Quem pode desapropriar
e quem pode executar a
desapropriação
Desapropriação é o termo jurídico que indi-ca ato, emanado do poder público, do qual resulta a resolução do domínio do titular sobre determinada
coisa que lhe pertencia. Pela desapropriação, portanto, extingue-se o direito de propriedade que alguém de-tinha sobre determinado bem, que por sua vez passa ao domínio da pessoa política que desapropriou e dá origem a um crédito indenizatório para o desapro-priado.
Qualquer coisa, corpórea ou incorpórea, pode ser desapropriada, se sobre ela incidir necessidade ou
uti-lidade pública, ou ainda interesse social, declarado em Lei ou por Decreto do Presidente da República, dos Governadores dos Estados Federados ou do Distrito Federal, dos Interventores e dos Prefeitos Municipais, conforme disposto nos artigos oitavo, sétimo e segundo da Lei de Desapropriações (Dec. Lei 3.365/41).
Já o parágrafo segundo do artigo segundo da ci-tada Lei estabelece as condições que possibilitam à União desapropriar bens dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios e, aos Estados, os bens dos municípios contidos em seu território.
A escala estabelecida não diz respeito aos bens pertencentes às pessoas jurídicas estatais ou paraesta-tais, se estes bens não foram utilizados para integrali-zação do capital social.
Assim, desde que a titularidade não provenha de integralização do capital social, um bem situado no Estado de São Paulo e que pertença à Petrobrás S/A, sociedade de economia mista de cujo capital social participa a União, pode ser desapropriado pelo Estado de São Paulo, mediante decretação, na forma legal, da prevalência de interesse coletivo sobre referido bem,
que deixa de pertencer ao patrimônio dessa empresa comercial e passa ao domínio da Fazenda Pública.
A execução da desapropriação, por sua vez, pode ser atribuída a um órgão público, como as suas próprias procuradorias jurídicas ou a uma pessoa cuja natureza jurídica pode ser administrativa ou privada, quando essa pessoa for também prestadora de serviço público, como é, por exemplo, o caso das autarquias, como o INSS e das sociedades de economia mista, como a PETROBRÁS.
Mas a execução da desapropriação também pode ser executada por entidade desvincula-da do poder público expropriante, como ocor-reu por meio do Decreto Estadual de São Paulo no
44.666/2000, em que a executora é a
CONCESSIONÁ-RIA ECOVIAS DOS IMIGRANTES S/A:
“Artigo 1o – Ficam declaradas de utilidade pública, a
fim de serem desapropriadas pela CONCESSIONÁRIA ECOVIAS DOS IMIGRANTES S.A., empresa conces-sionária de serviço público, por via amigável ou judicial, os bens imóveis descritos e caracterizados nas plantas cadas-trais de código DE – 22.160.057-0 – D. 03/001 e me-moriais descritivos, necessários à construção de dispositivo à Rodovia dos Imigrantes – SP-160, situado no Município
e Comarca de Cubatão com área total de 43.899,67m² (quarenta e três mil, oitocentos e noventa e nove metros qua-drados e sessenta e sete decímetros quaqua-drados) situados den-tro dos perímeden-tros a seguir descritos, assim como eventuais áreas remanescentes, imóveis estes pertencentes a vários pro-prietários, a saber: ...”
Desta forma, decretada a desapropriação, os atos que a concretizam tanto podem ser executados por ór-gãos públicos, como por entidade privada que seja concessionária de serviço público e for capacitada para tanto no referido decreto.
Esta entidade privada atuará em nome próprio e em substituição ao poder expropriante, prati-cando negócio jurídico diferente do mandato, em que o mandatário não age em seu próprio nome, mas em nome do mandante.
Nesta hipótese em que terceiro toma o lugar do poder público, acontece uma substituição legal, pela qual o substituto está colocado no lugar do expropriante por determinação da lei que lhe atribuiu essa função.
Esta substituição legal tanto pode acontecer na consecução amigável da desapropriação, como no pro-cedimento judicial para tanto.
No primeiro caso, em que o valor do ressarcimen-to pela desapropriação é ajustado amigavelmente e,
v.g., respeitar a imóvel, será estabelecido em escritura
pública (Código. Civil, “Art. 108. Não dispondo a lei em
contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País”). Nessa
escritu-ra deverá ser mencionado o decreto expropriatório e a condição de substituto pela qual a ela, escritura, com-parece o concessionário. Observe-se, a este passo, que o decreto, baixado pelo Poder Executivo, não pode abrir exceção à exigibilidade de escritura pública para a execução da desapropriação.
No segundo caso, o da desapropriação promovida judicialmente, ocorrerá no processo a figura jurídica conhecida como “substituição processual”, estando assim prevista pelo Código de Processo Civil: “Art. 6o Ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando au-torizado por lei” .
Tal disposição significa que só está legitimado a li-tigar judicialmente quem é ou pretende ser titular de um direito material, salvo se houver uma lei que
au-torize alguém a ser parte processual, podendo agir
em nome próprio, mas no interesse do titular
do direito material objeto da lide.
A Lei das Desapropriações, os decretos expropria-tórios e o Código de Processo Civil são os diplomas legais que conferem, à entidade privada executora, le-gitimação para a desapropriação amigável ou judicial, que concretizará o domínio público, mediante corres-pondente indenização ao patrimônio atingido.
Tomemos como exemplo o Dec. 31.830/90, que, ao declarar a utilidade pública das glebas situadas em território do município de São José dos Campos, indis-pensáveis à construção da SP-070, legitimou formal-mente a Dersa – Desenvolvimento Rodoviário S/A a agir em nome próprio, com a finalidade de obter, para o Estado de São Paulo, a titularidade de imóveis que, consequentemente, tornaram-se patrimônio públi-co: “Art. 1o Ficam declarados de utilidade pública, a fim de serem desapropriadas pela Desenvolvimento Rodoviário S/A, ... os terrenos e benfeitorias situados dentro dos perímetros a seguir descritos, necessários à construção da Rodovia Governador Car-valho Pinto ...”.
Esclarecedoramente, quanto ao domínio pela pes-soa política sobre o bem desapropriado e a legitimação processual substitutiva, dispõe a Lei de Desapropria-ções: “Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados, pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios... Art. 3o Os
conces-sionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público que exerçam funções delegadas de poder público
pode-rão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou de contrato.” (grifei). O art. 1.228
do vigente Código Civil enumera as faculdades que o proprietário tem sobre o que lhe pertence, mas no pa-rágrafo terceiro ressalva a possibilidade de ser privado da sua titularidade em virtude de desapropriação.
Cabe aqui um parêntesis para examinar a autori-zação expressa em contrato para promover a de-sapropriação contida no art. 2o supra reproduzido.
Baixado em 1941, a este Decreto-Lei de no 3.365,
sobreveio o Código de Processo Civil de 1973, cujo arti-go sexto, também acima transcrito, prescreveu a substi-tuição processual somente por lei, diante do que enten-demos derrogada a possibilidade de autorização por meio de contrato, tanto em razão da competência
constitucional para legislar sobre matéria, hoje reflexa-mente reservada ao Poder Legislativo pela letra “b” do inciso I do parágrafo 1o do art. 62 (EC 32/2001), como
pelo advento da lei nova regulando a matéria (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 2o, § 1o).
O até aqui simploriamente exposto, concernente à posição substitutiva da entidade privada executora da desapropriação, mereceu o superlativo magistério de PONTES DE MIRANDA, lição que não se deve entender restrita apenas ao aspecto processual: “3)
QUEM É PARTE. – Partes são as pessoas para as quais e contra as quais é pedida a tutela jurídica. As partes é que pe-dem, ou contra elas é que se pede. De regra, são as partes os sujeitos do direito e do dever, da pretensão, da obrigação, ou da exceção que se discute. Todavia, pode dar-se que terceiro, que não é sujeito ativo ou passivo da res deducta, possa ser parte, isto é, ter a ‘ação’. De onde se tira que o conceito de parte é direito formal, e de ordinário coincide, porém não precisa coincidir, com o de titular do direito na relação jurídica controvertida, ou com o de sujeito passivo dessa relação. Às espécies em que se atribui a alguém, que não é sujeito na relação jurídica deduzida em juízo, o ser parte, tem-se dado o nome de sub-rogação processual ou de
substituição processual.” (Comentários ao CPC, Tomo
I, pág. 241, Forense, 1973 – grifei).
Podemos resumir o capítulo dizendo que somente pessoas políticas podem desapropriar e que apenas elas próprias adquirem o domínio do bem desapropriado, embora a desapropriação possa ser executada tanto por órgãos do poder expropriante, como por pessoas jurídicas de Direito Público ou de Direito Privado, desde que sejam concessionárias dos serviços públicos para os quais o bem desapropriado é necessário.
