POPULAçãO E
DESENVOLVIMENTO
NO NORDESTE
Uma análise comparativa do
desenvolvimento socioeconômico nos
municípios do Nordeste e do Sudeste
de acordo com o tamanho da
população em 1991 e 2000
Cristiane Soares Joanílio Rodolpho Teixeira
O artigo “uma análise comparativa do desenvolvimento socioeconômico nos municípios do Nordeste e do Sudeste de acordo com o tamanho da população em 1991 e 2000”, apresentado na mesa redonda População e Desenvolvimento do Nordeste, teve como objetivo elaborar uma proposta de índice de desenvolvimento socioeconômico para os municípios brasileiros, segundo o tamanho da população com base nos microdados dos Censos Demográficos de 1991 e 2000.1 O
es-tudo ainda avaliou, de forma crítica, o grau de subjetividade nesses tipos de medidas de bem-estar social na seleção de indicadores, definição de pesos e valores de referência (pior/melhor), que, de certa forma, impactam nos valores dos índices e ordenamento das regiões ou áreas que estão sendo comparadas, o que pode levar a distintas interpretações da realidade. Procurou-se destacar a impor-tância de se adotar uma definição de desenvolvimento que é norteadora na construção dos índices, bem como fundamental do ponto de vista das políticas públicas.
O artigo inicia com uma discussão sobre o conceito de desenvolvimento humano das Na-ções unidas, baseado na ideia de capabilities, desenvolvido por Amartya Sen. São apresentadas al-gumas críticas, particularmente a noção limitada de desenvolvimento popularizada pelo IDH. Nessa abordagem crítica, três conceitos são destacados, que se distinguem, inclusive, na relação de cau-salidade entre crescimento econômico e desenvolvimento social: capital humano – que considera os seres humanos um meio para o crescimento econômico; desenvolvimento humano − em que os investimentos em educação e saúde, por exemplo, têm um valor intrínseco para a vida humana; e
1 Na apresentação a autora mostrou ainda a aplicação do índice a partir de dados mais recentes, utilizando a Pesquisa
necessidades básicas – que se concentram no acesso aos serviços sociais para uma vida decente. Vale
destacar, no entanto, que as críticas sobre os índices de desenvolvimento não se restringem aos as-pectos conceituais, abarcando, também, o contexto empírico e metodológico.
um índice de desenvolvimento social, muitas vezes, é visto como uma medida arbitrária ou subjetiva, devido à falta de uma definição objetiva e operacional. Mas sua construção e aplicação, de modo geral, atende a uma visão mais simples, como a de avaliação do crescimento da renda per
capita, ou outras com abrangência mais ampla, incorporando não somente as características dos
domicílios e das pessoas, mas também aspectos ambientais, econômicos, políticos e institucionais. Nesse sentido, uma das principais críticas apontadas é a escolha das dimensões. Entretanto, enfati-zamos que a incorporação de um maior número de dimensões ou indicadores não necessariamente produz um índice mais adequado ou melhor. Mas o aspecto mais importante é a definição de desen-volvimento adotada, pois é nesse contexto que as políticas públicas vão atuar e um índice sintético terá grande utilidade.
O índice de desenvolvimento social proposto é composto por cinco dimensões, cuja formu-lação se aproxima mais da ideia de necessidades básicas ou mínimas, que são moradia em um local fora de risco social, com condições básicas de saneamento, um nível de renda que garanta à família sua manutenção, um nível de escolaridade mínima do chefe da família e ausência de defasagem idade-série das crianças da família, evitando um círculo vicioso de atraso escolar. Além disso, para garantir uma renda mínima, é necessário que os responsáveis pela família estejam ocupados e em ocupações não precárias. Logo, as dimensões selecionadas foram: geográfica − proporção de pesso-as que vivem em domicílios situados em favelpesso-as ou pesso-assemelhados (aglomerado subnormal);
domi-cílio − proporção de pessoas que vivem em domidomi-cílios com alguma das condições de saneamento
inadequada;2 educação − proporção de chefes de família com menos de quatro anos de estudo, ou
filhos, enteados ou netos com dois anos ou mais de defasagem escolar; rendimento − proporção de pessoas com rendimento familiar per capita até ½ salário mínimo; e trabalho − proporção de chefes desocupados ou com trabalho precário.3
No Nordeste, os valores dos subíndices registraram o seguinte ordenamento entre as dimen-sões, da pior para a melhor: saneamento, renda, trabalho, educação e localização geográfica. Embora vários estudos apontem que o maior problema da Região Nordeste esteja relacionado com a educa-ção, é possível verificar que este é o segundo melhor aspecto, enquanto as condições de saneamen-to afetam muisaneamen-to mais o baixo desenvolvimensaneamen-to da região. Em 2000, no Nordeste, 68,9% de pessoas
2 A condição de adequabilidade dos domicílios é dada pela existência em conjunto das seguintes características:
abastecimento de água por rede geral, esgotamento sanitário ligado à rede geral e coleta de lixo.
3 A definição de trabalho precário é dada pelo número de pessoas na situação de empregado sem rendimento ou
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viviam em domicílios com condições inadequadas de saneamento e 56,5% da população possuíam um rendimento familiar per capita inferior a ½ salário mínimo. Mais de 38 milhões de pessoas apre-sentavam pelo menos uma condição precária (87%) e 56 mil estavam abaixo dos níveis mínimos de desenvolvimento em todas as dimensões. Do ponto de vista espacial, as cidades médias (com mais de 15 mil e menos de 100 mil habitantes) abrigavam cerca de 50% da população com pelo menos uma condição precária, enquanto as cidades menores registravam o menor percentual (20,3%). As grandes cidades do Nordeste (com mais de um milhão de habitantes), apesar de terem apresentado maior nível de desenvolvimento, não atingiram o nível elevado de desenvolvimento. Entre 1991 e 2000, no Nordeste, foram as cidades maiores (com população acima de 50 mil pessoas) que mais avançaram em termos de desenvolvimento. Já no Sudeste ocorreu o inverso: foram as cidades com menos de 50 mil habitantes que apresentaram maior variação do índice.
Com relação ao aspecto metodológico, vale ressaltar que os indicadores correspondem a um mesmo fluxo – pessoas − e todos estão expressos em percentual e referem-se a aspectos negativos. Logo, no processo de normalização dos índices entre zero e um, os limites correspondem ao pior (maior percentual) e ao melhor valor (menor percentual). Além dos limites de 0 e 100%, conforme metodologia do IDH, o índice proposto foi calculado levando em conta três métodos: o primeiro utiliza os valores melhor e pior no período; o segundo considera todos os períodos na análise; e o terceiro método adota como ilustração numérica o parâmetro de 50% como nível máximo aceitável para os indicadores, considerando a noção de desenvolvimento.
uma primeira constatação foi que os índices que utilizaram outros limites apresentaram um índice menor do que o convencional (0 e 100%). A ideia implícita no primeiro e segundo métodos é o fato de se empregar o índice para a comparação entre regiões e ao longo do tempo. Se não fossem utilizados os limites convencionais, o índice necessitaria de uma revisão a cada período. Para a Re-gião Nordeste, o terceiro método provocou uma redução significativa no índice. Isto porque, quando se estabeleceu um patamar, aquela região ou municípios com melhores condições tiveram seu índi-ce ampliado à medida que se afastava deste nível, ou seja, apresentavam um períndi-centual abaixo de 50%. Mas, no caso do Nordeste, o índice é bem menor por conta dos indicadores de saneamento e renda, que possuem valores bem acima de 50%, puxando então o valor do índice para baixo.
Outro aspecto analisado foi a questão da atribuição de pesos para os indicadores. É impor-tante mencionar, no entanto, que a ponderação não é uma regra e tampouco há uma forma mais adequada, mas sua aplicação tem sido recomendada quando são encontradas correlações tanto po-sitivas quanto negativas entre os indicadores que compõem o índice. Para comparação, utilizamos dez índices: o primeiro corresponde ao próprio IDH adaptado para a análise por classes de tamanho da população; o segundo é o índice proposto nesse estudo, levando em conta os limites convencio-nais; do terceiro ao nono foram considerados pesos de 1 a 5, de acordo com ordenamentos
aleató-rios segundo o grau de importância de cada dimensão;4 e no último o peso foi atribuído de acordo
com o valor do R2 nas regressões de cada indicador em relação à variação do índice. O maior R2
obte-ve peso 5 e o menor teobte-ve peso 1.
No Nordeste, dois índices apresentaram valores superiores ao índice da ONu. O ordenamen-to proposordenamen-to para atribuição dos pesos nestes dois casos não tem nenhuma relação que permita ex-plicar porque o índice assumiu um valor tão elevado. Por outro lado, o índice 5 foi o que apresentou o menor valor. Neste caso, é possível arriscar uma explicação, considerando-se que os indicadores que receberam os maiores pesos – nas dimensões de saneamento e renda – são aqueles em que a popu-lação nordestina é mais “vulnerável”. Verificou-se que no Nordeste as variações nos indicadores de saneamento e educação registraram maior poder explicativo para as variações do índice, enquanto no Sudeste isso ocorreu com os indicadores de renda e de trabalho. Em contraposição, no Nordeste, o indicador de renda pouco contribuiu para variação do índice. Esses resultados indicam que no Nordeste, embora a renda seja um dos maiores problemas da região, o desenvolvimento pode ser melhorado pelos investimentos nas áreas de saneamento e educação. Acerca da atribuição de pesos, o que fica claro nesta análise é que uma estrutura de ponderação pode enviesar os resultados, parti-cularmente para regiões que apresentam os piores indicadores.
No que diz respeito à relação de causalidade entre desenvolvimento social e crescimento econômico, do ponto de vista teórico, autores, como Sen (1999), enfatizam que essa é uma via de mão dupla, em que a privação de capacidades pode estar fortemente relacionada com o baixo nível de renda e esta, por sua vez, pode ser razão fundamental do analfabetismo, das más condições de saúde, etc. Por outro lado, do ponto de vista empírico, autores como Mancero (2001) e Adelman e Taft (1965) ressaltam que o impacto do crescimento da renda no índice de desenvolvimento social é baixo, não importando a relação de causalidade. Esse estudo também mostrou a baixa sensibilidade dos índices de desenvolvimento às variações na renda. No entanto, o aspecto importante a ser enfa-tizado em estudos que procuram distinguir entre crescimento e desenvolvimento é a ideia de pro-cesso de desenvolvimento com face humana.5 No Nordeste, as cidades com 30 a 50 mil habitantes
foram as que mais cresceram economicamente (13%), mas do ponto de vista social a maior variação do índice proposto ocorreu nas cidades com população entre 100 mil e 200 mil habitantes.
4 Foram atribuídos pesos de 5 a 1 para as sequências de indicadores de acordo com a prioridade ou importância no índice
de desenvolvimento. As sequências de indicadores/dimensões para índices foram: 1) renda→educação→saneamento→ trabalho→favela; 2) trabalho→saneamento→educação→renda→favela; 3) favela→renda→educação→saneamento→ trabalho; 4) saneamento→renda→educação→ favela→trabalho; 5) trabalho→educação→saneamento→renda→favela; 6) educação→trabalho→renda→saneamento→favela; 7) trabalho→favela→educação→renda→saneamento e 8) sanea-mento→educação→trabalho→favela→renda.
5 Essa ideia de desenvolvimento com face humana tem sido reforçada por alguns economistas como Bhaduri (2006) que
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Portanto, os resultados apresentados nesse trabalho trazem questões importantes para se pensar o desenvolvimento, particularmente o desenvolvimento no Nordeste. Apesar das críticas levantadas, o estudo faz uma defesa da importância de se utilizarem índices sintéticos para avaliar o desenvolvimento da região, ainda que este não substitua um Sistema de Indicadores. um índice de desenvolvimento representa uma medida simples que conjuga várias dimensões e representa um comprometimento com uma definição de desenvolvimento, aspecto que um conjunto de in-dicadores não possui. Além disso, do ponto de vista da política pública, diante das dimensões que compõem o índice, é possível identificar as áreas prioritárias para melhorar a condição de desenvol-vimento de uma região. uma política pública, por exemplo, centrada na busca de melhorar o nível de renda no Nordeste pode ter efeito reduzido na avaliação do índice de desenvolvimento social, ainda que este seja o segundo maior problema da região. Mas uma política voltada para as condições de saneamento pode ser bem mais efetiva no sentido de gerar maior impacto sobre a noção de desen-volvimento adotada.
A análise das condições de desenvolvimento de acordo com o porte da cidade mostrou ain-da que os problemas de saneamento e baixo rendimento são mais expressivos nas ciain-dades menores e o de favelas é mais intenso nas grandes cidades. Logo, o desenvolvimento brasileiro não pode ser conduzido somente numa perspectiva macro, mas principalmente regional, levando em conside-ração o espaço e o avanço das cidades. A compaconside-ração dos índices em 1991, 2000 e 2008 permite afirmar que o país tem avançado mantendo a relação de desigualdade entre as regiões. Em 1991, o índice do Nordeste era 24,3% inferior ao do Sudeste, mas em 2000 reduziu-se para 21,8% e em 2008 praticamente se manteve (21,7%).
ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Região 1991 2000 2008
Nordeste 0,588 0,640 0,696 Sudeste 0,777 0,818 0,889
Fonte: Censos Demográficos 1991 e 2000 e PNAD 2008. Elaboração proópria.
Referências
ADELMAN, I.; TAFT, C. A factor analysis of the interrelationship between social and political variables and per capita gross national product. The Quarterly Journal of Economics, v. 79, n. 4, p. 555-578, 1965.
BHADuRI, A. Desenvolvimento com dignidade – a busca do pleno emprego. Brasília: Thesaurus Editora, 2006.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008. Microdados. IBGE. Censo Demográfico 1991 e 2000. Microdados.
MANCERO, X. La medición del desarrollo humano: elementos de un debate. Santiago de Chile: Cepal, 2001 (Serie estudios estadísticos y prospectivos, n. 11).
Desenvolvimento regional
e tendências demográficas:
o caso do Nordeste brasileiro
Ivan Targino
O objetivo central desta exposição é tecer algumas reflexões sobre os impactos do processo de desenvolvimento do Nordeste brasileiro sobre a sua dinâmica populacional, dando particular ênfase ao mundo rural. Para tanto, o texto está dividido em três partes: desempenho recente da economia nordestina; principais tendências demográficas do Nordeste, com ênfase na migração de origem rural; e notas conclusivas.
Desenvolvimento do Nordeste: uma retrospectiva
A partir da segunda metade do século XX, o processo de desenvolvimento do Nordeste ex-perimentou diferentes fases, podendo ser destacadas as seguintes:
• implantação de uma política de desenvolvimento regional – com a publicação do GTDN
(1958) e a criação da Sudene (1959), teve início a fase de implementação de uma política de desenvolvimento regional para o Nordeste, que tinha cinco eixos centrais – fortalecimento da infraestrutura produtiva; reestruturação da zona canavieira; reestruturação da região semiárida; colonização da pré-amazônia; e industrialização – articulados em torno de uma ideia central: o problema nordestino é caracterizado como o seu subdesenvolvimento em face do centro-sul do país, não sendo possível superá-lo sem a adoção de uma política de industrialização. O principal instrumento de implementação dessa política era exatamente o incentivo fiscal, com base na isenção do imposto de renda. As políticas executadas nessa fase elevaram o nível de industrialização regional, integrada à dinâmica da acumulação do setor em nível nacional e modernização da atividade agrícola (com ênfase na expansão canavieira), o que resultou em profundas mudanças nas relações sociais de produção e da pecuária (aumento do rebanho, expansão dos pastos plantados, melhoria do plantel e dos cuidados fitossanitários, etc.);
• crise e desestruturação da política regional – a crise externa que marcou a economia
brasileira, no início da década de 1980, teve consequência marcante sobre a política de desenvolvimento regional no Brasil. As diversas tentativas de implementação de políticas de estabilização econômica, monitoradas pelo FMI, tinham como uma de suas peças fundamentais o controle das contas públicas. Isso levou à redução dos gastos públicos, aí incluída a supressão dos subsídios governamentais. Tal tendência foi reforçada com a subordinação explícita das políticas macroeconômicas aos ditames do chamado “Consenso de Washington”, resultando no desmantelamento da política de desenvolvimento regional. Os efeitos da crise se fizeram sentir não apenas nas regiões periféricas, mas foram mais fortemente sentidos no centro dinâmico da economia nacional;
• guerra fiscal e globalização – a ausência de políticas regional e industrial, por parte do
governo central, levou os governos estaduais a desenvolverem estratégias locais de atração do capital industrial que estava se deslocando das Regiões Sul e Sudeste em busca de menores custos de produção, tendo em vista o acirramento da competição intercapitalista, decorrente da intensificação do processo de globalização. O Nordeste oferecia estas oportunidades: mão de obra barata; menor poder de organização da classe trabalhadora; e oferta de incentivos (fiscais, creditícios e infraestruturais). Assim, apesar das restrições ao crescimento econômico em nível nacional, os Estados nordestinos apresentaram taxas de crescimento, grosso modo, mais elevadas do que aquelas registradas pelos Estados do Sudeste;
• retomada do crescimento econômico nacional com distribuição de renda – na atual fase da
economia brasileira, iniciada em 2003, a economia nordestina acompanhou a dinâmica nacional. De modo particular, registram-se a dinamização e diversificação do setor industrial, o fortalecimento do setor de serviços e o crescimento do setor agropecuário, comandado pela expansão da cana-de-açúcar, da soja e da fruticultura.
A despeito dessa dinâmica de crescimento, a situação relativa do Nordeste no contexto na-cional, praticamente, não se alterou: contribui com aproximadamente 13% para a formação do PIB nacional e detém cerca de 28% da população brasileira. Convém lembrar que essa é praticamente a mesma situação encontrada por Celso Furtado quando redigiu o GTDN, em 1958. Permanece tam-bém o forte diferencial de renda per capita anual – R$ 14,4 mil para o Brasil e R$ 6,7 mil para o NE, em 2007. Apesar de a posição relativa não ter sofrido grandes alterações nos últimos 60 anos, houve mudanças significativas na estrutura produtiva regional, com redução da importância relativa do setor agropecuário, crescimento e diversificação da produção industrial, diversificação e surgimento de novas configurações produtivas em alguns polos dinâmicos, expansão do setor de serviços, forte incremento das atividades urbanas, etc. Essas mudanças tiveram fortes impactos na dinâmica demo-gráfica regional, como será visto a seguir.
Ivan Targino Desenvolvimento regional e tendências demográficas
Mobilidade da população rural
Nas últimas décadas, entre as tendências mais significativas da dinâmica populacional do Nordeste brasileiro, destacam-se: redução da taxa de fecundidade e de natalidade; decréscimo das taxas de mortalidade, particularmente da infantil, influenciando positivamente na esperança de vida ao nascer; envelhecimento da população regional; continuidade da importância da migração inter--regional; crescimento e concentração da população urbana; e permanência do êxodo rural.
Não obstante a importância de todas essas tendências, este texto se detém em alguns aspec-tos da mobilidade da população rural, tendo como pressuposto que a redistribuição e recomposição da atividade econômica têm consequências importantes sobre a redistribuição espacial da popula-ção. As considerações aqui estabelecidas têm como suporte fatual informações colhidas a partir de pesquisas realizadas pelo autor nos últimos anos, tanto em fontes secundárias quanto primárias. A seguir, destacam-se alguns dos aspectos mais relevantes observados nesses estudos.
• Continuidade do êxodo rural – a população rural do Nordeste, embora se mostre
decrescente desde o período intercensitário 1980-1991, ainda é 11,6% superior àquela registrada em 1950. Este decréscimo deve-se ao intenso êxodo rural que tem ocorrido na região, resultado tanto de fatores de expulsão (mudanças nas relações de produção, estagnação da atividade produtiva familiar, principalmente na região semiárida, eliminação de culturas absorvedoras de mão de obra, como o algodão e o sisal, fechamento da fronteira agrícola camponesa do noroeste do Maranhão, avanço da mecanização agrícola, concentração da propriedade, etc.), quanto de fatores de atração (destacando-se aqueles relacionados com o processo de urbanização e crescimento das atividades produtivas urbanas, seja na própria região, seja em outras, com destaque para o Sudeste). Alguns fatores têm reforçado essa tendência de esvaziamento populacional do campo, podendo-se sublinhar: a crescente violência rural que afeta sobremodo os idosos aposentados, levando-os a buscarem maior segurança nos centros urbanos mais próximos; a política habitacional, que tem estimulado a construção de conjuntos habitacionais nas periferias das pequenas cidades, reforçando o fluxo migratório do campo para as sedes municipais; a não substituição da lavoura do algodão por outra lavoura comercial absorvedora da mão de obra familiar camponesa; a expansão da soja nas áreas de cerrado; e o desinteresse dos jovens em dar continuidade à agricultura camponesa praticada pelos pais, preferindo a busca de emprego em atividades urbanas. No sentido contrário, alguns fatores têm contribuído para a permanência no campo: a luta pela terra, impulsionadora da política agrária, que está atuando tanto para retenção da população quanto para atração de pessoas das periferias urbanas; as políticas de transferência de renda, que têm garantido um fluxo de renda monetária, criando condições para a sobrevivência da produção familiar de base camponesa; a política educacional com difusão das escolas de ensino médio, técnico e, em alguns casos, de unidades de ensino superior, retendo os jovens no campo, pelo menos até completar o
ensino médio; a difusão de tecnologias sociais, pela mediação de movimentos sociais e ONGs, associada a políticas governamentais de fortalecimento da produção familiar rural (a exemplo do crédito rural, da aquisição de alimentos diretamente do pequeno produtor rural, etc.), contribuindo para melhorar o nível de produtividade da pequena produção rural, que cria oportunidades efetivas de ocupação da mão de obra familiar; e a difusão de atividades informais ligadas ao surgimento de clusters e de terceirização da produção industrial. Possivelmente, esses fatores estão na base do estancamento do declínio da população rural nordestina, registrado pelos dados do Censo Demográfico de 2010.
• Mudança no fluxo migratório de origem rural – ao longo da década de 2000, chama
a atenção uma mudança significativa no padrão migratório dos jovens rurais, principalmente dos residentes na zona semiárida do Nordeste. Essa constatação ficou evidenciada a partir de pesquisa direta realizada em oito municípios do semiárido paraibano, em 2007. O padrão migratório dos jovens revela-se bastante diferenciado do padrão da geração anterior. Enquanto os pais dos jovens investigados realizavam migração de longa distância de destino urbano, os jovens rurais que realizam a migração de longa distância têm, predominantemente, destino rural (colheita da cana, da laranja no Sudeste e da uva e da manga no Vale do São Francisco) e de caráter pendular. Finda a colheita, é hora de retornar para casa na espera da nova colheita. Ressalta-se que esses novos migrantes têm um nível educacional bem mais elevado do que seus pais.
• Migração pendular de média e curta distância – trata-se da migração de trabalhadores
da construção civil e em serviços, que, embora continuem morando nas áreas rurais e em periferias das pequenas cidades, encontram ocupação nos núcleos urbanos de médio e grande portes situados próximos das suas residências. Nas folgas semanais ou quinzenais, dependendo da distância, esses trabalhadores levam dinheiro para suas casas. Esse padrão migratório justifica-se pelos menores custos de manter a família no interior.
• Trabalho temporário móvel – uma nova mobilidade de trabalho foi detectada nos últimos
anos. Trata-se de jovens contratados por comerciantes (proprietários de caminhão baú), para servirem de vendedores de mercadorias em cidades situadas num determinado roteiro de viagem, que dura cerca de três meses. Os jovens viajam dentro do baú, recebendo uma comissão pelas vendas que conseguem realizar.
Considerações finais
As mudanças ocorridas na economia nordestina têm impactado a dinâmica demográfica regional, evidenciando que o nascimento, a morte e a migração não são fatos meramente naturais, mas sim fortemente influenciados por fatores de ordem social e econômica. As melhorias nas condi-ções de vida da população, não obstante a permanência de um elevado contingente de pobres,
pro-Ivan Targino Desenvolvimento regional e tendências demográficas
vocaram alterações significativas nas taxas de natalidade, mortalidade e mobilidade da população regional.
No tocante à população rural, ela ainda é bastante expressiva: são quase 15 milhões de pes-soas. A precariedade das condições de trabalho e de vida dessa população está na base da intensa mobilidade a que ela está submetida. Como a maior parte dessa população está ligada à produção familiar de base camponesa, urge um reforço nas políticas de fortalecimento desse segmento pro-dutivo, assim como uma reformatação das políticas sociais e econômicas voltadas para esse contin-gente da população nordestina.
