CENTRO CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
Nathália Guimarães Sobral
Sistema de Gestão e Cobrança pelo uso da Água no Rio
Grande do Norte: O Caso da Bacia Hidrográfica do Rio
Apodi-Mossoró e seu uso para o Saneamento Básico
Natal (RN)
2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Sobral, Nathalia Guimaraes.
Sistema de gestão e cobrança pelo uso da água no Rio Grande do Norte: o caso da Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró e seu uso para o saneamento básico / Nathalia Guimaraes Sobral. - 2019.
64f.: il.
Monografia (Graduação em Economia) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Ciências Econômicas. Natal, RN, 2019. Orientador: Profa. Luziene Dantas de Macedo. Coorientador: Prof. José Luiz de Attayde.
1. Gestão dos Recursos Hídricos - Rio Apodi-Mossoró - Monografia. 2. Cobrança - Água - Monografia. 3. Política Ambiental - Monografia. I. Macedo, Luziene Dantas de. II. Attayde, José Luiz de. III. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. IV. Título.
Sistema de Gestão e Cobrança pelo uso da Água no Rio
Grande do Norte: O Caso da Bacia Hidrográfica do Rio
Apodi-Mossoró e seu uso para o Saneamento Básico
Monografia
de
Graduação
apresentada
ao
Departamento
de
Economia da UFRN como requisito
parcial para obtenção do título de Bacharel
em Ciências Econômicas
.Orientadora: Professora Luziene Dantas de Macedo
Coorientador: José Luiz de Attayde
Natal (RN)
2019
Sistema de Gestão e Cobrança pelo uso da Água no Rio
Grande do Norte: O Caso da Bacia Hidrográfica do Rio
Apodi-Mossoró e seu uso para o Saneamento Básico
Monografia de Graduação apresentada ao
DEPEC/UFRN como parte dos requisitos
para obtenção do título de Bacharel em
Ciências Econômicas.
Aprovada em: 21/06/2019
_________________________________________
Profa. Luziene Dantas de Macedo/DEPEC UFRN
(Orientadora)
__________________________________________
Prof. José Luiz de Attayde/DECOL UFRN
(Coorientador)
_________________________________________
Prof. Thales Augusto Medeiros Penha
"A água de boa qualidade é como a saúde ou a
liberdade: só tem valor quando acaba."
Este trabalho tem como objetivo debater, direcionar e fornecer uma base de informações para a criação de um modelo de cobrança pelo uso da água na bacia do rio Apodi-Mossoró, considerando volumes outorgados e captados, bem como o lançamento de efluentes. Para tanto, realizou-se, primeiramente, uma apresentação sucinta da política ambiental no Brasil e os instrumentos econômicos que a compõe. Em seguida, foi analisado o padrão de cobrança pelo recurso hídrico já existente no Brasil e revisado o histórico da gestão ambiental e dos recursos hídricos no Rio Grande do Norte, assim como da bacia do rio Apodi-Mossoró, levando em consideração também os fatores socioeconômicos e físicos do manancial e dos municípios localizados no seu entorno. Por fim, foram apresentadas algumas informações fundamentais para a elaboração de um modelo de cobrança, como o volume de água outorgada e uma breve discussão acerca da elasticidade preço da demanda de outros estados brasileiros. Com isso, buscou-se apresentar uma sugestão acerca do desenvolvimento de um modelo capaz de fornecer um preço público unitário da água utilizada no setor de saneamento, com base no lançamento de carga poluidora.
Palavras-Chave: Gestão dos Recursos Hídricos. Cobrança pelo Uso da Água. Política Ambiental. Rio Apodi-Mossoró.
collection model for the use of water in the Apodi-Mossoró river basin, considering volumes granted and captured, as well as the discharge of effluents. For that, a brief presentation of the environmental policy in Brazil and the economic instruments that compose it were carried out. Next, we analyzed the pattern of water resources collection already existing in Brazil and reviewed the history of environmental management and water resources in Rio Grande do Norte, as well as the Apodi-Mossoró river basin, taking into account also socioeconomic factors and physical resources of the spring and of the municipalities located in its surroundings. Finally, fundamental data were presented for the elaboration of a collection model, such as the volume of water granted and data on the price elasticity of demand in other Brazilian states. With this, it was tried to present a suggestion about the development of a model capable of providing a unitary public price of the water used in the sanitation sector, based on the launching of polluting load.
Keywords: Water Resources Management. Charge for the use of water. Environmental Policy. Apodi-Mossoró River.
Figura 2 - Bacia hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró ...17 Figura 3 – Histórico da cobrança pelo uso da água no Brasil...30 Figura 4 - Localização da área urbana de Mossoró́ e dos barramentos hidráulicos amostrados...42
Tabela 1 - Preços unitários da cobrança pelo uso da água no Brasil... 32 Tabela 2 - Situação volumétrica de reservatórios com capacidade superior a 5.000.000m³ monitorados ... 36 Tabela 3 - Resumo das análises físico-químicas e biológicas, para avaliação do IQA das amostras de água superficial do rio Apodi-Mossoró́ , no trecho urbano em Mossoró́ /RN...42 Tabela 4 - Quantitativo das fontes de poluição na área de preservação permanente do Apodi-Mossoró ...43 Tabela 5 - Resumo das outorgas válidas da bacia hidrográfica localizada no rio
Apodi-Mossoró... 46 Tabela 6 - Volume de vazão de água por outorga válida e por utilidade ... 46
Agência Nacional de Águas (ANA)
Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte (CAERN)
Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF) Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO) Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) Índice de Gestão Ambiental Municipal (IGAM) Índice de Pressão Socioeconômica (IPS)
Índice de Qualidade das Águas (IQA) Instituto do Meio Ambiente (IBAMA)
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
Instituto de Gestão das Águas do Rio Grande do Norte (IGARN) Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) Plano Estadual de Recursos Hídricos (PERH)
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH)
Preço Público Unitário (PPU) Preço Unitário Final (PUF) Preços Unitários Básicos (PUB) Rio Grande do Norte (RN)
Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA)
Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Rio Grande do Norte (SEMARH) Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH)
1.1 METODOLOGIA ... 16
1.1.1 Estrutura do trabalho ... 20
2. POLÍTICA AMBIENTAL E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS: UMA ANÁLISE DA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E DA COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA ... 21
2.1 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL ... 22
2.2 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA NO BRASIL ... 23
2.3 A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NO RIO GRANDE DO NORTE E O CASO DO RIO APODI-MOSSORÓ ... 25
3. COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA: UMA BREVE ANÁLSE DOS MODELOS EXISTENTES NO BRASIL ... 30
3.1 PREÇO UNITÁRIO ... 31
3.2 COEFICIENTES ... 33
3.3 EXTERNALIDADES ... 34
4. A SITUAÇÃO DO RIO APODI-MOSSORÓ ... 36
4.1 A BACIA DO RIO APODI-MOSSORÓ EM NÚMEROS ... 36
4.2 CONDIÇÕES SOCIOECONÔMICAS DA REGIÃO... 37
4.3 O PROBLEMA DA (FALTA DE) PRESERVAÇÃO ... 41
5. DADOS, REFLEXÕES E DIRECIONAMENTOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA COBRANÇA PELO USO ÁGUA NA BACIA DO RIO APODI-MOSSORÓ ... 45
5.1 CONSUMO OUTORGADO DE ÁGUA NA BACIA DO RIO APODI-MOSSORÓ..45
5.2 ELASTICIDADE-PREÇO DA DEMANDA DE ÁGUA ... 47
5.3 COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA NO RIO GRANDE DO NORTE: DISCUSSÃO E OPORTUNIDADES ... 49
5.4 COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA E SUGESTÃO DE COEFICIENTES: O CASO DO RIO APODI-MOSSORÓ ... 51
5.5 DIRECIONAMENTOS PARA O PROCESSO DE REPASSE AO CONSUMIDOR..51
5.5.1 Discriminação de Preços de Terceiro Grau ...52
6. CONCLUSÃO ... 55
6.1 LIMITAÇÕES ... 57
1 INTRODUÇÃO
Não é à toa que o Planeta Terra é apelidado de "Planeta Água", afinal, ele é composto de uma quantidade significativa de água, em torno de 70%. O que muitos não lembram, porém, é que desse total apenas 2,5% é constituído de água doce, e ainda assim, desta pequena quantidade de água doce no planeta, só 1% é considerada de fácil acesso para o consumo, já que a maior parte se encontra sob a forma sólida nas calotas polares (principalmente na Antártida e Groenlândia). Indo mais além, esse 1% de água de fácil acesso para o consumo é constituído por 0,96% de água subterrânea (onde o acesso nem sempre é fácil) e 0,04% de rios e lagos. (AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS, 2019).
Visualizando o panorama geral e percebendo que trata-se de um recurso relativamente escasso, é natural que se espere uma atenção especial para a manutenção e preservação das fontes de água doce líquida de fácil acesso, mas na prática não é assim que acontece, o que torna essa questão um problema de difícil solução. A água é o maior exemplo de recurso natural que, caso não haja intervenção governamental, pode ser caracterizada pela ausência de direitos de propriedade, o que faz com que esse recurso muito provavelmente seja utilizado em excesso e contaminado (THOMAS, CALLAN, 2010, p. 329). Infelizmente, essa é a realidade na maior parte do planeta, inclusive no Brasil.
Um grande problema da água no Brasil, não só no Rio Grande do Norte, é o desequilíbrio da distribuição natural desse recurso e a falta de investimento em obras de infraestrutura para correção de problemas que envolvem não apenas a má distribuição da água, mas também o desperdício. Segundo a Agência Nacional de Águas (ANA, 2019), só a região Norte do país concentra aproximadamente 80% da quantidade de água disponível no país, o que é desproporcional, já que apenas 5% da população brasileira habitam nessa região, gerando assim um grande excedente de água concentrado neste espaço.
A concentração populacional do Nordeste reflete a realidade brasileira. Segundo a ANA (2019), mais de 45% da população nacional está concentrada no litoral, próxima ao Oceano Atlântico, porém, essa região concentra apenas 3% dos recursos hídricos do país. No Rio Grande do Norte não é diferente, e boa parte da população está localizada no litoral e parte Oeste, cujo clima tropical é mais propenso às chuvas periódicas, e região central, de clima semiárido, com baixa umidade e pouca precipitação de água durante um significativo período de tempo. Com essas diferenciações, o balanço hídrico por bacia é dependente do ciclo
hidrológico, intensidade do volume de água existente no manancial, demanda de águas, entre outros fatores.
Devido a todos esses problemas, a questão da gestão dos recursos hídricos se torna ainda mais complexa: a geografia local, estrutura social e as condições climáticas são fatores que interferem, muitas vezes, negativamente na disponibilidade e distribuição da água. Além disso, as principais bacias hidrográficas do estado, bacia do rio Apodi e bacia do rio Piranhas, desaguam no Oceano Atlântico, sendo assim caracterizadas como de natureza exorreica, uma vez que suas águas são direcionadas para fora do continente.
O Rio Grande do Norte está subdividido em dezesseis bacias hidrográficas, sendo elas as dos rios Apodi-Mossoró, Boqueirão, Catu, Ceará-Mirim, Curimataú, Doce, Guaju, Jacu, Maxaranguape, Piranhas/Açu, Potengi, Pirangi, Punaú, Trairi e faixas litorâneas norte e leste de escoamentos difusos, conforme informações apresentadas na Figura 1:
Figura 1 – Bacias hidrográficas do Rio Grande do Norte.
Fonte: Instituto de Gestão das Águas do Rio Grande do Norte - IGARN (2014).
A gestão de recursos hídricos, em qualquer lugar do mundo, envolve diversos fatores desde a captação até a distribuição, nos quais variam de acordo com a forma de gestão dos países. No Brasil, a gestão das águas é orientada pelo Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), estabelecido pela Lei nº 9.433/97. Segundo esse documento, os instrumentos da política de gestão das águas brasileiras são os planos diretores de recursos hídricos, o
enquadramento dos corpos d’água em classes de usos preponderantes, a outorga de direito de uso dos recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água e o sistema nacional de informações sobre recursos hídricos.
Embora todos os pontos estejam em construção e em constante discussão no Rio Grande do Norte, o debate acerca do instrumento de cobrança pelo uso da água se destaca nos dias atuais, sendo, portanto, um tema que tem chamado a atenção de autoridades responsáveis e de economistas, que enxergam a cobrança como uma das alternativas de geração de receita para o Estado financiar o sistema de gerenciamento dos recursos hídricos, além de ser entendida também como uma alternativa de correção das externalidades negativas e de tornar o uso do recurso mais eficiente.
A cobrança pela água é um instrumento econômico de gestão dos recursos hídricos e deve ser tratada como tal. Nesse sentido, resta-nos analisar uma forma de cobrança cuja estruturação econômica permita não apenas a possibilidade de se desenvolver uma forma de gestão das águas de forma sustentável, responsável e equilibrada, mas também a aplicação dessa cobrança permita que, no acesso mais racional às águas, sejam levados em consideração os diferentes usos e fins que se faz por meio da captação desses recursos hídricos, seja para consumo humano e animal, ou mesmo para uso industrial e comercial.
Com isso, é importante entender algumas questões que envolvem a metodologia que pode ser utilizada para embasar uma forma de cobrança pela água capaz de suprir os custos correspondentes à captação, potabilização, distribuição, esgotamento e diversos outros fatores que compõem todo o processo, desde a captação da água até o despejo da mesma em forma de esgoto, mas ao mesmo tempo consiga implantar uma forma de gestão das águas que contemple a preservação dos recursos hídricos locais no contexto do desenvolvimento ecologicamente sustentável das águas no Brasil. Logo, o questionamento que emana da relevância de se aplicar o gerenciamento e a gestão sustentável dos recursos hídricos, a partir da utilização dos instrumentos econômicos de política ambiental, diz respeito à necessidade de se pensar uma forma de cobrança das águas que seja ao mesmo tempo economicamente eficiente e ecologicamente sustentável.
Embora se trate de um desafio importante, isso já vem sendo utilizado no Brasil, destacando-se as Bacias Hidrográficas do Rio Paraíba do Sul, os rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, Rio São Francisco, Rio Doce e no Estado do Ceará (FINKLER et al., 2015). Portanto, como se trata da introdução de modelos econômicos aplicáveis, precisam ser considerados de forma estratégica no processo de implantação da política ambiental, com ênfase no manejo da execução de práticas de cobrança pelo uso da água.
Quanto aos estudos e análises feitos sobre a bacia do rio Apodi-Mossoró, segundo levantamento feito em 2016 por Justo, Santos e Souza, publicado na Revista Principia, do IFPB, foram encontrados apenas 18 trabalhos (dissertações e teses) sobre a Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró, sendo predominantes produções referentes às áreas de tecnologia e ciências aplicadas, voltadas para a análise de aspectos físicos, biológicos e químicos da água. Não há, até então, qualquer discussão sobre a função socioeconômica da bacia, muito menos sobre qualquer possibilidade de cobrança pelo uso das suas águas. Esses trabalhos existentes, no entanto, são de extrema utilidade para a discussão de questões ambientais que envolvem o tema preservação das águas. Logo, apresentam informações-chave consideradas fundamentais para o setor de saneamento, especialmente no que diz respeito à elaboração de uma forma de cobrança específica para o referido setor.
Neste trabalho, ressalta-se, como objetivo principal da pesquisa, a preocupação de analisar, verificar e levantar o debate acerca da cobrança pelo uso da água, bem como de fornecer uma base de informações e dados essenciais para a elaboração de um modelo de cobrança pelo uso da água bruta a partir dos volumes outorgados e captados da bacia hidrográfica do rio Apodi-Mossoró, considerado o segundo maior em extensão no Rio Grande do Norte.
Especificamente, pretende-se:
a) discutir a política ambiental no Brasil, com ênfase na aplicação dos instrumentos econômicos como forma de internalizar os custos ambientais incorridos pela ação antrópica e, ao mesmo tempo, conseguir implantar uma forma de gerenciamento e gestão dos recursos hídricos que seja ecologicamente sustentável e economicamente eficiente;
b) revisar os principais modelos de cobrança pelo uso da água implementados no Brasil; c) estudar as características da bacia do rio Apodi-Mossoró, levando em consideração a Carga Poluidora.
d) fazer um levantamento das áreas e cidades que utilizam as águas da bacia do rio Apodi-Mossoró, procurando destacar as características socioeconômicas da população que reside às margens do rio e reservatórios, a coleta de dados referentes ao uso da água outorgada, assim como a análise sobre o volume outorgado para o setor de saneamento básico;
e) e, por fim, propor direcionamentos para o desenvolvimento de um modelo capaz de fornecer um preço final da água de captação no setor de saneamento.
1.1 METODOLOGIA
Metodologicamente, este trabalho se enquadra como sendo do tipo exploratório- aplicado, uma vez que um dos objetivos é gerar conhecimentos e meios para a aplicação prática de um sistema de cobrança pelo uso dos recursos hídricos na bacia do rio Apodi-Mossoró. Logo, a ideia é oferecer uma solução econômico-ambiental, vislumbrando a possibilidade de que seja possível atenuar/resolver os problemas específicos que abrangem tanto a necessidade de se angariar recursos para o financiamento do sistema de gerenciamento de recursos hídricos naquele espaço, como a urgência de se implantar uma forma de política ambiental capaz de permitir a gestão dos recursos hídricos de forma eficiente e ecologicamente sustentável e, ao mesmo tempo, busque minimizar os feitos da ação antrópica no entorno do referido rio.
A realização do trabalho envolverá um levantamento bibliográfico e a análise de documentos oficiais e da legislação, bem como a coleta de dados primários e secundários, exemplos de outras regiões do país e estudos de casos, capazes de elucidar tanto a problemática em questão como a proposição de um modelo de aplicação prática para a cobrança pelo uso da água no rio Apodi-Mossoró. Faz-se necessário também a construção do marco teórico com base na literatura elencada e específica da temática em questão, assim como a realização das bases discursivas acerca da problemática que envolve a referida pesquisa.
O primeiro passo para a execução deste trabalho reside em definir a área de estudo. Para tanto, foi escolhida a bacia do rio Apodi-Mossoró, localizada no Rio Grande do Norte, por não ter sido, ainda, objeto de estudos relativos à cobrança pelo uso água.
A importância do rio Apodi-Mossoró salta aos olhos e isso pode ser comprovado pelos dados coletados na Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Rio Grande do Norte (SEMARH). Segundo a SEMARH (2019), a bacia do rio Apodi-Mossoró é considerada a segunda maior em extensão do estado (14.276 km²), ocupando cerca de 30% do território do RN. Logo, apresenta um papel fundamental na formação da base socioeconômica daquele espaço, uma vez que não só possibilita a realização de atividades de grande impacto como a extração de petróleo, a produção de sal marinho, a fruticultura irrigada, a pecuária extensiva e a mineração de calcário, como também oportuniza o sustento de famílias e comunidades ribeirinhas que utilizam suas águas para o desenvolvimento de agrícolas e a pecuária (IDEMA, 2004 apud JUSTO et. al., 2016). Ainda segundo a SEMARH, essa bacia conta com 51 reservatórios principais distribuídos em 19 municípios, sendo, portanto, considerada de grande relevância para o abastecimento da população.
A dimensão da importância do referido rio fica ainda maior quando analisamos seu mapa detalhado, onde é possível também averiguar sua proporção dentro do Rio Grande do Norte, conforme detalham as informações contidas na Figura 2:
Figura 2 - Bacia hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró
Fonte: SEMARH (Acesso: 2019)
A Bacia do Rio Apodi-Mossoró está, em sua totalidade, dentro do estado que se encontrava, em 2010, na 16ª posição no ranking do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), segundo dados da do IBGE. Apresentando um IDH de 0,684, este estado situa-se dentro da faixa de Desenvolvimento Humano Médio. Com relação ao PIB per capita, o RN se encontrava, no último levantamento, realizado em 2016, na 18ª posição.
Já em relação ao Índice de Gini, os dados do IBGE (2017) assinalam que o Rio Grande do Norte encontra-se na 22ª posição do ranking. Com resultado de 0,558, acima da média geral do país, que foi de 0,549, este quesito evidencia as situações de desigualdade social existentes no estado, sendo, por esse meio, difícil estabelecer uma forma de cobrança para o uso da água sem levar em consideração as precárias condições estruturais e socioeconômicas do estado e das populações residentes nesses espaços. Portanto, não seria adequada a formação de um modelo matemático de cobrança pelo uso da água no RN sem antes realizar estudos que mapeiem a realidade socioeconômica dos seus territórios.
Materiais mais abrangentes e recentes do campo da Economia Ambiental são fundamentais para o desenvolvimento desse trabalho, em especial três livros: Economia do
Meio Ambiente: Teoria e Prática, de Peter May (2010); Economia Ambiental, de Ronaldo Motta (2006); Economia Ambiental: aplicações, políticas e teoria, de Thomas e Callan (2007); e A Cobrança pelo Uso da Água como Instrumento Econômico na Política Ambiental, de Philipp Hartman (2010). Um dos principais assuntos tratado em todas essas obras diz respeito aos instrumentos de política ambiental, sua importância e objetivos existentes acerca da cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
A partir do estudo detalhado sobre a temática em questão, é possível alcançar certa capacidade analítica visando entender a relevância dos diferentes instrumentos com o intuito de escolher aquele que melhor se adequa a realidade da bacia do rio Apodi-Mossoró, que, por suposição, entende-se serem os instrumentos econômicos o que melhor permitirá a capacidade de internalização dos custos ambientais decorrentes da falta de racionalidade referente ao uso inadequado do rio para fins de abastecimento das populações, haja vista a possibilidade de geração de receitas fiscais e financeiras para o Estado e melhores condições para se implantar um sistema de gerenciamento e gestão daquele manancial.
Além do mais, Lustosa et al. (2010, p. 170) ressaltam outras vantagens relacionadas à utilização dos instrumentos econômicos, tais como:
a) estimular o uso de tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais por meio da redução da despesa fiscal resultante da redução da carga poluente e/ou da taxa de extração;
b) atuar no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais;
c) reduzir os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; d) implantar um sistema de taxação progressiva segundo critérios distributivos, conforme a capacidade de pagamento de cada pessoa ou família.
Não existe ainda no RN qualquer instrumento econômico de política ambiental sendo implementado, fazendo-se necessário pensar um modelo econômico de aplicabilidade prática para lidar com o gerenciamento e gestão dos recursos hídricos no estado. Inicialmente, visando elaborar um modelo de cobrança pelo uso da água no rio Apodi-Mossoró, realizou-se uma coleta de informações referentes ao manancial, além de uma série de dados essenciais capazes de nortear a análise envidada neste trabalho. Ademais, busca-se, a partir da elaboração deste modelo, fazer uma análise detalhada da situação apresentada como pré-requisito necessário para que os objetivos propostos consigam oferecer um instrumento capaz de servir de base para a realização de outras pesquisas, bem como para sua aplicabilidade em outros mananciais existentes no RN e em outros estados da federação.
O estado do Rio Grande do Norte apresenta, também, vulnerabilidades naturais e técnicas em seu sistema hídrico, o que compromete a oferta de água, e, consequentemente, as condições mínimas de abastecimento para o consumo humano. Desta forma, a questão hídrica do estado deve ser vista de forma integrada, considerando sua interrelação com os elementos naturais (precipitação, bacias hidrográficas, sistema de aquíferos), técnicos (rede de adutoras, açudes e barragens) e de gestão (monitoramento, regulação e manutenção).
Por fim, para atingir todos os objetivos propostos no trabalho, foram obedecidas as seguintes etapas:
1. Pesquisa das características físicas e químicas da bacia do rio Apodi-Mossoró, levando em consideração a carga poluidora, notadamente a Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO), com a finalidade de obter pontos-chave para a definição das variáveis ligadas ao sistema de cobrança.
2. Levantamento das áreas e cidades que utilizam as águas da bacia do rio Apodi-Mossoró. Com base nessa informação, tornou-se possível explorar e definir características socioeconômicas, assim como reunir dados referentes ao uso da água outorgada fornecidos pelo IGARN, permitindo, assim, a realização da análise do volume legal que está sendo utilizado no setor de saneamento. Essa etapa é fundamental no processo de captação dos padrões de consumo de cada população usuária da água do rio, assim como para identificar a capacidade de pagamento e, portanto, os possíveis limites da cobrança.
3. Revisão e comparação dos principais modelos de cobrança implementados no Brasil, assim como outros propostos e ainda não implementados. Essa etapa permitirá entender o que está em alta no país e o que foi levado em consideração na elaboração desses modelos. Como o Brasil possui características hídricas, no geral, parecidas com a do Rio Grande do Norte, uma boa base pode ser obtida a partir da análise dos diferentes modelos de cobrança utilizados no país. Além disso, é importante para o Estado e para o auxílio da gestão dos recursos hídricos que o modelo aqui implementado esteja próximo do modelo das demais regiões, impedindo possíveis complicações administrativas.
4. Tendo todas as informações e etapas acima descritas, esse trabalho se propõe discutir a criação de um modelo capaz de fornecer um preço público unitário (PPU) da água para duas funções: captação do setor de saneamento e lançamento de carga poluidora.
1.1.1 Estrutura do Trabalho
O presente trabalho está dividido em seis capítulos, sendo o primeiro direcionado a apresentação da introdução e metodologia. O segundo capítulo aborda a política ambiental com foco nos instrumentos econômicos, ressaltando a cobrança pelo uso da água. O capítulo três ressalta a revisão dos modelos já existentes no Brasil, apresentando e analisando a base que lida com o padrão de cobrança existente em todos eles, assim como relatando exemplos das especificidades dos mananciais que devem ou não ser considerados. O quarto capítulo refere-se à caracterização da área de estudo (a bacia do Rio Apodi-Mossoró), expondo dados socioeconômicos dos 51 municípios que estão localizados no seu entorno, assim como dados de poluição e gestão. Já no quinto capítulo apresenta-se a elaboração de uma proposta para a cobrança de água, surgindo também direcionamentos importantes que não podem ser desconsiderados no contexto da implantação de um sistema de cobrança que contemple as especificidades dos mananciais e os seus diferentes usos e finalidades. Por fim, seguem as conclusões do trabalho, assim como algumas recomendações para a realização de futuras pesquisas.
2 POLÍTICA AMBIENTAL E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS:
UMA ANÁLISE DA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E DA
COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA.
Para entender a importância e a função por trás da cobrança pelo uso da água, é preciso entender primeiro o que é política ambiental, os objetivos e instrumentos de aplicação, como pré-requisito necessário para discutir a questão da cobrança pelo uso dos recursos hídricos no Brasil.
Segundo Lustosa et al. (2010, p. 163), “a política ambiental é o conjunto de metas e instrumentos que visam reduzir os impactos negativos da ação antrópica sobre o meio ambiente”. Logo, assim como toda política, a política ambiental possui algumas diretrizes essenciais (destacando-se a busca pelo desenvolvimento sustentável, ampla participação da sociedade civil e necessidade de controle), sendo seus objetivos principais descritos como se segue (DARLY e FARLEY, 2004):
- Atribuição eficiente, que necessita do instrumento de mercado, pelo menos para os bens privados, pois para os bens públicos, o mercado não funciona.
- Escala sustentável, o que requer um limite social, ou coletivo, no composto agregado para mantê-la dentro das capacidades de absorção e regeneração do ecossistema. - Distribuição equitativa, requerendo, assim, algum nível socialmente limitado de
desigualdade imposto ao mercado.
A implementação de políticas ambientais exige uma análise da problemática que as envolvem antes de se definir qual é o melhor instrumento a ser aplicado no caso específico. Os problemas ambientais, segundo Margulis (1996), podem ser ecológicos (impacto físico), sociais (impacto sobre a saúde ou número de pessoas prejudicadas) ou econômicos (impacto sobre a produtividade econômica, crescimento e incerteza).
Sabe-se que cada impacto negativo no ambiente gera uma série de externalidades negativas, das quais muitas vezes é necessária a mediação ou intervenção estatal para resolver os conflitos, e essa intervenção se dá por meio da implementação dos instrumentos de política ambiental (vide próximo item).
2.1 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL
Basicamente, existem três grupos de instrumentos de política ambiental, conforme destacado por Lustosa et al. (2010, p. 169-171):
1. Instrumentos de comando-e-controle (regulação direta): estes exigem a presença do órgão regulador que atuará diretamente nos locais críticos, seja por meio de multas ou estabelecimento de regras. A ideia é impor um instrumento de controle aos agentes poluidores. Esse tipo de instrumento é bastante eficaz no controle dos danos ambientais e colabora para o surgimento de novos padrões e tecnologias, já que muitas indústrias acabam tendo que se reinventar para se adaptar às novas normas. Por outro lado, a intervenção não leva em conta as diferenças e especificidades dos poluidores, tratando todos como iguais, podendo, nesse sentido, ser injustos ao tratar todos os poluidores da mesma forma, sem fazer distinções quanto a quantidades de poluentes por empresas/agentes, atividade desenvolvida e mais intensiva em poluição, etc. Além disso, faz-se necessário, além da presença dos órgãos reguladores, a fiscalização constante, o que implica um alto custo de implementação e monitoramento.
2. Instrumentos de comunicação: são voltados à população como um todo, não apenas aos agentes poluidores. A ideia é conscientizar e informar sobre temas ambientais, buscando assim facilitar a cooperação entre todos os agentes para a busca de soluções. Esses instrumentos possuem a desvantagem de não ter efeito direto ou imediato e, muito provavelmente, as mudanças decorrentes de sua implementação só serão visualizadas a longo prazo. Por outro lado, a sociedade, uma vez sendo preparada para lidar melhor com o meio ambiente, preservando-o e respeitando seus limites, dificilmente voltará a sustentar padrões de vida insustentáveis.
3. Instrumentos econômicos (de mercado): em economia, os problemas ambientais, como a poluição, são entendidos como externalidades negativas, daí surge a necessidade de se utilizar dos instrumentos econômicos para internalizar os custos ambientais não contemplados pelo preço dos bens e serviços praticados no mercado. O instrumento funciona por meio da implantação de empréstimos subsidiados para agentes poluidores, taxas sobre produtos poluentes, depósitos reembolsáveis na devolução de produtos poluidores e licenças de poluição negociáveis (LUSTOSA et al., 2010).
Além de gerar receitas fiscais e tarifárias, por meio de cobranças de taxas, tarifas ou emissões de certificados, estes instrumentos possuem outras vantagens em relação aos de comando-e-controle, pois consideram as diferenças entre os agentes em termos
da alocação mais eficiente dos recursos disponíveis, estimula a mudança tecnológica visando a implantação de uma tecnologia que seja menos danosa ao meio ambiente, sendo seu uso estimulado pela redução da despesa fiscal que se obtém com o arrefecimento da carga poluente ou das taxas de extração. Com isso, o combate à poluição pode ser alcançado já no início do processo, evitando, assim, gastos maiores por parte do governo (por meio da fiscalização constante e/ou das pendências judiciais). Destaca-se ainda que os instrumentos econômicos possuem a capacidade de implementar um mecanismo de taxação progressiva, levando-se em conta os limites econômicos dos agentes.
Entretanto, os instrumentos de mercado podem não ser eficientes dependendo dos acordos feitos entre os agentes, já que um deles pode emitir poluentes acima de um padrão médio estabelecido, uma vez que outros decidam reduzir seu nível de emissão. Além disso, o poder maior de negociação de firmas maiores pode ser utilizado também na negociação da licença de poluentes, dando margem para que se estabeleçam tratamentos diferenciados e sanções que não visem o objetivo de reduzir/atenuar os danos ambientais provenientes da realização de atividades poluidoras.
Por todos possuírem vantagens e desvantagens, recomenda-se que as políticas ambientais sejam feitas por meio de uma combinação dos três grupos. Não há, porém, atualmente no Rio Grande do Norte, nenhum instrumento econômico sendo implementado, o que torna a proposta da cobrança ainda mais urgente.
Sabendo que a cobrança pelo uso da água constitui um instrumento econômico da política ambiental, é possível por meio da precificação dos recursos hídricos do rio Apodi-Mossoró internalizar custos externos como a poluição, além de gerar receitas financeiras para o RN, com o objetivo de melhorar a qualidade hídrica e cobrir os custos existentes com a gestão dessas águas.
2.2 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA NO BRASIL
O marco inicial da gestão de recursos hídricos no Brasil é datado da década de 1930, com a criação do Código das Águas (Decreto nº 24.6423), porém, segundo Abers (2011), esse modelo se mostrou ineficiente por ser muito limitado e politicamente frágil, uma vez que as atividades desenvolvidas pelas autoridades restringiam-se a aprovação (ou não) de concessões, autorizações, licenciamentos, fiscalizações e punições.
Posteriormente, em 1948, foi criada a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), considerado o primeiro modelo caracterizado pelo uso de instrumentos econômico-financeiros para estimular o cumprimento da legislação (incluindo o princípio do poluidor-pagador). Com isso, fundos foram arrecadados para a implementação de planos diretores. Porém, segundo Lanna (1999), esse sistema não era flexível o bastante para abarcar todos os usos possíveis dos recursos hídricos de forma convergente com a proteção das águas.
Nessa época, Técnicos do Governo Federal criaram estruturas para que fosse feita a gestão dos recursos hídricos por bacia hidrográfica, assim descentralizando o poder e a administração. Foi lançado, então, o modelo sistêmico de integração participativa, caracterizado não só pela descentralização, mas também pela publicização das águas, que agora seriam administradas por meio da criação de comitês.
Após o lançamento desse novo modelo, que é o mais atual, um novo passo foi estabelecido em 1997 com a aprovação da Lei 9.433/97, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH). Segundo estabelece a própria lei, a água é um bem de domínio público, dotada de valor econômico e escasso, e sua gestão deve ser descentralizada e participativa.
Esta lei geral tem como premissa, essencialmente, o Regime Jurídico de Águas da França, que adota a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, tendo como sustentáculo a participação dos usuários de água e a aplicação de instrumentos econômicos. Seus princípios básicos centrais ditam que a água é um recurso natural limitado que, dotado de valor econômico, está sujeita às diferentes exigências dos usos múltiplos.
A lei 9.433/97 também prevê uma descentralização da política e da gestão de recursos hídricos, uma vez que diz que cada bacia hidrográfica deve ser vista como uma unidade hidrológica coesa e, portanto, deve ser colocada, de modo racional, como o nível-meta para a realização de um sistema integrado de gestão e política de recursos hídricos; por outro lado, destaca-se também, acerca do gerenciamento de recursos hídricos, que este deverá acontecer com a participação ativa de todos os atores envolvidos, sobretudo os usuários, o setor público e a sociedade civil. (HARTMANN, 2010 & VIANA, 2011)
Como consta no Art. 5° da Lei Federal 9.433/97, a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos, tanto na esfera das bacias quanto nos níveis estadual e federal, é um dos mais importantes instrumentos para a condução eficaz de uma política de recursos hídricos. Nestes planos, geralmente elaborados para períodos mais longos, deverão ser consideradas a evolução demográfica e a estrutura econômica de uma determinada região e, com isso, a relação esperada
entre a oferta e a demanda de água, para que seja possível identificar, em tempo hábil, possíveis conflitos no gerenciamento desses recursos. (HARTMANN, 2010).
Com a divisão dos rios brasileiros em rios federais e estaduais, a Constituição Federativa do país, promulgada em 1988, estabeleceu dois níveis principais de competências (ligadas aos Estados e a União) na área de gestão de recursos hídricos, em seus Artigos 20° e 26°. No início de 2005, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) editou uma proposta de resolução sobre a determinação dos critérios gerais uniformes visando à regulamentação da cobrança do uso da água nas esferas federal e estadual. Entre os especialistas, há controvérsias se a União deveria fazer tais imposições aos Estados no setor de gerenciamento de recursos hídricos. Por outro lado, os critérios desta resolução, que foram colocados de forma bastante genérica, poderiam ajudar a fazer avançar a cobrança em alguns Estados. (HARTMANN, 2010, p.94).
2.3 A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NO RIO GRANDE DO NORTE E O CASO DO RIO APODI-MOSSORÓ
Como anteriormente descrito, somente com o Decreto-Lei nº 9.433/1997, popularmente conhecida como Lei das Águas, que cria a Política Nacional de Recursos Hídricos, foi possível instituir um novo modelo de gestão das águas, baseado nos princípios da descentralização e da participação. Nesse novo sistema, a descentralização possibilita a integração de usuários e sociedade civil que, juntamente com as estatais, formam a tríade responsável pelo gerenciamento das águas no Brasil. Os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs) possuem especial relevância nesse gerenciamento, assumindo instâncias de planejamento, decisão e implementação da política hídrica no país. (OLIVEIRA, BARBOSA & DANTAS NETO, 2013).
No Rio Grande do Norte, a exemplo do que ocorreu em outros 16 Estados-Membros da Federação, a publicação da Lei Estadual nº 6.908/96, que instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos e o Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos (SIGERH), entrou em vigor antes da Lei das Águas, concebendo o sistema de gestão de recursos hídricos com base na gestão participativa e descentralizada, Com isso, a bacia hidrográfica passou a ser entendida como unidade de gestão e implementação de instrumentos econômicos de gestão, com ênfase na cobrança pelo uso da água e na criação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNERH). (OLIVEIRA, BARBOSA & DANTAS NETO, 2013).
Contudo, as outorgas para utilização das águas e as licenças para obras de oferta hídrica somente foram regulamentadas pelo Decreto nº 13.283/97, do Governo do RN. A norma
estadual preconiza as seguintes modalidades de gerenciamento dos recursos hídricos: autorização de uso, de caráter unilateral, a título precário; concessão de uso, de caráter contratual, a título permanente; e concessão especial de uso coletivo, de caráter contratual, a título permanente, bem como a Associação de Usuários de Água. Sendo assim, a lei norteriograndense estabelece que enquanto não forem conhecidas e seguramente dimensionadas as disponibilidades hídricas, serão outorgadas apenas autorizações de uso, possibilitando o alcance de pessoas físicas e jurídicas. (OLIVEIRA, BARBOSA & DANTAS NETO, 2013).
O Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hídricos do Rio Grande do Norte foi instituído pelo Decreto nº 13.284/1997, que definiu os objetivos (art. 1º), a estrutura organizacional (art. 2º) e a forma de atuação do SIGERH, mediante "articulação coordenada dos órgãos e entidades que o constituem e a sociedade civil" (art. 3º). A estrutura organizacional do SIGERH é composta por três órgãos: Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CONERH), Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH) e Comitês de Bacia Hidrográfica.
A Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos é o órgão central do SIGERH e responsável pelo gerenciamento da política hídrica estadual (órgão gestor). Suas competências abarcam a formulação de políticas e diretrizes para o gerenciamento dos recursos hídricos e a elaboração e atualização do plano estadual de recursos hídricos (PERH); também possui funções de natureza executiva, tais como: estudos de engenharia; análise e parecer sobre outorgas; análise de projetos; concessão de licenças; operação de estações; cobrança pelo uso da água; aplicação de multas; implantação e manutenção de banco de dados sobre os recursos hídricos; e exercício do poder da polícia administrativa, entre outras. A elaboração dos planos de desenvolvimento sustentável, formulação de políticas de recursos hídricos e meio ambiente e o desenvolvimento de estudos, pesquisas e projetos socioeconômicos relacionados ao aproveitamento e preservação dos recursos hídricos são outras competências acrescidas posteriormente ao órgão.
O Instituto de Gestão das Águas do Rio Grande do Norte (IGARN) é o órgão executivo da política hídrica do RN, vinculado à SEMARH, e que fornece apoio técnico e operacional do SIGERH. Dessa forma, as competências de natureza técnico-operacional, que, antes atribuídas à SEMARH, foram redistribuídas ao IGARN.
O Conselho Estadual de Recursos Hídricos é o órgão colegiado de deliberação coletiva e caráter normativo do SIGERH, que partilha com a SEMARH e os comitês de bacias a responsabilidade pela condução da política hídrica. Dentre as competências do Conselho
destacam-se: aprovação, acompanhamento da execução e análise das alterações do PERH; articulação entre os órgãos públicos (estaduais, federais e municipais) e a sociedade civil no encaminhamento da política hídrica estadual; deliberação sobre a criação de CBHs, bem como arbitramento, em grau de recurso, dos conflitos existentes entre bacias ou entre usuários; estabelecimento de critérios para a cobrança pelo uso das águas; e deliberação sobre a criação de agências de bacias hidrográficas.
Oliveira, Barbosa e Dantas Neto (2013) explicam que os Comitês de Bacias Hidrográficas são órgãos colegiados de atuação descentralizada em nível de bacias, sub-bacias ou grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas. Esses colegiados são formados pelos usuários de água, poder público municipal com atuação na bacia hidrográfica, organizações técnicas, de ensino e pesquisa com interesse em recursos hídricos e organizações não governamentais de defesa dos interesses difusos e coletivos da sociedade.
Granziera (2006 apud BARBOSA E DANTAS NETO, 2013) classifica os instrumentos da política hídrica nacional em dois grupos:
- Relacionados ao planejamento: aqui são considerados os Planos de Bacia Hidrográfica, a classificação/enquadramento dos corpos d’água em classes (segundo seus usos preponderantes) e os sistemas de informações. A função essencial desses instrumentos é organizar e definir a utilização da água, solucionando ou minimizando os efeitos dos conflitos de interesse sobre esse bem.
- Controle administrativo do uso: por meio da utilização de instrumentos como a outorga e, indiretamente, a partir da cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
Oliveira, Barbosa e Dantas Neto (2013) citam como instrumentos de gestão e de política hídrica:
● Planos de recursos hídricos: instrumentos de planejamento que servem para orientar a execução da política hídrica de um território. O plano nacional estabelece as diretrizes e os programas para o território nacional. Os planos estaduais têm jurisdição circunscrita à realidade de cada Estado-Membro e os planos diretores de bacias hidrográficas se limitam as especificidades cada bacia ou sub-bacia hidrográfica. O, referidos planos em nível nacional, estadual (ou distrital, no caso do Distrito Federal) e de bacia hidrográfica devem apresentar objetivos, metas, meios e recursos a serem empregados para sua realização.
● Enquadramento dos corpos de água: instrumento através do qual se estabelece a meta de qualidade da água (classe) que deve ser, obrigatoriamente, alcançada ou mantida em um segmento de corpo de água, de acordo com os usos preponderantes pretendidos ao longo do tempo (CONAMA, 2005).
● Outorga e Licenciamento de Obras Hídricas: a outorga de direito de uso de recursos hídricos nos termos da Lei das Águas é o ato administrativo mediante o qual o poder público outorgante faculta ao outorgado (pessoa física ou jurídica) o direito de uso do recurso hídrico por prazo determinado. É ato administrativo cuja titularidade é do poder executivo, que objetiva assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos múltiplos da água, bem como o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.
● Fundo Estadual de Recursos Hídricos: é um instrumento econômico instituído a partir da Lei das Águas e das leis hídricas estaduais. Nos termos de Guimarães, Lemos e Xavier (2008 apud OLIVEIRA, BARBOSA e DANTAS NETO, 2013), estes são "fundos financeiros atrelados a uma política pública específica para a gestão da água" e sua função é "possibilitar o retorno de recursos financeiros arrecadados e geridos pela esfera governamental para as bacias hidrográficas nas quais foram gerados".
No Rio Grande do Norte, o primeiro PERH foi elaborado pela SEMARH por meio de consultoria especializada (Hidroservice Engenharia Ltda.), que o concluiu em dezembro de 1999. Contudo, nota-se a ineficácia do plano, em certa medida, relacionado à falta ou insuficiência de recursos financeiros, falta de prioridade e gestão inadequada ou ineficiente dos recursos públicos, entre outros fatores. É importante dizer que esse plano possui prazo revisional de quatro anos previsto em lei, contudo, segundo informações obtidas no site da ANA (junho de 2019), o processo revisional deflagrado em 2016 ainda está em aberto.
O Fundo Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Norte foi criado pela Lei nº 6.908/1996 e regulamentado pelo Decreto nº 13.836/1998, conforme estabelece o art. 12 da Lei Estadual. As finalidades do fundo estadual são oferecer suporte financeiro às ações e programas da política hídrica do estado, promover o desenvolvimento dos recursos hídricos com vistas à melhoria da qualidade de vida da população, em equilíbrio com o meio ambiente, e assegurar os meios necessários à execução das atividades dos órgãos do SIGERH. As principais fontes de recursos do FUNERH são: recursos do Tesouro do Estado e municípios; compensações financeiras que o Estado receber pelo aproveitamento hidroenergético, recursos minerais
(petróleo e gás natural); rendas provenientes de aplicações financeiras (do próprio fundo); doações de pessoas físicas ou jurídicas; transferências da União destinadas à execução de planos e programas de recursos hídricos; cobrança pela utilização de recursos hídricos; multas aplicadas aos infratores da legislação hídrica; contribuições, tarifas e taxas cobradas de beneficiários de obras e serviços de aproveitamento e controle dos recursos hídricos.
No que diz respeito à Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró, têm-se a criação de seu Comitê, em 08 de junho de 2010, mas a constatação de sua importância e a utilização de seus recursos se dá desde antes dessa data. Como já ressaltado, a bacia do Rio Apodi-Mossoró proporciona a realização de diversas atividades de grande impacto socioeconômico em sua extensão, a exemplo das práticas agrícolas e pecuárias essenciais às famílias e comunidades ribeirinhas.
A atualização mais recente encontrada sobre as ações do Comitê datam de 21 de Março de 20191, quando os professores Gustavo Henrique Gonzaga da Silva e Jorge Pinto,
representantes da Universidade Federal Rural do Semiárido no CBHAM, comentaram sobre a apresentação dos Termos de Referência para a elaboração do Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró, realizado pelo Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró em parceria com o Governo do Estado.
Na referida reportagem foi ressaltada a importância de tais termos para nortear a elaboração do Plano de Recursos Hídricos da bacia hidrográfica, plano este que deverá ser elaborado tomando como horizonte de planejamento os programas de investimento dos anos de 2020 (curto prazo), 2025 (médio prazo) e 2030 (longo prazo). Também é de suma importância a realização de um amplo diagnóstico da situação dos recursos hídricos, para serem definidas as prioridades para outorga de direitos de uso dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos disponíveis na bacia, bem como para a classificação dos corpos d'água de acordo com a Resolução CONAMA 357/2005 e o estabelecimento de critérios para a implantação da cobrança pelo uso da água. Considera-se assim a elaboração do Plano de Recursos Hídricos uma ferramenta importante para a gestão e conservação dos recursos hídricos da CBHAM não apenas para a manutenção das atividades humanas, mas também para preservação da biodiversidade aquática.
1 Informação extraída em: https://assecom.ufersa.edu.br/2019/03/21/rio-apodi-mossoro-tera-plano-de-recursos-hidricos-da-bacia-hidrografica/
3 COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA: UMA BREVE ANÁLSE DOS
MODELOS EXISTENTES NO BRASIL.
A primeira bacia hidrográfica brasileira a ter suas águas como objeto de implementação de um sistema de cobrança foi a do rio Paraíba do Sul, em março de 2003. Esta bacia abrange três estados (Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro, e por isso possui quatro domínios, pois por ser caracterizada como uma bacia federal, também é de domínio da União).
Hoje, além da bacia do Paraíba do Sul, o instrumento de cobrança é aplicado em outras três bacias hidrográficas interestaduais: Bacia PCJ - Piracicaba, Capivari e Jundiaí (desde janeiro de 2006); São Francisco (desde julho de 2010); Doce (desde novembro de 2011) (ANA, 2014). Há, ainda, duas bacias em processo final de implementação: Verde Grande e Parnaíba, ambas com cobrança aprovada em 2017. (ANA, 2019).
Vale a pena enfatizar que entre os vinte e seis estados brasileiros, apenas cinco possuem cobrança já implementada: Ceará (desde 1996), Rio de Janeiro (desde 2004), São Paulo (desde 2007), Minas Gerais (desde 2010), Paraíba (desde 2015).
A evolução da implementação nos dois âmbitos (federal e estadual) pode ser ilustrada na Figura 3, no qual mostra o histórico da cobrança no Brasil, atualizado pela ANA, em 2019:
Figura 3 - Histórico da cobrança pelo uso da água no Brasil
Fonte: ANA (2019)
A implementação de todos os modelos já em funcionamento no Brasil se deu de forma gradativa, na qual primeiramente foi apresentada uma proposta economicamente e politicamente conveniente, para posteriormente, se definirem mais detalhes, como, por exemplo, o recolhimento.
Esperava-se, na proposição dos modelos, que a cobrança fosse implementada como um instrumento econômico indutor da mudança de comportamento do usuário, e por isso todas as propostas partiram do princípio de que todos os usuários sujeitos à outorga de direitos de uso
deveriam pagar pela sua utilização, conforme consta na discussão que rege o Princípio do Usuário Pagador (PUP). Além disso, as propostas estabeleciam, também, que todos os reparos de danos deveriam ser custeados pelos usuários, o que respeitaria o Princípio do Poluidor Pagador (PPP). Tanto o PUP quanto o PPP são princípios que norteiam a tributação ambiental, mas em muitos casos não são respeitados na prática.
Um exemplo importante do PUP e do PPP foi a cobrança pelo uso da água implantada em São Paulo. Embora a proposta apresentada tenha seguido os princípios citados, uma lei promulgada posteriormente estabeleceu um valor máximo a ser cobrado dos usuários. Sendo assim, não há garantia de que o usuário pagará corretamente por todo o volume utilizado, da mesma forma que não é possível afirmar que o poluidor custeará todos os reparos dos danos por ele causados.
Quanto ao cálculo, os modelos implementados no Brasil, até então, utilizam uma mesma fórmula básica para a definição do valor da cobrança. Essa fórmula, já divulgada pela ANA (2014), apresenta a seguinte estrutura:
Valor de cobrança = Q x Pu x K
Percebe-se assim que o valor a ser cobrado é igual à base do cálculo definida pela quantidade de água utilizada para captação/consumo/lançamento/transposição (Q), multiplicada pelo preço unitário (Pu) e pelo coeficiente de adaptação à realidade da bacia (K).
3.1 PREÇO UNITÁRIO
Na Economia, o preço unitário é o valor a ser cobrado por uma unidade do item, podendo ser qualquer unidade de medida e não apenas quantidade: litros, metros, quilogramas, etc. Na cobrança pelo uso da água, esse valor é relativo a um determinado volume de uso, definido com base no objetivo da cobrança.
Para tanto, são feitos estudos para se analisar os impactos de diferentes valores sobre os diferentes setores e usuários/demandantes do manancial.
Os preços unitários praticados no Brasil, comparados ao do resto do mundo, são muito baixos, o que demonstra uma ineficiência (ou falta de interesse) no estímulo ao racionamento do consumo, sendo o foco da cobrança no país voltado para a arrecadação e sustentabilidade econômica, que nem sempre é compatível com a sustentabilidade ambiental. O que não é levado em consideração, porém, é que o desestímulo do consumo pode levar a uma redução dos custos, especialmente os relacionados ao tratamento e manutenção.
Tabela 1 - Preços unitários de cobrança pelo uso da água no Mundo
Fonte: ANA (2014)
A ANA recomenda que sejam construídos simuladores para confrontar diferentes potenciais de arrecadação e os impactos sobre os diferentes usuários. O primeiro simulador brasileiro foi construído em 2006 e é fruto de uma solicitação do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF) à ANA para elaborar um estudo sobre a proposição de valores e viabilidade financeira ligada à criação da Agência da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco. Surgiu assim o Sistema Digital de Cobrança (Simulador DIGICOB2), que, segundo
explica a ANA (2014), estima o potencial de arrecadação por cada sub-bacia e o impacto financeiro sobre os usuários/demandantes da bacia. Portanto, o referido simulador:
Efetua simulação com visão global sobre os diversos setores usuários e bacias do rio São Francisco. Permite a edição de parâmetros de simulação (preço de captação, preço de consumo, preço de lançamento, coeficientes e progressividade da Cobrança pelo Uso) e retorna os efeitos da Cobrança sobre toda a bacia do rio São Francisco (estimativa de arrecadação, impactos sobre os setores usuários). (ANA, 2014).
Ainda é possível, no DIGICOB, que o usuário faça uma simulação individual com base na sua realidade, relatando não apenas o volume captado/lançado, mas também adicionando seus dados de custo de produção e receitas anuais para a efetivação do cálculo do impacto da cobrança da água na sua atividade.
Um exemplo diferente e mais antigo diz respeito à cobrança implementada no estado de São Paulo, que utiliza um Preço Unitário Final (PUF) definido com base nos Preços Unitários Básicos (PUB). O PUB é definido pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos e aplicado de forma uniforme em todo o estado. Porém, para que sejam consideradas as especificidades regionais e sazonais, esse preço unitário básico é multiplicado por diversos fatores com o intuito de captar peculiaridades capazes de se adaptarem aos objetivos do espaço pertencente a cada
2 Disponível em:
bacia. Obtêm-se então, após a multiplicação do PUB pelos coeficientes, diferentes preços unitários finais para cada bacia e para cada uso específico.
Ainda como referência ao estado de São Paulo, cabe destacar o estabelecimento não só de um valor limite máximo de PUF, mas também um teto para a cobrança, captação, consumo e derivação, o que mais uma vez reforça a ineficiência ou distanciamento do objetivo de estimular o uso racional dos recursos hídricos.
3.2 COEFICIENTES
Enquanto o preço unitário é definido com base no objetivo da cobrança, os coeficientes (K) são definidos para incluir na equação as particularidades de cada bacia, sejam elas naturais ou de uso. Normalmente, o valor de cada coeficiente multiplicador varia de 0 a 1, podendo dentro dessa margem serem estabelecidos limites fixos relacionados ao teto e o piso.
Dentro dessas particularidades, pode ser incluída, por exemplo, uma diferenciação das regiões críticas com base no balanço hídrico. Outro exemplo de coeficiente, nesse caso relativo ao estímulo do tratamento de água, é feito em São Paulo a partir da inclusão de um "bônus", que é abatido do valor da cobrança para os usuários que lançarem a água mais limpa do que foi captada.
Na Bacia do rio Paraíba do Sul, que teve sua cobrança reformulada em 2006, os coeficientes foram retirados do modelo do PCJ, como relata HARTMAN (2010, p. 375), destacando-se a qualidade da água, a quantidade consumida (medida pela diferença entre captação e lançamento), um coeficiente para reduzir o valor cobrado da agricultura e o coeficiente de gestão, que garante que as receitas da cobrança sejam utilizadas, em sua maioria, na própria bacia.
Como já observado por Gama (2009, p. 47), e ressaltado por HARTMAN (2010, p. 360), embora a implementação da cobrança atualmente seja muito semelhante entre si em todos os casos brasileiros, trata-se de um primeiro passo para que se alcance um modelo ideal. Os coeficientes deveriam entrar como um fator diferencial importantíssimo para a adaptação do modelo ao manancial no qual ele será aplicado, mas ainda são muito similares e ineficientes pelo ponto de vista do Princípio do Usuário Pagador e do Poluidor Pagador, o que se deve à teoria public-choice e todo o jogo político e democrático envolvido no processo burocrático da implementação da cobrança.
3.3 EXTERNALIDADES
As externalidades funcionam como um mecanismo de inserção de benefícios ou custos aos agentes que realizarem atividades que permitam impactos positivos ou negativos aos habitantes, mananciais, fauna e flora.
Dependendo o tipo de externalidade que a atividade gere na localidade ou território, pode-se definir mecanismos para internalizar o impacto gerado. Isso ocorre por vezes por meio da cobrança de taxas, licenças para poluir, etc. A materialidade do impacto das externalidades é fruto dos efeitos que ocorrem a partir de certa tomada de decisão por parte dos agentes.
No caso da água, considerada um bem público universal, torna-se fundamental adentrar a Teoria da Economia do Setor Público para ressaltar sua importância em termos da definição dos elementos essenciais às questões que envolvem o mal-uso da água em qualquer país e/ou região.
Portanto, assim como todo bem público, a água é bem não-rival (portanto, o uso por um consumidor não impede o uso de outro) e também não-excludente (não se pode impedir alguém de usar), além de inevitavelmente ser afetada por externalidades. Com muitos agentes fazendo uso de um mesmo recurso, ainda mais na realidade brasileira onde a intervenção governamental é precária e não há uma boa definição de direitos de propriedade, o custo social acaba por exceder o custo privado, de tal forma que as externalidades negativas se tornam comumente muito superior às positivas.
As externalidades negativas são fruto principalmente do consumo predatório. Ou seja, a espécie humana consume muito além da capacidade de regeneração dos ecossistemas, além de depredar e contaminar o recurso. Além disso, cada indivíduo age de acordo com seus próprios interesses, enquadrando o uso da água na conhecida situação da “tragédia dos comuns”, conceito criado por William Lloyd, onde considera que a água é um recurso finito com livre acesso e demanda irrestrita, sendo que esse cenário de sobreuso termina por condenar estruturalmente o recurso (LLOYD, 1833).
No entanto, Lloyd não percebeu, ao desenvolver seu ensaio, que os próprios usuários podem criar soluções que resolvam não apenas seus problemas individuais, mas também dos locais comuns. Essa leitura foi dada por Elion Ostrom, vencedora do Nobel de Economia em 2009. Outro princípio que também pode se contrapor à visão da tragédia dos comuns é o Teorema de Coase, no qual estabelece que quem houver liberdade de negociação entre as partes, os resultados serão eficientes, independente das alocações dos direitos (PEREIRA, 2009).
Por outro lado, especificamente no caso dos recursos hídricos, essas negociações do Teorema de Coase seriam extremamente longas e dispendiosas, já que na maioria das fontes de água não há qualquer direito de propriedade claro especificado e muitas partes (usuários) estão envolvidos. De qualquer forma, a negociação entre os agentes, embora não resolva integralmente o problema das externalidades, pode auxiliar, por exemplo, a negociação entre produtores da piscicultura e produtores de certas frutas para a criação de um mercado de água de reuso, o que diminuiria significantemente a retirada da água de fontes naturais para o uso em irrigação.
Outra alternativa para a correção de externalidades é o imposto pigouviano. Embora não se tenha em nenhum documento oficial ou estudo esse nome propriamente dito, este já é aplicado nos modelos de cobrança brasileiros. Trata-se da taxa colocada sobre uma externalidade negativa. Logo, os coeficientes com base em indicadores de poluição (a maioria DBO) podem ser caracterizados como um imposto de Pigou, embora não seja suficiente para que se chegue a uma tarifa ótima que iguale os custos marginais sociais aos privados.
4 A SITUAÇÃO DO RIO APODI-MOSSORÓ
Já se sabe da extensão da bacia do Rio Apodi-Mossoró não só em grandeza, mas também em importância hídrica e socioeconômica que esta representa para as populações estabelecidas em suas margens e reservatórios. É preciso, no entanto, olhar para os diversos contextos em que o Rio Apodi-Mossoró está inserido e suas devidas implicações no processo de reflexão e discussão acerca da realidade da região.
4.1 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO APODI-MOSSORÓ EM NÚMEROS
Fica muito fácil entender a importância hídrica e socioeconômica da bacia do rio Apodi-Mossoró quando se analisa sua extensão - trata-se da segunda maior bacia no Rio Grande do Norte (perdendo apenas para a Piranhas-Açu). Contudo, quando destaca-se em termos de bacias genuinamente potiguares, estando sua totalidade concentrada no estado, a Apodi-Mossoró é a maior, correspondendo 14.276 km², segundo dados do Instituto de Gestão de Águas do Rio Grande do Norte (IGARN, 2010), logo, ocupa cerca de 30% do território estadual, existindo no seu entorno 618 açudes que abastecem a população por meio de 51 reservatórios principais (incluindo açudes, barragens e lagoas). Cabe reiterar que os 21 principais reservatórios estão divididos em 19 cidades, conforme demonstra os dados da Tabela 2, cujas informações foram coletadas na SEMARH:
Tabela 2 - Situação volumétrica de reservatórios com capacidade superior a 5.000.000m³ monitorados
Embora existam 51 reservatórios principais na bacia do rio Apodi-Mossoró, só é feito o acompanhamento volumétrico detalhado dos reservatórios que estão apresentados na referida tabela, possuindo todos eles capacidade superior a 5.000.000 m³. Segundo dados da SEMARH, atualizados em 09 e 10 de junho 2019, existe uma capacidade total de 1.117.376.237 m³ nesses 21 principais reservatórios, mas o volume atual é de apenas 353.506.482 m³, o que corresponde a aproximadamente 31,64% da capacidade total.
4.2 CONDIÇÕES SOCIOECONÔMICAS DA REGIÃO
É de se imaginar que o segundo maior rio do Rio Grande do Norte tenha grande importância econômica para o estado e principalmente para os municípios abastecidos, além de ser fundamental para a sobrevivência e subsistência das comunidades ribeirinhas, já que a região é de clima semiárido.
Economicamente, a importância do rio é acentuada pela existência de atividades como a extração de petróleo, a produção de sal marinho, a fruticultura irrigada, a pecuária extensiva, a mineração de calcário, entre outras. Todas as atividades desempenhadas impactam diretamente na vida das comunidades, funcionando como multiplicadoras de empregos, oportunidades diversas e também de receita pública. Segundo dados divulgados pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), em 2018 o Rio Grande do Norte recebeu R$ 186,2 milhões em
royalties de petróleo, sendo Mossoró o município mais beneficiado com essa atividade, pois
recebeu R$ 26,2 milhões.
Ao todo, 51 municípios são beneficiados pela bacia do rio Apodi-Mossoró, ou mesmo por bacias adjacentes de escoamento difusos. Cada município se beneficia da bacia por meio da realização de atividades diversas, o que gera inúmeros impactos ambientais diferentes, que se não forem controlados juntamente com a harmonização das atividades econômicas, podem afetar as próprias atividades no longo prazo, podendo resultar até mesmo na inviabilização de algumas, como é o caso da fruticultura irrigada, que demanda um volume significativo de água para o seu intenso desenvolvimento e dinamismo econômico.
Em 2011, foi realizado um estudo por Rodrigo Carvalho, Fátima Kelting e Edson Vicente da Silva, intitulado "Indicadores Socioeconômicos e Gestão Ambiental nos Municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Apodi-Mossoró", no qual os 51 municípios que compõem a referente bacia tiveram seus aspectos socioeconômicos e ambientais analisados e comparados com base em dois índices propostos: Índice de Pressão Socioeconômica (IPS) e o Índice de Gestão Ambiental Municipal (IGAM).
