FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
199804 L1l43 T/EBAP M386c 11111 111111 li 1II1II11 11111111
1000083097
A COMPLEXA ARQUITETURA DE UM PLANO DE AÇÃO PARA A
JUSTiÇA DO ESTADO-DO RIO DE JANEIRO
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO
,
Leila Maria Pereira Martins
RIO DE JANEIRO, _ , _ , _
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.=
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A COMPLEXA ARQUITETURA DE UM PLANO DE AÇÃO PARA A
JUSTiÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR:
Leila Maria Pereira Martins
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APROVADA EM DATAR/nL/3l PELA COMISSÃO EXAMINADORA
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m'/0./L-Prota FATIMA BA MA DE OLIVEIRA (Doutora e Educação)
Prol. LUiS
CÉSA~LVES
DE ARAUJO (Doutor em Administração)Jati~,~
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SUMÁRIO
PARTE I - O NOVO JUDICIÁRIO COMO PROPOSTA
INTERNACIONAL
1. INTRODUÇÃO - pág. 3
2. REFORMA DO JUDICIÁRIO COMO FATOR DE MUDANÇA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO - pág. 5
3. ELEMENTOS DA REFORMA DO JUDICIÁRIO - pág.11 4. PAPEL DO JUDICIÁRIO - pág.12
5. INDEPENDÊNCIA DO JUDICIÁRIO - pág.14
6. SEGURANÇA DOS JUíZES, PROMOTORES E OUTROS OFICIAIS DE JUSTiÇA - pág.17
7. SIMPLIFICAÇÃO E DELINEAMENTO DOS PROCEDIMENTOS JUDICIAIS - pág.18
8. APERFEiÇOANDO A ADMINISTRAÇÃO JUDICIARLL\ - pág.20 9. SELEÇÃO E TREINAMENTO DE JUíZES E OUTROS
SERVENTUÁRIOS - pág.21
10. FACILIDADES INSTITUCIONAIS - pág.23 11. SISTEMAS DE INFORMAÇÃO LEGAL - pág.24 12. ACESSO À JUSTiÇA, TAXAS E CUSTAS - pág.24
13.DISPONIBILlDADE DE ARBITRAGEM E OUTRAS ALTERNATIVAS DE FACILIDADES - pág.25
14. GOVERNABILlDADE E ADMINISTRAÇÃO DOS TRIBUNAIS' NA AMÉRICA LATINA - pág.26
15. SISTEMAS LEGAIS E DESEMPENHO ECONÔMICO - pág.27 16. CAPACIDADE DE ADMINISTRAÇÃO E GERENCIAMENTO DOS
TRIBUNAIS - pág.29
PARTE 11 - A REFORMA JUDICIAL NO BRASIL
2. ORGAr~IZAçÃO JUDICIÁRIA DO BRASIL - pág.41 3. O RECRUTAMENTO DE JUíZES - pág.44
4. ENFOQUE EMPRESARIAL DO JUDICIÁRIO - pág.45 5. A SIMPLIFICAÇÃO DO PROCESSO - pág.47
6. AMPLIAÇÃO DOS JUIZADOS ESPECIAIS - pág.48 7. FORMAÇÃO ADEQUADA DE JUíZES E DE PESSOAL DE
APOIO - pág.49
PARTE 111 - A JUSTiÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
1. PROCEDIMENTOS SIMPLIFICADOS. JUIZADOS ESPECIAIS DE PEQUENAS CAUSAS. ARBITRAGEM. - pág.52
1.1. JU!ZADOS DE PEQUEN,A,S C,A,USAS - pág.55 1.2. ARBITRAGEM - pág.57
2. AUTONOM IA DO JUDICIÁRIO. CONTROLE EXTERNO. EFEITO VINCULANTE DAS DECISÕES SUPERIORES. - pág.62
2.1. A NATUREZA MUTANTÊ DO CONTROLE ORGANIZACIONAL - pág.66
2.2. CONTROLE EXTERNO - pág.68 2.3. EFEITO VINCULANTE - pág.70
3. REFORMA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAÇÃO JUDICIÁRIA. INFRA-ESTRUTURA. - pág.77
3.1.PONTOS ESSENCIAIS PARA A EFETIVA ADMINISTRAÇÃO DO TRIBUNAL - pág.80
3.2. ESFORÇOS PARA RESOLVER OBSTÁCULOS - pág.83 3.3. DESCENTRALIZAÇÃO - pág.85
3.4. MODELOS PARA A JUSTiÇA - pág.88
4. MUDANÇA ORGANIZACIONAL. MOTIVAÇÃO. VISÃO SOCIAL DO EXERCíCIO DA MAGISTRATURA. - pág.89
4.2. VISÃO SOCIAL DO EXERCíCIO DA MAGISTRATURA -pág.94
5.TECNOLOGIA E PRODUTIVIDADE - pág.97
5.1. ,óPROXIMAÇÃO DE UNIVERSOS - pág.97 5.2. TECNOLOGIA E NOVOS RECURSOS - pág.99 5.3. FOCO NA CLI ENTELA - pág. 101
PARTE IV - CONSIDERAÇÕES FINAIS -
pág. 104 ANEXO 1 ~ ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO - pág. 109ANEXO 2 - ESTRUTURA FUNCIONAL DO TRIBUNAL DE JUSTiÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (T JERJ) - pág. 110
ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO TJERJ - pág. 113
BIBLIOGRAFIA - pág. 114
2
Sumário: Quando os valores são muito resistentes
à
mudança, osplanejadores sociais preferem usar a lei, a fim de proporcionar comportamentos novos, mesmo que não sejam acompanhados da mudança na atitude. A Reforma do Judiciário é analisada como fator para sustentar o crescimento econômico e social dos pafses em desenvolvimento.
Abstract: When values are very resistent to change, social engineers
prefer to use the law, in order to promote new behavior, even though not followed by changing in the attitude. The Judicial Reform is analysed as a factor to sustain the economic and social growth in developing countries.
Palavras-Chave: Mudança Social e Desenvolvimento, Interesse
Público, Sistema Legal, Sistema do Tribunal de Justiça.
Key Words: Social Change and Development, Public Interest, Legal
3
"Ai temos a lei", dizia Florentino. "Mas quem as há de segurar? Ninguém." (Rui Barbosa)
1. INTRODUÇÃO
Ao iniciar o curso de Mestrado em
Administração Pública não era possível ver claramente o caminho que
percorreria em dois anos, as oportunidades que surgiriam, os
relacionamentos novos que seriam possibilitados, enfim delimitar todo o
contorno de um projeto de pesquisa de longo fôlego e constante
aprimoramento.
A escolha da área de estudo não poderia deixar
de ser aquela em que a atuaç~~o como profissional mais mobiliza as
energias do pesquisador. Tornou-sej -então, bem próximo e delineado o
objeto de estudo. Isto, entretanto, nao quer dizer, de modo algum, maior
facilidade nesta pesquisa. Pelo contrário, muitas das vezes a isençao e o
afastamento necessários tornam-se penosos e as conclusões
inesperadas e contundentes a que se chega tendem a ser amenizadas
como forma de uma reconciliação com o sistema em análise. Nenhuma
destas posturas diminuem a validade das questões levantadas. A
iiteratura demonstrou que a constante busca é o modo pelo qual,
possivelmente, encontra-se algumas respostas e novas idéias.
A construção do texto tem uma dinâmica
própria, onde os conceitos, por vezes, são colocados de forma genérica,
mas na análise final somente os aspectos específicos são selecionados.
/1
comparativos e a constatação de que não apenas conceitos genéricos
alicerciam a parte. Por outro lado, a experiência especffica também pode
inspirar a visão geral auxiliando-a quanto ao viável na elaboração de
programas de reforma.
o
trabalho de pesquisa poderia estar ancorado em um sub-tema, como por exemplo as feições da Administraçao Públicano Brasil e o seu reflexo no Poder Judiciário do Estado do Rio de
Janeiro. A partir de princípios da área de conhecimento tratada como
Direito Administrativo princípios gerais como o da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade pautariam a análise do
alcance do trabalho prestado pela justiça estadual e o conceito de
interesse público, o atingimento dos objetivos maiores que o poder
público deve realizar.
Entretanto, foi possível o levantamento de vasto
material compilado pelo Banco Mundial resultante de várias pesquisas
empíricas realizadas na América Latina sobre o Poder Judiciário em seus
países membros. Assim, é perceptível traços comuns nas principais
questões administrativas do Judiciário naqueles países. A esfera de
abordagem amplia-se, e gradativamente cada questao trazida à
discussao nos remete a possíveis soluções para os problemas
enfrentados nos tribunais dos países latino-americanos.
Forçosamente, a visão do papel desempenhado
pela esfera de poder governamental, sob foco, é altera,da deixando de
ser um mero solucionador dos conflitos judiciais para um aparelho
estabilizador das relações sociais com profundo reflexo nas negociações
5
portanto, uma abordagem multidisciplinar e interativa, pois a pesquisa
apenas voltada para a teoria de administração de organizações, quer
pública ou privada, ou princípios gerais de direito administrativo não
supriria a necessária análise do papel sócio-econômico que cada
unidade governamental deve desempenhar.
2. REFORMA DO JUDICIÁRIO COMO FATOR DE MUDANÇA SOCIAL
E DESENVOLVIMENTO
A lei é há muito reconhecida não somente como
um reflexo das forças predominantes em uma determinada sociedade,
mas também como um instrumento potencial de mudança e
desenvolvimento progressivo de determinado núcleo social. Estes dois
atributos possibilitam a que desempenhe dois papéis igualmente
conflitantes: aquele de mantenedora e intérprete do status quo e,
simultaneamente, aquele de catalisadora da sua mudança e implantação
de mecanismo, através do qual esta mudança possa vir
à
tona de modoordenado.
Assim, segundo Kotler (Marketing Social, 1973),
quando se tratar da mudança de atitudes básicas, o meio mais eficaz
poderá ser a promulgação de leis que exigem a conformidade de
comportamento, o que aciona as forças que poderão acelerar a
aceitação de novos valores. Nesse caso, o papel do especialista de
marketing será construir um clima favorável à aceitação da nova lei.
As implicações do papel que a lei pode
o ritmo e modelo rje desenvolvimento e, contrariamente, seu possível
papel como um obstáculo em face de um maior desenvolvimento, estão
ainda para ser completamente entendidas.
Em 1969, Kotler e Levitt (1975) previram o
emprego do marketing em outras organizações - partidos políticos,
associações profissionais, sociedades beneficientes, universidades e
órgãos governamentais. De acordo com este entendimento, o
marketing social é visto como influenciador de um projeto para
implementação de programas que procuram aumentar a aceitação das
idéias ou práticas sociais em certos grupos-alvo (Kotler, op. cit.).
Alguns estudos sobre a influência da lei no
processo de desenvolvimento social possibilitam o fornecimento de
respostas a antigas questões relacionadas ao verdadeiro papel da lei na
sociedade e como ela pode funcionar em alguns momentos para servir
seus objetivos originais e algumas vezes promover objetivos diferentes
ou até mesmo conflitantes. Numa sociedade livre em que todos os
grupos propagam seus pontos de vista no mercado de idéias, as
organizações devem lutar para motivar um público-alvo a adotar uma
nova idéia ou prática (Kotler, 1975). Um bom número de institutos
modernos, nacionais e internacionais, também fornecem treinamento e
encorajam pesquisas em vários aspectos práticos dos assuntos
levantados por estas questões.
Ainda, em sua maior parte, a discussão da
reforma legal tem até agora se concentrado nos setores mais eficazes
nos quais a lei possa ser modernizada. A introdução de mudanças nas
7
facilitar e satisfazer as crescentes necessidades das sociedades para as
quais existem como diretrizes. Esta abordagem reconhece que, uma vez
que mudanças apropriadas são introduzidas nas regras, o sistema legal
como um todo fornecerá melhores respostas às demandas de
modernização e desenvolvimento. Regras, contudo, são raramente
auto-executáveis e até quando o são, precisam de instituições adequadas
para assegurar a sua correta aplicação, e para resolver disputas as
quais surgem inevitavelmente no curso do seu cumprimento.
Um
sistemalegal, em outras palavras, consiste não somente de regras aplicáveis,
mas também, dos procedimentos através dos quais estas regras devem
ser aplicadas e das instituições a cargo destes procedimentos. Sem tais
procedimentos e instituições, tais regras podem se transformar em
conceitos abstratos os quais nem sempre refletem a lei em força
(Murphy, 1964).
Um programa de reforma legal adequado não
pode, entretanto, estar limitado a uma revisão das regras existentes com
o sentido de introduzir as mudanças mais apropriadas sob as
circunstâncias da sociedade interessada. Deve também incluir reformas
legislativas,administrativas e judiciais necessárias para assegurar que as
regras serão mudadas para servir ao interesse público; serão aplicadas
de maneira correta e justa a fim de que continuem a servir ao seu
propósito; serão complementadas pelas regulamentações necessárias e
interpretações que facilitem sua aplicação e serão submetidas a futuras
revisões para assegurar sua constante relevância e utilidade.
Tais reformas devem igualmente preocupar-se
com o processo e resultados da resolução de conflitos, de modo que os
mecanismos de tal processo possam sempre ser, e aparentar ser,
8
processo ocorre carrega um mecanismo em que forças interrelacionadas
atuam e afetam as instituições como, por exemplo: a demografia, a
economia, a tecnologia, o governo e a cultura (Kotler, 1975).
A necessidade de uma vasta reforma nas
regras, procedimentos e instituições as quais exprimem e implementam
reformas políticas em cada campo da organização social é de todo mais
evidente no contexto da transição predominante de muitas economias de
um domínio para um sistema de mercado ou da predominância do setor
público para aquele do setor privado, com a inevitável redefinição do
papel do estado a qual acompanha tais transformações (Banco
Mundial, 1994).
I nvestidores privados em particular, tanto
domésticos quanto estrangeiros, e seus financiadores cada vez mais
tomam em consideração em suas decisões de investimento, além dos
aspectos primários sobre retornos financeiros e riscos poHticos,
questões relacionadas às garantias que o sistema legal possa
assegurar, quanto aos direitos dos investidores a serem discutidos
rotineiramente em litrgios surgidos da própria atividade negociai, sendo
estes resolvidos de modo expedito, eficiente e eqüânime.
De fato, investidores sérios procuram por um
sistema legal onde os direitos de propriedade, ajustes contratuais e
outras atividades legais sejam salvaguardadas e respeitadas, livres da
ação de governos arbitrários e da pressão de certos grupos de interesse
ou indivíduos poderosos. A esse respeito, a função adequada do sistema
jurfdico é de imensa importância, até como forma de definir-se o
9
regime legal especffico, como
é
comum, por exemplo, nos setores demineração e energia tanto nos pafses desenvolvidos como em
desenvolvimento.
Tal funcionamento adequado é normalmente
inexistente, contudo. Em um tfpico pars em desenvolvimento as
seguintes características são muito comuns:
1. O sistema do judiciário pOde seguir
procedimentos prolongados resultando em atrasos incompreensfveis e
podem tornar ineficaz o cumprimento das decisões.
2. Nenhum sistema de arbitragem comercial
pode existir. Até pequenas disputas comerciais podem permanecer não
solucionadas por anos.
3. Os profissionais das leis e contadores podem
ser pouco desenvolvidos ou, dado os excessos de uma estrutura de
regulamentações, pOdem desempenhar o seu papel como agentes que
evitam regras vinculadoras.
Esta situação torna as decisões de investimento
mais diflceis e custosas tanto para os investidores domésticos quanto
para os estrangeiros.
Outros problemas tem sido também observados
descrevendo o sistema judiciário em países em desenvolvimento no
contexto do papel da lei para a mudança social e o desenvolvimento. Em
particular, tem-se observado casos onde a falta de independência
fundamental para que os juízes desempenhem efetivamente suas
10
lado, e indivíduos ou entidades corporativas de outro lado (Neely, 1983).
Em muitos países em desenvolvimento hoje, o judiciário
é
fortementeinfluenciado, se não controlado, pelos poderes executivo ou legislativo
diretamente ou indiretamente. Esta influência é manifestada na
indicação, promoção e remoção de juízes, na determinação de seus
salários, alocação de recursos orçamentários requeridos para a
realização das funções judiciárias e, em certas situações, no controle
dos resultados dos processos judiciais através de tribunais
especializados.
Adicionalmente, ao judiciário pode faltar a
experiêncií? e conhecimentos necessários para recorrer à nova
legislação. Em muitos casos, há também uma terrfvel necessidade de
uma bem desenvolvida administração e outras facilidades, inclusive
prédios, espaço para escritórios e equipamentos, e de sistemas
apropriados de comunicação das leis à população em geral (Friesen,
1971). Adicionalmente, instalações e um sistema legal adequado para
arbitragem não estão disponíveis em muitos países. Tipicamente, os
casos levam anos para serem decididos tanto por tribunais cfveis ou
criminais. A dificuldade do judiciário em muitos países em
desenvolvimento é mais óbvia nas áreas rurais onde 110 JUIZ frequentemente vive como algo de estrangeiro entre pessoas às quais
está designado para servir, faltando conhecimento da sua linguagem e
costumes!! (Ciarence J. üias e James C. N. Paui, Observation on
Lawyers in Development and Underdevelopment, in Banco Mundial,
1994).
Com estas características, não é de
11
muitos países em desenvolvimento, têm levado os governos a propor a
reforma do sistema legal, inciusive do judiciário, como complemento
necessário para a reforma econômica.
3. ELEMENTOS DA REFORMA DO JUDICIARIO
Sob qualquer reforma do Judiciário bem
sucedida existem dois pré-requisitos básicos (Vandiver, 1988):
(1) a construçêo de consenso entre o Judiciário e os outros segmentos do Estado quanto
à
relevância e importância dareforma ju~iciária e, baseado neste consenso,
(2) um compromisso constante para tornar
disponíveis os recursos necessários em bases sustentáveis. De fato,
falta de fundos está dentre as principais razões para a sub-qualificação
das posições judiciais e inadequaçêo dos prédios e outras instalações
que juntas contam para o congestionamento dos tribunais, predominante
na maior parte dos pafses.
Quase todos os prograrnas âe reforma do
judiciário devem, portanto, esforçar-se para atacar a questêo das
restrições orçamentárias, como é o caso em qualquer programa de
reforma de natureza institucional.
Seria um engano, contudo, reduzir a questão da
reforma do judiciário apenas a uma questêo financeira e acreditar que
aumentando os fundos disponfveis, automaticamente, aliviaria o
congestionamento dos tribunais ou elevaria seus serviços. O processo
tem muitos elementos, para sua implementaçêo bem sucedida, recursos
12
4. PAPEL DO JUDICIARIO
Enquanto o Judiciário
é
geralmente visto como oárbitro de disputas legais e o provedor de justiça penal na sociedade, o
objetivo e os limites da função judicial difere de um sistema legal para
outro e, de fato, de um país para outro.
É comum se dizer que juízes fazem a lei apenas
do mesmo modo como elétrons fazem ftsica e amebas fazem biologia.
Outra posição extremada limita o papel dos tribunais
à
simplesdeclaração da lei como estabelecido pela legislação, o juiz sendo
apenas nada mais do que a boca que pronuncia a lei.
Se admite em setores responsáveis do
JudiCiário que o seu papel é a interpretação e aplicação da lei em
disputas específicas, mas difere em uma variação aceitável, de acordo
com os julgamentos no processo de interpretação e aplicação (Tarr,
1994). O fato é que os tribunais sob quaisquer sistemas aplicam a
legislação existente, mas ocasionalmente tem que preencher as lacunas
na aplicação da lei, algumas vezes explicitamente reconhecendo tal
lacuna e algumas vezes tratando-as sob o manto da "interpretação".
Três requisitos parecem ser essenciais pelo
ponto de vista prático de ter um sistema adequado para a administração
da justiça (Tarr, 1994).
Primeiro, o Judiciário em um dado país deve ter,
como ponto de partida, uma abordagem clara e uniforme da natureza e
13
básica do sistema legal em cada país e é usualmente definido através do
tribunal mais elevado no país, o qual revê decisões oriundas da
abordagem geral acordada. Onde tribunais diferentes detém enfoques
diferentes ou conflitantes quanto à extensao do papel dos jufzes, por
exemplo, sobre se o juiz pode abster-se de aplicar certo estatuto,
confusao indesejável e complicações podem ser esperadas.
Segundo, enquanto os códigos legais de um
país podem negar um papel criativo para os tribunais e estes recorrem,
na ausência de texto e costumes, a fontes como "direito natural" ou "oS
princípios gerais de moralidade", será provavelmente mais útil prever,
como o Código Civil sufço faz, que em tais casos o juiz regulará de
acordo com as regras que teria estabelecido tivesse ele que agir como
um legislador. Em fazendo isto, fica reconhecida a necessidade de se
desenvolver um sistema para apoiar os tribunais na identificaçao das
regras apropriadas.
Tal inovaçao disciplinada pode de fato ser
inevitável no mundo moderno, onde práticas comerciais sofisticadas
atingem tanto os países desenvolvidos como os pafses em
desenvolvimento, através do comércio e do setor financeiro
internacional; processo que normalmente inclui a adaptaçao e a adoção
de códigos internacionais e o estabelecimento de práticas onde nao
existem regras locais, por exemplo, para regular a emissao de títulos de
crédito ou cartas de crédito.
Terceiro, o Judiciário deveria estar consciente
do papel importante a desempenhar na proteçao de direitos individuais
14
executivo são mantidos pelo governo devido a natureza do sistema
político ou por causa das situações de emergência as quais permitem
aos governos legislar por decreto. Em tais situações, o Judiciário
constitui a única salvaguarda contra a tirania.
Então, o desafio para os programas de reforma
legal nos países em desenvolvimento não é apenas delinear o papel do
Judiciário de um modo ambíguo mas, onde necessário, redefini-Io para
possibilitar a administração mais eficaz da justiça sob as circunstâncias
prevalecentes. Poderia ser argumentado que este objetivo pode requerer
um maior grau de diligência pelo Judiciário, que é uma expansão de suas
responsabilidades para possibilitá-lo proteger o indivíduo dos abusos do
governo e enviar ao indivíduo o verdadeiro processo e proteção da lei.
Tal diligência, se exercida, deverá vir de dentro do próprio Judiciário,
sendo que dificilmente poderá ser legislado ou autorizado por outros
setores do Estado. Por esta razão, terá de ser exercido
desinteressadamente e com a maior medida possível de objetividade,
para que não torne o processo algo que o indivíduo julgue
independentemente "privando a lei de sua autoridade" (Epstein e
Walker, 1992).
5. INDEPENDÊNCIA DO JUDICIARIO
A noção de independência do Judiciário tem
sido estabelecida em muitos pafses em desenvolvimento através de
dispositivos constitucionais específicos ou através de legislação
adequada. Esta noção enraizada na doutrina de separação dos
15
tem sido defendida como um fundamento no sistema de verificações e
balanços característico da democracia (Paupério, 1980).
Em muitos países em desenvolvimento, a
independência do Judiciário é consagrada em suas constituições
(Constituição do Brasil, Título I, art.2°) ou em estatutos no sentido de
proteger o Judiciário da pressêo polftica e outras influências,
especialmente do ramo do Executivo. Em muitos casos, independência
judicial substantiva é assegurada pela proteçêo da independência
pessoal dos juízes, através da garantia de salvaguarda dos seus salários
e de salvaguardas estritamente constitucionais ou legais impedindo sua
remoção de posto (o que pode vir a ocorrer nos casos de má conduta
ou comprovada incapacidade) Apenas em tal ambiente de salvaguardas
substantivas e pessoais que aos juízes
é
assegurado um grau deindependência contribuindo para a administração imparcial da justiça.
Contudo, exemplos existem em alguns países
em desenvolvimento onde o Executivo tem unilateralmente afastado
juízes por decisões desfavoráveis ao governo (Banco Mundial, 1994).
Um incidente extremo tomou lugar em Gana em
1963, quando um conselho de juízes da Suprema Corte absolveu várias
pessoas que eram acusadas de subversão pelo Executivo. O governo
agiu contra os juízes e finalmente afastou-os depois de obter em 1964
uma emenda constitucional dando poderes ao Presidente para exonerar
juízes por qualquer razão que lhe parecesse ser suficiente (Banco
16
A importancia da independência do Judiciário
tem levado alguns países na América Latina a prover, em suas
constituições, que certa porcentagem do orçamento anual do governo
deve:, ser especificamente destinada ao Judiciário. O Executivo nao teria,
então, meio algum para influenciar o Judiciário através de alocações
orçamentárias. Contudo, a pré-determinação das necessidades
financeiras do Judiciário, feita de maneira arbitrária, pode nao ser
aconselhável. O importante é que o Judiciário deveria ter acesso ao
planejamento e alocação do seu orçamento. Assim, os recursos
alocados para atender as necessidades de modernizaçao e
aprimoramento dos seus serviços estariam de acordo com programas
elaborados adequadamente, os quais receberiam o apoio amplo da
comunidade legal e da sociedade.
A independência do Judiciário, por constituir um
importante elemento de um programa de reforma judiciária. deveria ser
redefinida e analisada não apenas como um propósito em si mesma. Ao
contrário, é um meio para atingir o objetivo da imparcialidade do juiz e a
lisura dos procedimentos judiciais. Assim, paralelamente
à
grandeexpansao do papel dos tribunais nas sociedades modernas, existe o
crescente reconhecimento de que a independência do Judiciário deva
ser associada à prestaçao de contas deste e que sua imunidade não
pode, portanto, ser um conceito absoluto.
De fato, a responsabilidade dos juízes por
decisões judiciais lIerrôneasll está sendo reconhecida crescentemente,
ainda que dentro de certos limites, em países desenvolvidos (Tribe,
o
princípio da independência do Judiciário nãodeve, entretanto, significar que juizes sao livres de qualquer
responsabilidade; sugere, contudo, que a ação disciplinar nao deve ser
deixada para o Executivo.
Enquanto alguns países confiam a seus
parlamentares tal função, deveria ser mais apropriado conferir poderes
administrativos formais ao Judiciário em um tribunal disciplinar judiciário
ou conselhà, consistindo principalmente de juízes com mais antiguidade,
mas com participação significativa de pessoas respeitáveis fora da área
do Judiciário.
Tal conselho poderia ser de caráter permanente
ou temporário. De qualquer modo, um sistema transparente e aberto
deveria estar presente para possibilitar aos litigantes e seu conselho
requerer que juízes desqualifiquem a si próprios, em casos de conflito
de interesse ou envolvimento anterior, e fazer queixas visando a
incompetência, preconceito ou corrupção de juízes.
De fato, prestaçao periódica de contas jUdiciais
deve evidenciar transparência suficiente para justificar a independência
e segurança que devem ser concedidas aos tribunais.
6. SEGURANÇA DOS JUíZES, PROMOTORES E OUTROS OFICIAIS
DE JUSTiÇA
Ligada à questão da independência do
18
financeira. Em alguns países, membros do Judiciário correm risco de
vida, requerendo, assim, proteção ffsica contra as ameaças do crime
organizado; por vezes ameaças são articuladas por pessoas no poder.
Sua habilidade para exercer seus deveres independentemente e
conscientemente, sob tais circunstâncias, torna-se efetiva quando passa
a ser preocupação e dever primário do Estado.
Segurança no exercício das funções
empossadas tem sido também mencionado como um meio de promover
a independência do Judiciário de outros ramos do governo. Igualmente
importante é a adequação, não apenas da remuneraçao mas também
das pensões por aposentadoria e outros benefícios. Enquanto o primeiro
provê segurança financeira que reduz a vulnerabilidade do Judiciário a
suborno e corrupção, o último provê juízes com o seguro desejado para
o desempenho de suas funções sem o temor associado com uma
aposentadoria prematura ou abrupta sem uma compensação financeira.
Um Judiciário constitucionalmente independente falhará em satisfazer as
necessidades da sociedade, se salários baixos e uma atmosfera
predominante de corrupção combinam-se para solapar tal
independência.
7. SIMPLlFICAÇAO E DELINEAMENTO DOS PROCEDIMENTOS
JUDICIAIS
o
objetivo desta área de reforma é aperfeiçoar aeficiência do sistema de administração da justiça sem sacrificar o
procedimento legal e as salvaguardas inerentes a um procedimento
judicial adequado. A metodologia é identificar embaraços administrativos,
19
entraves, e entêo descobrir caminhos para eliminar ou mitigá-los. E
imperativo a este respeito, contudo, tornar certo que procedimentos
simplificados mantém a oportunidade de uma justa manifestação para
cada parte em disputa.
o
tratamento dos casos, através do sistema, pode ser acelerado pela implementação de procedimentos conducentesà eliminaçêo de medidas em duplicata ou desnecessárias, e à
substituiçãO· de procedimentos escritos pelos orais, em certas situações.
Estes aperfeiçoamentos podem ser atingidos através da revisão dos
códigos de procedimentos civil e penal e da reorganização dos sistemas
do Judiciário para criar canais paralelos para diferentes tipos de casos,
por exemplo, tribunais de pequenas causas e justiças especializadas
para tipos de casos complexos como as causas de falências.
Onde o tribunal administrativo não existe, a
criação de um sistema separado para a administração da justiça pode
ser recomendável em vista da natureza altamente especializada desta
área.
Administração separada da justiça é
especialmente conhecida sob o sistema originário francês de tribunais
administrativos grupados sob o conselho do Estado (o qual combina em
certos pa[ses a função judicial com aquela de consultor legal do governo
sob dois departamentos distintos). Este sistema permite aos tribunais
administrativos não apenas conceder compensação por danos
resultantes de atos administrativos ilegais ou arbitrários, mas também
anular tais atos com imediatos, e algumas vezes, efeitos retroativos
20
8. APERFEiÇOANDO A ADMINISTRAÇÃO JUDICIARIA
o
objetivo de aperfeiçoamento da eficiência do sistema de administração da justiça pode também ser alcançado atravésda introdução ou aumento das funções gerenciais e administrativas da
equipe não-judicial dentro do Judiciário e das agências de aplicação da
lei.
Pessoal de gerenciamento e administração
podem, então, receber crescentes responsabilidades em administração
da carga de processos e serem treinados em habilidades tecnológicas
para poupar tempo de burocracia. Isto poderia reduzir consideravelmente
os deveres não judiciais, os quais normalmente ocupam uma grande
parte do tempo dos jufzes. Para este propósito, certos pafses têm
apontado administradores que gerenciam todas as funções
administrativas, deixando aos jufzes decidir apenas aquelas para as
quais foram indicados.
De fato, a indicação de administradores
especializados, com experiência e qualificações gerenciais adequadas,
podem também facilitar o planejamento para a administração e
orçamento futuros, permite o melhor gerenciamento de assuntos de
pessoal, inclusive o desenvolvimento e treinamento de carreiras, e
aperfeiçoar os sistemas de procedimentos, requisitos logfsticos,
instalações ffsicas, seNiços estatísticos, seNiços de computação e
9. SELEÇÃO E TREINAMENTO DE JUíZES E OUTROS
SERVENTUARIOS
2l
Como a qualidade da justiça depende mais da
qualidade dos homens que a administram do que do conteúdo da lei que
eles administram, assuntos relacionados à seleção e treinamento de
jurzes tornaram-se de suprema importância. O critério básico na seleção
dos jurzes deveria ser a integridade pessoal, bom julgamento e
especialização como profissional da lei.
A seleção pode ser melhor realizada pelo
próprio Judiciário. Enquanto países diferem em métodos de seleção de
jurzes e variados métodos podem ser apropriadamente adotados no
mesmo pafs, um teste inicial das qualificações legais e pessoais pode
ser recomendável. Muitas das habilidades requeridas para o judiciário
não são ensinadas na escola de direito. O que se dirá, então, de
transmitir conceitos relativos às qualidades tais como integridade
pessoal ou bom julgamento com discernimento.
Um processo de seleção rigorosa, através de
testes escritos ou orais e exercfcios de simulação, poderiam, portanto,
ser úteis neste respeito, especialmente se seguido por um período
razoável, dois anos por exemplo, de preparação técnica em uma escola
do Judiciário para candidatos selecionados. Isto poderá constituir um
bom começo para um sistema onde a carreira jurfdica é baseada no
mérito comparativo, a qual por si mesma é um importante fator na
A seleção de juízes capazes, devotados à
promoção da justiça e sua educação em um instituto especializado não
diminui a necessidade de treinamento constante ao iongo de suas
carreiras. Para as leis serem devidamente aplicadas, juízes devem não
apenas estar profundamente familiarizados com a substância das leis,
conforme estas surgem, mas também com a maneira na qual elas são
aplicadas de fato.
Para assegurar sua eficácia, os juízes devem
então implementar treinamento contínuo e programas de estudo para
mantê-los, atualizados com as novas leis, especialmente nas áreas
relativamente complexas de legislação econômica tais como as leis e
regulamentações orientadoras de operações e transações bancárias,
mercado de capitais e seguro, falência, mineração e petróleo, comércio
de intangíveis e mercado futuro.
I ndependentemente das qualificações e
treinamento dos juízes, a eficiência do Judiciário também depende em
parte no trabalho dos seNentuários, oficiais de justiça, enfim, dos
executores dos julgamentos. A eficiência com a qual estes indivíduos
desempenham suas atividades contribui para a administração expedita
da justiça. Como equipe do Judiciário, eles são também afetados por
restrições orçamentárias. A ausência de instalações adequadas, sistema
de informação automatizada e em muitos casos até máquinas
23
10. FACILIDADES INSTITUCIONAIS
Os defic:its orçamentários afetando todos os
ramos do governo, em face dos sérios problemas econômicos
confrontando países em desenvolvimento desde o final dos anos 70 e a
necessidade para os governos tomarem medidas severas para apoiar o
acerto estrutural de suas economias têm normalmente resultado em
alocações inadequadas de recursos necessários para a manutenção de
facilidades institucionais, tais como escritórios e tribunais. Dificuldades
maiores são encontradas na manutenção de arquivos próprios,
armazenagem aceitável: facilidades para registros e equipamento de
escritório moderno, tais como máquinas de escrever, computadores e
copiadoras. Em alguns países africanos, não é incomum encontrar-se
equipamento datando da era colonial mais do que vinte ou trinta anos
.-depois da independência. O financiamento de prédios e equipamentos
para os tribunais é entretanto um componente tfpico de programas de
reforma judicial em países em desenvolvimento.
Em um período de restrições orçamentárias, a
aquisição de livros, particularmente livros de direito, e a manutenção de
bibliotecas atualizadas não tem sido encontradas em muitos países em
desenvolvimento. De fato, as atividades voltadas para a publicação de
textos, em muitos dos países menos desenvolvidos, têm territórios
próprios e raramente inclui publicações legais. Alguns prédios dos
tribunais incluem a biblioteca jurídica e os juízes tipicamente escrevem
suas decisões em casa, apoiados em suas limitadas aquisições
pessoais. Esta situação bem demonstra a necessária inclusão, em
24
biblioteca jurídica básica ou bibliotecas, incluindo a referência de livros e
periódicos mais prováveis de serem solicitados.
11. SISTEMAS DE INFORMAÇAO LEGAL
Em alguns países em desenvolvimento não é
surpreendente a descoberta de que leis promulgadas pelo governo s~o
ou publicadas em quantidade muito limitada ou não publicadas até que
um tempo significativo tenha transcorrido. Em poucos casos, leis não
têm sido publicadas de modo algum por anos. Esta publicação reduzida
ou não existente de leis e a escassez de livros em bibliotecas jurídicas,
para uso pelo profissional da lei e o público em geral, tem dificultado
atividades de pequisa legal e o desenvolvimento e aplicação de leis em
muitos países.
Sem a pronta publicação de julgamentos, tanto
jufzes e praticantes legais são também impedidos na execução de suas
atividades respectivas. Programas de reforma judiciais devem portanto
assegurar que leis, regulamentos, e decisões da justiça sejam
publicados regularmente, sejam eficientemente indexados de modo a
facilitar referência a eles e sejam feitos disponíveis em locais públicos.
Isto requer o desenvolvimento de modernos sistemas de informaçêlo
legal com recursos adequados para cobrir seus custos.
12. ACESSO
A
JUSTiÇA, TAXAS E CUSTASTaxas judiciaiS e custas podem ser usadas para
25
desencorajamento de ações frívolas. Contudo, estas mesmas taxas e
custas podem atuar como uma barreira ao acesso do pobre para o
sistema judicial.
No sentido de assegurar respeito ao princípio de
justiça para todos ao mesmo tempo em que prevenir o
congestionamento representado por um banco de casos baseados em
litígios frfvolos, é importante para o sistema dos tribunais estabelecer
taxas e custas em um nível razoável, o qual necessariamente variará de
um país para outro. Até o limite em que estas taxas proíbem o acesso de
pobres, legítimos reclamantes, é essencial que a sociedade, através do
sistema j~dicial ou de outro modo, forneça assistência financeira a estes
litigantes. Isto pode ser atingido através de esquemas de auxílio legal
públiCO e privado os quais poderiam cobrir despesas de litigantes
pobres, seguido de uma seleção prévia da seriedade de suas queixas,
ou através de testes simples administrados pelos tribunais que
excluiriam do pagamento aqueles indivíduos preenchendo certos
requisitos.
13. DISPONIBILIDADE DE ARBITRAGEM E OUTRAS
ALTERNATIVAS DE FACILIDADES
Muitos países em desenvolvimento tem
sistemas tradicionais de arbitragem os quais são separados dos
sistemas de estabelecimento de disputas oficiais. Contudo, estes
sistemas tradicionais são dificilmente adequados para utilização nos
acordos de disputas surgindo no contexto de complexas transações
26
com disputas surgidas de investimentos estrangeiros em países em
desenvolvimento. Entretanto alguns países tem em suas leis previsões
relativas à arbitragem em casos de disputa comercial, porém muitas
dessas leis são também arcaicas e diffceis para implementaçao em
circunstâncias contemporâneas.
o
estabelecimento de novas e modernas facilidades de arbitragem incluindo-se a promulgação de estruturaslegislativas apropriadas e o treinamento de árbitros, podem, portanto, ser
um componente importante de um programa de reforma judiciária ampla.
O mesmo pode também ser verdadeiro para um mecanismo de
resolução de conflito nao-vinculante, tais como mediação e conciliação,
os quais podem s(~r particularmente eficientes no contexto de certas
culturas como aquelas no Oriente distante e em pafses árabes. Para
que este mecanismo seja efetivo, contudo, um sistema bem elaborado
deve ser idealizado para os procedimentos a serem seguidos na seleção
dos mediadores e conciliadores e para as regras a serem aplicadas por
estes no trato dos casos.
14. GOVERNABILlDADE E ADMINISTRAÇÃO DOS TRIBUNAIS
NA AMÉRICA LATINA
As entidades organizacionais nos tempos em
que vivemos estão sendo cada vez mais chamadas a adaptarem-se ao
ambiente em que atuam. Este ambiente vem alterando-se e tomando
novas feições em uma rapidez jamais vista anteriormente na história
empresarial. De tal modo isto ocorre, que não apenas a organização
27
institucionalizadas também percebem e mobilizam-se no sentido de
adequarem-se a estas necessidades de adaptação e modulação a
princfpios de gerenciamento que as tornam mais interativas com o
ambiente externo em que estão inseridas.
o
estudo dos teóricos da Gestão Estratégica permite a reflexão sobre estes valores atuais e uma análise mais claradas falhas e deficiências neste esforço para o atingimento daquela
adequação.
o
pano de fundo sobre o qual construiremos a aplicação das idéias discutidas no estudo da Gestão Estratégica será otrabalho em andamento pela modernização das estruturas criadas na
América Latina para o funcionamento do Poder Judiciário. Definindo-se,
genericamente, a missão do Poder Judiciário, como organização social
promotora de justiça, chegaremos à:
PRESTAÇÃO JURISDICIONAL RÁPIDA E TRANSPARENTE.
15. SISTEMAS LEGAIS E DESEMPENHO ECONOMICO
A relação entre o sistema polftico e o
desempenho econômico de um pafs tem sido objeto do interesse
acadêmico por um longo tempo.
A literatura sobre o relacionamento entre as
variáveis político-institucionais e o crescimento econômico pode ser
Contudo, a principal corrente do debate sobre o
desenvolvimento econômico de hoje, a idéia de compatibilidade entre
democracia e crescimento, é predominante. Estratégias de
desenvolvimento orientado pelo Estado, tal como a de substituiçao de
importações, falharam e economias de mercado livre prevaleceram sobre
modelos autocráticos de planejamento estatal.
Este triunfo da economia de mercado tem
também gerado uma crença reforçada na democracia e defensores da
tese de compatibilidade atribuem isto
à
falência do governo autocráticoem proporcionar prosperidade econômica. Neste contexto de ambiência
externa discute-se o papel do Judiciário em que se ressalta e sobrepõe
a estrutura sócio-econômica capitalista, externa à organizaçao (Motta,
1991).
Em alguns pafses da América Latina, por
exemplo, empresários mencionam terem sofrido arbitrariedades, porque
agentes do Estado puderam exercer, em alguns casos, poderes
discricionários amplos. Os exemplos de intervenções discricionárias
incluíram a efetivaçao arbitrária de regras e leis pelos burocratas;
incertezas resultantes de amplas e imprevisfveis mudanças nestas
regras e políticas; e incertezas sobre a efetividade do judiciário (Weder,
1994).
Esta realidade aumenta a dificuldade das
empresas em realizar uma análise externa precisa, ou seja o estudo da
relaçao da organizaçao com o seu ambiente em termos de variáveis
externas e nao controláveis, as oportunidades a serem aproveitadas e as
As medidas de instabilidade polftica são mais
proximamente associadas com a incerteza resultante da intervenção
discricionária estatal do que as medidas democráticas. A ameaça de um
golpe ou uma revolução pode algumas vezes ser a causa de uma
variação imprevisível da política. Entretanto esta associação
é
muitofrágil. Polfticas podem ser imprevisíveis mesmo sob um governo que nt:lo
seja ameaçador, e, surpreendentemente, políticas podem ser previsíveis
em um sistema caracterizado por agitações e subversões políticas
(Weder, 1994) .
Desse modo, o ambiente externo pode ser
percebido em duas camadas:
1) ambiente direto que é o conjuto de fatores que a organização tem
condições de identificar, avaliar e medir o grau de influência de forma
efetiva e adequada.
2) ambiente indireto, conjunto de fatores identificados, mas que
nao
temcondições, no momento, de avaliar o grau de influência entre as partes,
e.g. variáveis políticas, culturais, demográficas e sociais (Oliveira, 1991).
16. CAPACIDADE DE ADMINISTRAÇAO E GERENCIAMENTO DOS
TRIBUNAIS
Na análise do ambiente interno procura-se
identificar as variáveis internas e controláveis que propiciam condiçt:lo
favorável ou desfavorável. Devem ser considerados também os pontos
neutros, ou seja, aqueles que nt:lo st:lo considerados deficiências ou
30
ocorrerem, se enquadrarão como pontos fortes ou fracos (Oliveira,
1991 ).
O assunto mais crítico que os tribunais devem
enfrentar é a separação dos processos decisórios judicial e
administrativo, i. e., reconhecer que, com algumas limitadas exceções
deve haver uma separação das responsabilidades judiciais e
administrativas, dando a cada uma hierarquia adequada e determinando
responsabilidade respectivamente. Nos Estados Unidos, qualquer
assunto que interfira com a capacidade de um oficial de justiça Uudicial
officer) trabalhar no seu caso é visto como um impedimento e parte do
desafio para aqueles que trabalham na administração dos tribunais
(Page, 1994).
O papel do Judiciário na área da administração
é aquele de estabelecer políticas gerais, através de um conselho judicial
ou comitê executivo, e políticas do dia-a-dia, através do Chefe da Justiça
ou Presidente da Câmara, num tribunal de apelação e, então, a
delegação de responsabilidade operacional para administradores
profissionais. O papel de administradores e gerentes é o de fornecer aos
profissionais da justiça o necessário meio para realizar o processo de
decisão judicial (Page, 1994).
Em alguns países na América Latina, o
processo decisório administrativo tornou-se interligado ao processo
decisório judicial e, em certos casos, tendo o mesmo ou até nfveis mais
elevados de importância Então, nao é surpreendente ler um relatório
sobre a corte Suprema Argentina e descobir que, numa amostra de
.H
administrativas na natureza, e. g., decisões sobre instalações e decisões
sobre pessoal (Page, 1994).
Portanto, reformulando-se estrategicamente a
visão de como as atividades serão desenvolvidas, retoma-se a prática do
aperfeiçoamento contínuo, permanentemente incorporado à cultura
organizacional (Drucker, 1995). A comparação com sistemas similares e
o reconhecimento do melhor, como padrão a ser seguido, permitirá às
pessoas na organização enxergarem o seu papel mais claramente e
melhorarem o seu desempenho, uma vez que perceberão para que
serve o seu trabalho.
Existe uma suspeita de que o sistema
latino-americano arrasta consigo um período mais paternaHstico no qual os
membros do tribunal mais elevado eram, com efeito, os patronos do
sistema e os sistemas administrativos eram mais simples de gerenciar.
Com a complexidade, as iniciativas de implantação de um sistema no
judiciário tem crescido, enquanto que a habilidade dos tribunais
superiores de justiça para desempenhar efetivamente estas funções tem
diminuído e o processo decisório administrativo tanto quanto como o
processo decisório judicial tem decafdo significativamente. Juízes estão
sendo desviados de suas tarefas básicas e críticas de julgar para uma
tarefa de administrar para a qual eles não estão treinados nem
especialmente equipados.
A questão da descentralização deve ser
enfrentada para os sistemas administrativos funcionarem efetivamente.
De país para paIs ouvem-se estórias de juízes que são incapazes de
32
na capital, papel e suprimentos necessários para funcionarem. Muitas
vezes um operário deve ser enviado da capital até a comarca do interior,
algumas centenas de quilômetros, para consertar uma janela quebrada,
porque não há nenhuma delegação orçamentária e autoridade para
contratação. Juízes, até nas capitais, mencionam como devem usar seus
próprios fundos para obter muitos dos suprimentos básicos que
precisam para operar.
Descentralização
é
difícil porqueé
geralmentepercebida como uma perda de poder por aqueles que correntemente
lideram a administração do sistema. Conseqüentemente, há
normalmente no mínimo resistência passiva se não explícita para tal
mudança. Como um exemplo, o sistema de justiça federal nos Estados
Unidos apenas em 1990 iniciou o processo de descentralização
orçamentária dando autoridade para os tribunais do circuito e distrito,
após anos de solicitações por estes tribunais para esta autoridade. O
resultado felizmente tem sido positivo com menos dinheiro gasto e mais
efetivo uso de recursos (Page, 1994).
As burocracias que tem se desenvolvido nos
escritórios da administração central tornaram-se embaraçosas, de difícil
controle e geralmente incapazes de fornecer serviços através dos
Estados-membros. Sistemas do Judiciário devem enfrentar o assunto da
descentralização ou pela criação de escritórios regionais, criação de
escritórios administrativos dentro de cada tribunal ou outros meios.
Delegação e responsabilização ("accountability")
33
de recursos escassos. O ramo do judiciário não
é
uma exceção.Correntemente, ouve-se da necessidade de controle dentro do sistema,
mas pouca discussão sobre responsabilização ("accountability"). Os dois
conceitos são bem distintos. A função de controle é necessária para
atender requisitos legais, mas o controle excessivo inibe
desenvolvimento organizacional e a iniciativa individual.
A organização voltada pôra o futuro já vem
substituindo o controle burocrático por aquele exercido pelo cliente,
pelos funcionários e por mecanismos formais automatizados. Esta
reorientação, segundo os autores, decorre da pressão sobre os custos
operacionais aliada
à
utilização crescente da tecnologia de informaçãonos Estados Unidos da América do Norte (sistemas de informação estão
sendo contrufdos, ligados e interligados por cabos formando verdadeiras
estradas eletrônicas de comunicação - "information highway" - entre
estados, cidades e comunidades). Equipes de clientes, interligando-se a
sistemas de informação estão cada vez mais entrando nas
organizações e equipes inteiras trabalhando diretamente para estes,
sem a intermediação de níveis de gerência e chefias (Galbraith, 1995).
Os conceitos de necessidade de delegação e
responsabilização estão sendo introduzidos para criar alguma
elasticidade nos sistemas de administração. Isto significa que
profissionais passam a ter autoridade delegada para desempenhar suas
responsabilidades, embora sendo mantidos responsabilizados através de
relatórios administrativos e outros meios, havendo conseqüências por
34
I\los sistemas administrativos agora em vigor, há
uma ausência de normas e padrões contra os quais estes sistemas
possam ser medidos e avaliados. Por exemplo, nao existem padrões
para desenhar facilidades para o tribunal, quer sejam: tamanho das
sali:.1S de audiências, metros quadrados mínimos para as câmaras dos
juízes e esquemas padrões das relações entre áreas públicas, áreas
cartoriais e áreas judiciais. Os padrões e as normas sao críticos para
analisar planos para os gastos de recursos públicos e assegurar que
estes planos sejam razoáveis. As normas e padrões podem ser também
de grande ajuda para o estabelecimento da proporçao de pessoal por
posições judiciais e de modelos tecnológicos.
Uma área na qual tais padrões nao sao apenas
úteis, mas sao essenciais, é na administraçao do fluxo de processos .
.
-Padrões precisam ser adaptados ao tempo razoável para os vários níveis
nos processos judiciais a serem completados e entao medidos em uma
base para garantir que os padrões estejam sendo atingidos. Na América
Latina, os códigos normalmente identificam estruturas de tempo
baseadas em pesquisas acadêmicas, mas eles nao sao um resultado de
discussão institucional, debate e acordo geral. Como conseqüência, são
ignorados e nem mesmo são sistemas estabelecidos para dar retorno
sobre quão bem os padrões estao sendo alcançados.
Os sistemas dos tribunais latino-americanos não
têm tido o benefício de instituições dedicadas a prover informaçao sobre
as atividades de outros sistemas similares. A necessidade de tal
assistência é ciara ao indicar como outros sistemas de tribunais
35
judiciário, como assegurar mais transparência nos procedimentos, corno
reduzir atraso e como aperfeiçoar a administraçao dos sistemas.
Nos Estados Unidos, o National Center for State
Courts, o Institute for Court Management, o Institute for Judicial
Administration, e o National Judicial College e várias associações
profissionais tais como a Association of Court Management, a
Conference of Chief Justices e State Court Administrators em suas
conferências de uma forma ou outra fornecem troca de informação
corrente e estruturada sobre as atividades em aperfeiçoamentos judiciais
nos diferentes tribunais estaduais e federais (Page, 1994).
Assim, um juiz ou administrador da justiça,
interessado naquilo que outras unidades judiciais tem feito para reduzir
atraso ou centralizaçao de funções de notificação, tem várias fontes para
descobrir o que outros tribunais éstao fazendo na área. Na América
Latina, uma estrutura permanente para fornecer troca de idéias está
faltando (Page, 1994).
Os sistemas administrativos existentes na
América Latina estao quase completamente destituídos das ferramentas
conceituais de administração e gerenciamento modernos.
Observadores dos sistemas existentes não
podem evitar e apontar procedimentos de costura dos autos
manualmente, a ausência absurda de automaçao e alguns sinais de
administraçao moderna. Se for encontrado um computador em um
36
haverá de que o juiz tenha comprado o computador com seus próprios
recursos.
Os sistemas administrativos nos tribunais da
América Latina nêo possuem uma categoria de administradores
profissionais. Muito das pessoas e posições de administração nos
tribunais ascenderam através dos nfveis e atingiram suas posições pela
antiguidade. Muitos possuem excelente qualificaçêo e dedicaçêo, mas
algumas veies têm dificuldades em vislumbrar um sistema que funcione
diferentemente daquele do qual sêo o produto.
Os sistemas de tribunais latino-americanos
precisam de um influxo de administradores profissionalmente treinados
com formação acadêmica em administração pública e privada e
experiência como administradores em outros setores inclusive o setor
privado.
Certamente, a experiência tem sido a mesma
nos Estados Unidos. Apenas recentemente administradores profissionais
com diplomas em administração dos tribunais ou áreas afins têm
começado a predominar na alta administraçêo.
Os sistemas na América Latina geralmente
carecem da informaçêo sobre a qual as decisões administrativas
deveriam ser baseadas. Os sistemas estatrsticos sobre a carga de
causas judiciais sêo geralmente considerados imprecisos e não
confiáveis e tornam-se um outro exercrcio burocrático em oposição a
3 ' I
causas de atraso nos processos judiciais, então é difícil construir
programas para enfrentar aqueles atrasos.
Decisões para alocar recursos normalmente são
ou totalmente guiadas por uma fórmula, e.g. dez auxiliares por juiz,
ignorando-se a carga de causas judiciais, ou sobre considerações
polfticas. Conseqüentemente, mesmo que os sistemas dos tribunais
latino-americanos estejam desesperadamente carentes de recursos, em
muitos deles há significativo excedente de pessoal.
Há um número de assuntos organizacionais
essenciais que devem ser levantados na modernização dos sistemas de
tribunais. Correntemente, em quase todos os sistemas, cada juiz é uma
entidade separada com sua própria carga de causas, equipe cartorial e
acesso ao público. Há pouca centralização de funções comuns, tal como
notificação das partes. Cada unidade judicial está em seu próprio
mundo. Esta organização debilita a capacidade para se atingir qualquer
economia de escala.
o
sistema judicial da Colômbia teve de enfrentaro assunto organizacional quando criaram juizes sem rostos Uueces sin
rostros) para lidar com casos de tráfico de tóxicos. Para proteger a
identidade do juiz, nem mesmo membros da equipe em geral teriam
contato com ele. Os unidades judiciais estão reorganizadas para terem
escritórios centrais onde todas as causas estão mantidas e o público é
atendido. Os juizes trabalham com uma equipe pequena. O resultado
tem sido positivo para a administração do sistema. Em vez da razão de
seis elementos de apoio por juiz que era mantida anteriormente, o
38
juiz. Imagine-se o impacto financeiro de tal mudança em um sistema
onde as razões são de dez a vinte empregados por juiz.
Um assunto final e crítico é a necessidade de
introduzir -se o planejamento efetivo. Presentemente, os sistemas de
administração em vigor, com algumas exceções, sao reativos em sua
natureza, i. e., eles respondem às crises. Não há evidência de planejamento para o crescimento e desenvolvimento do ramo do
judiciário por um período mais longo. Não parece haver qualquer
processo de estabelecimento de prioridades e, a partir de então,
alocação de recursos, conforme as prioridades adotadas.
Os sistemas de justiça latino-americanos não
possuem a capacidade organizacional nem a capacidade programática
para absorver programas em larga escala. No nrvel da primeira instância
da justiça onde a assistência é .mais desejada não há capacidade
programática. Estas unidades são ocupadas por jurzes, secretários e
equipe cartorial. Os escritórios centrais nos tribunais que têm alguma
capacidade programática são aqueles que têm se tornado muito
atarefados e sem resposta. Se tal assistência for para este escritório,
haverá um grande risco de que essa assessoria possa servir para
afundar o sistema mais ainda.
As reformas tendem a ser puramente
legalfsticas, i. e., redigir novos códigos e levá-los através do legislativo sem atenção apropriada a todas mudanças administrativas que são
necessárias para o real atingimento da mudança desejada. A história da
América Latina é repleta de novos códigos que foram aprovados, mas
39
atenção foi dada
à
totalidade das categorias de atividades que eramnecessárias para atingir
à
verdadeira reforma.o
que é necessário é uma abordagem compreensiva e intensiva. Gerenciamento e administração não pOdemser considerados isoladamente do sistema de justiça para o qual estão
destinados a apoiar. Reformas legais não podem ser implementadas
sem planejamento e comprometimento com todos os ajustes na
administração dos tribunais.
Um novo código criminal introduzindo oitivas e
separando funções investigativas daquelas judiciais tem grande
implicação em estruturas físicas, novas organizações de apoio dentro do
escritório da promotoria e mobilidade do pessoal administrativo.
Comprometimento deve ser a idéia chave, para apoiar na provisão das
funções de apoio, se a mudança filosófica no novo código está para ser
alcançada.
Em resumo, não há tratamento rápido. Qualquer
instituição que tome a si a responsabilidade de desenvolver a
administração da justiça deve estar sabedora da longa caminhada que a
aguarda. Deve estar claro que, para realizar plenamente qualquer
reforma, serão provavelmente requeridos muitos anos de
comprometimento e trabalho contrnuo no treinamento, análise
organizacional e reconsideração para realmente atingir os resultados
desejados. Como o Chefe de Justiça Vanderbilt diz: "Reforma da Justiça
