OS MUNICÍPIOS E A CRISE
RESUMO
A Confederação Nacional de Municípios (CNM) realizou uma série de estudos com o objetivos de verificar a situação das prefeituras diante da crise econômica, e os principais resultados estão elencados abaixo:
1)Depois de uma forte queda nos primeiros meses do ano, o FPM apresentou uma leve recuperação em maio e junho, acumulando até agora uma perda nominal de R$ 524 milhões em relação a 2008, ou R$ 2 bilhões, se atualizarmos os valores dos repasses pela inflação.
2) As receitas próprias dos municípios são as que estão se comportando melhor diante da crise econômica, segundo indicam os relatórios de execução orçamentária das três esferas de governo até abril. As receitas da União (excluindo Previdência) caíram 5,2%, as dos Estados aumentaram 4,8% e a dos municípios cresceram 8,2%.
Receitas próprias 2008 2009 Variação (%)
União 186.606 176.995 -5,2%
Estados 82.713 86.667 4,8%
Municípios* 10.533 11.398 8,2%
(*) Amosra de 354 municípios representativos de 2/3 das receitas
3) Os investimentos municipais bateram um recorde histórico em 2008, atingindo a cifra de R$ 31 bilhões, e em 2009, apesar da crise e da natural ressaca pós-eleitoral, apresentam por enquanto (no primeiro quadrimestre) uma queda de apenas 4,7% em relação a igual período do ano passado.
4) De 233 prefeitos entrevistados pela equipe da CNM, apenas 6,47% disseram que suas finanças estavam bem, apesar dos relatórios orçamentários indicarem que 27,6% dessas prefeituras já arrecadaram (receitas tributárias) nos quatro primeiros meses do ano mais de 40% do previsto para todo o ano de 2009 nos respectivos orçamentos.
5) Apenas 4,74% dos prefeitos pesquisados disseram que suas receitas (exceto FPM) estão crescendo, embora o porcentual de prefeituras com crescimento real da arrecadação própria seja de 49,5%; ou seja, os dados objetivos indicam que, do lado das receitas, a crise conjuntural não está sendo uma grande ameaça aos cofres municipais. A maior ameaça vem da crise estrutural que os municípios enfrentam pelo crescimento de suas despesas e responsabilidades com a manutenção dos programas de outras esferas de governo.
Parte I: o FPM federal
A queda das receitas federais de Imposto de Renda e IPI derrubou, nos primeiros meses do ano, a arrecadação de FPM, que está vinculada a estes dois tributos federais, em proporção de 23,5%. A partir de maio, entretanto, o governo passou a compensar essa queda através da aceleração do
processo de identificação de pagamentos de dívidas tributárias originárias do IR e do IPI. Como esses impostos estão vinculados ao FPM, sempre que a Receita identifica tais pagamentos precisa repassar o correspondente porcentual do fundo, o que já vinha ocorrendo nos anos anteriores, mas em 2009 ganhou maior celeridade.
Apesar dessa ginástica financeira, ainda assim o FPM bruto do primeiro semestre de 2009 se encontra R$ 524 milhões abaixo em valores nominais daquele registrado no mesmo período de 2008.1 No ano passado, o FPM bruto entre janeiro e junho havia somado R$ 24,9 bilhões; neste ano, foram R$ 24,4 bilhões, sem contar nesse montante os repasses extraordinários, da ordem de R$ 1 bilhão, de Apoio Financeiro aos Municípios (AFM) previstos na MP 462/09.
Meses 2008 2009 Diferença Janeiro 4.203 4.408 205 Fevereiro 4.619 4.109 -510 Março 3.640 3.285 -355 Abril 4.215 3.921 -294 Maio 4.437 4.675 237 Junho 3.826 4.019 193 Total 24.940 24.416 -524
Evolução em valores brutos e nominais (em R$ milhões):
Em valores brutos e nominais, portanto, os municípios acumulam perda de 2,1% no FPM até o final do primeiro semestre, o que foi compensado pelo AFM. Em valores líquidos e atualizados pela inflação, porém, essa queda chega a 9,1% e a diferença a menor recebida pelos municípios, a R$ 2 bilhões. Foram R$ 21,5 bilhões em 2008 contra R$ 19,5 bilhões em 2009. O pior mês foi fevereiro, seguido de março e abril, como se vê na tabela seguinte.
Meses 2008 2009 Diferença Janeiro 3.678 3.570 -108 Fevereiro 4.022 3.310 -713 Março 3.155 2.640 -514 Abril 3.633 3.137 -496 Maio 3.794 3.722 -72 Junho 3.247 3.183 -64 Total 21.530 19.562 -1.968
Evolução em valores líquidos e reais (em R$ milhões):
Parte II: o ICMS estadual
1 O adjetivo “bruto” significa que se trata do valor do FPM antes da retenção para o Fundeb, que passou de
18,4% em 2008 para 20% em 2009. Conseqüentemente, quando falamos em FPM “líquido”, estamos nos referindo ao valor efetivamente recebido pelo município, já descontado o Fundeb.
A cota de ICMS à qual os municípios também têm direito (25% da receita estadual) apresenta uma trajetória de maior estabilidade no primeiro quadrimestre, principalmente porque os Estados não adotaram estratégias tão agressivas de desoneração tributária quanto a União, com o IPI. Em valores nominais e brutos, há inclusive um leve aumento de 2,2% nos repasses de ICMS para os municípios, mas em valores reais e líquidos (descontando o Fundeb), os municípios perderam 5% da sua receita originada no ICMS até abril.
Meses 2008 2009 Diferença Janeiro 8.974 8.683 -291 Fevereiro 8.226 8.673 447 Março 8.096 8.390 295 Abril 8.717 9.013 297 Maio Junho Total 34.012 34.760 747 Meses 2008 2009 Diferença Janeiro 7.827 7.032 -794 Fevereiro 7.139 6.985 -154 Março 6.993 6.745 -248 Abril 7.488 7.211 -277 Maio Junho Total 29.447 27.973 -1.474
Evolução em valores brutos e nominais (em R$ milhões):
Evolução em valores líquidos e reais (em R$ milhões):
No caso do IPVA, outro tributo estadual partilhado com os municípios, em proporção de 50%, ocorreu um aumento de 15,3% nas receitas entre janeiro e abril, o que reflete as vendas de automóveis novos realizadas em 2008, antes da crise. No primeiro quadrimestre de 2008, a cota-parte do IPVA havia somado R$ 5,4 bilhões, agora em 2009 já foram R$ 6,2 bilhões.
Parte III: as receitas próprias (tributárias) dos municípios
A fim de analisar o comportamento da receita própria dos municípios durante a crise, a CNM realizou uma busca nos relatórios resumidos de execução orçamentária disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), reunindo dados de 354 prefeituras (20 capitais, incluindo São Paulo e Rio de Janeiro). Estes dados mostram que, por um lado, ao contrário do ocorrido com o ICMS e o FPM (IR+IPI), a arrecadação de tributos nos municípios manteve-se em crescimento nos quatro primeiros meses do ano, acumulando alta de 8,21% em valores nominais, como se vê abaixo.
Tributos 2008 2009 Var (%) IPTU 3.836 4.171 8,73 ISS 4.379 4.839 10,51 ITBI 661 569 -13,88 IRRF 682 699 2,58 Outras 975 1.119 14,78 Total 10.533 11.398 8,21
Evolução em valores nominais (em R$ milhões):
Mais uma vez, o ISS é o tributo que mais cresce na esfera municipal, refletindo tanto o bom trabalho realizado pelas prefeituras quanto a maior resistência do setor de serviços à crise. O ITBI, referente a transações imobiliárias, é o único tributo municipal que está em queda em 2009.
Apesar dos resultados agregados positivos, existem 104 municípios da amostra de 354 que tiveram queda de receita no primeiro quadrimestre do ano. Os dados indicam ainda que 195 prefeitos reduziram os investimentos no mesmo período, o que reflete tanto o ciclo eleitoral quanto uma reação natural à crise e à queda do FPM.
Comparando com as receitas federais e estaduais abaixo, percebemos nitidamente que a arrecadação própria dos municípios leva vantagem, no sentido de resistir à crise econômica.
Receitas próprias 2008 2009 Variação (%)
União 186.606 176.995 -5,2% IR 66.166 66.373 0,3% IPI 12.113 9.261 -23,5% CSLL 15.578 17.083 9,7% Cofins 37.993 34.220 -9,9% Outras 54.756 50.059 -8,6% (-)Transferências -41.902 -38.914 -7,1% Estados 82.713 86.667 4,8% ICMS 68.025 69.519 2,2% IPVA 10.870 12.531 15,3% Outros 3.819 4.617 20,9% (-)Transferências -31.829 -34.073 7,1% Municípios 10.533 11.398 8,2% (+) FPM 13.609 12.578 -7,6% Análise do primeiro quadrimestre (R$ milhões nominais):
Parte IV: os investimentos públicos
Os investimentos públicos são parte fundamental da política fiscal anti-cíclica definida pela União, mas poucos sabem quem os municípios são hoje os principais responsáveis pela execução direta de
investimentos no Brasil. Desde 1995, os municípios já investiram R$ 269,8 bilhões, enquanto a União executou diretamente R$ 115,9 bilhões, em valores atualizados pela inflação, como se vê abaixo.
Ano União Estados Municípios Total
1995-1998 31.789 65.756 77.075 174.621 1999-2002 30.040 66.690 65.455 162.185 2003-2006 27.462 67.197 73.521 168.180 2007 12.243 16.354 23.065 51.662 2008 14.452 24.550 30.719 69.721 Total 115.987 240.547 269.836 626.370 Total 18,5% 38,4% 43,1% 100,0%
Investimentos da Admnistração Pública (R$ milhões corrigidos):
Em 2009, pelos dados parciais das 354 prefeituras pesquisadas, os investimentos municipais caíram de R$ 1,45 bilhão (primeiro quadrimestre de 2008) para R$ 1,38 bilhão. Se esse comportamento se reproduzir até o final do ano, entretanto, os municípios ainda fecharão 2009 com o segundo maior nível de investimentos desde 1995. O maior nível de investimento já realizado pelos municípios ocorreu em 2008, quando as obras e aquisições de equipamentos na esfera municipal somaram cerca de R$ 31 bilhões, 44% de todo investimento realizado pelas administrações públicas no período.
Ainda é cedo para fazermos prognósticos, pois o ritmo de execução dos investimentos é muito baixo no início do ano, mas vamos aprofundar essa discussão na próxima seção sobre as expectativas, das quais os investimentos (privados ou públicos) dependem.
Parte V: as expectativas dos prefeitos
A crise econômica afeta as prefeituras de várias formas; a forma mais evidente e direta é através da queda da arrecadação, principalmente do FPM e do ICMS, que representam juntos cerca de 40% das receitas municipais no Brasil; outro canal de transmissão igualmente importante é o da confiança ou das expectativas, que afeta o ânimo do administrador em relação ao ambiente econômico e influencia suas decisões, em acordo ou desacordo com a situação concreta.
Em outras palavras, é possível que a crise afete as expectativas dos administradores municipais de modo mais negativo do que a situação concreta da economia e das finanças municipais justificaria. Vendo o FPM cair, por exemplo, o prefeito pode avaliar que suas receias próprias também cairão diante da crise e, por isso, ele se antecipa a este risco potencial cortando ou planejando cortar os investimentos e outros gastos.
A fim de avaliar a ocorrência ou não deste fenômeno, a área de pesquisa da CNM realizou uma pesquisa de opinião e percepção com os prefeitos dos 354 municípios para os quais dispúnhamos de informações reais referentes às receitas e despesas no primeiro quadrimestre do ano. Ao todo, obtivemos respostas de 233 prefeitos e as confrontamos em seguida com os dados da execução
orçamentária.
Os resultados da comparação confirmam a suspeita de que as expectativas dos administradores municipais foram fortemente afetadas pela crise, caracterizando-se por algum excesso de pessimismo em relação às finanças municipais. Vejamos os resultados.
Na primeira pergunta, sobre a opinião do prefeito em relação ao comportamento das finanças de seu município diante da crise, procuramos verificar se as receitas tributárias estavam se comportando de acordo com o previsto no orçamento ou não. Nesse caso, só consideramos que a situação estava “mal” quando a arrecadação estava 30% abaixo do previsto para o ano inteiro. Por outro lado, quando a receita do primeiro quadrimestre superava os 40%, seria um sinal de que as finanças estão se comportando “bem”. Entre 30% e 40%, classificamos como “regular”.
A discrepância entre as respostas e os dados reais é significativa em relação aos municípios considerados “bem” diante da crise. Existe uma quantidade significativa de municípios que estão nessa situação (27,6%), mas poucos prefeitos reconhecem como tal (6,47%).
Quantidade % Quantidade %
15 6,47% 63 27,63%
107 46,12% 71 31,14%
110 47,41% 94 41,23%
232 100,00% 228 100,00%
O senhor diria que, diante da crise, as finanças da prefeitura estão se comportando: Dados Bem De modo regular Mal Total Resposta Bem De modo regular Mal Total
Na segunda pergunta, sobre o comportamento das receitas (exceto FPM), ficou ainda mais nítido como poucos prefeitos que estão tendo crescimento de sua arrecadação própria sabem disso. Somente 4,74% reconhecem o crescimento, embora ele ocorra em metade das prefeituras. Ou seja, mesmo explicitando na pergunta que não nos referíamos ao FPM, 73,71% dos administradores pesquisados disseram estar sofrendo com a queda das demais fontes de receita, o que só ocorre efetivamente em cerca de 37,7% das prefeituras pesquisadas.
Quantidade % Quantidade %
11 4,74% 113 49,56%
50 21,55% 29 12,72%
171 73,71% 86 37,72%
232 100,00% 228 100,00%
Excluindo o FPM, as demais receitas do município nos primeiros meses deste ano estão: Dados Crescendo Iguais Caindo Total Crescendo Iguais Caindo Total Resposta
No terceiro item, buscamos verificar a reação dos prefeitos em relação à crise, do ponto de vista dos gastos. Para saber de que modo a resposta sobre estar ou não promovendo cortes encontrava respaldo nos dados da execução orçamentária, comparamos os investimentos executados com o valor orçado. Menos de 10% de execução foi considerado como expressão de cortes e cancelamento de projetos, acima de 20% como sinal de normalidade e 10% a 20% como caso de ajuste suave.
orçamentária. O mais importante, entretanto, foi verificar que – mesmo que os cortes por ora não sejam significativos – 69,83% dos prefeitos pretende reduzir as despesas (inclusive investimentos) para se adequar à crise. Quantidade % Quantidade % 29 12,50% 30 13,16% 42 18,10% 54 23,68% 162 69,83% 144 63,16% 233 100,43% 228 100,00% Não
Sim, mas poucos Sim
Total
ou suspendeu projetos para se adequar à crise? Dados
Em relação aos gastos e investimentos, a prefeitura promoveu algum corte
Sim, mas poucos Sim
Total Resposta
Não
Por fim, buscamos saber a opinião dos prefeitos sobre a extensão da crise, o que mostrou uma clara divisão entre os que consideram que o pior já passou e aqueles que ainda temem por mais conseqüências negativas.
Na sua opinião, qual a situação atual da crise econômica no Brasil?
Quantidade %
4 1,72%
122 52,59%
107 46,12%
233 100,43%
Ainda vamos sofrer muito as conseqüências
Total Resposta
Não tenho idéia
Pior já passou e começamos a nos recuperar
