AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.228 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. LUIZ FUX
AUTOR(A/S)(ES) :ESTADO DO AMAPÁ
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERALDO ESTADODO AMAPÁ
RÉU(É)(S) :UNIÃO
ADV.(A/S) :ADVOGADO-GERALDA UNIÃO
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL,
ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NÃO PRESTAÇÃO DE GARANTIAS E
SUSPENSÃO DE REPASSES
FINANCEIROS VOLUNTÁRIOS PELA UNIÃO. INTERESSE DE AGIR CARACTERIZADO. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
DECISÃO: Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Amapá com o objetivo de anular, segundo aponta, inscrições realizadas pela União nos sistemas de restrição ao crédito por ela mantidos.
O requerente narra, inicialmente, ter submetido diversos convênios a procedimento conciliatório, perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Advocacia Geral da União, com vistas a sanar pendências que pudessem engendrar sua inscrição no CAUC/SIAFI.
Aduz que requereu ao Advogado-Geral da União a instauração de processo administrativo com o fito de regularizar todos os convênios assinados pelo Estado de Amapá, o que foi deferido pela referida autoridade, que consignou ser possível “a celebração de TAC no âmbito de ação judicial em curso no Supremo Tribunal Federal, envolvendo o referido Estado e a União, que tem por objeto a inscrição no cadastro de inadimplência correspondente”.
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pelo autor em sua petição inicial da seguinte forma: “Convênio nº 834050/06 – FNDE, Convênio nº 06/2008, Convênio nº 001/2008 – INCRA/SR – MDA, Convênio nº 088/2003 – SENASP, Certidão Conjunta de Débitos Relativos a Tributos Federais e a Dívida Ativa da União – SRF /PGFN, Certidão Negativa de Débitos Relativos às Contribuições Previdenciárias e as de Terceiros – CND/INSS, Certidão Negativa de Débitos Relativos as Contribuições Previdenciárias e as de Terceiros – CND/INSS...SESA, Certidão Negativa de Débitos Relativos as Contribuições Previdenciárias e as de Terceiros – CND/INSS...MP, Certidão Negativa de Débitos Relativos as Contribuições Previdenciárias e as de Terceiros – CND/INSS...TCE, Certidão Conjunta de Débitos Relativos a Tributos Federais e a Dívida Ativa da União – SRF /PGFN...UEAP, Certidão Conjunta de Débitos Relativos a Tributos Federais e a Dívida Ativa da União – SRF /PGFN...IEPA, Certidão Conjunta de Débitos Relativos a Tributos Federais e a Dívida Ativa da União – SRF /PGFN...PM, Inadimplências no CNPJ da Companhia de água e esgoto do Amapá – CAESA ( Certidão Conjunta de Débitos Relativos a Tributos Federais e a Dívida Ativa da União – SRF /PGFN, Certidão Negativa de Débitos Relativos às Contribuições Previdenciárias e as de Terceiros – CND/INSS, Débitos no Cadastro de Créditos não Quitados – CADIN, Certificado de Regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS)”.
Assevera que, não obstante ter tomado providências para sair da situação de inadimplência, viu-se surpreendido por novas inscrições no CAUC/SIAFI, embora ausentes as condições legais necessárias à inserção no registro de inadimplências da União.
Destaca, ainda, ter formulado representações com relação aos fatos que ocasionaram as inscrições tanto no Ministério Público Federal quanto no Tribunal de Contas da União, circunstância que já daria margem à suspensão das inscrições em questão. Sustenta, nessa linha, que o STF já assentou o entendimento de que a comprovação da adoção “de medidas concretas visando a solucionar as pendências oriundas de gestões pretéritas tem o condão de permitir à atual a contratação com o Poder Público Federal” autoriza o cancelamento das inscrições nos cadastros restritivos de crédito
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organizados e mantidos pela União.
Afirma, outrossim, com fundamento no postulado da intranscendência subjetiva das sanções, a impossibilidade de as penalidades administrativas ultrapassarem a figura do administrado ou do administrador a quem se dirige, de modo que a regra autorizativa de a União recusar aval quando constatar que outros entes vinculados ao beneficiário possuam restrições perante entes federais mostrar-se-ia inválida.
Aduz ser importante para o Estado do Amapá manter sua regularidade perante o sistema CAUC-SIAFI, possibilitando-se a realização de contratos com a União e a celebração operações de crédito.
Alega, ainda, a violação do princípio do devido processo legal “visto que a restrição é lançada sem a precedente e indispensável comunicação ao ente interessado e afetado pelo cadastro”.
Ao final, requer “a procedência da ação, com a confirmação da liminar já concedida, determinando-se a declaração da nulidade das inscrições efetivadas, em especial as que constam no sumário dos fatos da presente exordial”.
Citada, a União apresentou contestação, sustentando: a) a ausência de interesse processual; b) a inocorrência de sacrifício à população do Estado-autor, pois a restrição não impediria as transferências constitucionais obrigatórias; c) a ausência de violação ao princípio da intranscendência subjetiva; d) a inexistência de Termo de Ajustamento de Conduta quanto às ilegalidades perpetradas pelo Estado do Amapá.
Instado a manifestar-se acerca da matéria preliminar da contestação, o Estado do Amapá deixou transcorrer o prazo in albis.
É o relatório. Passo a decidir.
De início, tenho que não assiste razão à União no que concerne à preliminar de falta de interesse de agir do autor. Inobstante possam existir débitos supostamente não abrangidos pelo pedido inicial e que poderiam, em tese, por si só, ensejar a inscrição do Estado do Amapá nos sistemas de restrição ao crédito, a análise do pedido e da causa de pedir
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da presente ação evidencia que seu objeto cinge-se à suspensão das inscrições do Requerente nos sistemas CAUC/SIAFI/CADIN e em todo e qualquer sistema utilizado pela União, que guardem pertinência com a relação de “Inadimplências do Governo do Estado no Cadastro Único de Convenentes/Convênios – CAUC/SIAFI” referentes aos convênios e débitos enumerados no pedido inicial. E, como a questão atinente às condições da ação deve ser analisada nos termos em que exposto na petição inicial, aplicando-se, nesse contexto, a denominada teoria da asserção, entendo existente o interesse processual do demandante.
Reconheço, na sequência, a incidência do disposto no artigo 102, I, f, da Constituição Federal, que estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente “as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta”.
Isso porque, em sua causa de pedir, o Estado do Amapá fundamentou o seu pedido no fato de as restrições cadastrais realizadas pela União afetarem o recebimento de recursos de convênios e comprometer atividades de interesse público. Em casos semelhantes, esta Corte tem reconhecido sua competência quando se discute a imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado (inscrição em cadastros de inadimplentes) capaz de comprometer a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, cito a ACO 2.131-TA, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 17/05/2013, cujo acórdão foi assim ementado:
“E M E N T A: SIAFI/CAUC RISCO DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE MATO GROSSO. POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, ANTES DO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA (RE 607.420-RG/PI, REL. MIN. ROSA WEBER). EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA. OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE ‘PERICULUM IN
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MORA’. RISCO À CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE POLÍTICAS PÚBLICAS. LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL. O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO. TUTELA ANTECIPATÓRIA DEFERIDA. DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais
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(ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.”
Outrossim, verifico que os autos dão conta de providências administrativas tomadas pelo Estado-autor demonstrando a ocorrência, em determinado momento, de efetivo empenho em buscar o saneamento de irregularidades as quais podem se configurar como óbice à celebração de acordos para transferência voluntária de recursos federais, conforme se infere do exame dos documentos indexados eletronicamente nos itens 20 a 23, consistentes em comunicações ao Ministério Público Federal – MPF e ao Tribunal de Contas da União – TCU acerca de inadimplências constatadas no âmbito de certos convênios e pugnando pela apuração de eventuais ilícitos cometidos, estando, dentre as inadimplências noticiadas aos órgãos de fiscalização, as que constam da peça exordial.
Com efeito, a Instrução Normativa nº 1/1997 da Secretaria do Tesouro Nacional, estabelece, como regra, em seu art. 5º, a vedação à celebração de convênios entre órgão ou entidade que “que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação de regularidade para com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta”. A propósito, destaque-se o seguinte trecho do indicado ato normativo (grifos meus):
“Art. 5º. É vedado:
I - celebrar convênio, efetuar transferência ou conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação
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Administração Pública Federal Indireta;
II - destinar recursos públicos como contribuições, auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.
§ 1º Para os efeitos do item I, deste artigo, considera-se em situação de inadimplência, devendo o órgão concedente proceder à inscrição no cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e no Cadastro Informativo - CADIN, o convenente que:
I - não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa;
II - não tiver a sua prestação de contas aprovada pelo concedente por qualquer fato que resulte em prejuízo ao erário.
III - estiver em débito junto a órgão ou entidade, da Administração Pública, pertinente a obrigações fiscais ou a contribuições legais.
§ 2º - Nas hipóteses dos incisos I e II do parágrafo anterior, a entidade, se tiver outro administrador que não o faltoso, e uma vez comprovada a instauração da devida tomada de contas especial, com imediata inscrição, pela unidade de contabilidade analítica, do potencial responsável em conta de ativo “Diversos Responsáveis”, poderá ser liberada para receber novas transferências, mediante suspensão da inadimplência por ato expresso do ordenador de despesas do órgão concedente.” Nota: § alterado pela IN 05/01
de 08.10.01, DOU de 09.10.01.
§ 3º O novo dirigente comprovará, semestralmente, ao concedente, o prosseguimento das ações adotadas, sob pena de retorno à situação de inadimplência.”
Disposições de mesma natureza se encontram no art. 56 da Portaria Interministerial nº 127/2008, a qual tem por objeto regulamentar o Decreto nº 6.170/2007; e no art. 72 da Portaria Interministerial nº 507/2011, a qual, da mesma forma, também regulamenta o Decreto nº 6.170/2007, o qual versa sobre “as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências“.
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Transcrevo, à guisa de exemplo, a redação do art. 72 da Portaria Interministerial nº 507/2011, cuja redação é bastante próxima do art. 56 da Portaria Interministerial nº 127/2008, in litteris (grifos meus):
“Art. 72. O órgão ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nesta Portaria estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o seguinte:
I - o prazo para apresentação das prestações de contas será de ate 60 (sessenta) dias após o encerramento da vigência ou a conclusão da execução do objeto, o que ocorrer primeiro; e
II - o prazo mencionado na alínea anterior constará no convênio.
§ 1º Quando a prestação de contas não for encaminhada no prazo estabelecido no convênio, o concedente estabelecerá o prazo máximo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, ou recolhimento dos recursos, incluídos os rendimentos da aplicação no mercado financeiro, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora, na forma da lei.
§ 2º Para os convênios em que não tenha havido qualquer execução física, nem utilização dos recursos, o recolhimento â conta única do Tesouro deverá ocorrer sem a incidência dos juros de mora.
§ 3º Se, ao término do prazo estabelecido, o convenente não apresentar a prestação de contas nem devolver os recursos nos termos do § 1º, o concedente registrará a inadimplência no SICONV por omissão do dever de prestar contas e comunicará o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado, para fins de instauração de tomada de contas especial sob aquele argumento e adoção de outras medidas para reparação do dano ao erário, sob pena de responsabilização solidária.
§ 4º Cabe ao prefeito e ao governador sucessor prestar contas dos recursos provenientes de convênios firmados pelos seus antecessores.
§ 5º Na impossibilidade de atender ao disposto no parágrafo anterior, deverá apresentar ao concedente
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justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e as medidas adotadas para o resguardo do patrimônio público.
§ 6º Quando a impossibilidade de prestar contas decorrer de ação ou omissão do antecessor, o novo administrador solicitará ao concedente a instauração de tomada de contas especial.
§ 7º Os documentos que contenham as justificativas e medidas adotadas serão inseridos no SICONV.
§ 8º No caso do convenente ser órgão ou entidade pública, de qualquer esfera de governo, a autoridade competente, ao ser comunicada das medidas adotadas, suspenderá de imediato o registro da inadimplência, desde que o administrador seja outro que não o faltoso, e seja atendido o disposto nos §§ 5º, 6º e 7º deste artigo.
§ 9º Os convenentes deverão ser notificados previamente sobre as irregularidades apontadas, via notificação eletrônica por meio do SICONV, devendo ser incluída no aviso a respectiva Secretaria da Fazenda ou secretaria similar.
§ 10. Enquanto não disponível a notificação eletrônica, a notificação prévia será feita por meio de carta registrada com declaração de conteúdo, com cópia para a respectiva Secretaria da Fazenda ou secretaria similar, devendo a notificação ser registrada no SICONV.
§ 11. O registro da inadimplência no SICONV só será efetivado 45 (quarenta e cinco) dias após a notificação prévia.” A não instauração da tomada de contas especial não pode, por si só, inviabilizar a celebração de novos convênios por parte do ente interessado, mormente quando o administrador se mostra diligente e busca trazer o ente político à situação de adimplência por meio de comunicações aos órgãos constitucionalmente vocacionados à tutela do interesse público.
Contudo, o Estado do Amapá não logrou êxito em demonstrar a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta pois não foram colacionados documentos evidenciadores para tal conclusão, tendo a
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União negou peremptoriamente a ocorrência de ajuste nesse sentido. Essa circunstância, porém, não inviabiliza o atendimento do pedido formulado na petição inicial.
Ex positis, julgo procedente o pedido, a fim de determinar a exclusão das inscrições do Requerente nos sistemas CAUC/SIAFI/CADIN e em todo e qualquer sistema utilizado pela União, que guardem absoluta pertinência com a relação de Inadimplências do Governo do Estado no Cadastro Único de Convenentes/Convênios CAUC/SIAFI objeto da presente demanda.
Por fim, condeno a União aos honorários advocatícios no valor de 10% (dez por cento) sobre o valor da causa.
Publique-se. Int..
Brasília, 5 de agosto de 2015.
Ministro LUIZ FUX Relator
Documento assinado digitalmente