Projeto Pensando o Direito
Pensando o Direito: democracia e processo legislativo 1. Democracia e elaboração normativa
A democratização da elaboração normativa no Brasil tem sido limitada, de forma quase reducionista, ao rol de instrumentos de participação popular direta previstos na Constituição - iniciativa popular, plebiscito e referendo. A relevância dessas ferramentas, ainda subutilizadas, é inequívoca. Não obstante, faz-se fundamental ampliar este debate, tanto no que tange às possibilidades de participação existentes, quanto no que se refere à própria função legislativa em uma democracia.
Atualmente, grande parte da elaboração normativa é proveniente do Poder Executivo. Por esse motivo, além do reforço aos instrumentos constitucionais de participação direta e do apoio a iniciativas de democratização do processo legislativo no Congresso Nacional, é importante também que se formem, no seio do Poder Executivo, mecanismos de participação social incisiva e sistemática. Além da iniciativa legislativa e do direito de voz em audiências públicas e consultas oficiais, o iter dos debates de mérito, parte central do processo de elaboração legal, deve ser acessível a todos.
Um governo que efetivamente crê na democracia e em seu contínuo fortalecimento tem como dever ampliar seus mecanismos de relacionamento com a sociedade civil, seja no viés consultivo, seja no deliberativo. A confiança em um Estado democrático, portanto, deve fundar-se não no isolamento dos governantes, mas em um exercício cotidiano de diálogo, de interlocução entre os ocupantes de cargos públicos e os demais titulares da soberania popular. Somente com esse exercício surgem os meios democráticos pelos quais fins democráticos podem ser efetivamente atingidos.
Sem descuidar das responsabilidades inerentes aos representantes e titulares do poder político, mas, simultaneamente, sem receios de "estender" as esferas deliberativas governamentais à participação popular, diversas experiências nos últimos anos apontam
para importante evolução nesse aspecto. Seja no âmbito do Poder Executivo, seja na própria esfera de atuação do Poder Legislativo, são perceptíveis os esforços de abertura do processo de construção legislativa à participação popular.
Nesse contexto de democratização do processo de elaboração legislativa, a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça lançou, em meados de 2007, o projeto Pensando o Direito, ciente de que, além de satisfazer o dever governamental de dialogar com todos os atores sociais, a participação de agentes não-governamentais no processo de elaboração normativa poderia representar um incremento essencial à qualidade do seu trabalho.
2. O papel da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça - SAL tem como objetivo institucional a preservação da ordem jurídica, dos direitos políticos e das garantias constitucionais. Produz, em média, mais de 500 pareceres e notas técnicas por ano sobre os mais diversos temas jurídicos de interesse de sua pasta, instruindo a elaboração de novos textos normativos, a posição do Governo no Congresso, bem como a sanção ou veto presidencial.
Nesse esteio, além de desenvolver proposições normativas (emendas constitucionais, leis, decretos etc.), a SAL analisa todas as matérias que tramitam no Congresso Nacional e que dizem respeito à esfera de atuação do Ministério da Justiça. São freqüentes para a Secretaria os diálogos com parlamentares e representantes da sociedade civil os mais diversos, o acompanhamento de propostas legislativas e a busca pela racionalidade legislativa, quer no que tange ao respeito à ordem constitucional, quer no que toca à defesa da proporcionalidade entre meios e fins perseguidos - destacando-se, especialmente, o trabalho na área de direito penal e segurança pública.
Em seu trabalho cotidiano, no entanto, a equipe da SAL nem sempre tem a possibilidade de se inteirar das discussões jurídicas de ponta desenvolvidas no meio acadêmico brasileiro. Isso se deve, entre outros fatores, ao grande volume e à variedade das demandas que chegam à Secretaria. O contato com outros órgãos do Governo Federal sempre foi privilegiado; o diálogo entre a SAL e as instituições de ensino e pesquisa em direito, em contrapartida, era quase inexistente.
Tratava-se, em síntese, de um quadro com contornos até certo ponto preocupantes: o exercício de um papel relevante no âmbito do processo legislativo, pelos mais diversos motivos, precisava - e ainda precisa - de constante aprimoramento qualitativo. O distanciamento institucional da SAL, nesse sentido, entrava em confronto direto com o
imprescindível diálogo com aqueles que, por todo o território nacional, dedicam-se à pesquisa jurídica de ponta.
Do outro lado, a pesquisa jurídica também hesitava em se voltar à análise da elaboração normativa. Sem meios eficazes para se colocar de modo relevante e qualificado no processo legislativo, os raros estudos a eles afetos entrincheiravam-se na própria academia. Não se dava vazão, em suma, a essas pesquisas, que já se ressentem da escassez de recursos financeiros. A pouca tradição de pesquisas empíricas e aplicadas na área do Direito, especificamente no que diz respeito à proposição de alterações legislativas com base na sistematização de dados e informações e na avaliação dos impactos sócio-econômico-jurídicos dessas alterações, era alimentada pela falta de diálogo com os órgãos governamentais, criando, assim, um indesejável círculo vicioso.
Para tentar romper com esse ciclo, a SAL recorreu ao diálogo institucional franco e aberto. A busca por parcerias sólidas foi estimulada pela convicção de que o processo legislativo cumpre seu papel público e democrático somente se for qualificado pela participação popular ampla e pelos debates ponderados. Para que a deliberação legiferante seja pautada por esses princípios, o Poder Público e a academia devem se aproximar. Desse entendimento e do reconhecimento de que a produção de conhecimento jurídico vem aos poucos criando raízes em pesquisas aplicadas e empíricas surgiu o Projeto Pensando o Direito.
3. A primeira edição do Projeto Pensando o Direito
Com o apoio irrestrito da Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa Civil, a SAL estabeleceu uma parceria técnica com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD. Almejava-se, em resumo, potencializar o esforço de democratização do processo de elaboração normativa (por parte do Poder Executivo), abrindo portas para a produção acadêmica de excelência e qualificando a argumentação jurídico-legislativa dos órgãos governamentais envolvidos.
Foram eleitos, em um primeiro momento, nove temas prioritários da agenda legislativa governamental - seja por sua relevância, seja por suas características polêmicas, seja pela instrumentalidade dos resultados de uma eventual pesquisa na área previamente definida. Os primeiros temas foram Direito Ambiental, Direito do Consumidor, Direitos Humanos, Direito Urbanístico, Federalismo, Observatório do Judiciário, Penas Alternativas, Propriedade Intelectual, Reforma Política e Direito Eleitoral. Mediante processo de seleção pública que contou com expressiva participação (e propostas
oriundas de todas as regiões do país), a Secretaria firmou acordos com instituições de ensino públicas e privadas para a realização das pesquisas, com o intuito de manter relacionamento contínuo durante a vigência do acordo de cooperação técnica e de receber produtos finais de pesquisa aptos a subsidiar o trabalho de convencimento exercido pela SAL.
Desde cedo, importantes resultados mediatos apareceram. O envio de 80 propostas demonstrou, de início, o tamanho da demanda reprimida existente no que tange à pesquisa jurídica, em especial à pesquisa relacionada a aspectos legislativos, indicando quão relevante é o estabelecimento de canais institucionais participativos. Ademais, a mera possibilidade de participação ativa no processo de elaboração normativa em todas as suas fases - não só na iniciativa, mas fundamentalmente no debate sobre os projetos já em trâmite, qualificando a argumentação que circunda cada um dos temas em análise - acarretou uma movimentação bastante intensa na academia jurídica do país, refletida na quantidade de propostas apresentadas e nos trabalhos realizados em conjunto com a Secretaria.
No que tange, em específico, aos nove temas da primeira edição do Projeto Pensando o Direito, as benesses provenientes do estabelecimento dessa relação perene com as entidades de pesquisa são inegáveis. Os ganhos comuns, assim esperamos, poderão ser comprovados ao longo das próximas páginas.
Em diversas áreas temáticas, a relação entre a SAL e as instituições de ensino trouxe uma surpresa bastante positiva para o Projeto: a formação de verdadeiras redes de pesquisadores integrados em diferentes instituições, movimentando, por vezes, dezenas de profissionais, o que acabou por estimular e subsidiar também a própria produção acadêmica institucional, quer no âmbito da graduação, quer no âmbito da pós-graduação. Esse efeito multiplicador transformou aquele antigo círculo vicioso de distanciamento e isolamento em um círculo virtuoso de pesquisas aplicadas e debate qualificado, tanto dentro da própria academia quanto no diálogo entre esta e os órgãos governamentais.
Além disso, e quiçá ainda mais importante do que os ganhos pontuais para os partícipes do projeto, faz-se fundamental ressaltar o bom uso dos bens públicos gerados. O conhecimento técnico-jurídico desenvolvido ao longo das pesquisas é agora disponibilizado à sociedade, seja mediante seminários temáticos nacionais e internacionais, seja mediante publicações como a que ora se apresenta, em cumprimento
do dever de prestar contas àqueles a quem, em última instância, os órgãos governamentais devem sempre se reportar.
4. Uma pequena contribuição à democratização do processo de elaboração normativa brasileiro
Não se olvida que a academia precisa discutir internamente sua estrutura democrática. Sabe-se, e também não se duvida disso, que grande parte da população brasileira está alijada desse foro, sendo premente, pois, o reforço geral de mecanismos de participação direta. Medidas que vão desde consultas públicas simples, passando por instrumentos participativos como a realização de conferências públicas nas mais variadas temáticas, culminando, eventualmente, no uso sistemático de instrumentos tecnológicos de participação direta, esclarecida e imediata da população nos debates governamentais, devem ser foco de uma política estatal calcada em pilares democráticos.
Não se deve deixar de observar, contudo, o importante avanço que a participação qualificada da academia nesse processo significa, ainda que no restrito âmbito da produção legislativa brasileira. Da perspectiva dos órgãos públicos, não são corriqueiros os efeitos do contato com pesquisas de fôlego: intensificam-se a profundidade e a precisão das propostas normativas diretamente implicadas por tais pesquisas, além de se promoverem reflexões secundárias muito relevantes, que por vezes desembocam em novos esforços legislativos. Do viés social amplo, sublinhe-se que as leituras governamentais de determinados estudos e seu manejo pelos órgãos interessados e por parlamentares impulsionam a publicização, de maneira inequívoca, de discussões que muitas vezes eram relegadas a segundo plano, ou se restringiam a nichos de debate especializado.
Considerados seus limites orçamentários e estruturais, o projeto Pensando o Direito é ainda um passo bastante tímido; não há dúvidas, contudo, de que se caminha no rumo certo. A legitimidade do Estado Democrático de Direito passa, dentre inúmeros outros vetores, pelo reforço contínuo e indiscriminado de seu pilar democrático, cabendo aos poderes constituídos confiar na democracia. Publicizar o exercício do poder público é, sem sombra de dúvidas, concretizar o ideal democrático.
Felipe de Paula - consultor PNUD junto à SAL/MJ (2007)
Rafael Francisco Alves - consultor PNUD junto à SAL/MJ (2008) Daniel do Amaral Arbix - consultor PNUD junto à SAL/MJ (2008)
