Universidade Federal da Bahia (UFBA)
Centro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Público (ISP) Rede Nacional de Formação de Professores da Educação Básica
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Educação Área de Atuação: Gestão e Avaliação da Educação
Elaboração do Plano Municipal de Educação
A importância do planejamento em educação
Não existem dúvidas sobre a importância do planejamento como prática norteadora da administração pública. Os planos, programas e projetos permitem cumprir, com a maior eficiência possível e otimização dos recursos disponíveis, as atribuições e competências do poder público.
O exercício de elaboração desses instrumentos de planejamento auxilia as equipes dos governos a:
??identificar as grandes necessidades da população;
??esclarecer sobre os principais problemas relativos aos atendimentos dessas necessidades;
??apontar as alternativas de soluções para tais problemas;
??direcionar as ações com segurança e presteza, de modo a alcançar os objetivos e metas fixados na sua construção;
??avaliar o processo de implementação das políticas públicas definidas como prioritárias.
No caso do setor educacional, o planejamento constitui uma ferramenta extremamente útil. Através de um planejamento cuidadoso, bem elaborado, os governos têm maior probabilidade de cumprir o dever de assegurar o direito constitucional a uma educação escolar de qualidade aos cidadãos brasileiros, nos diferentes níveis e modalidades de ensino, evitando as improvisações e os desperdícios de recursos, já tão escassos atualmente para o cumprimento de tão nobre missão.
O Plano Municipal de Educação – contexto legal
O art. 214 da Constituição, aprovada em 1988 determina a elaboração do Plano Nacional de Educação, de duração plurianual, “visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público”, como uma forma de garantir o alcance dos principais objetivos do setor educacional estabelecidos no texto constitucional.
Mas somente em dezembro de 1996, cerca de oito anos após a nova Constituição, foi aprovada a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394). Essa lei vai determinar, no seu art. 87, que a União, no prazo de um ano a partir da sua publicação, deveria encaminhar ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educação -
PNE, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes (Brasil, 1996). O art. 2º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem elaborar em consonância com o plano nacional seus planos decenais correspondentes.
Depois de três anos de tramitação no Congresso Nacional, de dois projetos apresentados, de amplos debates, apresentação de emendas e revisões, o Plano Nacional de Educação foi aprovado nos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e enviado ao Presidente da República para sanção, o que aconteceu em 9 de janeiro de 2001, através da Lei nº 10.172/2001. Dessa forma, os Estados, o Distrito Federal e os municípios se vêem diante do desafio fixado em lei, de elaborarem os seus planos de educação a partir dessa data.
Após o processo de elaboração, pois, o governo estadual deverá encaminhar à sua Casa Legislativa projeto de Lei do Plano Estadual de Educação, E os governos Municipais deverão encaminhar à Câmara de Vereadores, o projeto de Plano Municipal de Educação, para aprovação e transformação em lei municipal.
Os municípios encontram-se, portanto, diante de uma nova exigência de acordo com este mandato legal, de elaboração de planos de educação, com projeções para dez anos. Cria-se, assim, uma nova oportunidade para que o planejamento passe a integrar o cotidiano do setor educacional do município, como instrumento definidor das políticas públicas ou orientador das ações educativas, oportunizando, dessa forma, às populações desses municípios, a não só usufruir as vantagens das práticas do planejamento, como, principalmente participar do processo político de sua elaboração.
Esse Plano constitui uma ferramenta que deve dirigir as práticas educativos no município, auxiliar a avaliação e permitir o estabelecimento de novos parâmetros para a construção de outros instrumentos de planejamento e a continuidade dos trabalhos em etapas subseqüentes.
É importante ressaltar que o PME deve ser considerado um Plano de Educação do Município. Não é somente um Plano do Sistema de Ensino Municipal, nem da rede de ensino do município. É um instrumento de planejamento que deve considerar todas as necessidades educacionais dos seus habitantes, mesmo que esta esfera de governo necessite priorizar o atendimento de determinados segmentos dessa demanda. Neste sentido, a legislação já dispõe sobre as competências e atribuições de cada esfera de poder, segundo níveis e modalidades de ensino específico. Decorre daí a necessidade de integrar e articular as iniciativas do poder público federal, estadual e municipal numa política global de educação. Daí a importância de se elaborar o PME de forma coerente com o Plano Nacional de Educação e o Plano Estadual de Educação, conforme inclusive preconiza a legislação.
Dessa forma, embora o município não tenha responsabilidade de oferecer a educação profissional e superior, por exemplo, o PME precisa definir políticas e estratégias de envolvimento das ações municipais no atendimento estadual e federal nessas áreas (Monlevade, 2003); embora o município tenha que priorizar o atendimento do ensino fundamental e educação infantil, o PME deve dimensionar em que sentido a atuação do governo estadual poderá auxilia-lo no cumprimento dessa s ua atribuição.
É evidente que grande parte do Plano vai dizer respeito a ações de educação sob a responsabilidade do governo municipal. Essa responsabilidade está fixada na LDB da seguinte forma.
V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino”.
Deste e de outros dispositivos da LDB que reforçam as responsabilidades dos municípios e dos Estados na oferta da Educação básica pode-se depreender que:
a) ao Município cabe atender com recursos municipais (além dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino – MDE - que se destinam ao ensino fundamental, e com suplementação do Estado e da União) a toda a demanda de educação infantil que procurar matrículas;
b) ao Município e ao Estado, com complementação financeira da União cabe atender a toda a demanda de ensino fundamental na idade própria e dos jovens e adultos que não o freqüentaram na idade apropriada (Monlevade, 2003).
Portanto, a legislação educacional brasileira recente fez crescer as responsabilidades dos governos municipais no atendimento à Educação Básica e a elaboração de um plano de educação os facilitará, em muito, o cumprimento dessa nova missão. Embora o PME tenha de prever políticas e fixar objetivos para a educação nos diferentes níveis e modalidades de ensino para todos os munícipes, de fato, vai lidar e se responsabilizar diretamente em atender à demanda do ensino fundamental e educação infantil.
O Processo de elaboração do Plano
É importante que os próprios municípios construam os seus planos de educação, com sua equipe técnica, através de processos participativos que envolvam a comunidade. Para tal, é necessário, inicialmente, traçar um quadro diagnóstico da situação educacional do município, com apoio em dados estatísticos e consultas aos diversos segmentos da sociedade.
Para isso, o município deverá agregar amplos segmentos da sociedade organizada, além de desenvolver um processo a partir das lideranças locais, o que dá ao plano construído identidade, autenticidade e vinculação visceral ao contexto, além da agregação de vontades em torno das suas determinações.
O processo de elaboração do plano constitui, ainda, uma oportunidade de os profissionais e pessoas envolvidas na gestão da educação do município desenvolverem competências para atividades de planejamento, implementação acompanhamento e avaliação. O amadurecimento dessas equipes locais, por conseguinte, concorrerá para que o plano elaborado se constitua em um instrumento político e técnico norteador das ações educacionais no município. Nesse sentido, o PME não é apenas um documento a ser utilizado para a obtenção de vantagens políticas ou burocráticas perante os órgãos de governo, ou para captação de recursos e negociação de projetos diante de agências financiadoras.
Por outro lado, tal exercício de elaboração concorrerá para que solidifique, também, em outras instâncias do sistema de educação, a prática do planejamento das ações educativas, a exemplo da elaboração dos projetos político-pedagógicos das escolas da rede de ensino, no âmbito das comunidades escolares, procedimento, inclusive, recomendado na nova legislação educacional do país.
A Comissão Municipal de elaboração do Plano
A liderança do processo de construção do Plano Municipal de Educação deve ser atribuída a uma comissão, a ser instituída formalmente mediante ato do governo municipal. A composição dessa equipe deverá resguardar a representatividade do poder executivo (pessoal da educação, do setor de planejamento e de finanças da Prefeitura), do poder legislativo, do Conselho Municipal de Educação, se houver, e dos conselhos escolares.
Essa equipe terá a incumbência de:
??desenvolver os estudos necessários à elaboração do diagnóstico;
??convocar lideranças comunitárias e representações de organizações da sociedade civil para a discussão de problemas e prioridades educacionais do município;
??preparar e coordenar as reuniões de discussão;
??sistematizar as informações e os resultados dos debates;
??elaborar textos e se encarregar da redação final do documento;
??apresentar, para debate público, a forma final do documento.
O trabalho dessa comissão é que garantirá a coerência interna entre a análise da realidade educacional do município, o estabelecimento das diretrizes, metas e ações, e a compatibilidade do que foi planejado com os recursos financeiros previstos para a execução do Plano.
Sendo uma comissão temporária, deve ser constituída por um decreto do Prefeito Municipal, o qual deve definir os objetivos do trabalho da comissão, as atribuições, os prazos para a realização dos trabalhos e os componentes, com indicação da coordenação, que deve ser exercida pelo titular da Secretaria de Educação. Os membros da comissão, se possível, deverão dedicar tempo integral à construção do Plano, uma vez que se trata de um trabalho que envolve responsabilidade coletiva da Secretaria de Educação e do Conselho Municipal de Educação.
É importante destacar que não só na legislação educacional como nos vários documentos que traçam as políticas educacionais do país, a exigência da participação da sociedade em geral e da comunidade escolar está bastante clara, principalmente nos processo de tomada de decisão.
Nesse sentido, sugere-se que essa participação da sociedade se realize de diferentes modos em algumas etapas do processo. Algumas dessas etapas consistem em estudos de dados estatísticos sobre a realidade, de textos da legislação e, para desenvolve-las há necessidade de uma equipe técnica intensivamente dedicada a essas tarefas. Desse modo, os diferentes segmentos da sociedade local (instituições de ensino superior, igrejas, sindicatos, trabalhadores, profissionais liberais, lideranças em geral) deverão ser convidados a acompanhar o processo de elaboração do plano, com participação especial na análise dos resultados dos estudos diagnósticos, na consulta sobre os principais problemas da educação do município, no debate sobre as prioridades, nas tomadas de decisão sobre os objetivos e metas a serem implementadas, assim como no acompanhamento das ações , ao longo da execução deste Plano.
Diretores de unidades escolares, os especialistas que trabalham nas escolas, os professores e os alunos da rede de ensino e seus pais deverão ser convidados e deverão atuar com seus representantes em todas essas fases da elaboração, sobretudo no que concerne à avaliação do funcionamento do sistema de ensino, nos seus aspectos
Decisão importante
É de se esperar, conforme determina a legislação, que a União, os Estados e os Municípios organizem seus sistemas de ensino e elaborem as suas políticas de forma integrada e articulada com as outras instâncias de poder da Federação. Autonomia e regime de colaboração são duas expressões constantes nos textos da recente legislação brasileira que pretendem dar novos contornos às ações educacionais do país.
Neste sentido, deve-se observar que a consolidação da autonomia dos municípios brasileiros em traçar e implementar políticas próprias de educação, garantidas pela Constituição Federal de 1988, que os instituiu como entes da Federação. Isso significa que os municípios são como entes jurídicos com recursos e com responsabilidades próprias, e com liberdade para constituir o seu próprio sistema de ensino.
No caput do art. 211, o mandato constitucional, em 1988 e posteriormente no art. 8º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, em 1996 é estabelecido que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino. No entanto, apesar dessa legislação estabelecer a organização do sistema municipal de ensino, como regra geral, esta mesma LDB, no seu art. 11º dispõe que “Os municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino e compor com ele um sistema único de educação básica”. Cabe, pois, a cada município decidir entre duas possibilidades para a organização da educação municipal: (a) instituir o próprio sistema de ensino; (b) integrar-se ao sistema estadual de ensino. Cada uma dessas opções vai implicar em procedimentos institucionais específicos.
Os municípios, desta forma, antes de iniciarem a elaboração do seu Plano de Educação, necessitam se situar quanto a essa questão. Decidir sobre a criação de um sistema municipal de ensino próprio, se já não houver, ou associar-se ao sistema estadual.
Para se constituir em sistema de ensino o município precisa dispor de uma rede própria de escolas, de um órgão de administração educacional na estrutura do seu governo (Secretaria ou Órgão Municipal de Educação) e de um órgão normativo municipal, correspondente ao Conselho Municipal de Educação.
Sintonizando com as políticas públicas do Estado e da União
Como preparação para a deflagração do processo de elaboração do Plano, o grupo responsável deve reunir informações e documentos que se constituirão a base sobre a qual será edificado o novo instrumento de planejamento educacional do município. Antes de mais nada, será preciso conhecer as referências institucionais e políticas do governo do município, assim como sua concepção de desenvolvimento. Para isso, a equipe precisa conhecer:
??O Plano de Desenvolvimento do Município, ou seu Plano Diretor. Ou, se não os houver, o documento ou documentos políticos que demonstram as intenções da gestão municipal, principalmente na área social e, em decorrência, no campo educacional.
??A Lei Orgânica do Município e as suas referências em matéria de educação.
??O Plano Nacional de Educação.
??O Plano de Carreira do Magistério, onde estão postas as regras que determinam a política de pessoal. Se o município não contar com esse instrumento, é importante ressaltar a necessidade da sua instituição, pois ações de valorização dos profissionais da educação deverão integrar o PME.
??A Lei Orçamentária e os documentos que demonstrem as transferências constitucionais de recursos, dentre elas as do FUNDEF, que vêm sendo creditadas em conta do governo do município. Trata-se de ter acesso a informações sobre as fontes de recursos para a educação. Na elaboração do diagnóstico do Plano, propriamente dito, essas informações poderão ser solicitadas com mais detalhes para auxiliar no estabelecimento das metas e ações a serem propostas. Ao lado disto, pode-se discutir sobre a possibilidade de se instituir o Fundo Municipal de Educação, se o município ainda não instituiu, um expediente que favorece à concentração dos recursos vinculados à educação numa única conta bancaria, controlada normalmente pelo Secretário de Educação, o que dará mais autonomia aos gestores da educação e facilitará a implementação das ações educativas.
O domínio dessas informações fortalecerá a Comissão para os estudos imprescindíveis à elaboração do Plano e poderá desencadear procedimentos de aprimoramento da gestão da educação no município.
A elaboração do plano – passo a passo
Definidas a composição e formas de participação dos atores a serem envolvidos na elaboração do Plano, a Comissão responsável para tal iniciará os trabalhos, cujo processo poderá percorrer os seguintes passos:
??Realização dos estudos preliminares sobre a realidade social e educacional, que se constituirá de atividades de sistematização e análise de dados do diagnóstico inicial que deverá servir de suporte às discussões e debates sobre os problemas da educação do município.
??Realização do processo de sensibilização e mobilização da sociedade, formalizando a participação institucional dos segmentos da comunidade e envolvendo-os na metodologia do processo de construção do Plano. Esta fase se constituirá na deflagração do processo de construção do Plano para a sociedade local. Todos os segmentos da comunidade devem ser convidados, através de representantes, assim como das unidades escolares. Trata-se da preparação para a realização da fase seguinte, com os debates para subsidiar a elaboração do diagnóstico definitivo do Plano.
??Análise da realidade geográfica, demográfica, histórica, socioeconômica, cultural e educacional do município. Nessa fase, estarão em pauta: a discussão sobre as deficiências do atendimento educacional e do funcionamento do sistema de ensino; os aspectos financeiros e a possível relação que se possa estabelecer entre o potencial histórico das finanças do município para atender às demandas, considerando, também, a distribuição das atribuições entre as esferas de poder, de acordo com os níveis e modalidades de ensino e as necessidades reais da população. Essa fase se reveste de uma complexidade, razão por que se sugere desenvolvê-la com algumas estratégias diferenciadas:
?? Plenária inicial, quando deve ser feita uma apresentação, pela comissão, de uma síntese do diagnóstico realizado com os dados estatísticos. Após essa apresentação, deve-se reservar um espaço para as manifestações
?? Em seções específicas, por temas, ou grupos temáticos, onde o debate deve ser aprofundado, considerando os níveis e modalidades de ensino. Ao final, será redigido um texto sobre os principais problemas de cada campo, ou uma listagem desses problemas, contextualizando-os. Especial atenção deve ser dada à análise do funcionamento da rede escolar, feita por representantes dos diretores, coordenadores pedagógicos, professores, alunos e pais de alunos, que deverão identificar os principais entraves administrativos e de realização do trabalho pedagógico, assim como os relativos ao rendimento dos alunos.
?? Em outra plenária, os responsáveis pelos grupos temáticos deverão apresentar os resultados das discussões, resultando, no final, na síntese dos principais problemas de cada campo de discussão.
??Após este esforço coletivo para analisar o quadro educacional do município, a Comissão se encarregará de reelaborar o diagnóstico do Plano, dessa vez agregando ao documento inicial as contribuições das discussões e debates, enfatizando os principais problemas e elaborando, de forma preliminar as alternativas de atuação para a resolução dos problemas apontados. Este exercício será importante para o estabelecimento dos objetivos e das metas do Plano. A equipe de elaboração, portanto, sistematizará a síntese das alternativas que poderão advir da análise dos problemas detectados no diagnóstico.
??Análise das alternativas para o enfrentamento dos problemas detectados e para estabelecer as prioridades para os próximos dez anos. Nessa fase, os segmentos da sociedade serão novamente convidados para se manifestarem sobre as alternativas propostas pela Comissão, contribuindo para a definição dos objetivos e metas do Plano. Através de uma plenária, a comissão apresentará a síntese das alternativas de atuação do setor educacional do município para os próximos dez anos e receberá as contribuições da comunidade quanto ao estabelecimento dos objetivos e metas do Plano.
??Definição dos objetivos, metas e ações. A partir dos resultados alcançados na fase anterior, a Comissão se reunirá para a elaboração final dos objetivos, das metas e do elenco de ações do Plano.
??Delineamento dos mecanismos de acompanhamento e avaliação. Após a elaboração do cronograma das metas para os próximos dez anos, a equipe elaborará a sistemática de acompanhamento periódico da execução do Plano.
??Revisão e redação final do Plano, a serem feitas pela Comissão Executiva de elaboração.
??Encaminhamento do plano para aprovação
??Acompanhamento da análise e aprovação no Conselho Municipal de Educação.
??Acompanhamento e defesa das políticas formuladas no processo de tramitação na Câmara de Vereadores.
??Acompanhamento da aprovação em forma de lei por parte do Executivo.
??Divulgação das políticas aprovadas, em uma seção final com a participação de todos os envolvidos no processo de elaboração e através da distribuição do Plano impresso.
??Elaboração do Plano Operacional para o primeiro ano de realização do Plano, a ser feita por uma equipe da Secretaria da Educação que deverá se constituir como equipe de implementação do Plano.
