cidadãos e apoiar outras mudanças organizacionais do governo local, necessárias a um melhor desempenho das atividades do setor público.
Com esta concepção, introduz-se esta Tese.
Apresentação
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O mundo no século XXI tem experimentado mudanças de toda sorte. Crises econômicas, sociais e ambientais têm provocado reflexões e mudanças importantes fazendo surgir novas realidades.
A Ciência, em suas mais diversas vertentes, empreende esforços para compreender e recomendar alternativas às quebras frequentes de paradigmas.
Dentro do seu escopo, a Economia é demandada a propor caminhos para que se possa ter crescimentos sustentáveis, que não destruam o meio-ambiente, mas que não engessem a produção, sem a qual haverá prejuízo ao emprego, a renda e a riqueza das nações.
Ferramentas, instrumentos e processos são desenvolvidos ou atualizados no âmbito das Engenharias, que resultam em maior produtividade, mais racionalidade produtiva, causando um processo inovador ininterrupto, que se amplia constantemente.
Ampliadas as fronteiras das possibilidades, portanto, a sociedade se vê diante de cenários que lhe agregam desejos às necessidades existentes, propiciando-lhes demandas antes desconhecidas como possíveis.
Administrar com eficiência e eficazmente todos os recursos existentes, sejam eles escassos ou abundantes, coloca os administradores em permanentes desafios para encontrar as melhores soluções ou, pelo menos, aquelas que melhor atenderão às demandas sociais.
Essas novas realidades trazem complexidade e sofisticação à forma de se administrar, dado que uma função preponderante do administrador é tomar decisões.
Na área da Computação, o mundo se encontra diante de um quadro de elevada produção de dados e excesso de informação. Não é de se estranhar a necessidade e busca de meios para se criar ambientes que permitam aos gestores, de um modo geral, obter do muito, o necessário a uma boa tomada de decisão. Os acertos precisam ser aumentados e os erros corrigidos.
O suporte da tecnologia tem se tornado cada vez mais presente na vida das organizações. Autores seminais que teorizaram sobre o desenvolvimento econômico, identificaram o avanço tecnológico como sua força motriz preponderante (SMITH [1776], 2008; MARX [1867], 2010; SCHUMPETER [1911], 1985).
O progresso tecnológico, evidentemente, tem impactado sobremaneira o processo real de desenvolvimento dos países que têm incorporado tecnologias para intervenções em suas fronteiras produtivas. Contudo, os elementos incorporados só poderão ser usados da melhor maneira possível, se forem complementados por diversos elementos tácitos, que terão de ser desenvolvidos localmente (NELSON, 1990).
Dentre esses elementos tácitos, estão o deliberado, intencional e crescente aprendizado tecnológico, para reunir novas informações, testar objetos, criar novas habilidades e rotinas operacionais, e descobrir novos relacionamentos (NELSON; WINTER, 1982).
Contudo, para que essas intervenções sejam feitas a contento, há a imprescindível necessidade da existência de contextos propícios, os quais são compostos por instituições e organizações que fornecem os meios para o atendimento das necessidades da sociedade humana.
A fim de que essas organizações possam desempenhar o seu papel básico – transformação e divisão do trabalho – há a necessidade de que os recursos organizacionais sejam utilizados corretamente e atinjam seus objetivos. A Administração, então, acomoda os fatores que tornam as organizações aptas e hábeis na gestão dos seus recursos essenciais de uma maneira eficiente e eficaz1.
A Administração tem sido definida de diversas maneiras. Para Maximiano (2012), “é o processo de tomar decisões sobre objetivos e utilização de recursos”. Para este autor o processo administrativo tem cinco tipos principais de decisões, também chamadas de funções: planejamento, organização, liderança, execução e controle.
Considera-se as comunidades formais como organizações, ou sociedades organizacionais, com todas as características relativas a qualquer organização, guardadas as suas idiossincrasias.
Há recursos a serem transformados por meio da divisão de trabalho para que um objetivo ou um conjunto de objetivos sejam atingidos. Portanto, a sociedade precisa ser administrada, como é patente.
As sociedades organizacionais são burocráticas, no sentido de que são regulamentadas por normas e leis racionais, aceitas pelas pessoas e administradas por gestores, que representam a autoridade da lei.
Contudo, as práticas gerenciais públicas, em geral, ainda mostram que poucas inovações foram introduzidas nos processos administrativos-organizacionais. Embora vivendo a Sociedade da Informação, os conceitos da burocracia weberiana são preponderantes.
Entretanto, as inovações que têm sido implementadas estão revestidas de um caráter transformador. Diversos paradigmas estão sendo reexaminados, o papel do gestor público tem sido reavaliado e o uso das ferramentas computacionais tem se disseminado.
Stein (2002) aponta para uma direção onde se valoriza a peculiaridade da natureza pública da gestão governamental e para a necessidade de se pensar os valores do setor público como sendo diferentes da busca pela eficiência econômica. Sem abdicar no entanto, de estreitar a relação entre governo e sociedade na entrega dos serviços públicos.
Com vista a se produzir um modelo que contribua para o aumento dos índices de sucesso da gestão pública, empreende-se este esforço acadêmico, com a expectativa de se gerar um padrão aplicado e prescritivo para a implementação2 de governança de cidades, utilizando-se ferramentas da TIC.
Feita esta introdução ao conteúdo desta Tese, apresenta-se o objetivo que ela deseja atingir e a relevância deste trabalho, tanto para a vida acadêmica, como para a vida organizacional pública e privada.
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2!Por!implementação!entendeBse!a!introdução!de!algum!processo,!protocolo!ou!tecnologia!em!um!determinado!local,!provendo!recursos!suficientes!para!que!esse! processo,!protocolo!ou!tecnologia!possa!ocorrer!de!modo!satisfatório.!Levar!à!prática!por!meio!de!providências!concretas.![Dicionário!Michaelis]!Objetivo,e,Relevância
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O objetivo primário desta Tese é desenvolver e propor um modelo prescritivo e aplicado para implementação de governança eletrônica de cidades.
Baseada numa exaustiva pesquisa da literatura, esta Tese optou por elaborar e propor um novo modelo de governança eletrônica de cidades. Esse novo conceito teve como ponto de partida o Modelo Guimaraes de Gestão (MGG), que foi aplicado ao contexto da gestão pública, usando como instrumento de suporte, as ferramentas da Tecnologia da Informação e Comunicação.
Busca-se a otimização da efetividade do processo de implementação de projeto de governança eletrônica de cidades e o aumento da incontestabilidade da realização da inovação na administração pública.
E por fim, deseja-se que esse modelo venha a ser capaz de contribuir para o aumento da qualidade na provisão dos serviços públicos à comunidade.
A razão mais importante para se escolher o MGG foi a abrangência do modelo, que usa conhecimentos nas áreas de tecnologia, administração, psicologia, economia e gestão organizacional. Também, o MGG conforme Guimaraes (2008) representa um modelo de gestão que já foi testado e validado em três áreas: Gestão Hospitalar (DO CARMO CACCIA-BAVA; GUIMARAES; GUIMARAES, 2009), Mercado Financeiro (GUIMARAES; BRANSFORD; GUIMARAES, 2010), e Indústria (GUIMARAES, 2011).
Esta Tese apresenta três objetivos secundários:
1.! Identificar os principais fatores que podem ser importantes para administrar, com sucesso, todas as inovações necessárias para implementar o conceito governança eletrônica de cidades;
2.! Apresentar quatro proposições teóricas ligando esses fatores de sucesso à eficácia geral de inovação da cidade; e
3.! Fornecer medidas para cada uma das construções envolvidas nas proposições a serem testadas empiricamente.
A relevância desta pesquisa reside:
1.! Na necessidade de identificação de problemas e oportunidades estratégicas inerentes à inovação de processos e tecnologia na gestão pública;
3.! Na ampliação da probabilidade de sucesso na implementação de maneiras eficientes de prestação de serviços comunitários, utilizando-se da tecnologia como uma forma de melhorar a qualidade de gestão e satisfação dos cidadãos; 4.! Na construção de um modelo para implementação de governança eletrônica de
cidades.
A importância deste estudo também reside no fato de que ele busca comprovar que a conjunção do conhecimento, técnicas e ferramentas advindos da Engenharia, da Administração de Empresas, da Administração Pública e da Economia, resultará em grande benefícios socioeconômicos, tais como:
1.! Maior eficiência na alocação dos recursos públicos;
2.! Aumento nos acertos do processo decisório dos gestores públicos;
3.! Ambiente mais propício à introdução de inovações nos processos, técnicas e ferramentas gerenciais;
4.! Aumento na qualidade da oferta e execução dos serviços prestados à sociedade;
5.! Melhor controle e avaliação da execução orçamentária;
6.! Maior capacidade de previsão e prevenção de danos socioambientais;
7.! Aumento na capacidade de planejamento, execução e controle de programas nas áreas de Saúde, Educação, Segurança, Habitação, etc..
Além destes sete pontos, este estudo ganha em significado por estar inserido num contexto importante para o desenvolvimento deste tema – Laboratório de Redes de Comunicação (LaRCom), do Departamento de Comunicações (DECOM) da Faculdade de Engenharia Elétrica e Computação da Universidade de Campinas (Unicamp).
Esta investigação faz parte de um macro-conjunto de pesquisas na área de uso da TIC na gestão organizacional do setor público e privado, a exemplo dos trabalhos produzidos por Mattos (2007), Ferreira (2007), Ignatowicz (2009), Mendes et al. (2009), Pires (2010), Marques (2011), Nunes (2012), Gago Júnior (2012), Panhan (2012), Sverzut (2013), para citar alguns.
A justificativa para a execução deste estudo é diversa, mas de relevante significado.
Modelos testados e validados podem se tornar padrões a serem usados como exemplo a serem imitados e adaptados a situações específicas. Adicionalmente, o uso de um
modelo, ou uma combinação deles, pode ser útil aos gestores públicos, no planejamento e implementação de governança eletrônica de suas cidades.
Os resultados das aferições realizadas, por sua vez, poderão ser usados no aprimoramento e/ou desenvolvimento de novas tecnologias, e inovação em procedimentos processuais.
Contudo, volta-se a destacar que se deseja que o conhecimento a ser produzido ao final desta Tese, produza consequências de caráter prescritivo e aplicado, que impacte de forma positiva alguns campos da TIC e da Gestão Pública em seus mais amplos espectros.
Originalidade,da,Tese
,
Este estudo está fundamentado na literatura existente e em consonância com importantes pesquisas realizadas no LaRCom, a respeito do que até agora foi produzido sobre quatro áreas distintas do conhecimento: inteligência organizacional, liderança estratégica, gestão da tecnologia, e inovação.
Neste sentido, este estudo se baseou em um modelo que integra essas áreas, consideradas importantes para a inovação organizacional, o qual foi empiricamente testado em três setores nos Estados Unidos da América: Indústria, Gestão Hospitalar e Mercado Financeiro.
A originalidade desta Tese está no fato de que se utiliza de uma teoria previamente testada e validada (GUIMARAES, 2008; DO CARMO CACCIA-BAVA; GUIMARAES; GUIMARAES, 2009; GUIMARAES; BRANSFORD; GUIMARAES, 2010; e GUIMARAES, 2011) e se aplica pela primeira vez à gestão do setor público. Por conseguinte, produz-se um modelo prescritivo e aplicado visando a implementação de sistemas de governança eletrônica de cidades.
Apresenta-se a seguir, a organização desta Tese.
Organização,do,Estudo,
Esta Tese é dividida em sete capítulos, além das referências e anexos.
No capítulo 1, denominado Introdução, faz-se a apresentação, delineia-se os objetivos – primário e secundários, e aponta-se a relevância do trabalho, a originalidade da Tese e a organização do estudo.
O capítulo 2 discute as bases conceituais, onde se contextualiza a Tese, apresenta-se a fundamentação de sistema de governança eletrônica, discutindo-apresenta-se a evolução geral de uma urbe até o estágio de cidade digital, uma arquitetura de um sistema de governança eletrônica, uma arquitetura de governança eletrônica de cidades e a base conceitual de governabilidade de sistemas. Ainda se aborda a implementação de governança eletrônica, fazendo-se um levantamento da literatura relevante a respeito de rede de comunicação de dados, conceitua-se dado, informação, conhecimento, assim como inteligência, e se analisa os fundamentos de sistemas especialistas. Também são discutidos os princípios de gestão eletrônica pública, onde se apresenta a importância da gestão organizacional. Faz-se uma abordagem mais detalhada sobre importantes modelos de governança eletrônica existentes e se define interoperabilidade. Discute-se, nesse ítem, também a Experiência de Vinhedo, cidade localizada no Interior do Estado de São Paulo, Brasil, na implementação de seu projeto de governança eletrônica. Faz-se a comparação entre os modelos descritivos e essa experiência prática, analisando-se razões para se desenvolver um modelo de gestão prescritivo e aplicado.
O capítulo 3 apresenta o Modelo Guimaraes de Gestão. Analisa os constructos do modelo numa exposição e decomposição desse instrumento de gestão, e sua utilização de forma prática em outras áreas.
No capítulo 4 apresenta-se o Modelo de Governança Eletrônica de Cidade (MGEC), no qual se discute a fundamentação teórica do modelo, a adaptação e aplicação do MGG ao contexto da Administração Pública. Apresenta-se também, nesse capítulo, os constructos sobre os quais se estabelece esta Tese.
O capítulo 5 apresenta o método adotado para a realização desta pesquisa, a pesquisa em si, a construção dos questionários aplicados em dois países – Brasil e Estados Unidos, e a coleta dos dados.
No capítulo 6 faz-se a análise e discussão dos resultados, onde se detalha também os procecimentos estatísticos utilizados. Neste capítulo, ainda, se caracteriza as cidades dos entrevistados participantes, e se apresenta a análise estatística descritiva. Relata-se também os
resultados da análise dos dados coletados, dos resultados dos testes estatísticos e outros resultados que se mostrarem interessantes no decorrer da interpretação dos resultados, e se faz uma discussão sobre os resultados.
No capítulo 7 são discutidas e propostas conclusões e as recomendações gerenciais, as limitações e recomendações para futuras pesquisas.
Ao final, relaciona-se as referências que fundamentam a base conceitual deste estudo, e se apresenta os anexos, composto dos questionários.
Capítulo II: BASES CONCEITUAIS
A Engenharia, no âmbito da TIC, tem gerado técnicas e ferramentas capazes de coletar e tratar dados fragmentados e desconhecidos, agrupá-los, armazená-los e lhes dar significado e utilidade ao processo de tomada de decisão.
O American Engineer's Council for Professional Development - ECPD (1947), define Engenharia como sendo:
The creative application of scientific principles to design or develop structures, machines, apparatus, or manufacturing processes, or works utilizing them singly or in combination; or to construct or operate the same with full cognizance of their design; or to forecast their behavior under specific operating conditions; all as respects an intended function, economics of operation or safety to life and property.
Desde a Antiguidade, o conceito de Engenharia está ligado ao desenvolvimento de invenções e artefatos que têm se estabelecido como de cabal importância na história da Humanidade. Graças ao papel exploratório e construtivo inerente aos seus princípios básicos, a Engenharia tem levado ao desenvolvimento de equipamentos, ferramentas e objetos que trazem soluções ou melhorias à vida e aos processos sociais, em suas mais diversas abrangências (KRANZBERG; SINGER, 1960).
No entanto, por vezes na prática, as divisões da Ciência não se comunicam ou interagem adequadamente entre si, ou não medem os resultados práticos e efetivos da usabilidade das ferramentas e equipamentos desenvolvidos, o que estabelece um vazio entre o desenvolvedor (Engenharia) e o usuário (outras Ciências), impedindo aquele de saber com precisão, as necessidades deste.
A esse respeito, Drucker (2012) diz:
A tecnologia nada tem a ver com ferramentas, mas com a forma de trabalhar do homem. […] a tecnologia sempre existiu e sempre fez parte integral da experiência humana, da sociedade e da nossa história. […] o tecnólogo, para usar suas ferramentas de modo construtivo, tem de conhecer a história e entender a relação de seu trabalho com o homem e a sociedade.
A Engenharia constrói, avalia com exatidão os aspectos relativos às funcionalidades do objeto construído, mas, por não ser o seu papel, em geral, na esfera do usuário não mede o processo e o resultado.
Também, de acordo com Drucker (2012):
Sabemos que só podemos estudar e entender um sistema como esse se tivermos um foco unificador, em que a interação de todos os fatores e forças do sistema gere algum efeito prático e em que, por sua vez, as complexidades do sistema possam ser resolvidas com um único modelo teórico. As ferramentas, processos e produtos são comprovadamente incapazes de fornecer tal foco para a compreensão do complexo sistema chamado tecnologia. É possível, contudo, que o trabalho ofereça esse foco, promova a integração de todas essas variáveis interdependentes, apesar de autônomas, ofereça um conceito único que nos permita compreender a tecnologia, tanto em sua essência quanto em sua função, seu impacto e relação com valores e instituições, conhecimentos e crenças, indivíduo e sociedade.
Assim, pelo caráter prático-aplicado que se deseja impor a este estudo, ao seu final, esta Tese pretende oferecer recomendações que possam dar subsídios à evolução da ação criadora, assim como a melhoria da rotina de uso da coisa criada. Algo que se aproxime da integração de todas essas variáveis interdependentes, e possa oferecer um conceito único que permita enxergar a tecnologia, tanto em sua essência quanto em sua função, seu impacto e relação com valores e instituições, conhecimentos e crenças, indivíduo e sociedade.
Desta forma, este trabalho foca na união da Engenharia com a Economia e com a Administração, levando em conta conceitos da Psicologia. Mais precisamente no que diz respeito ao uso da tecnologia pela Gestão Pública, medindo o impacto de importantes fatores que a literatura acadêmica entende como essenciais ao processo gerencial. E propõe fatores considerados importantes para o sucesso na implementação de projeto de governança eletrônica de cidades, a saber: inteligência municipal; liderança estratégica; gestão de tecnologia e características do processo de mudança na gestão do setor público.
Contextualização,
A economia globalizada tem provocado mutações revolucionárias em conceitos e valores, sejam eles sociais, culturais, econômicos, demográficos ou pessoais, como citado.
Tem-se buscado na Psicologia, Antropologia, Sociologia e Neurociência, por exemplo, a fundamentação teórica que permita a compreensão do comportamento do indivíduo e da sociedade, para ser aplicado na construção de mecanismos que beneficiem o viver rotineiro.
No tocante à gestão do setor público, a Administração aprofunda seus conhecimentos sobre como fazer escolhas e tomar decisões, que possibilitem ao gestor obter o máximo de benefícios diante da escassez de recursos de que dispõe, e oferecer serviços públicos de qualidade, que atendam os anseios e desejos dos cidadãos.
A Revolução Industrial, ao introduzir novas tecnologias de produção e processos, determinou o início das transformações no padrão de vida da humanidade. Hoje, facilmente pode-se constatar uma significativa e contínua reformulação desse padrão de vida, que, permanentemente, é incrementado pela ampliação da capacidade inventiva e inovadora do homem.
A Revolução Industrial na Grã-Bretanha subverteu a ordem organizacional, até então estabelecida, e criou um ambiente cultural totalmente novo, que exigiu mudanças significativas na forma de administrar.
O progresso industrial estabeleceu novas condições sociais, econômicas e políticas, em função das melhorias tecnológicas, que possibilitaram a substituição do sistema doméstico de produção pelo sistema fabril.
A cultura organizacional emergente demandava que as formas de gestão e produção evoluíssem e se adaptassem aos novos moldes impingidos pelos avanços tecnológicos e econômicos, que por sua vez, desencadearam profundas transformações de caráter socioeconômico.
As pessoas descobriram que podiam ampliar suas habilidades, trabalhando em conjunto com outras pessoas com as mesmas aptidões e capacidades, e, com isso, atender melhor às suas necessidades, seus anseios e desejos, e à demanda por bens e serviços.
O que antes era feito no ambiente doméstico, passou a ser feito em grupo, no contexto organizacional e para se tirar proveito da diversidade das habilidades, as tarefas foram sendo diferenciadas. Essa divisão do trabalho, então, forçou a estruturação e a inter-relação das diversas tarefas para que o objetivo do grupo fosse atingido.
Também, com o trabalho dividido, o grupo se estratificou, determinando uma hierarquia de autoridade e poder, que, possivelmente, foi fruto de um consenso, para se chegar ao que deveria ser feito; ao modo de fazer; e aos responsáveis pela sua realização. Como consequência desse processo, surgiram os primeiros líderes organizacionais.
Assim, à proporção que os empreendimentos cresciam, novos objetivos e propósitos foram sendo estabelecidos, os conceitos administrativos foram sendo refinados. As pessoas também aprimoravam seus esforços para organizar os recursos materiais e humanos, para a obtenção de melhores resultados.
Os primeiros gestores tiveram que lidar com as dificuldades de planejar, organizar e controlar, semelhantemente ao que ainda, de alguma forma, acontece nos dias atuais.
Assim como cresciam as organizações, aprimorava-se o pensamento administrativo, que, analisando conceitos, investigando métodos e processos, provia as unidades fabris de novas práticas de gestão. Em adição, novas técnicas e ferramentas faziam-se necessárias a cada inovação processual e produtiva implementada.
Novas formas de administrar se faziam necessárias e cobravam dos pensadores a sistematização de métodos que permitissem produtividade e eficácia na utilização dos recursos disponíveis.
Frederick Taylor (1970) propôs conceitos preconizados como Administração Científica, os quais dinamizaram um período marcado pela busca da eficiência e sistematização no pensamento administrativo e na forma de produzir e administrar.
Moldando e sendo moldado pelo tempo, esses princípios forneceram o fundamento para uma melhor administração e preparam o caminho para a valorização do ser humano social, segundo Wren (2007).
Ao mesmo tempo em que os preceitos da Administração Científica consolidavam-se nos Estados Unidos, na Europa, Max Weber (1994) elaborava consolidavam-seus conceitos e postulados sobre a burocracia, em seu livro Economia e Sociedade.
A maior preocupação de Weber era estabelecer um detalhamento esquemático para a estrutura das relações autoridade-atividade, que viabilizassem a consecução dos objetivos de uma organização.
Seus estudos e observações lhe permitiram compreender que é imprescindível que toda organização tenha como pilar de sustentação alguma forma de autoridade, sob pena de não ver seus objetivos atingidos e colocar-se sob o domínio do caos.
Dentro desse cenário da autoridade racional/legal, Weber (1994) definiu que “cabe aos subordinados obedecerem à estrutura hierárquica estabelecida dentro dos padrões de legalidade e a obediência é devida à autoridade de um cargo ou posição estabelecidos” .
Considerou, ainda, esse tipo de autoridade como a base para o estabelecimento da burocracia pelas seguintes razões (WEBER, 1994):
1.! A autoridade racional/legal permitia a continuidade da administração; 2.! Era pela competência que o membro era escolhido para a função; 3.! O capacitava legalmente para o exercício da autoridade;
4.! E tornava claras as definições da autoridade necessárias para a obtenção dos resultados esperados pela organização.
Para Weber (1994), “a burocracia não era a ineficiência sobrecarregada de regras, como o termo passou a conotar no linguajar moderno, mas, dado o cenário conjuntural vigente tinha, então, papel de fundamental importância na gestão de grandes corporações” conforme Wren (2007).
De acordo com Maximiano (2012):
Qualquer sociedade, organização ou grupo que se baseie em leis racionais é uma burocracia. […] As organizações formais, ou burocráticas, apresentam três características principais, que a distinguem dos grupos informais ou primários: formalidade, impessoalidade e profissionalismo. […] Essas três características formam o chamado tipo ideal de burocracia, criado por Max Weber.
Dada a grande seriedade da burocracia para o bom funcionamento da sociedade organizacional na vida comunitária, importantes autores dedicaram-se a estudá-la em diferentes aspectos: O tipo ideal de burocracia (WEBER, 1994); a tipologia das organizações com base nos tipos de poder (ETZIONI, 1967); a tipologia das organizações com base nos tipos de beneficiários (BLAU; SCOTT, 1970); as disfunções organizacionais (PERROW, 1972; e ROTH, 1993); os modelos mecanicista e orgânico de organização (BURNS; STALKER, 1961; MORGAN, 2009); a burocracia mecanizada e burocracia profissional (MINTZBERG, 2008; MORGAN, 2009).
No entanto, agora existe uma nova formulação na conjuntura socioeconômica global, na qual a competição é cada vez mais acirrada (MORGAN, 2009). O embate já não se restringe a determinantes geográficos, dado que o espaço de disputa é planetário e acontece em todas as dimensões – sociais, culturais, políticas, econômicas, religiosas e ideológicas (BAUMAN, 1999).
Essa globalização, que pode ser entendida como uma crescente interconexão nos fluxos de informação, tecnologia, capital, bens, serviços e entre indivíduos em todo o mundo, é uma força que está dando forma a todas as outras grandes megatendências socioeconômicas que irão caracterizar o século XXI (STIGLITZ, 2003; MEHDI, 2014).
É possível compreender que esse mundo globalizado, a reboque de constantes mutações tecno-econômicas, experimenta um processo irreversível de quebra de modelos paradigmáticos, segundo Dosi (1982 apud PEREZ, 2005); “notadamente daqueles que se referem à compreensão de tempo e espaço”, cita Bauman (1999). Essa dinâmica inovadora certamente encerra grandes e profundas transformações na conjuntura socioeconômica mundial, no curso da condição humana e na convivência sociocomunitária.
Em consonância com o anteriormente discutido, Dosi (1988) diz:
In the most general terms, private profit-seeking agents will plausibly allocate resources to the exploration and development of new products and new techniques of production if they know, or believe in, the existence of some sort of yet unexploited scientific and technical opportunities; if they expect that there will be a market for their new products and processes; and, finally, if they expect some economic benefit, net of the incurred costs, deriving from the innovations. In turn, the success of some agents in introducing or imitating new products and production processes changes their production costs, their market competitiveness and, ultimately, is part of the evolution of the industries affected by the innovations.
Este estudo trabalha com o pressuposto de que inovação é a inserção de produtos ou processos tecnologicamente novos, e melhorias significativas em produtos e processos existentes. Considerando-se que uma inovação tecnológica de produto ou processo tenha sido efetivada, se tiver sido introduzida no mercado. “Sabendo-se ainda que, inovações tecnológicas de produto ou processo envolvem uma série de atividades científicas, tecnológicas, organizacionais, financeiras e comerciais” (OCDE, 2004).
A necessidade de inovação não é somente da organização privada. As instituições públicas e seus gestores, em todo o mundo, estão submetidos a pressões da sociedade no sentido de alocar e gerir os parcos recursos públicos, tendo como objetivo elevar a qualidade de vida nas cidades, nos estados e nos países (MEHDI, 2014).
Novos produtos, na forma de prestação de serviços públicos, precisam ser ofertados ao mercado, que se traduz neste estudo por sociedade, e para isso, formas de fazer e de administrar a coisa pública precisam ser decompostas e inovadas.
Portanto, novas técnicas processuais necessitam de ações transformadoras e, nesse aspecto, o uso de ferramentas da TIC é de grande importância à construção de modelos de gestão, seja privada, seja pública.
Isso ocorre devido ao significativo crescimento do volume de dados produzidos e armazenados caracterizam-se pela fragmentação e desconhecimento. Esse fato demanda ferramentas para tratamento e disseminação adequada da informação neles contida (BRYANT; KATZ; LAZOWSKA, 2008; GAGO JÚNIOR, 2012; KEJARIWAL, 2012).
É relevante destacar que até os dias atuais, a “TIC não provocou mudanças significativas na forma como as empresas e governos tomam decisões importantes, mas revolucionou a vida organizacional no tocante à rotinização dos processo tradicionais em um grande número de áreas” (DRUCKER, 2002).
“Algumas dessas mudanças levaram a um estilo de governo mais aberto, em que as relações entre os cidadãos e o governo têm sido alteradas qualitativamente” (HELEN MARGETTS Apud PETERS; PIERRE, 2010).
Neste ponto, para fins de uma melhor compreensão deste trabalho, é oportuno que sejam definidos alguns conceitos que nortearam o estudo que se fez.
Considera-se dado como a ocorrência bruta, representativa de evento ocorrido nas organizações ou no meio ambiente, antes de ter sido organizado e disposto numa forma que as pessoas possam entender e usar (LAUDON; LAUDON, 2014), ou, “o registro de medições de certos fenômenos” (ZIKMUND et al., 2013).
Informações são dados que foram moldados de uma maneira que se tornaram aptos, significativos e úteis para serem usados pelas pessoas, para apoiar a tomada de decisão ou expressar a relação existente entre dois fatos (BROWN et al, 2012; ZIKMUND et al., 2013).
Conhecimento “é a informação organizada, processada, interpretada e dotada de significado”, cita Choo (2006) , assim como valor agregado, voltada a atender determinado objetivo, solucionar determinados problemas, e/ou simular possíveis cenários conforme Rezende (2008).
Inteligência “é a capacidade de se utilizar informações e conhecimentos, a qual dota o agente ou organização de competências para perceber e discernir” cita Morgan (2009); conferindo-lhe vantagem frente aos competidores, ou habilidade para lidar com cenários adversos, além de aprender com os resultados obtidos (LAUDON; LAUDON, 2014).
Com o crescimento da utilização dos instrumentos da TIC nas rotinas pessoais e corporativas, há um enorme volume de dados, desconhecidos e fragmentados, que diuturnamente cresce, fazendo-se necessário para diversos propósitos, torná-los informação útil, capaz de ser utilizada pelas pessoas em suas escolhas e nos seus processos decisórios (GAGO JÚNIOR, 2012; LAUDON; LAUDON, 2014).
A Engenharia tem construído ferramentas que operacionalizam o tratamento, armazenagem e a socialização de dados e informação. A Administração usa essas ferramentas, interpreta essas informações e as aplica aos processos decisórios gerenciais. Com a ajuda dos sistemas de apoio à decisão, por sua vez, a Administração Pública pode lançar mão desses instrumentos para implementar e executar diversos serviços, programas e políticas públicas nos mais diversos setores da sociedade, a exemplo das áreas de saúde pública, segurança social e educação da comunidade.
No entanto, o gestor se depara com uma grande e variada quantidade de informação, gerando ambiguidade ao seu processo decisório (DRUCKER, 2002, 2003). Segundo Morgan (2009), “administradores eficazes e profissionais de todos os tipos e estágios, não importa sejam executivos, administradores públicos, consultores organizacionais, políticos ou sindicalistas, precisam desenvolver suas habilidades na arte de ler as situações que estão tentando organizar ou administrar.”.
É necessário então, ler na imprecisão dos dados e informações, e tomar a decisão que lhe parece ser a melhor naquele momento. A essa arte de ler pode-se entender como decorrência de competências profissionais que são difíceis de serem compreendidas com clareza pelos concorrentes, e por isso, difíceis de serem imitadas. Afim de dirimir essa ambivalência e suas consequências negativas, a arte de ler os cenários demanda ferramentas de suporte à tomada de decisão (LAUDON; LAUDON, 2014).
Fundamentação,de,Sistema,de,Governança,Eletrônica,
Para maior entendimento do que é e como se pode implementar um sistema de governança eletrônica – denominado neste trabalho de SGE – em uma administração pública municipal é necessário a priori, que se apresente alguns conceitos básicos, mas fundamentais.
Antes de prosseguir, define-se sistema como “um conjunto de peças e atividades de intercomunicação inter-relacionadas” (BOULDING, 1956).
No item que se segue, avalia-se a evolução transformadora iniciada nos grupos tribais até o que se entende como uma cidade digital. Expõe-se uma proposta de arquitetura de SGE. Posteriormente, discute-se as bases conceituais de uma arquitetura de governança eletrônica de cidades e governabilidade de sistemas.
Da#Urbe#à#Cidade#Digital#
Neste item analisa-se uma visão geral e sucinta de uma cidade, mantendo o foco no seu caráter urbanístico-geográfico, para que se possa melhor considerar o conceito de cidade digital, tendo em mente, contudo, não ser este o ponto principal deste estudo.
“Cidades são grupos de pessoas que se reúnem em um determinado espaço físico para se protegerem mutuamente, trocar bens e serviços de suas próprias fabricação entre si, realizar trabalhos por meio da divisão de trabalho” (REZENDE; CASTOR, 2006).
Cada cidade tem suas características básicas, estabelecidas em sua origem, as quais estão primordialmente ligadas a fatores socioeconômicos e culturais.
A arquitetura de uma cidade é uma criação inseparável da vida pessoal e da sociedade, no contexto em que se manifesta, sendo coletiva por natureza. Isso significa que os primeiros cidadãos construíam suas moradias de forma a realizar um ambiente mais favorável às suas vidas, contudo, levando em conta os aspectos estéticos.
“A cidade é a memória coletiva dos povos e como a memória está ligada a fatos e a lugares, a cidade é o locus da memória coletiva.” segundo Rossi (2001).
Essas características moldam cada cidade e a tornam única em si mesma. “Uma cidade é multidimensional e reúne pessoas de origens diferentes, de culturas distintas, de diversos níveis de instrução, de riqueza e de entendimento” (SANTOS, 2012).
Em sua origem, a cidade refletia a vontade do conjunto de famílias que fundava a urbe3 e implantava posteriormente uma estrutura organizacional e política. “A urbe que origina uma cidade e se torna o seu centro cresce conforme aumenta a densidade populacional, e a vocação socioeconômica e histórico-cultural toma forma e fica mais evidente com o desenvolvimento local e o progresso tecnológico”. (GUERREIRO, 2006).
As famílias formaram grupos de parentescos, que formaram clãs, que formaram tribos, que formaram cidades e que formaram nações. Para viverem com os semelhantes, e se ajudarem mutuamente, as pessoas criaram organizações para ampliarem suas competências produtivas, para se protegerem, para enriquecerem, e satisfazerem diversas necessidades. “Essas associações de pessoas e organizações revelaram que a conjunção de aptidões e capacidades no grupo promoviam uma especialização que propiciava uma melhor qualidade produtiva, originando a divisão de trabalho” (WREN, 2007).
Adam Smith (2008) afirmou:
Esse grande aumento da quantidade de produção que, em consequência da divisão do trabalho, o mesmo número de pessoas é capaz de realizar deve-se a três circunstâncias distintas: primeira, à maior destreza existente em cada trabalhador; segunda, à economia daquele tempo que em geral se perde ao se passar de um tipo de trabalho para outro; por fim, à invenção de um grande número de máquinas que facilitam e abreviam o trabalho, permitindo que um homem faça o trabalho de muitos.
À medida que o progresso e desenvolvimento socioeconômico de cada grupo acontecia e se tornava conhecido, atraía novos aderentes que expandiam as fronteiras da urbe. Essa expansão impactava tanto a delimitação urbana, como as questões econômico-organizacionais. Maior contingente populacional com diferentes habilidades profissionais
desempenhadas num cenário de trabalho dividido e especializado inevitavelmente conduzia a uma maior produção. O fruto dessa produção precisava ser escoado, assim, rotas comerciais foram estabelecidas, promovendo mais deslocamentos populacionais. Esses deslocamentos exigiam maior racionalização na divisão do espaço urbano, estabelecendo setores próprios e adequados a cada atividade. Assim, também, os espaços urbanos foram sendo “especializados” e se transformando em cidades.
Todos esses fatores dotaram as cidades de complexidade gerenciais, que à medida que a cidade crescia, demandavam especialização dos processos de gestão dos recursos públicos. Os computadores, então, entraram em cena na década de 1940, como forma de apoio e solução às demandas existentes, e hoje desempenham importante papel na gestão das cidades.
Castells e Cardoso (2005) dizem:
O nosso mundo está em processo de transformação estrutural desde há duas décadas. É um processo multidimensional, mas está associado à emergência de um novo paradigma tecnológico, baseado nas tecnologias de comunicação e informação, que começaram a tomar forma nos anos 60 e que se difundiram de forma desigual por todo o mundo. Nós sabemos que a tecnologia não determina a sociedade: é a sociedade. A sociedade é que dá forma à tecnologia de acordo com as necessidades, valores e interesses das pessoas que utilizam as tecnologias. Além disso, as tecnologias de comunicação e informação são particularmente sensíveis aos efeitos dos usos sociais da própria tecnologia. A história da Internet fornece-nos amplas evidências de que os utilizadores, particularmente os primeiros milhares, foram, em grande medida, os produtores dessa tecnologia.
Alfred Russell Wallace4 observou que o homem, dentre todos os animais, é o único capaz de evoluir por decisão própria, de modo não orgânico, pois ele constrói ferramentas. Em vista disso, para lidar com a complexidade da governança de cidades, ferramentas e técnicas têm sido desenvolvidas. Nesse escopo está um conceito de Cidade Digital.
Segundo Mendes, Bottoli e Breda (2009):
Em geral, podemos definir uma Cidade Digital como um conjunto de aplicações Web, aplicações IP, serviços e equipamentos que proporcionam um ambiente ubíquo e pervasivo disponível para o cidadão, de forma perene. Cidades Digitais, também conhecidas como Cyber Cidades, Cidades Virtuais, Cidades Eletrônicas, Cidades Inteligentes, e outros nomes, representam uma espécie de projeção de uma cidade no mundo digital e emerge como uma das forças que podem contribuir para a organização do espaço em uma cidade.
Fang (2002) enxerga essa cidade digital como a “relação triangular entre Governo, Cidadão e Empresas, que estabelecem uma troca voluntária ou involuntária, por meio de parcerias e/ou demandas”. A essa interação chamou de Sociedade do Conhecimento.
Partindo do ponto de ser uma espécie de projeção de uma cidade no mundo digital, e que emerge como uma das forças que podem contribuir para a organização do espaço em uma cidade, conclui-se que existe uma dinâmica a ser administrada.
A essa dinâmica administrável, Mintzberg (2008) diz que toda atividade humana organizada dá origem a duas exigências fundamentais e opostas: a divisão do trabalho em várias tarefas a serem executadas e a coordenação dessas tarefas para a realização da atividade.
Ceccon (2006) afirma que
[…] o cenário municipal delineado pela Constituição Federal de 1988 e modificado, principalmente, Emenda Constitucional nº 19 (popularmente denominada “Emenda da Reforma Administrativa”), vemos institucionalizadas mudanças profundas que impactaram fortemente a gestão pública, atingindo também os municípios. O “princípios e normas da Administração Pública”, alterados ou inovados pela Emenda Constitucional nº 19, de 5 de junho de 1998, vão no sentido de agilizar, profissionalizar e modernizar o serviço público. Não por acaso, a Emenda Constitucional nº 19 inicia pelo reordenamento e pela inclusão da “eficiência” entre os princípios gerais obrigatórios à Administração Pública, constantes do art. 37, e conclui pela disciplina da perda do cargo ou emprego público em razão da “insuficiência de desempenho”.
Tendo em vista a necessidade de se administrar as cidades, com toda a sua complexidade e sofisticação e capacitar o gestor público a ter bom desempenho, entende-se como inexorável a utilização de técnicas e ferramentas de TIC, mais especificamente, os SGE como instrumentos de apoio, dentro do conceito de cidade digital.
No intento de construir o conhecimento necessário à propositura de um modelo de implementação de governança eletrônica de cidades, ponto focal deste estudo, passa-se a discutir a arquitetura de um SGE, a qual se usou como base para os testes que se realizou, por ser parte do escopo de estudos e pesquisas realizadas no LaRCom, contexto em que esta Tese foi construída.
Arquitetura#de#Governança#Eletrônica#
Muitos pesquisadores e autores têm proposto arquiteturas de governança eletrônica de cidades, cada um explorando aspectos distintos, mas não menos importantes, os quais, no todo, fazem imensas e significativas contribuições para a construção e desenvolvimento de aplicações de SGE (LENK; TRAUNMÜLLER, 2001; FANG, 2002;
NARASIMHA; KUMAR, 2003; MURTHY; KUMAR, 2003; PERISTERAS; TARABANIS, 2004; GANG, 2005; TILLI et al., 2008; PANHAN, 2011; GAGO JÚNIOR, 2012).
Para efeitos deste estudo, utiliza-se a arquitetura elaborada por Tilli et al. (2008), a qual se apresenta a seguir.
Trata-se de uma arquitetura para SGE baseada na Internet e propicia o desenvolvimento de aplicações para governança eletrônica de cidades.
A ênfase que os autores deram na elaboração dessa arquitetura foi posta nos seguintes pontos:
1.! Existência de sistemas legados;
2.! Bases de dados redundantes e heterogêneas;
3.! Mudança de paradigma em direção a plataformas baseadas na web;
4.! Necessidade constante do desenvolvimento de serviços, por parte do governo. A proposta que os autores apresentam está especificada no seguinte:
We propose an architecture for e-Gov systems for cities, that can access the general conditions of such systems, such as: the existence of legacy software, redundant, heterogeneous data bases and the paradigm shift from client-server platforms to web- based, integrated system for e-Gov services.
Para o desenvolvimento da arquitetura foi usado um modelo modificado MVC (Model-View-Controller), como explicitado abaixo:
For the architecture development, we used a modified MVC model (Model-View-Controller). […] In pursuit of greater security and flexibility, we separated the client’s communication layer from the business logic; hence we created an application layer responsible for dispatching requests and controlling its flows. The 4-layer architecture (Model-View- Controller-Data) is show on Figure 1 (Fowler, 2003). This 4-layer model allowed us to reach some objectives: Facilitates the development of a distributed system, with security and with high availability; Enhances the automatization capacity of the city’s public administration sectors, offering online services to the citizens, expediting its execution and accomplishing greater overall quality. […] This architecture imposes few requirements to its clients, mainly a HTML web-browser, which allows this architecture to be platform-independent. With this architecture, there’s no need to install/update the application software on the user’s computer. Modifications of the system’s software are made directly on the main server, which is transparent for the user. This is an improvement over the 2-layer model, where all update would have to be physically installed in the user’s computer (Fowler, 2003).
!!
Essa arquitetura pode ser visualizada e melhor compreendida por intermédio da Figura 1 a seguir.
Figura 1: Arquitetura em 4-camadas (Tilli et al., 2008)
Baseado nessa arquitetura, foi criado um SGE (Sistema Integrado de Gestão Municipal – SIGM), cujo propósito principal é prover informações consistentes para os gestores públicos tomarem as melhores decisões possíveis. O SIGM visa a gestão de todos os serviços públicos, a coleta de dados dos cidadãos, o gerenciamento dos processos, e produção de informações relevantes para a governança das cidades.
O SIGM, portanto, propõe-se a integrar aplicações heterogêneas em um domínio diferente, para desenvolver uma base de dados única, que engloba dados de todos os cidadãos, empresas, departamentos governamentais, dados sociais, procedimentos gerenciais, serviços internos, serviços on-line, e o que mais seja relevante sobre os usuários do sistema.
Arquitetura#de#Governança#Eletrônica#de#Cidades#
Antes de se desenvolver a arquitetura que se entende como ideal ao modelo em discussão faz- se importante compreender dois conceitos (WEILL; ROSS, 2006):
Governança é a especificação dos direitos decisórios e do framework de responsabilidades para estimular comportamentos desejáveis na utilização da TI. […] Arquitetura de TI é a organização lógica dos dados, aplicações e infraestruturas, definida a partir de um conjunto de políticas, relacionamentos e opções técnicas adotadas para obter a padronização e a integração técnicas e de negócio desejadas.
Governança de TI inclui a estratégia e as políticas para o uso da tecnologia da informação nas organizações. “Especifica os níveis e direitos de decisão, e a estrutura de responsabilidade e prestação de contas que assegure o bom uso da tecnologia da informação no apoio aos objetivos e estratégias organizacionais” (LAUDON; LAUDON, 2014).
A Figura 2 apresenta graficamente a proposta desta Tese para uma arquitetura de governança de cidades.
Figura 2: Arquitetura de Governança Eletrônica de Cidades
A visão holística, do todo, que se tem para o modelo que se propõe neste estudo inicia-se nas demandas dos stakeholders5 ao governo da cidade. Os demandantes acessam o Portal de Governo6 para efetuarem suas demandas, que são operacionalizadas por meio do sistema de governança eletrônica adotado pelo município, o qual solicita ao sistema
5!Todos! aqueles! que,! de! alguma! forma,! possuem! algum! envolvimento! profissional,! pessoal,! ou! funcional! com! uma! organização,! e! exercem! influencia! nas! suas! atividades.!! 6!Termo!utilizado!para!designar!o!website!da!Administração!Municipal! STAKEHOLDERS+ + Cidadão+ Governo+Estadual+ Governo+Federal+ Imprensa+ Poder+Judiciário+ Servidor+Público+ Tribunais+de+Conta+ Vereadores+ Portal+de+Governo+ + + Entrada+para+o+Sistema+de+eFGov+ Entrada+para+o+Sistema+de+IM+ Catálogo+(Informação+pública)+ Transação+ Integração+VerMcal+ Integração+Horizontal+ Sistema+de+ Governança+ Eletrônica+de+ Cidades+ Educação+ Saúde+ Obras+ Social+ Finanças+ Administração+ Serviços+ Governo+ S i s t e m a s e s p e c i a l i s t a s
especialista específico, processa a informação adquirida do sistema especialista, e devolve para o requerente, através do Portal do Governo.
Para efeito de elaboração desta Tese, o SGE, que a norteia, está em consonância com o que foi apresentado no item Arquitetura de Governança Eletrônica, na Figura 1 (TILLI et al., 2008) e na Figura 2.
Essas, pois, são as arquiteturas que se decidiu utilizar como base neste estudo, em virtude de melhor se coadunarem com o modelo de governança eletrônica que se propõe nesta Tese.
Governabilidade#de#Sistemas##
Este item debate as bases que podem propiciar uma maior compreensão a respeito da efetividade na implementação de sistema de governança eletrônica de cidades. O desejado, reenfatizando, é obter uma significativa melhoria na gestão municipal. E, na qualidade da prestação dos serviços públicos, levando-se em conta as melhores aplicações dos recursos municipais. Assim, a partir de uma arquitetura desejável e idealizada, desenha-se a estrutura a seguir apresentada, que pode nortear a governança eletrônica de cidades.
O objetivo que se tem com essa discussão é aprofundar o conhecimento das variáveis que aparecem na dinâmica do sistema, no âmbito do setor público. Por exemplo, a Inteligência Municipal trata daqueles conhecimentos implícitos, mas altamente aleatórios, que são de cabal importância no processo decisório na governança municipal.
Quando se fala isto, o incauto tende a pensar que se fala no Prefeito ou em Secretário municipal em particular. Na realidade, a maior parte da governança é exercida por funcionários de mais baixa posição hierárquica mas cujas decisões determinam a dinâmica do sistema.
Se apoderar da governança significa ser capaz de conduzir o sistema em seus mínimos detalhes. No entanto, em alguns sistemas os modelos clássicos de governança são totalmente incapazes de produzir um centro de equilíbrio.
Assim, quais as condições necessárias (mas talvez não suficientes) para que um determinado sistema de governança possa ser classificado como governável?
Condições de Governabilidade I:
1.! Organização;
2.! Processos claros e bem definidos; 3.! Operadores bem formados;
4.! Operadores adequadamente motivados; 5.! Inteligência de Governo;
6.! Liderança estratégica; 7.! Recursos.
Importante salientar que essas condições, direcionam para as bases conceituais da elaboração dos constructos que sustentam as hipóteses desta Tese.
Algumas observações são necessárias. Na lista anterior não se fala de TIC nem de inovação. Um sistema governável não significa que ele esteja governado. Um axioma fundamental do modelo que se apresenta é: as Condições de Governabilidade I não garantem governabilidade. Ou seja, essas condições são necessárias, mas não são suficientes.
Uma análise heurística poderá permitir a seguinte discussão de governabilidade de sistemas (MILLER; SHATTUCK, 2004, 2006; PHILLIPS et al., 2007).
Figura 3: Descrição de Sistemas de Governança Pública
Na Figura 3, dividiu-se os sistemas de governança pública em dois tipos: 1.! Governáveis
2.! Não-Governáveis
Sistema(de(Governança(
Governáveis( Não3governáveis(
Condições(de(
Governabilidade( Governabilidade(Percentual(de( Adaptáveis( Não3adaptáveis(
Condições(de(
