P.Graca J.Silva J. Onofre D. Rocha Evolução Conceito Plataforma Continental

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A Evolução do Conceito de Plataforma Continental no

contexto das Relações Internacionais

Journal: Revista Brasileira de Política Internacional Manuscript ID: RBPI-2013-0089

Manuscript Type: Original Article

Keyword: Plataforma Continental, Relações Internacionais, Direito do Mar

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O Conceito de Plataforma Continental:

Análise da sua evolução no contexto das relações internacionais

INTRODUÇÃO

Os projetos de extensão das plataformas continentais, legitimados pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), consubstanciam um movimento de partilha dos fundos oceânicos por parte dos Estados costeiros traduzido na reclamação de direitos soberanos sobre o leito e subsolo marinhos. Esta reivindicação, que alguns apelidam de terceira etapa da apropriação do espaço marítimo pelos Estados costeiros e outros de corrida à última fronteira do planeta, confere aos países ribeirinhos direitos soberanos sobre vastas extensões dos fundos marinhos para efeitos de exploração dos recursos existentes na plataforma continental e constitui uma possibilidade única para alargarem, de forma pacífica, o respetivo território nacional. A conjugação destas duas oportunidades extraordinárias poderá ter consequências estratégicas da maior relevância mundial na medida em que, ao potenciar a economia e o prestígio dos Estados costeiros, fomentará a alteração das relações de forças atualmente existentes na política internacional.

Neste contexto, interessa estudar o contributo dos atores políticos internacionais para a evolução do conceito jurídico de plataforma continental, cientes que, ao longo da história os poderes dominantes, sempre atentos às riquezas intrínsecas dos oceanos e das mercadorias que por ele circulavam, foram pressionando a adaptação das leis que regiam o uso do mar aos seus interesses, sobretudo se tivermos em conta que o valor dos oceanos não pode ser visto apenas na perspetiva dos seus usos atuais mas sim tomando em consideração as óticas de utilização futuras, proporcionadas pelo crescente e acelerado desenvolvimento tecnológico.

O Direito do Mar foi evoluindo desde o tempo do Império romano até que, em 10 de dezembro de 1982, foi assinada na cidade de Montego Bay, Jamaica, sob os auspícios da Organização das Nações Unidas (ONU), a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). A Convenção de Montego Bay veio delimitar pela primeira vez de uma forma precisa o limite exterior da plataforma continental, estabelecendo assim o seu conceito atual. Foi ratificada por 162 países, não se encontrando entre estes os Estados Unidos da América (EUA).

A perspetiva de alargamento do território, através da reclamação de novas áreas da plataforma continental tem incrementado o investimento dos Estados costeiros em alta tecnologia e formação de técnicos especializados para exploração do fundo oceânico. No entanto, muitos países ribeirinhos sem meios para explorar estas novas áreas, têm procurado apoios internacionais para reclamarem a sua parte, buscando salvaguardar assim os seus interesses.

O presente estudo analisa as implicações das políticas externas dos Estados para a evolução do conceito político-jurídico de plataforma continental, tendo como objetivo primordial reconhecer padrões comuns de atuação desses mesmos Estados que permitam, em futura linha de investigação, identificar 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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tendências de evolução da atual situação do direito internacional no respeitante ao regime da plataforma continental e aos direitos e deveres que lhes estão inerentes.

Através de leituras exploratórias procurou-se tomar contato com trabalhos anteriores de qualidade, que refletissem sobre o objeto de estudo de modo a garantir a qualidade da problematização. Apenas são referenciados os documentos diretamente ligados à pesquisa desenvolvida, procurando-se fazer uma análise crítica do seu conteúdo.

Assim, começamos por analisar as principais fases da evolução do conceito jurídico de plataforma continental, seguindo a sua ordem cronológica e procurando depois contextualizá-las na cena política internacional da época de forma a identificar os fatores que suportaram as posições assumidas pelos diversos atores internacionais. Para todas elas apresentam-se os critérios estabelecidos para a partilha do mar. Relativamente à CNUDM, especificam-se os critérios de alargamento da plataforma continental, analisando aqueles que se consideram serem os mais importantes direitos e deveres do Estado costeiro tendo em vista o aproveitamento do potencial estratégico dessa mesma plataforma.

ANTECEDENTES JURÍDICOS

Ao longo da história, os Estados soberanos, sempre atentos às riquezas dos oceanos e às mercadorias que por ele circulavam, tudo fizeram para adaptar as leis que regiam o uso do mar aos seus interesses e conveniências. Foi assim durante o período romano, até ao século VI da nossa era, em que os jurisconsultos definiram o mar como res communis omnium, ou seja, insuscetível de apropriação mas onde, ainda assim, era reconhecido aos estados o direito de regular a atividade piscatória nas suas costas e de intervir no alto mar para reprimir a pirataria e garantir a liberdade de navegação. Nesta época, o Mediterrâneo era o centro de gravidade do Império romano, por isso designado mare nostrum.

Findo o Império romano, foi a vez das repúblicas italianas reclamarem direitos exclusivos sobre extensas áreas marítimas. Foi o caso de Veneza e Génova que proclamaram, respetivamente, o Adriático e o Mar da Ligúria como mares fechados, dando corpo ao conceito de mare clausum (Guedes, 1998, pp. 16, 17).

A tese do mare clausum difundiu-se para a Península Ibérica, desencadeando um longo processo negocial entre Portugal e Castela que se iniciou com a disputa pela posse das Canárias e originou o Tratado de Alcáçovas, de 1479. Após a descoberta do Novo Mundo por Cristóvão Colombo, em 1492, e perante a perspetiva de encontrar novas terras e do consequente afluxo de riquezas, cresceram as disputas entre os dois Estados peninsulares, que culminaram na publicação da bula de Alexandre VI, Inter Coetera (1493), que atribuiu a Castela a posse das terras a oeste de uma linha demarcada a 100 léguas de Cabo Verde.

Estes limites foram recusados por D. João II, o que indicia que o monarca português já tinha conhecimento da existência do Brasil. Sucederam-se as negociações entre Portugal e Castela que resultaram na celebração do Tratado de Tordesilhas em 1494, que conferiu direitos exclusivos a Portugal sobre os territórios descobertos a leste de um meridiano traçado 370 léguas a oeste de Cabo Verde, conforme registado no mapa de Cantino1. Desta forma, foram resolvidos os conflitos existentes, ficando

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O chamado Planisfério de Cantino é uma das provas mais representativas do conhecimento geográfico e cartográfico português, decorrente dos descobrimentos marítimos, encontrando-se nele desenhado o Mundo no início do Século XVI. Alberto Cantino, diplomata “italiano” ao serviço do Duque de Ferrara e Módena, executou uma ação de espionagem em Lisboa, em 1502, tendo conseguido obter uma cópia do mapa secreto original, designado “padrão do rei”, pela qual

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Portugal com o domínio da navegação do Atlântico Sul, essencial para a manobra náutica então conhecida como volta do mar, utilizada para evitar as correntes marítimas e os regimes de ventos que empurravam para norte as embarcações que navegassem junto à costa sudoeste africana, e permitindo a passagem do Cabo da Boa Esperança.

O despertar de outras potências marítimas para as riquezas que afluíam a Portugal vindas da Índia, marcou o nascimento da dicotomia entre o mare clausum, materializado no Tratado de Tordesilhas, e o mare liberum, defendido em 1604 pelo holandês Hugo Grotius, que recuperou a tese defendida, em 1563, pelo espanhol Fernando Vazquez de Menchaca, na obra Controversium illustrum aliarum que usu frequentium libri tres. Subjacente à tese de Grotius está o desejo holandês de controlar o comércio marítimo com o Oriente, então dominado por Portugal. Na sua obra, intitulada Mare Liberum, Hugo Grotius advogou que o mar é um espaço internacional, suscetível de ser utilizado por todas as nações para efeitos de comércio, algo que evidentemente foi contestado por Portugal através de Frei Serafim de Freitas, cujo ponto de vista foi publicado em 1625 na obra De Justo Imperio Lusitanorum Asiatico. Também a Inglaterra e a Espanha consideraram esta ideia como um ataque aos seus interesses marítimos, prolongando-se assim pelos anos seguintes o desacordo entre os defensores das teses do mare clausum e do mare liberum.

Em 1750, com a assinatura do Tratado de Madrid entre Portugal e Castela, foi revogado o que tinha sido estabelecido no Tratado de Tordesilhas, o qual, na prática, já não era respeitado. O diploma consagrou o princípio do direito privado romano do uti possidetis, ita possideatis (quem possui de facto, deve possuir de direito), delineando os contornos aproximados do Brasil de hoje e beneficiando os interesses portugueses que ocupavam uma área para além do estabelecido no Tratado de Tordesilhas.

O fim do tratado de Tordesilhas, representa também o fim do pensamento do Mare Clausum, passando a imperar a tese do Mare Liberum. No entanto, muitos Estados adotaram algumas medidas para mitigar ameaças à defesa do seu território, proclamando o seu mar territorial até à distância de três milhas náuticas, de forma a evitar que os navios de guerra pudessem bombardear o seu território.2 Este conceito foi juridicamente definido por terrae potestas finitur ubi finitur armorum vis (O poder da terra acaba onde acaba a força das armas).

A GÉNESE DO CONCEITO FÍSICO DE PLATAFORMA CONTINENTAL

O termo plataforma continental foi usado pela primeira vez em 1887, pelo geógrafo inglês Hugh Robert Mill, devido à necessidade sentida de atribuir um nome à zona de águas pouco profundas adjacente à orla costeira (Coelho, 2006, p. 18).

Segundo o conceito físico atual, a plataforma continental corresponde à zona imersa de declive suave imediatamente adjacente à linha média da baixa-mar, estendendo-se até à região de rápida variação de gradiente. O gradiente normal é inferior a 1º, podendo oscilar entre 0,1º e 3º. A plataforma continental tem uma profundidade média de 130 metros e termina geralmente a uma profundidade situada entre os 130 e os 200 metros, existindo situações limites em que tal acontece a profundidades da ordem dos 50 ou dos 500 metros. A sua largura média é de 78Km, podendo variar entre escassas dezenas de quilómetros, como

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Neste texto, o termo “milhas náuticas” passará a ser referido apenas por “milhas”.

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acontece na costa oeste da América do Sul, e várias centenas de quilómetros, conforme se verifica na Argentina e na Austrália (Cook & Carleton, 2000, p. 29).

Figura 1

Conceito físico de plataforma continental

Elaborado pelos autores

Relativamente ao conceito jurídico de plataforma continental, é relativamente recente e tem sido objeto de várias alterações ao longo das últimas décadas, fruto da iniciativa dos vários Estados costeiros. Até à segunda metade do século XIX não existiu qualquer diferenciação concetual entre o leito do mar, o subsolo e a coluna de água sobrejacente. Estes três domínios situavam-se fora da jurisdição dos Estados e estavam incluídos na denominação genérica de alto mar, não sendo assim possível classificar juridicamente o leito do mar e o correspondente subsolo (Coelho, 2006, pp. 20, 21).

Apesar de o conceito das 3 milhas de mar territorial ter surgido no século XVIII, continuava a ser geralmente aceite na segunda metade do século XIX. Entretanto, como naquela época muitos Estados costeiros ambicionavam explorar recursos para além daquele limite, muitos reclamaram direitos de exploração de espécies sedentárias para além da faixa das 3 milhas. Alguns exemplos destes casos incluem a regulação tunisina sobre a captura de esponjas; as diversas reclamações sobre a exploração de pérolas no Ceilão (atual Sri Lanka), Etiópia e Panamá; a reclamação irlandesa sobre a captura de ostras na respetiva costa e a vontade da Noruega em regular a captura de crustáceos (Leary, 2007, p. 82).

O TRATADO DE PARIA E A GÉNESE DO CONCEITO JURÍDICO

Em plena 2.ª Guerra Mundial, o avanço da Alemanha no Norte de África punha em causa o abastecimento de petróleo ao Reino Unido, tanto mais que a leste os soviéticos não possuíam meios para fazer chegar este recurso ao Ocidente devido às sucessivas ofensivas alemãs no seu território. Face a isto, era prioritário assegurar outras fontes de abastecimento para fazer face às necessidades do esforço de guerra aliado. O Golfo de Paria, em águas internacionais ao largo de Trindade e Tobago, afigurava-se como uma possível alternativa, estando consideravelmente longe das principais áreas de atividade dos submarinos alemães. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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Porém, o interesse do Reino Unido em explorar reservas de petróleo fora do mar territorial de Trindade e Tobago era uma ação de difícil concretização à luz do direito internacional da época, que impedia os Estados de reclamarem direitos sobre regiões para além do seu mar territorial. Foi esta necessidade que fez surgir, em 1942 a primeira referência jurídica à plataforma continental, quando o Reino Unido, na qualidade de potência administrante de Trindade e Tobago, e a Venezuela, país com interesses marítimos em áreas adjacentes, assinaram aquele que ficou conhecido como o Tratado de Paria (figura 2).

Como nos ensina a História, podemos entender que um tratado internacional é o reflexo jurídico de uma relação de forças, pelo que este Tratado não fugiu à regra, fixando a delimitação do fundo marinho do Golfo de Paria com vista à exploração económica dos recursos petrolíferos existentes naquela região. As águas territoriais da Venezuela e de Trindade e Tobago foram divididas em duas zonas, comprometendo-se cada um dos contratantes a respeitar os direitos do outro. Ficou ainda estipulado que os trabalhos de pesquisa e de extração de recursos não deveriam impedir a passagem de navios que arvorassem a bandeira dos Estados envolvidos no acordo.

Figura 2

Delimitação dos fundos marinhos em resultado do Tratado de Paria

Elaborado por José Mesquita Onofre e Miguel Bessa Pacheco – Marinha Portuguesa

Com o estabelecimento no Tratado de Paria da designação jurídica de plataforma continental, estava dado o primeiro passo conducente ao aproveitamento dos recursos do subsolo em áreas localizadas para além do mar territorial do Estado costeiro (Coelho, 2006, pp. 21, 22).

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Para entendermos os motivos que terão estado na génese da designada Proclamação de Truman, temos de considerar o contexto geopolítico em que esta aconteceu e que foi marcado pelo final da 2.ª Guerra Mundial. A Conferência de Potsdam, realizada entre 17 de julho e 2 de agosto de 1945, juntou os vencedores do conflito (EUA, Reino Unido e União Soviética), com o duplo propósito de estabelecer a forma de administração da Alemanha e de criar uma nova ordem mundial que garantisse uma paz duradoura. No entanto, o que parecia ser um caminho de paz sem recuo, rapidamente se transformou numa nova guerra, designada como “Fria”, composta por várias guerras localizadas em vários pontos do mundo, decorrentes do estabelecimento de dois blocos político-ideológicos e aumento das respetivas esferas de influência em contínua disputa estratégica pela afirmação dos seus interesses. Para evitar que os Estados europeus entrassem na esfera de influência da União Soviética, os EUA, a partir de julho de 1947, implementaram o Plano Marshall, destinado à recuperação económica do Velho Continente e ao escoamento para o mercado europeu das exportações norte-americanas.

Foi neste contexto que, a 28 de setembro de 1945, o Presidente Harry Truman expôs aquela que ficou conhecida como a Proclamação Truman, reclamando soberania sobre os recursos do fundo do mar adjacente às costas dos EUA, considerado como o prolongamento natural destas. 3

Se é um facto que a primeira referência jurídica à plataforma continental surge no Tratado de Pária, é a Proclamação de Truman que é entendida como o marco histórico que determinou o início do conceito político-jurídico de plataforma continental no direito internacional (Ferrão, 2009, pp. 34, 35). Tratando-se de um acto unilateral dos EUA, a proliferação de declarações unilaterais por parte de outros Estados (entre os quais Portugal) não se fez esperar, assumindo por isso esta proclamação um peso incontornável no domínio do Direito do Mar.

Muitos outros Estados reclamaram pois os seus direitos sobre as regiões marítimas adjacentes à sua costa, garantindo no entanto a liberdade de navegação, com especial destaque para os países da América Central e da América do Sul. (Ferrão, 2009, pp. 36, 37). Portugal foi o primeiro país europeu a enveredar por este caminho, publicando a Lei n.º 2080, de 21 de março de 1956 sobre a sua plataforma continental (Guedes, 1998, p.38).

No essencial, com essa proclamação o Governo dos EUA decretou a sua jurisdição sobre os recursos naturais do solo e do subsolo da sua plataforma continental. Neste contexto, note-se que embora o conceito de plataforma continental corresponda ao seu significado físico, a Proclamação de Truman não estabeleceu claramente os seus limites exteriores; e note-se também que o seu texto é sobre os recursos naturais da plataforma continental com o objetivo declarado de obter direitos especiais sobre a exploração mineral e petrolífera, não sendo feita todavia qualquer referência aos recursos vivos da mesma.

3 _“

The Government of the United States regards the natural resources of the subsoil and sea bed of the continental shelf beneath the high seas but contiguous to the coasts of the United States as appertaining to the United States, subject to its jurisdiction and control.”TRUMAN, Harry S. (1945). Proclamação 2667, publicado em

http://www.trumanlibrary.org/proclamations/index.php?pid=252&st=&st1=, consultado em 19/03/2013. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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Em 1955, a Conferência de Bandung na Indonésia juntou 23 países asiáticos e 6 africanos, com o propósito de promover a cooperação económica e cultural afro-asiática, como contraponto ao considerado neocolonialismo dos EUA e da União Soviética. Neste evento foram definidos os princípios que nortearam a adoção de uma política de não-alinhamento dos países participantes, de onde resultou a afirmação de equidistância em relação às superpotências. Foi desenvolvido o conceito de conflito norte-sul, expressão de um mundo dividido entre países ricos e industrializados e países pobres e exportadores de matérias-primas, em oposição ao conceito de conflito este-oeste, resultado de um mundo divido pelas duas superpotências e respetivas zonas de influência.

Assistia-se ao nascimento de novos Estados na cena internacional, recentemente saídos de processos de descolonização e que constituíam a maioria dos países participantes na conferência, pelo que os sentimentos nacionalistas e de autodeterminação face às antigas potências coloniais estavam bem presentes. A maior parte destes novos Estados tinha reduzidas capacidades tecnológicas por comparação com os países que os haviam colonizado.

Estava-se no início do período decadentista da Europa colonial. A crise do Suez, em 1956, marca o fim do domínio da França e do Reino Unido sobre o Médio Oriente, acabando com o estatuto de grandes potências destes países. O encerramento do canal do Suez, por onde circulava uma grande parte do petróleo oriundo do Golfo Pérsico, prejudicou gravemente a economia mundial evidenciando a necessidade de procurar fontes alternativas de recursos energéticos.

A proliferação de declarações unilaterais de diversos Estados costeiros sobre a plataforma continental, surgidas na sequência da Proclamação de Truman e do nascimento de novos Estados esteve portanto na origem da “I Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar”, que teve lugar em Genebra, no ano de 1958 (Guedes, 1998, p. 45). Como resultado desta Conferência, foi firmada a Convenção de Genebra sobre a Plataforma Continental, na qual a expressão “plataforma continental” passou a ser utilizada para designar o leito do mar e o subsolo das regiões submarinas adjacentes às costas do Estado ribeirinho mas situadas fora do seu mar territorial, até uma profundidade de 200 metros ou, para além deste limite, até ao ponto onde fosse possível a exploração dos recursos naturais das ditas regiões (figura 3). 4

O limite exterior da plataforma continental ficou assim assente em dois critérios: o primeiro, muito preciso, estabelece o limite exterior na isobatimétrica dos 200 metros (critério da profundidade); o segundo, muito flexível, faz depender o limite exterior da capacidade para explorar os recursos naturais existentes (critério da explorabilidade) (Ferrão, 2009, pp. 39, 40).

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A Convenção de Genebra foi adotada no dia 29 de abril de 1958, assinada por Portugal em 28 de outubro do mesmo ano e aprovada para ratificação pelo Decreto-Lei n.º 44490, de 3 de agosto de 1962. Entrou em vigor internacionalmente no dia 10 de junho de 1964. Note-se a atenção dada na época em Portugal a este assunto, nomeadamente por causa dos arquipélagos e das colónias africanas, surgindo desde logo a definição do conceito (também designado então como “planalto continental”) numa obra, agora clássica, de dois oficiais de Marinha: Humberto Leitão e Vicente Lopes, Dicionário da Linguagem de Marinha Antiga e Actual, Lisboa, Centro de Estudos Históricos Ultramarinos, 1963, pp. 320 e 321. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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Delimitação fixada na Convenção de Genebra de 1958

Elaborado por José Mesquita Onofre – Marinha Portuguesa

Da Convenção de Genebra resultou ainda uma série de direitos e deveres para os Estados: (i) direitos soberanos relativos à exploração e extração dos recursos naturais da plataforma continental, em regime de exclusividade, significando isto que se o Estado costeiro não explorar a plataforma ou não aproveitar os seus recursos naturais ninguém pode empreender estas atividades sem o seu consentimento expresso5; (ii) o direito de escavar túneis6; e (iii) o dever de garantir que a exploração dos recursos da plataforma continental não vai afetar o regime jurídico das águas sobrejacentes, o espaço aéreo acima dessas águas, nem a liberdade de navegação7.

Considerado inicialmente acessório devido à incapacidade técnica de então para explorar os recursos existentes até aos 200 metros de profundidade, a perspetiva de desenvolvimento tecnológico permitiu antever que o critério da explorabilidade poderia, a breve trecho, tornar obsoleto o critério da profundidade. Esta ambiguidade na definição do limite exterior da plataforma continental permitia, na previsão então mais provável, que os Estados costeiros tecnologicamente mais desenvolvidos se apoderassem progressivamente dos fundos marinhos, em prejuízo dos Estados com menor capacidade científico-tecnológica.

A DECLARAÇÃO DE PARDO

A tendência geral de não-alinhamento dos Estados recentemente criados e tecnologicamente menos desenvolvidos, institucionalizada no Movimento dos Não-Alinhados, estabelecido oficialmente em 1961 na Conferência de Belgrado, bem como a descredibilização do Conselho de Segurança da ONU fruto do sucessivo recurso ao veto por parte dos países que constituíam aquele órgão, facto que determinou a transferência dos debates para a Assembleia-Geral das Nações Unidas, marca o contexto em que a Declaração de Pardo virá a ser proferida seis anos mais tarde. Com um peso cada vez maior no seio da Assembleia-Geral da ONU, este Movimento constituía-se como uma terceira via que almejava alcançar uma

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Nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 77.º da CNUDM.

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Nos termos dos artigos 81.º e 85.º da CNUDM.

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Nos termos do n.º 2 do artigo 78.º da CNUDM. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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maior equidade e justiça na distribuição da riqueza, colocando por isso uma especial ênfase nas questões comerciais e económicas (Vaisse, 1996, p. 68).

Embora seja possível dividir esta terceira via em dois grupos, o grupo dos países com abundantes recursos naturais e em vias de desenvolvimento, e o grupo dos Estados com escassos recursos e sem perspetivas de progresso, as temáticas e as ideias dos países que a constituíam mobilizaram adeptos no seio dos blocos tradicionais, principalmente entre os Estados de pequena dimensão e com reduzidas capacidades de exploração dos seus recursos de forma autónoma.

Nestas circunstâncias, o eco que as reivindicações dos países não-alinhados encontraram no embaixador maltês Arvid Pardo é claro. Perante o que fora instituído pela Convenção de Genebra sobre a Plataforma Continental, que deixava a porta aberta para a apropriação dos recursos naturais do leito e do subsolo marinho pelos Estados com maior capacidade tecnológica, Pardo proferiu a 17 de agosto de 1967 um discurso na Assembleia-Geral da ONU onde propôs que: (i) o leito do mar e respetivo subsolo passassem a ser considerados património comum da humanidade e fossem explorados em benefício da humanidade, dando, no entanto, preferência aos países mais necessitados; (ii) se parassem com as reivindicações relativas aos fundos marinhos, até à definição exata do conceito de plataforma continental; (iii) fosse criado um órgão para redigir um tratado que salvaguardasse o caráter internacional dos fundos marinhos; (iv) fosse criada uma entidade internacional para a gestão do leito do mar e do subsolo, localizado além dos limites da jurisdição nacional8.

Deste modo, a Declaração de Pardo constituiu-se como um pilar do processo de construção do regime da plataforma continental pois visou impedir que os fundos marinhos ficassem sob jurisdição dos Estados costeiros com maior capacidade tecnológica propondo que aquela área submarina passasse a ser considerada como património comum da humanidade (Coelho, 2006, pp. 26-28). Os princípios defendidos por Pardo vieram pois, em certa medida, a encontrar eco e a ser refundados pela CNUDM.

A CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DIREITO DO MAR

A crescente cartelização da produção e comercialização do petróleo, fruto sobretudo da criação da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), em 1960, tornou clara a dependência da sociedade internacional relativamente às decisões tomadas pelos Estados-Membros daquela organização. A crise do petróleo da década de 70 do século XX ilustra de forma evidente esta dependência. Com o grosso do petróleo a ser importado do Médio Oriente, o embargo que os Estados-Membros da OPEP impuseram a vários Estados ocidentais provocaram nestes países uma profunda crise social e económica, em resultado do aumento do desemprego, dos elevados níveis de inflação e da recessão económica.

Num contexto em que já se antevia que o progresso tecnológico tornaria possível a exploração dos fundos oceânicos a profundidades cada vez maiores, os Estados costeiros sentiram necessidade de assegurar direitos soberanos sobre a maior extensão possível dos fundos marinhos adjacentes às suas costas, procurando assim obter recursos energéticos que lhes permitissem diminuir a sua dependência energética em relação aos países da OPEP. A CNUDM, ao estabelecer de uma forma precisa o limite exterior da plataforma continental, deu uma resposta cabal aos anseios dos Estados ribeirinhos, que pretendiam conhecer até onde poderiam estabelecer os seus direitos jurisdicionais e soberanos

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As medidas propostas vieram a ser consagradas na Resolução 2749 (XXV), de 17 de dezembro de 1970.

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relativamente aos espaços marítimos adjacentes às suas costas. Terminava assim o regime aberto resultante do critério da explorabilidade previsto na Convenção de Genebra sobre a Plataforma Continental (Ferrão, 2009, p. 45). Simultaneamente, a CNUDM estabeleceu um regime autónomo para o leito do mar e o seu subsolo localizado além do espaço sob jurisdição do Estado costeiro, definindo as riquezas neles existentes como património comum da humanidade (Coelho, 2006, p. 29). Estas decisões refletem, indubitavelmente, a pressão exercida pelos Estados costeiros que pretendiam ver consagrada a possibilidade de alargamento e exploração das suas plataformas, por contraponto à corrente mais universalista defendida por Pardo.

Relativamente à delimitação da plataforma continental imposta pela CNUDM, de acordo com o n.º 1 do artigo 76.º desta Convenção, “a plataforma continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental ou até uma distância de 200 milhas náuticas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância”. 9 E relativamente aos critérios de alargamento da plataforma continental, verificamos que existem dois modos diferentes de estabelecer o seu limite exterior: (i) até uma distância de 200 milhas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, independentemente da plataforma existir ou não em termos físicos; (ii) para além das 200 milhas, desde que se verifiquem determinadas condições geomorfológicas ou geológicas (Ferrão, 2009, pp. 47, 48).

9

O artigo 76.º da CNUDM faz referência aos conceitos de “mar territorial”, “linhas de base” e “margem continental” que importa precisar.

Assim sendo, de acordo com o artigo 5.º da CNUDM, “salvo disposição em contrário da presente Convenção, a linha de

base normal para medir a largura do mar territorial é a linha da baixa-mar ao longo da costa, tal como indicada nas cartas marítimas de grande escala, reconhecidas oficialmente pelo Estado costeiro”.

Por sua vez, de acordo com o artigo 3.º da CNUDM, “todo o Estado tem o direito de fixar a largura do seu mar territorial

até um limite que não ultrapasse 12 milhas náuticas, medidas a partir de linhas de base determinadas de conformidade com a presente Convenção”.

Por fim, segundo o n.º 3 do artigo 76º da CNUDM, “a margem continental compreende o prolongamento submerso da

massa terrestre do Estado costeiro e é constituída pelo leito e subsolo da plataforma continental, pelo talude e pela elevação continentais. Não compreende nem os grandes fundos oceânicos, com as suas cristas oceânicas, nem o seu subsolo”. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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Direitos sobre os diversos espaços marítimos

Enquanto a fixação do limite exterior da plataforma até às 200 milhas das linhas de bases não oferece dúvidas de maior uma vez que o traçado destas linhas terá de estar de acordo com os critérios estabelecidos internacionalmente para o efeito, o mesmo não se passa com a reclamação de extensão para além das 200 milhas. Neste caso, tem de ser observado o rigoroso cumprimento das condições estabelecidas no artigo 76.º, pelo que a reclamação deve ser submetida à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU, onde será sujeita a apreciação.

Para a delimitação da plataforma além das 200 milhas, a CNUDM veio trazer uma nova referência, que é o pé do talude continental (figura 5)10. A determinação desta caraterística morfológica oceânica assume-se, assim, como o ponto de partida para a delimitação para além das 200 milhas e constitui-se como um desafio fora do alcance científico, tecnológico e financeiro de muitos Estados costeiros.

10

O talude continental vem no seguimento da plataforma continental, distinguindo-se desta por apresentar um gradiente mais acentuado. Nos casos em que se verifica uma transição pouco acentuada entre a plataforma e o talude, considera-se que este tem o considera-seu início na zona em que o aumento da inclinação é superior a 1,5º. O gradiente do talude normalmente situa-se entre os 3º e os 6º, podendo nalgumas situações ultrapassar os 45º. Segundo Cook e Carleton (2000, p. 29) normalmente a largura do talude é inferior a 200 km, atingindo-se no seu limite exterior profundidades da ordem dos 1 500 a 3 500 metros.

Nos termos da alínea b) do n.º 4 do artigo 76.º da CNUDM, “salvo prova em contrário, o pé do talude continental deve ser

determinado como o ponto de variação máxima do gradiente na sua base”. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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Pé do Talude Continental

A alínea a) do n.º 4 do artigo 76.º da CNUDM determina a forma como “o Estado costeiro deve estabelecer o bordo exterior da margem continental, quando essa margem se estender além das 200 milhas das linhas de base”. Para tal, é necessário que seja determinada uma linha que satisfaça um de dois critérios:

i. Relacionar, num determinado ponto, a espessura dos sedimentos com a distância desse ponto ao pé do talude. Para satisfazer este critério devemos traçar linhas retas a unir pontos fixos em que “a espessura das rochas sedimentares seja pelo menos 1% da distância mais curta entre esse ponto e o pé do talude continental”11. Ou seja, se num determinado ponto do fundo do mar tivermos uma espessura de sedimentos na ordem dos 3 km, para que esse ponto seja considerado em conformidade com a regra da espessura, a distância ao pé do talude não pode ser superior a 300 km. Cada uma das referidas linhas retas não pode exceder as 60 milhas de comprimento12. A linha resultante da aplicação desta regra é conhecida como linha de Gardiner (figura 6);

Figura 6 Regra de Gardiner

11

Nos termos da subalínea i) da alínea a) do n.º 4 do artigo 76.º da CNUDM.

12

Nos termos do n.º 7 do artigo 76.º da CNUDM.

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ii. Traçando linhas retas, cada uma com um comprimento inferior a 60 milhas, a unir “pontos fixos situados a não mais de 60 milhas do pé do talude continental”13. Esta regra é conhecida como regra de Hedberg (figura 7).

Figura 7 Regra de Hedberg

Portanto, a regra de Hedberg obriga a determinar apenas a forma do fundo marinho, enquanto a regra de Gardiner obriga, para além da forma, a conhecer a espessura sedimentar. O Estado ribeirinho pode recorrer à fórmula que lhe for mais conveniente, ou utilizar as duas em conjunção, de modo a traçar a delimitação que considerar mais favorável. Estas regras também são conhecidas por fórmulas positivas.

Porém, a possibilidade de extensão tem limites impostos pelas chamadas fórmulas negativas. Assim, nos termos do n.º 5 do artigo 76.º da CNUDM “os pontos fixos que constituem a linha dos limites exteriores da plataforma continental no leito do mar, (…), devem estar situados a uma distância que não exceda 350 milhas náuticas da linha de base a partir da qual se mede a largura do mar territorial ou uma distância que não exceda 100 milhas náuticas de isóbata de 2500 m, que é uma linha que une profundidades de 2500 m”, conforme o que for melhor (figuras 8 e 9).

13

Nos termos da subalínea ii) da alínea a) do n.º 4 do artigo 76.º da CNUDM, conjugado com o n.º 7 do artigo 76.º da CNUDM. 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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Extensão máxima tendo como limite as 350 milhas

Figura 9

Extensão máxima tendo como limite a batimétrica dos 2500 m + 100 milhas

Temos, assim, que o limite exterior da plataforma continental será o resultado da combinação entre a melhor das condições permitidas pelas fórmulas positivas, sujeita ao melhor dos limites impostos pelas fórmulas negativas (figura 10).

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A plataforma continental à luz da CNUDM

A figura 11 exemplifica a aplicação das regras anteriormente enunciadas. Entre os pontos “A” e “B” o limite exterior da plataforma corresponde à linha das 200 milhas contada a partir da linha de base, pois a aplicação das fórmulas positivas é aquela que se afigura como mais desvantajosa. Entre os pontos “B” e “C”, verificamos que a delimitação deve ser feita de acordo com a regra de Hedberg, pois esta ultrapassa a linha das 200 milhas, assumindo-se, assim, como a situação mais vantajosa. A partir do ponto “C”, a regra de Gardiner passa a ser a que melhores condições oferece, pelo que o limite exterior da plataforma é traçado segundo esta regra. Esta situação mantém-se até ao ponto “D”, passando a partir daqui a atuar as fórmulas negativas, sendo o limite exterior determinado pela linha das 350 milhas. Esta linha continua a ser a mais favorável até ao ponto “E”, passando, a partir daqui, a ser mais vantajoso traçar o limite exterior da plataforma segundo a linha que une os pontos que distam 100 milhas da isobatimétrica dos 2500 metros. A partir do ponto “F” a linha das 350 milhas volta a ser a mais favorável, pelo que o limite exterior da plataforma passa a estar novamente condicionado por aquela fórmula negativa (Coelho, 2006, pp. 33-38).

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Representação do limite exterior da plataforma continental

A CNUDM também refere que o Estado costeiro exerce direitos exclusivos de soberania sobre a plataforma continental, para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais, independentemente da sua ocupação, real ou fictícia, ou de declaração expressa14. Os referidos recursos naturais compreendem “os recursos minerais e outros recursos não vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, aquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo ou só podem mover-se em constante contacto físico com esse leito ou subsolo”15.

Acrescenta que todos os Estados têm o direito de colocar cabos e ductos submarinos na plataforma continental, cabendo, no entanto, ao Estado costeiro regular a sua colocação16. Para além disso, o Estado costeiro tem o direito exclusivo de construir ilhas artificiais, instalações e estruturas sobre a plataforma continental, assim como autorizar e regulamentar a sua construção17. No respeitante às perfurações na plataforma, “o Estado costeiro terá o direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os fins”, tendo ainda o direito de aproveitar o subsolo por meio de escavação de túneis18.

Apesar de não se encontrar explicitamente consagrado no texto da CNUDM, na parte relativa à plataforma continental, considera-se que o Estado costeiro tem a obrigação de proteger e preservar o meio marinho, nomeadamente através da criação de Áreas Marinhas Protegidas19. Simultaneamente, deve “adoptar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho, proveniente directa ou indirectamente de actividades relativas aos fundos marinhos”20.

14

Nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 77.º da CNUDM.

15

Nos termos do n.º 4 do artigo 77.º da CNUDM.

16

Nos termos do artigo 79.º da CNUDM.

17

Nos termos do artigo 80.º, conjugado com o artigo 60.º da CNUDM.

18

Nos termos dos artigos 81.º e 85.º da CNUDM.

19

Nos termos dos artigos 192.º e 193.º da CNUDM.

20

Nos termos do artigo 208.º da CNUDM.

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No respeitante à investigação científica marinha, a CNUDM acrescenta que os Estados costeiros têm o direito de regulamentar, autorizar e realizar investigação na sua plataforma continental21. Também refere que o Estado tem o direito de perseguição de navios estrangeiros que tenham violado leis e regulamentos relativos à plataforma continental22.

Finalmente, a CNUDM prevê que, anualmente, o Estado costeiro efetue pagamentos ou contribuições em espécie relativos ao aproveitamento dos recursos não vivos da plataforma continental, além das 200 milhas das linhas de base. Os pagamentos são relativos a toda a produção de um determinado local após os primeiros cinco anos de exploração. No sexto ano, o pagamento será de 1% do valor da produção no local, devendo aumentar 1% em cada ano seguinte até um máximo de 7%, valor que será mantido nos anos vindouros. Um Estado em desenvolvimento que importe quantidades significativas de um determinado recurso mineral extraído da sua plataforma continental, fica isento dos pagamentos relativos a esse recurso mineral. A verba reunida será distribuída entre os Estados Partes da CNUDM, com base em critérios de repartição equitativa, tendo em conta os interesses e necessidades dos Estados em desenvolvimento, particularmente dos menos desenvolvidos e dos que não têm litoral23.

A CNUDM estabeleceu assim um regime autónomo para o leito do mar e o seu subsolo localizado além do espaço sob jurisdição do Estado costeiro, definindo que as riquezas neles existentes são património comum da humanidade. Contudo, também consagrou a possibilidade de os países ribeirinhos estenderem a sua plataforma continental para além das 200 milhas, até às 350 milhas da linha de base ou até uma distância máxima de 100 milhas da isobatimétrica dos 2500 metros, escolhendo para efetuar a delimitação a situação que fosse mais vantajosa. Esta decisão reflete, indubitavelmente, a pressão exercida pelos Estados costeiros que pretendiam ver consagrada a sua capacidade de alargamento e exploração das plataformas.

O CONCEITO NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS

A política externa marítima dos Estados tem revelado desde o século XX uma tendência para o condicionamento da evolução do conceito de plataforma continental. No quadro abaixo são visíveis não só os principais fatos dessa evolução mas também o contexto internacional em que ocorreram, assim como os correlativos interesses dos Estados.

21

Nos termos do n.º 1 do artigo 246.º da CNUDM.

22

Nos termos do n.º do artigo 111º da CNUDM.

23

Nos termos do artigo 82.º da CNUDM.

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Fatores-chave da evolução do conceito de plataforma continental

Tratado de Paria Proclamação Truman Convenção de

Genebra Declaração de Pardo CNUDM

C o n te x to in te rn a c io n a l Em plena 2.º Guerra Mundial, o Reino Unido sentia dificuldades no acesso a recursos energéticos, que lhe permitissem continuar a alimentar o esforço de guerra. No final da 2.ª Guerra Mundial, o esforço de reconstrução determinou um aumento das necessidades energéticas. Despontaram na cena internacional novos Estados e acentuou-se o declínio das potências europeias, com dificuldades crescentes de acesso a recursos energéticos. Os Estados menos desenvolvidos tentaram por cobro à apropriação dos fundos marinhos por parte dos Estados tecnologicamente mais capazes. A insegurança energética era crescente, e o desenvolvimento tecnológico tornou possível a exploração do fundo marinho até profundidades cada vez maiores. In te re s s e s d o s E s ta d o s O Reino Unido necessitava de fontes alternativas de recursos energéticos, que lhe permitissem continuar a alimentar o esforço de guerra. Os EUA pretendiam garantir a sua jurisdição sobre os recursos naturais da plataforma continental, de modo a manter os níveis de desenvolvimento da sua sociedade. Os Estados tecnologicamente mais evoluídos, tentaram salvaguardar o seu acesso privilegiado aos recursos marinhos, fazendo depender o limite exterior da plataforma continental da capacidade para explorar os seus recursos naturais.

Os Estados com maior capacidade tecnológica, não pretendiam qualquer alteração ao regime da plataforma continental. Os Estados com menor capacidade tecnológica pretendiam pôr cobro à apropriação dos fundos marinhos pelos Estados mais capazes.

Os Estados costeiros querem ver consagrados direitos soberanos sobre a plataforma continental adjacente às suas costas. C ri té ri o d e d e li m it a ç ã o

Equidistância. Não foi estabelecido qualquer critério de delimitação.

Limite exterior estabelecido a uma profundidade de 200 metros ou até onde existisse capacidade tecnológica para explorar os recursos.

Não foi estabelecido qualquer critério de delimitação.

Limite exterior estabelecido até uma distância de 350 milhas, ou até uma distância de 100 milhas da isobatimétrica dos 2500 metros, conforme for mais vantajoso.

E v o lu ç ã o d o c o n c e it o p o lí ti c o -j u rí d ic o d e p la ta fo rm a c o n ti n e n ta

l Efetuada a delimitação _{do fundo marinho do} Golfo de Paria, numa área para além da soberania do Estado costeiro, para efeitos de exploração económica dos seus recursos.

Os EUA proclamaram a sua jurisdição sobre os recursos naturais da plataforma continental, para efeitos de exploração dos recursos minerais e energéticos. A delimitação da plataforma continental passou a ser feita de acordo com o conceito jurídico da mesma.

Pardo propôs que o leito do mar e respetivo subsolo fossem considerados património comum da humanidade, e que terminassem as reivindicações sobre os fundos marinhos, até à definição exata do conceito de plataforma continental.

O limite exterior da plataforma continental é estabelecido de forma precisa e são consagrados direitos soberanos ao Estado costeiros, para efeitos de exploração dos seus recursos naturais.

Elaborado pelos autores

Conforme se pode verificar, a crescente dificuldade de acesso aos recursos naturais em geral e aos energéticos em particular, determinou que os Estados mais poderosos e detentores de maior capacidade tecnológica exercessem a sua influência de modo a condicionarem a evolução do conceito político-jurídico de plataforma continental, em detrimento de uma noção “universalista” de património comum da humanidade. Como é evidente, também neste troço do processo de globalização em curso os Estados fazem prevalecer os seus interesses no que respeita ao Direito Internacional Marítimo.

Tal foi mais evidente após o Tratado de Paria, que desencadeou uma série de ações por parte dos Estados ribeirinhos mais poderosos e com maior capacidade tecnológica, com o objetivo de se apropriarem dos fundos marinhos adjacentes às suas costas. Contudo, ao consagrar direitos exclusivos de soberania ao Estado costeiro para efeitos de exploração dos recursos naturais da sua plataforma continental, a CNUDM 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

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vem garantir que, ainda que um determinado país não tenha capacidade científica, tecnológica ou financeira para explorar os recursos da sua plataforma, ninguém pode fazê-lo sem a sua autorização. O constante desenvolvimento tecnológico e a crescente atividade de investigação científica relacionada com a exploração do oceano profundo tornam a plataforma continental num valor seguro que importa garantir para as gerações vindouras. Aquilo que os Estados reclamarem agora será seu enquanto se mantiver em vigor o normativo legal atualmente vigente. O que os países não reclamarem será incluído na “Área” e, enquanto património comum da humanidade, poderá ser explorado por qualquer Estado com base no sistema de concessões. Fica assim bem evidente que é do interesse dos Estados com maior capacidade científica, tecnológica e financeira, que este movimento de apropriação dos fundos marinhos pelos Estados costeiros não seja bem-sucedido.

Perante este facto, os países com possibilidade de alargamento das suas plataformas, devem ocupar efetivamente a área sob sua soberania, mostrar capacidade para impor a autoridade do Estado no mar, desenvolver a economia do mar e investir no desenvolvimento de tecnologia para operar no oceano profundo, procurando assim colocar nas suas mãos o destino da sua plataforma.

A evolução do Direito do Mar continuará a decorrer em função dos interesses dos Estados mais poderosos, pelo que é importante que Portugal, assim como os outros países de Língua Portuguesa, abracem o mar e defendam a sua posição a nível internacional. No quadro da União Europeia, há países que por via do Tratado de Lisboa podem tentar obter vantagens estratégicas, tal como aconteceu no domínio das pescas em que muitos Estados abdicaram da sua soberania sobre os recursos existentes nas suas águas em favor de países terceiros.

Num mundo marcado pela escassez de matérias-primas e de outros recursos vitais, a possibilidade de os Estados estenderem a plataforma continental para além das 200 milhas náuticas assume uma inegável relevância pela perspetiva de acesso aos recursos minerais, energéticos e biogenéticos que a plataforma potencialmente encerra. Podemos mesmo afirmar que estamos perante uma nova “Conferência de Berlim”. Naquela altura, no final do século XIX, o mapa colonial do continente africano, rico em matérias-primas, foi definido de acordo com os interesses das potências da época. Hoje, fruto do desenvolvimento tecnológico que tem possibilitado a exploração dos recursos marinhos a profundidades cada vez maiores, assistimos a um esquadrinhar dos fundos oceânicos, mais uma vez pela parte dos Estados mais capazes, tendo em vista a obtenção de matérias-primas. Estamos a viver um movimento que poderemos considerar como a terceira etapa da apropriação do espaço terrestre pelos Estados soberanos ou a corrida à última fronteira do planeta.

Em suma, é de assinalar que também neste domínio se faz sentir o peso do eixo anglo-americano, tal como tem acontecido noutras situações da conjuntura internacional após a 2ª Guerra Mundial. Acompanhar quem é quem e o que vai sendo feito, dito, escrito, inovado e inventado neste domínio, no ambiente político-económico-científico desse eixo, é condição sine qua non para se desenhar possibilidades e probabilidades não só da evolução do conceito mas também das respetivas políticas marítimas dos Estados e correspondentes implicações nas relações internacionais.

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