CEDN Para que servem as Forças Armadas? 1

2013/07/17

CEDN – Para que servem as Forças Armadas?

José Manuel Neto Simões2

“O certo é que a teoria dos conflitos que se agravam, se renovam, e desaparecem, não anuncia tranquilidade, e uma política de dispensa de Forças Armadas”. (Adriano Moreira, Outubro de 2011)

O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN) foi aprovado em Conselho de Ministros depois de, em 2011, ter sido iniciada a sua revisão pelo Instituto de Defesa Nacional (IDN). Contudo, a sua aprovação devia ser suportada por um maior consenso da Nação, através do Parlamento,

assegurando continuidade das opções estratégicas assumidas. A estratégia de defesa, sendo do interesse nacional, tem de estar acima dos interesses partidários e exige estabilidade no processo de planeamento.

O CEDN resulta do planeamento estratégico do Estado e é estruturante da Política de Defesa Nacional (PDN). A sua revisão devia constituir uma prioridade, principalmente, para clarificar o que se pretende das Forças Armadas (FA), como instituição mais reformadora desde há trinta anos.

Teria sido também uma excelente oportunidade para lançar um debate mais alargado sobre o nosso sistema de segurança e defesa e o novo paradigma de desenvolvimento que o País reclama - sem o qual não haverá segurança -, fortalecendo a confiança entre a Nação portuguesa e as suas FA, que são um dos pilares da identidade e soberania nacionais.

Todavia, a divulgação de estudos para corte de efectivos suscitam especulações - antes da aprovação do CEDN e Conceito Estratégico Militar3 _{(CEM) – e não}

reflectem os riscos e as melhores opções que decorrem das missões específicas, capacidades militares do Sistema de Forças4 (SF) e dispositivo com os efectivos necessários.

O SF é constituído por unidades e meios relacionados numa perspectiva de emprego operacional, com um conjunto de órgãos e serviços essenciais à sua organização e apoio geral, cuja regulação legislativa se encontra prevista na Lei de Defesa Nacional (LDN). O SF não nasce por geração espontânea. Resulta de

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O presente artigo é a versão completa do publicado no Jornal “Público”, n.º 8373, de 14 de Março de 2013 Titulo original – “Para que servem as Forças Armadas e sua Sustentabilidade”

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Capitão-de-Fragata (Reserva) 3

O CEM deve definir o nível de ambição e os princípios reguladores da acção militar nos campos genético (medidas no processo de geração recursos pessoal/material), estrutural (medidas na composição, organização e articulação das forças) e operacional (medidas no âmbito do emprego dos meios), para cumprir as missões atribuídas, tendo em conta a sustentação, o treino e a doutrina. 4

Não se encontra uma definição de “Sistema de Forças” única, aliás, uma breve análise das referências feitas nas leis parecem indiciar diferenças de entendimento sobre esse assunto. Ao nível doutrinário a designação, presumivelmente, significa os vários tipos de unidades, plataformas, equipamentos, armas e sensores directamente empregues na execução das missões atribuídas e organizados em função disso.

exercício complexo de planeamento – estratégico e de forças, no âmbito da Programação militar.

O anúncio de estudos para corte de efectivos pode assim condicionar o ciclo de planeamento estratégico. O CEDN, instrumento de orientação politico-estratégico, tem de ser consequente sem contradições dos pressupostos da revisão. E, só depois da intervenção dos órgãos definidos na lei, será possível concluir - ponderando entre as exigências e as possibilidades - os objectivos, os meios necessários e os recursos para os assegurar e manter, que melhor sirvam os portugueses

As limitações orçamentais impostas pelas circunstâncias de emergência financeira da crise que afecta o País, não devem condicionar o exercício da autoridade do Estado e o modelo estratégico para a segurança e defesa nacional, que se pretende projectar para o futuro de Portugal (no médio e longo prazo).

As FA estão conscientes das dificuldades que o País enfrenta e, por isso, têm participado no esforço nacional com redução da despesa desde 2010 (10,3%). Mas, os “cortes cegos” (poupanças?) já efectuados e os previsíveis - além do imposto pela “troika - podem afectar a gestão operacional, condições de segurança do pessoal e prontidão das FA.

É inaceitável admitir imposições externas, que comprometam a Segurança Nacional5. Contrariando o que se pretende fazer crer, a defesa tem um peso de apenas 1,1% no PIB, (1,7% é a média da UE e 3% da NATO). Inferior aos dados e indicadores do Eurostat. Porque será que existe esta disparidade?

O CEMGFA referiu que, para lá de certo limite, as FA não funcionam. O orçamento de funcionamento já reduziu 23%, sem alteração das missões! E, é falacioso dizer que se vai “fazer mais com menos custos”, com a falta de equipamentos, progressiva degradação meios e condições de vida dos militares. Ou seja, afectando a condição militar, que é a essência da organização, existe o risco das FA ficarem descaracterizadas e desarticuladas sem capacidade para cumprir as missões. O MDN critica, com raciocínios discutíveis, o rácio entre pessoal e operações/manutenção - confundindo o contribuinte sobre os efectivos - cuja distorção resulta do desinvestimento nas FA, adiamentos sistemáticos da Lei de Programação Militar (LPM) e despesas da participação em forças multinacionais, que são excluídas das operações! O rácio real (76% pessoal e 24% operações/manutenção) está próximo da média NATO. E, não basta falar na optimização do produto operacional.

Desde 2009, estão em curso medidas que visão a racionalização das estruturas e meios, sendo ainda possível melhorar o comando e controlo, a logística e algumas áreas do dispositivo com a fusão e alienação de infraestruturas. É necessário evitar duplicações de competências e redundância de cargos, potenciando a polivalência de funções.

Porém, ao nível político, importa ter a noção de que a redução dos efectivos, sem racional credível, e a falta de meios – não respeitando os requisitos e prioridades de defesa - tem impacto negativo nas capacidades do SF e pode afectar a prontidão das FA.

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Considerando o conceito estabelecido pelo IDN, a Segurança Nacional é o objectivo do Estado e a Defesa Nacional é uma actividade para a alcançar, cujo carácter intersectorial permite a individualização de uma das suas componentes, a Defesa Militar, que é assegurada pelas Forças Armadas. A Segurança Nacional tem evoluído para um conceito mais alargado e integrado da segurança e defesa. Permite encarar a defesa nacional como recurso importante para a segurança e o desenvolvimento económico, incorporando os novos conceitos de segurança humana e segurança cooperativa.

As FA têm vindo a ser sujeitas a uma redução alargada de efectivos (58,2%) sem que a opinião pública seja convenientemente esclarecida. Nos últimos 20 anos (1993 e 2013), foram reduzidos os efectivos globais a menos de metade, passando de cerca de 80000 para cerca de 36500 – dos quais 18803 militares são dos quadros permanentes (QP) e do regime de contrato e voluntário não podendo exceder 17710. Entretanto, vai-se passando a ideia, para quem paga impostos, que existem militares a mais e que é possível fazer exactamente o mesmo com menos efectivos.

As FA já ultrapassaram o limite, tendo reduzido em gastos de pessoal mais dos 10% que o memorando da troika impunha e os cortes já efectuados rondam os 12%. A redução que se pretende impor de mais 8000 efectivos é um absurdo e será insustentável face aos nossos “interesses permanentes”, missões definidas e ao nível de empenhamento exigido pelos compromissos internacionais.

O poder político tem revelado um profundo desconhecimento da realidade das FA e Defesa Nacional, que constitucionalmente não é apenas um direito, mas também um dever dos cidadãos. Para decidir é necessário conhecer ou saber ouvir quem conhece e sabe.

Qualquer país necessita de controlar o seu espaço geográfico porque só ao garantir segurança é possível desenvolver a normal actividade económica rentável. Se não tivermos capacidade para ocupar e defender o nosso espaço territorial e interterritorial - do triângulo estratégico português - exercendo vigilância e fiscalização dos espaços de soberania e responsabilidade nacional, alguém o fará por nós.

Só a adequada concepção de uma Estratégia Nacional (ou grande Estratégia global do Estado) – ainda não formulada pelo planeamento estratégico -, permitirá superar a grave crise e resgatar o futuro de Portugal. Deste modo, será possível enquadrar, de forma coerente, as reformas estruturantes que o País necessita, incluindo a concretização da reforma das FA. Possibilitaria ainda a integração apropriada dos diversos factores de potencial estratégico, através das principais orientações sectoriais e os objectivos nacionais permanentes a alcançar, garantindo a prossecução das opções assumidas, tendo em conta um novo modelo de desenvolvimento.

Nestas circunstâncias, Portugal necessitaria de um Conceito Estratégico de Segurança Nacional (CESN) - integrado nessa Estratégia Nacional -, que substituísse o CEDN e englobasse também as diferentes dimensões do desenvolvimento e da segurança. Seria assim possível efectuar o levantamento, com rigor, das capacidades6 _{necessárias para enfrentar os riscos e as ameaças}7

(militares e não militares), que com probabilidade podem afectar o País.

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Capacidade militar: Aptidão ou possibilidade de uma força militar para desempenhar uma determinada tarefa, missão ou atingir um objectivo, gerada através da combinação eficiente de pessoal, equipamento, infra-estruturas e/ou treino, assentes em doutrina adequada. Reis Madeira, (2009) “Sistema de Planeamento de Forças Naval – Implicações na adopção do modelo de Planeamento por capacidades”, Cadernos Navais-GERE. Uma capacidade deve ter meios, uma organização operacional (para organizar ou combinar meios para atingir os objectivos) e uma vontade politica. O objectivo é o que se pretende obter com a capacidade.

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A Comissão de revisão do CEDN identificou e classificou como principais riscos e ameaças à Segurança Nacional: “vizinhança” (caudais de águas nos rios peninsulares, efeitos radioactivos de eventual ataque terrorista a instalações nucleares em Espanha, possibilidade de vagas de imigração clandestina do Norte de África); “globais” (terrorismo transnacional e criminalidade organizada e cibercriminalidade); “ambientais” (alterações climáticas, atentados aos ecossistemas e as pandemias e outros riscos sanitários).

O CESN devia ser elaborado para um horizonte de médio e longo prazo com actualizações previstas no início de cada legislatura - permitiria a revisão das metas a atingir -, em função dos resultados obtidos, como seria o caso dos indicadores económicos e financeiros.

Todavia, existem constrangimentos de ordem legislativa – conceito de Segurança Nacional, ameaças transnacionais e cooperação entre as FA e Forças de Segurança - que terão de ser ultrapassados com uma adequada integração e coordenação entre segurança e defesa (conceitos separados mas não separáveis).

A adopção de uma Lei de Segurança Nacional (LSN) - através de um Sistema Integrado de Segurança Nacional - possibilitaria ainda evitar disposições conflituantes e melhorar a articulação entre a LDN e Lei de Segurança Interna, assegurando a eficiência da PDN.

Nos últimos anos, realizaram-se importantes alterações, que permitiram ao País ter hoje umas FA diferentes e com melhores capacidades para integrarem forças multinacionais – mesmo com algumas limitações, incluindo equipamento critico emprestado por outros países -, cujo desempenho tem sido reconhecido ao nível internacional.

AS FA têm contribuindo para a afirmação e credibilidade externa de Portugal, o que deve ser explicitado aos cidadãos, sem ambiguidades, para combater o discurso de “inutilidade”. Esse discurso é explorado por critérios de oportunidade política, sendo as FA elogiadas ou criticadas conforme a ocasião e o público-alvo.

Todavia, recorrentemente é colocada a questão: que FA se pretendem? E nem sempre os cidadãos entendem a necessidade da sua existência! Tem-se, inclusive, questionado a sua sustentabilidade. Por outro lado, todos os governos têm procurado fazer reformas. Porque não resultam?

Os governos quando assumem funções -num quadro de dificuldades financeiras -, precisam de fazer cortes orçamentais e, como não sabem bem para que querem as FA, fazem os “cortes cegos” com o argumento de que é necessário optimizar recursos. Isto acontece, porque nunca houve assumpção do Estado Português, na sua plenitude, da importância e dos custos da função de soberania que devem ser encarados como investimento.

A necessidade e importância das FA devem ser ponderadas a três níveis: constitucional, político e institucional (não analisada neste artigo). A Constituição, não deixa margem para dúvidas, quanto à indispensabilidade das FA, suas missões e atribuições como instituição estruturante do Estado.

Ao nível político a responsabilidade primária, pelo que se pretende das FA, devia ser do primeiro-ministro - não do ministro da Defesa Nacional -, pois o líder do governo é o responsável pela concepção da política geral do Estado da qual faz parte a PDN.

A sustentabilidade das FA não deve ser analisada numa perspectiva meramente economicista ou contabilística, porque é redutora da Segurança Nacional e do papel das FA. A segurança é um activo estratégico essencial ao desenvolvimento do País. Os portugueses não querem que a crise financeira, económica e social se transforme também numa crise de segurança. A crise não pode comprometer o exercício da autoridade do Estado e das funções de soberania e, por isso, o governo não deve estar condicionado por agendas políticas fixadas aleatoriamente ou apenas em função de critérios financeiros ou estranhos ao interesse nacional.

Além do mais, no conceito de sustentabilidade, devem ser considerados três elementos de um sistema: receitas/despesas (equilibradas), preocupações sociais e ambientais. Ora, as FA não têm receitas nem devem ter.

O que se deve discutir é o modelo de FA com análise e avaliação de custos do SF – principal referência para organização, efectivos e investimento das FA -adequado à realidade social e cultural, tendo em conta o nível de ambição, assumido sem sofisma, em função dos recursos disponíveis e dos interesses de Portugal. Um SF com as capacidades necessárias, a manter e edificar pela LPM, para o cumprimento das missões.

O modelo das FA decorre das opções assumidas no CEDN e do CEM dele resultante, devendo ser mais valorizado o seu carácter conjunto e capacidades – modeláveis e projectáveis -, ao nível nacional e multinacional, considerando a complementaridade, especialização e treino para o cumprimento das missões

Neste contexto, a opção do modelo das FA profissionais assumida, em 1994, ao nível político – com o fim do Serviço Militar Obrigatório (SMO) - teve custos significativos, que não foram devidamente explicados à opinião pública. Urge reavaliar o modelo de serviço militar, que assegure o nível de efectivos com menores custos e reforce a componente cívica e coesão nacional.

A situação geoestratégica, resultante da posição geográfica, dimensão (espaços marítimos com 20 vezes o território terrestre) e configuração arquipelágica, bem como a falta de multiplicadores como, sofisticação dos equipamentos e tecnologia, terão necessariamente reflexos no dimensionamento das FA.

Não deve ser negligenciado a necessidade de uma Marinha - cuja limitação dos meios de fiscalização ganha relevância com o aumento da Plataforma Continental – , melhor equipada para cumprimento das missões para salvaguarda dos interesses do País. A condenação do Estado em Tribunal (2009) por ausência de fiscalização na Zona Económica (ZEE) não pode ser desprezada.

O novo paradigma de segurança evidencia a importância das FA e a sua razão de existir pelas funções relevantes no âmbito das suas missões: militar, diplomática e de interesse público. O País necessita de FA polivalentes, de acordo com o conceito do duplo emprego operacional -actuação no plano da defesa militar e de apoio à política externa - missões de apoio à paz e humanitárias - e também uma actuação não militar centrada nas outras missões de interesse público e cooperação civil-militar.

Forças bem treinadas e equipadas de grande mobilidade, flexibilidade e interoperabilidade com melhor integração do sistema de informações militares e gestão dos recursos como factores multiplicadores da prontidão das forças. Merecem especial atenção as operações especiais conjuntas como mais-valia no âmbito da intervenção ao nível multinacional e da cooperação bilateral militar. Face à necessidade de optimização de recursos, através da racionalização de estruturas, justifica-se a criação de uma Unidade Nacional de Logística - conjunta e integrada -, que assegure a sustentação das operações, o apoio à Protecção Civil, em cenários de emergência e catástrofe e potencie o apoio às populações e autarquias.

As FA devem ainda assegurar o apoio à segurança interna na prevenção contra as novas ameaças -combate ao terrorismo e crime organizado transnacional -, através de um enquadramento jurídico adequado. Com o enquadramento jurídico de uma LSN seria possível garantir de forma mais efectiva o nível de cooperação da actuação conjunta, assegurando a subsidiariedade e a complementaridade da sua

intervenção, bem como os mecanismos de coordenação e articulação das entidades envolvidas.

O CEDN tem identificado com exactidão as ameaças e as missões. Mas nunca definiu a configuração básica das FA e as capacidades militares essenciais – não do critério funcional mas operacional -, que devem assegurar, para garantir a preparação e sua actuação estabelecidas no CEM. O CEDN deve fazer a ponte entre o planeamento estratégico de defesa e o planeamento de forças, que se encontra ao nível da programação militar, existindo alguns anacronismos que terão de ser resolvidos

É necessário introduzir o conceito de planeamento estratégico de defesa mais rigoroso, que corresponda a uma tradução mais efectiva da programação militar - programas de investimento para modernização do SF. O planeamento de defesa, baseado num processo de edificação de capacidades é essencial para optimizar a fórmula que concilia o nível de ambição nacional, materializado no CEDN com um SF e com os recursos que o País pode disponibilizar.

Com este processo poderemos encontrar o equilíbrio entre o que queremos e o que pretendemos fazer, em que o ambiente estratégico e as missões determinam as capacidades a edificar. É a este nível, quando se define o SF, que deverá ser efectuada a análise e avaliação de custos. Será assim possível edificar um SF adequado, aceitável e exequível8, que cumpra os requisitos operacionais, tendo em conta os recursos disponíveis em função de um novo paradigma de desenvolvimento.

O SF constitui assim a principal referência do esforço de reequipamento militar que LPM deverá vir a concretizar, como instrumento chave na edificação das capacidades. Sublinhe-se, que alguns dos programas de investimento previstos nas LPM, têm vindo sistematicamente a ser adiados o que tem reflexos na gestão operacional das FA.

Um aspecto importante na configuração do SF é a exigência do quadro estratégico internacional, cuja complexidade das ameaças9 e riscos à Segurança Nacional e o esforço colectivo das organizações a que pertencemos deve ser ponderado.

Portugal faz parte da Europa numa crise política, que vai para além da crise económica e financeira e poderá resultar em conflitos. Está também numa região – onde existe um arco de instabilidade latente (Mediterrâneo e Norte de África) -, sendo necessário estar preparado para os conflitos de baixa intensidade se projectem em território nacional.

Por outro lado, a UE terá que assumir maior esforço na defesa10, face à alteração estratégica da NATO e EUA. A imprevisibilidade e tipo das ameaças, as missões e os requisitos de defesa exigem elevados níveis de prontidão das FA.

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Critérios de avaliação essenciais para aferir um SF com consistência ao nível militar (adequabilidade), financeiro (exequibilidade) e políticos (aceitabilidade). Isto é, adequado (cumpre as missões), exequível (é suportado pelos recursos disponíveis) e aceitável (custos/riscos são compatíveis com objectivos) 9

Onde se deve incluir os constrangimentos económicos e financeiros que condicionem a soberania do País.

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O secretário-geral da NATO, Anders Fogh Rasmussen, apelou em 2011 para que os países da UE investissem mais em defesa apesar das restrições económicas, sob o risco de comprometerem a parceria militar com os EUA. “A retracção do investimento poderá fragilizar laços de solidariedade e comprometer a capacidade dos países europeus para agir sem envolvimento norte-americano”. Segundo um relatório NATO as despesas militares corresponderam a 60% dos gastos militares globais em 2011, e devem cair para 56% em 2014.

Assim, a imprevisibilidade do ambiente estratégico, e os requisitos de defesa - decorrem da natureza dispersa do nosso território e da presença de uma diáspora a viver em condições de segurança incertas - exigem das nossas FA a manutenção de elevados níveis de prontidão. Ou seja, a capacidade para evacuar cidadãos nacionais ou responder a pedidos de assistência no âmbito da segurança cooperativa.

A sua actuação depende, especialmente, da capacidade de defesa territorial, vigilância e fiscalização dos espaços de soberania e jurisdição nacional com intervenção autónoma no exterior (protecção e evacuação de cidadãos nacionais e segurança cooperativa). E potenciar a capacidade de operações especiais conjunta. Estes factores podem levar os decisores políticos a concluir, que têm de orientar mais e melhores meios para as FA, com um SF mais eficaz e exigente.

As catástrofes, conflitos e crises não avisam. Mas as FA, cada vez mais em articulação com as Forças de Segurança e Serviço de Protecção Civil terão de estar preparadas para intervir, em tempo, com meios necessários, quando e onde os órgãos de soberania decidirem. A defesa é para os cidadãos e deve constituir uma prioridade do Estado.

Concluindo, seria desejável que Portugal tivesse um CESN como documento abrangente e realista com um papel decisivo na configuração, redimensionamento e apetrechamento das FA. Mas integrado, com as outras politicas sectoriais, numa Estratégia Nacional, que enquadre as reformas estruturantes do Estado e assegure continuidade às opções assumidas. Só assim pode ser concretizada a reforma das FA.

As FA são um importante instrumento para a salvaguarda da identidade, coesão e soberania nacionais. A Segurança Nacional exige decisões do governo com sentido de Estado. É responsabilidade política e do Estado direito conferir estabilidade e dignidade às FA em que o País se reveja com orgulho.