A P R E S E N T A Ç Ã O
Indiscutível a oportunidade desta c01ltribuição do PROF. GE-
/<
RALOO WILSOX NT:NAX para a série dos Cadernos de Administração ~ Pública. Após encerrar-se a campanha política para a eleição do Presidente da República, do Vice-Presidente e de G(YZ/ernadores e Prefeitos, é bom que meditemos sôbre os dois instrumentos princi-pais de nosso regime democrático: - os partidos políticos e o voto. , E' bom que analisemos o grau de pureza e de eficácia dessainstru-lII<entalidade política, pois dêle dependerão a própria pure:::a e a própria eficácia das instituições.
Voto é meio, mio é fim. Assim também os partidos. JI as não há como traçar uma linha divisória nítida entre meios e fins; t~stes dependem daqueles e jamais se conseguirá aperfeiçoar a ação gover-namental através da escolha de titlllares realmente capa::;es e hones-tos, se não fôr perfeito o mecanismo de ~'eiculação da ~'ontadc popular - o sistema eleitoral.
É para esta realidade instante que o autor do ensaio nos chama atenção, com justa insistência. E o faz de modo preciso, com a autoridade que decorre de sI/a experiência no magistério, de se/l conhecimento de ciência política e de sua destre::a 110 analisar os problemas: aprecia a questão sob vários aspectos, a todos opõe sua crítica imparcial, para tôdas as dificuldades sugere as soluções mais indicadas pela teoria e experiência alienígenas.
De início, expõe os inconvenientes de ser o vota cOll'vertido, tela corrução ou pela demagogia, 1'111 instrumellto de opressão a
crevc os liIeios habituall1lcnte empreqados para corrolllPcr o voto, para dcs'Z'iá-Io de sua 'l'(rdad.'ira fillalidade .. e prcconi:::a as mcdi-das hábeis "ara c'vitá-los. {"(1ra combatê-los mesmo. e para criar
1/111 clima de' hOllestidade 1'11; (!UC o sllfrágio não seja 11111 simlflacro.
Os fUlldos finallceiros das agrellliaç6es partidárias le~'allta1!l-se
- explica o alltor - l1ledici/te contribuiçiies dic'ers(lS, frc(jiicnfc-mente dadas tara custear (/ cleição de candidatos sllscctic'cis de fm'orccer dett'rmillados il/ter,'sses illconfessáz'eis. Eis por que, em 7'ários PIlÍSCS, a lci <'cda quais]ucr contribuiçôcs dhsc gêl/ero. espe-cialmentc de pessoas ou elltidades q1/C mal/tellham relaç6cs comer-ciais com o GO'l',;rl/o c assim possam fàcilmel/te beneficiar-se. Xos Estados CI/idos, por excmplo, ê defeso às orgal/i:::ações operárias contriblfir para os partidos, ou comitês e agrupamelltos políticos. São também proibidas as cOllt;'ibuiçõcs político-partidários de quais-qller corporaçôes p!íblicas 011 pri7'adas, de bancos. de emprêsas dc
seguro, de empregados Pl;/1licos, de fados qual/tos forneçam matc-riais ali scrZ'Íços às re partiç IcS 011 'i/cnda m terras c tcrrcnos ao Estado, em suma, de todos os illdiddllos O/f grupos C/Jl situação propícia para rccchcr fa7'ore:: de candidatos 011 de quadros parti-dários clIJa elcição por alg1./Ila for111a auxilicm. Essa proibição estcnde-se a tôdas as illstitl'1'ções quc, por Sita fôrça. cconôlllica. possal/l il1fluir dccish'alllcl/tc lias eleiçõcs. C0111 o fim dc, ganiras cstas. cxcrcer o cOl1trôlc do !'odcr político através dos ca1ldidatos. Embora todo cidadao fossa cOlltribuir para campanhas elei-torais ou fUI/dos partidários. salvo lias mellciol/ados casos, ainda assim é possíz'cl lilllitar a ciJltribllição indá'idual, CiJ1110 limitada ê, reall1lcl/tc. IIOS Estodos [;llidcis. 11(10 obstalltc a dificuldade dc
con-trolar a Ol'SC1Tâl1cia da lei, l1dtC ponto. por callsa das várias moda-lidades dc burla.
em jaz'ores o jillallcic/JI:t'llío. pur 'partt' dt' tt'rcciros, de SULlS despe-sas eleitomis; c, principalmente, de o por u ma barreira a que enor-mes quantias se puh'eri:::,'J/l Il/tllla cOllcorrência publicitária desleal. perlliciosa aos l'róprios calldidatos e muitas '"â:::es demagógica,
São basta. porém. a lei, E' preciso que os órgâos da admi-nistração disponhalll de IIIJI liiecanislllo adequado para fiscalizaçâo
das disposiçiics legais, Yo descrez'cr as possibilidades de orgal1i-::â-lo, b,'1Il COIIIO ('S JIIeios de que de"'c dispor c os processos de
ação que tode adotar, (> autor detém-se cuidadosalllente: im'esti[Ju os exclIlplos de outros países /,or Ne obscr7:ados, cOlno os Estados L'nidos, a 111(!laterra c (/ Frallça .. seleciona os dados c critérios úteis, a(illllltlados pela cxpcrihlcia estrall[!cira; discllte palito por palito as '(.mlta[!eI1S e incom'C/liclltes dos procedilllentos ,:ários .. apresenta, enfilll, 111110 contribuição z'aliosa para a soluçiio do raso brasil,iro.
Xa parte final do ensaio,
°
autor exalllina CO/li 10IlnÍ','elespí-rito crítico os turcos progressos da nossa legislaçiío pertinel1te ti
matéria: ~'crbera a illexistêllcia de dispositi~'os e dc açi/o admillis-trati~'a eapa::es de conter os gastos eleitorais e tóda a sua cadeia de efeitos maléficos .. comellta as falhas de 1I0SS0 processo eleitoral. que é difícil de burlar materiallJlellte. //las lIâo está efica:::11lellte protc[lido cOlltra as técllicas de corrução; e eOllclui que sàlJlente após sU/,erarlJlos êsse estágio dc empirislJlo legal é ijlle podereJllos ."J/lear nosso ambiellte político c tornar a eleiçiio pelo 7!OtO lima /'rática reallllel/te del//oerâtieo. C/li lugar de UI// prizilégio dos 1IIois
faz'orecid os pela fort IIna.
pcs-(l própria nação, pois a educaçeio política do P07}O é, afinal, o melhor
caminho para alcançar-se o progressi~'o aperfeiçoamento das cam-panhas partidárias e dos processos eleitorais, atingindo-se destarte
li 11m refillado proccsso político, fiel da balança do ~'crdadeiro rc-gime democrático,
Rio, 1-1 de oU/llbro de 1955,
II
IH
íNDICE
o
sufrágio e a democracia representativaOs recursos financeiros para as campanhas politicas o.
O fir:anciamento eleitoral e as corporações o • • • • • • • • •
IV - Limitação dos gastos eleitorais
V - Legislação comparada
VI Resultados práticos das leis e regulamentos de repressão às práticas corrutas ... .
Indicações bibliográficas
LER E ANOTAR
Ó leitor avisado lê sempre de lápis ou caneta em pu-nho, sublinhando, destacando, registrando, comentando o que lhe parece digno de atenção ou crítica.
A fim de criar ou estimular nos leitores o hábito inteli-gente da leitura anotada, os Cadernos de Administração PÚ-blica contêm, na parte final, quatro ou mais páginas em branco, especialmente destinadas a rewlher as anotações de cada leitor.
tsse hábito capitaliza o esfôrço do leito}' e estimula o processo de fixação, no cabedal de conhecimentos de cada um, das coisas lidas e anotadas.
Se ainda não o cultiva, por qut" não começar 19ora, neste Caderno?
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I - O SUFRÁGIO E A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Quando falamos em eleição política, temos necessàriamente que considerar os conceitos vi-gentes de democracia representa-tiva, bem como os procedimen-tos relativos ao ~ufrágio e à di-nâmica da maquinaria eleitoral. impulsionada pelos partidos po-líticos.
N uma democracia representa-tiva, o sufrágio
é
o meio pelo qual o povo elege seus represen-tantes. Portanto, o voto consti-tui a fonte da qual emerge dire-tamente a autoridade política, em tais regimes.O sufrágio, como tôdas as coi-sas criadas e vividas pelo ho-mem, está sujeito às mais diver-sas formas de corrução, quando os povos não se acham suficien-temente educados para a vida po-lítica. Aliás, é óbvio que a edu-cação moral e cívica do povo tem
marcada influt'ncia 110 processo
d-citoral.
Para que a,; eleiçlie~ sejam morais, Illuito influem os parti-dos políticos, já que uma de suas iu nçlies essenciais é j tlô'tall1ente a educação das massas.
:\s atividades políticas movi-mentam-se 110 sentido de
conse-guir o contrôle da ação governa-mental: e se organizam: e obtêm expressão nos partidos políticos. ~Cma vez organizado, o partido político procura estender sua in-fluência . . -\dquire adeptos e pro-pugna por alcançar aperfeiçoa-mentos ideológicos e benefícios materiais para o~ que compõem os seus quadros.
CADERNOS Dl:; ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
l,artidu:; !lU ;.;rup' s()cial é: [11"1)-funda, portanto. Para :'IERRIAlIl
f GOS:-';ELL. "o partido político pude ser l'o!1~iderado C0l110 um
tipo de grupo "ocial \"inculado
a,) c(,lltrôle da soc·iedade. exer-ciclo ê~se contrôle atra\"és cio go-\·êrno, . \pói3.-se em tenclênci3." psicológicas fundamentais, 110~ illterêsses sociais ou econômicos; des~I1\'ol\"e sua organização pró-pria e atrai seus adeptos; adqui-re seu st'7IIdard c sua técnica pro-fissionais c, ~ scu tempo, suas
t radiçõc'>, teJ1(!{>llcia~, preoi"po"i-c:ríes .... , (1),
Cnn~tituind() (), partidos polí-ticos parte rele\"ante na dinâmica da democracia representatiya, merecem a maior atenção daque-les que t\'m o pnJpl')sitn cle com-I ,atrr a~ pc'ática,; cnrrutas nas ";:I111])an11a.- e!"itorais, E' claro !!11E', além (boi'" a luta contra fi ilícito eleito,'al dc\c abranger não ,;bment!: 05 políticos e os parti-dos, mas também O~ chamado~
(O 111 i t [~s. ou associações illd (' pcn-dentes. bem como quaisquer pe~
"DaS que incliYidualmente ou em
grupos pratiquem a corrução. Com o surgimento das grandes corporaçi5es e it medida que o
Estado passou a inten'ir direta ou indiretamente na economia, os grupos prejudicados ou benefi-ciados pelas leis ou
regulamen-t03 de interêsse econômico pa,,-saram a organizar-se, a fim de combater ou defender
candida-til; ou plataformas que melhor .c[\,issem aos seus próprios in-terêsses. Surgiram, então, na história das democracias, os cha-ILados grupos de pressão, que procuram influenciar o eleitora-do, em apoio de certos candida-tos ou plataformas; e que
de-i 'ni:i pressionam os legisladores
c ()s chefes do Executi\'o para que adotem s:us pontos de \'ista. , \ história dos grupos de pres-"ão já é \'olúmosa hoje em dia; mas a açii,) rl,;les está mais ou menos conti,: I ou atenuada por legislação ;il'rnpriada, nalguns países.
E' preci~all1e!lte !lO decorrer
d0S pleitos políticos que êsses
grupos de pressão encontram n,ais facilidade para atuar em seu próprio benefício; e os seus nrdadeiw:i interessados e res-ponsáyeis adotam mil fórmulas dissimularias de ação para ocul-tar-:<e.
(1) CHARLES E. MERRIAM e HAROLD FOOTE GOSNELL, Thc
Algumas nações democráticas têm legislado para prevenir ou punir as práticas corrutas. :'vIas. como sói acontecer, a legislação não basta quando o POYO não
está suficientemente educado para cumpri-Ia e fazê-Ia respei-tar. ::\Iesmo assim, os resulta-dos práticos dessa legislaçãu contra o ilícito eleitoral são sa-tisfatórios, pelo menos num eiei-to: - e\'itam a gnzi'ralização de práticas corrutas. que poderiam d ~svirtuar a democracia rtpre-;;cntativa. tornando-a uma far>:l (lU, ainda, tão altamente ()llerO~il
que ,;ó os ricos teriam possibili-dades de eleger-se,
::\I uitas da~ revo!llçúe" ll:l
. \Illérica Latina têm sua raz:t(' dé ser na descreIlça do,., PU\'ú~ ante a corrução generalizada clCl" partidos políticos e dos candida-tos aos poscandida-tos representativos, Constitui t1m exemplo de revo-lução elêsse gênero a que eclo-eliu na República Argentina. em
19..J.3, conforme se conclui elo ato
elo Govêrno Revolucionário di~
"ol\'fl1eln n~ partidos políticos:
"EI Jliu,'i:nicJ/to rfi.'tJI!!civl1ario
de .;. dt' fUllio fllé tOller térmiJlo aI grm.'t' prorcso d c corr Il pció 11 dc las p}'ictit'oS tolíti,as y dec-lorales, ", OUt' !tI.l orr;aJ/iwcio-IlCS parlidar:;!" J/I) rcstoJ/diall ni
r,')'polldell OI ,1 tr,-,,'(Iltc (l la r,'<!lidad de 1,( : :ci,.l i"nlítíc(/ de la hación, /li SOi: i-'frL'cL'l1t"ti7.'czS de h: (~ltf(>Jl:i4..-·L~ ot:"nii_;" ;.~:(:·OJl,?! ."'-or
haber deSll<l!l!r,z/iDluio .IH jllll(ÍÚIl específica, contrariando clL'JIlCI1-td!'t~.s }l o)"}}! o::;" de i~ticu.s toiiticas.
/I,','tllidt) d,! fraHde', dt'l SlIhorJlo
\' dt' ld .~ t'i;lIZid~L! (1..i;;~'1 (i,.}H{~.\·
de
IHC!;" y hacicnd" de los [,01(-/it.';"os tLlrtic!t!l:rt'S ,:'.!S j:",>:t's. (on urzlidu tottll de 1(1:,; lc:'!,r::in:(;~-ln-t<r,'sc.; dt' Itr t<Ítl ;<1," i n:'Ci'C!c' d,' lJissuiil(il~1I li:, !t,," f'<!l'tido,; j)uli';\'(ls, de 31-1l-1t}·+c~! (.2J.
Para ('nllY('rH.'t':~ as !l;~l;-:::-:~t~. lr~uitus rlginlt:; pl\l:~~· .. > J.~ furtes {~ ll.uita,; ditaclllr:," ;',;l:~,,':. UHllU L,·!ol/ans. na ~l1a ~-~:...:,e (1,· a~~en sã;, cunhecido, fat. I,'; caracterÍ-zadores dos excc,,' I" cle cClrrl1çãn que tanta (lescrel'ça iu;unc1em 2' I eleitorado e CJue tanto flc,,'.-ir'::::l!ll
as oel1locT<lcia ~ rc'rr",-"t,\t; ":",
(2) SEGUNDO V, LDiARES QtJINTA!\A, Lu!? jJailidul! 1,,_,1!1
Illstrumentos de Gobirr71O (Editorial Alfa, BlH"10~ Aire~, 1 ~L16 i.
11 -
OS RECURSOS FINANCFlROS PARA AS CAMPANHAS POLíTICAS(>s rCCln,()S iinélnceiros da5
':<êmpanhas eleitorais provêm ge-ralmente ele três fonte3:
(l) contribuições dos aS:iocia-dos-ou afiliados dos partidos, as quais ~ão mais ou menos cons-tantes, mas representam, no COI1-j unto, em geral. 11m peql1eno va-lor;
li) auxílios materiais e finan-ceiros concedidos pelos governos. X o Brasil. por exemplo, a cédula única - em têrmos de custo de material e despesas de transporte - constitui um auxílio financei-ro indireto. Outfinancei-ros exemplos encontraríamos na França, em que o goyêrno estipendia as e1ei-,ões, oferecendo a maior parte uas facilidades necessárias ao pleito;
c) contribuições de terceiros, ou seja, dos eventuais beneficiá-rios do triunfo dos partidos ou das plataformas políticas.
X este último grupo encon-tram-se, de comum, comercian-tes, industriais, homens de ne-gócios, os quais, animados por objetivos imediatistas e pessoais. concorrem para formar o grosso elos recursos financeiros dos par-tidos. _\inda que movidos por propósitos aparentemente sociais, Jlão deixam de ser oportunistas. pois que, quase sempre, o que predominantemente almejam é a vitória dos seus pontos de vista. coincidentes com os seus interês-ses pessoais. ~Ias, por serem oportunistas os propósitos de suas contribuições, os doadores procuram acobertar-se com a ca-pa do anonimato, fazendo crer que o dinheiro oferecido pertence a alguma associação ou grupo de homens livres e de boas inten-,ões.
puliticos e dos gastos respecti-vos, nas lutas eleitorais. Em al-gumas ocasiões, a opinião
públi-C2 chega mesmo a
surpreender-se, indagando de onde provêm i:. bulosas quantias despendidas em campanhas políticas. E em numerosos casos t",m até muito iundamento o temor de que êsse dinheiro se destine a assegurar medidas contrárias ao interêsse público e favoráveis a grupos de pessoas ou a emprêsas.
O financiamento das campa-nhas eleitorais para Presidente, nos Estados C nidos da América do ::\ orte, apóia-se nas contribui-çr.es individuais e em variados
1 e<:llr~OS, como, por exemplo, os
c1:amados banquetes Jacksoll and Lil/colll Da)' Dillllcrs. segun-do relata HL'GH A .. BONE, quan-do estuda a composição quan-dos fun-dos financeiros das campanhas politicas de âmbito federal (3). Xos países onde não sejam proibidas contribuçiões de sindi-catos e uniões de trabalhadores, certamente aquêles dois citados processos de angariar fundos ou não existiriam ou perderiam tô-da significação. Por exemplo, não ha\'Cria clima para os
Jack-SOil and Lilleolll Day Dilln.-rs,
nem, digamos, para a \'Cnda de 1;\To,; autografados. (~sse ex-pediente foi utilizado nos Esta-dos C nidos em 1936. Vendeu-se, à razão de 100 dólares o exemplar, o Book of Dcmocratic COIl7.'clltioll, com autógrafo do PRESIDEXTE RooSE\'ELT. Tal pratIca, posteriorme,nte, em
19-1-0, foi considerada como
po-litical raekctecrillg.)
H L'GH :\. BOXE ainda esclare-ce que as contribuições de famí-lIa S~ têm tornado altamente im-portantes, como fonte de recei-ta, especialmente para o Partido Republicano. Em 19-1-4, oito fa-mílias contribuíram com mais ou menos meio milhão de dólares, para a causa republicana.
:-\ contribuição de família é um tipo de donativo destinado a contornar os dispositi\'os de lei que consideram ilícita qualquer contribuição individual superior a
5
000 dólares. Tais dispositi-\'os se consubstanciam no Hatel!/!ct, de 2 de agôsto de 1939,
modificado, posteriormente, pelo Bankhead .--1ct, em 19 de julho
c:e 19-1-0.
8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇ . .\O PÚBLICA
E?~~F c('·;1tribllições de família, nos Estados l"nidos. ating-em a cifras a-tronômicas ..
A
gt;isa de ilustração. e:s alguns dadosCOI1S-t,mtes do R-rort of S('I/at('
Calll-.vaio/! E.r"olditurcs Comlllittc(',
19+-1-. f)ágs. 140 a 151: ".\s
fa-míli:ls Dl1Pont e Pew deram mai3 011 menos 100 000 dólares;
os :\1eI011'; contribuíram com 60 000; e os Rockfellers com 52000. 05 \'andcrbilt, Guggen-heim. )'IcCormi,'k e :\Iilbank doaram cêrca de 30000 cada. Xa mesma ocasifio as famílias Field, Higgill~ e \\'amer contribuíram
com ?O 000 dólares. ou mais,
ca-ela l1ma. nara o Parti:io Demo-crflt:ro." (4)
t"ltim"mente tem lugradu grande dE'sem'oh'ill1C'nto, nos Es-tados l"nidos, a criação ele co-mit~s independentes. ou não afi-li;l.dos. t.55e5 comitês. de conmm,
conseguem angariar vultosíssi-mas fluantias para as campan!1as polít;cas.
Freqüentemente ,,;lo contorna-das as cli,f)osições flue proibem
".S e1ilnrêsas ele seg-uro e as
cor-porações \0Tc::>rcirtis e industriais de rrntrih1írcm nara os comitês
políticos. Com efeito, se é
ver-dade que. nominalmente, não contribuem as emprêsas ou cor-porações. de fato, entretanto. istú "ão tem impedido que certos gru-pos, como o de corretores de se-guros, obtenham fundos para campanhas eleitorais, encobrin-do as emprêsas. no caso as de seguro. :\Ierece lembrar-se o que se passou em 1944, quando o "Comitê do Povo para Defen-der o SeRuro d~ Vida e a E~o nomia" recebeu uma grande so-ma em dinheiro (70000 dólares) dos vendedores de seguro e de outros agentes, para propagar que a administração ROOSE\'ELT estava dastruindo o seguro de vi-da e os il1Yestimentos (5).
Xoutros países, êsses agrupa-mentos políticos são pouco ge-neralizados. Em geral, são o~ próprios partidos que não os consentem. por receio de enri-quecimento pessoal d~ seu" com-ponentes, com o dinheiro arreca-dado para a constituição de fun-dos que, nominalmente, se desti-nam a iim diverso. Ouand0 atuam êsses comitês não- políti-cos, os partidos se acham ror trás dêle's. E CJuando os parti-dos os aceitam e com o e5CO:)0
(4) HCGH A. BO~E. op. cit., ptíg. 6~'7.
de evitar as limitações legais ou regulamentares, estabel:cidas para os gastos H:1S campanhas
eleitorais.
As contribuições das entidades operárias ~:") igualmente veda-das nos Estados Cnidos. Com efeito, em 1943, com a promul-gação do War Labor Disputes
Aet, popularmente conhecido co-mo al1tistrike lav.! (25 de junho de 1943), ficaram proibidas as contribuições das organizações trabalhistas para as campanhas lJolíticas. Posteriormente, essa disposição foi consolidada pelo Hartle)' Aet, em 1947. ~Ias não obstante essa proibição, os sindi-catos e uniões obreiras, por vias indiretas, despendem grandes quantias nas eleições primárias e no registro de eleitores.
Também são proibidas as con-tribuições dos funcionários pú-blicos, nos Estados Unidos, por disposição de lei (Tlze Civil Serviee Rrform Aet, de 1883).
o
Pel1dlctol1 Aet vedava a qual-quer funcionário púbho dos Es-t~!dos l.:nidos solicitar ou rece-roer qualquer auxílio, subscrição ou contribuição para qualquer ~~'opós;to rolítico.c\ lei de 2 de agôsto de 1939, Hate/z Aet. proibe a pessoa em-pregada em cargo administrati-vo. e na forma (;ue prescre\'e, d~ empregar sua autoridade oficial para o fim de intervir na elei-ção 0~1 indicação de candi-lato ao cargo de Presidente, de elei-tor pr~sidel1cial, de membro do Senado ou da Câmara de Repre-sentantes, de delegado ou comis-sionado nos Território~ 011
pos-sessões insulares. Esta disposi-ção foi ampb'.,:la pelo E,:nl?11cad
Aet. de 19 de julho ele 19-+0, que est:,ndeu a proihição às pessoas empregadas em postos adminis-tratiyos dos Estados, de '1ua1rFler subdiyisão polític~. ou de muni-cipalidac]e. bem como a funcio-nários das corporações existen-tes ne~sas áreas políticas.
IH - O FINANCIAMENTO ELEITORAL E AS CORPORAÇõES
Nos Estados L-nidos, a legis· lação federal contra as práticas eleitorais corrutas já em 192.' vedava as contribuições de ban-cos nacionais e de outras corpo-rações priyadas de âmbito fe-deral. The Federal Cornrpt Praeticcs Art, de 1925, proibia que um banco nacional ou U\11;J. corporação organizada por auto-rização de lei do Congresso au-xiliassp financeiramente a
elei-ção de funcionúr:os políticos. Es-t't lei, 011tro"3im. vedava aos can-dic1:J.tos. cOl11itê~ DOlíticos e ou-tras entidades (Iue aceitassem ou recebessem C'Ontribuições prm"in-das dessas fontes.
São as seguintes as penalida-des prrvistas na aludida lei, para os il'fratores de seus
disnositi-YOS: as ("0rí'();tlçi)es por~erão srf
:y.tJ1taclas até o montante de 50::10
dólares; ao seu gerente ou fun-cionário, que consentir na
vio-!ação, aplicar-se-á multa até 1 000 dólares," ou prisão até um ano, ou as duas penas, cumula-ti,"ament", .
); o caso de corporações públi-cas, a lei é até mais severa. E aos titulares de seus cargos, que infringirem as disposições legais, impõe, em acréscimo, a pena de demissão. São aplicáveis ao cas() o Hatch ,-let e o Banklz-ad Aet,
qne em suas proibições se refe-rem às corporações públicas de qnal<lucr espécie, sejam as con-troladas l~clo GO\"êrno F~deral,
através de suas agências, sejam as delynclentes das administra-çiies estaduais. municipais ou de outras subdivisôes políticas. se-jam ainda mesmo simples insti-tuições financiadas por emprés-timos ela l-nião. (los Estados ou dos ~
r
unicípios.uu empresas que tenham
contra-tos de seryiços com o Govêrno, durante a vigência dêsses con-tratos. .\ lei estende-se a pes-soas que, ao Govêruo, prestem serviços pessoais, forneçam ma-terial, provisões ou equipamen-tos, ou vendam terras, se o pa-gamento se efetuar, total ou par-cialmente, por fundos aprovados pelo Congresso. As penalidades
para yiolaçào déstc::, di::,positivos são: multa até 5 000 dólares 011 prisão até cinco anos.
I lá ainda outras corporaçues, indicadas no Fublie L· tilitv H old-illg COJ/lpall)' Aet, de 1~j5, tam-bém proibidas de contribuir por qualquer meio ou modo para can-didatos, partidos políticos, comi-tês ou associações que visem a fins políticos.
"Cada operação diferente na leitura exige um novo passo no pensamento, e, assim, as notas feitas nos vários estágiIJs dêste processo exprimem a variedade de atos intelectuais realizados. Se uma pessoa procura apreender a estrutura de um livro, pode fazer várias tentativas de resumo de suas partes principais, antes de contentar-se com a apreensão do todo. Resumos esquemáticos e diagramas de todos os tipos são úteis para separar os pontos principais dos secundários ou tangenciais. Quem pode e quer marcar um livro deve sublinhar as palavras e sentenças importantes, à medida em que forem surgindo. Mais do que isso, deye anotar as mu-danças de significado, enumerando as páginas em que as palavras importantes são usadas, sucessivamente, em sentidos diferentes. Se o autor parece contradizer-se, deve fazer-se alguma anotação nos lugares em que essas inconseqüências ocorrem, marcando o contexto para possíveis indicações de ser a contradição apenas aparente."
IY - LIMITAÇÃO DOS GASTOS ELEITORAIS
U e1e\'ado custo das campa-nhas políticas impressionou pro-iundamente os responsáYeis pela moralidade dos pleitos, em certa época. Thc EI/glish Corrll!'t al/d Illcqal Practiccs Act, de 1883. (lesDert'~l1 a atenção elos E~ta
C!I)S l-l1j,.:US p~r;, li fato. Eis com() j.\'.:ES K. POLLOCK ~e refere ao~ cic:ws c1es~a lei: "F.;: 18CJO \'0-t;l\·a-~c. em ::\ O\.~ York, a pri-meira ki co'ür;]. as prúticas cor-mtas. E~ta foi ele limitado al-cance e além disso era defeituo-~a. ::\;;'0 regula'.'a os comitês po-liticos: dizia resp:,ito sàmente aos gastns (hs candidatos. De qualquer maneira, era um prin-c;pio; e, ao mesmo tempo, uma rlemonstraçflO de que o interêsse púhlico despertara para o a~ ':.:nto." (6)
Em 1907, uma lei yinha proi-[,ir que os bancos ou corpora-ções contribuí:::sem com dinheiro para eleições cle Presidente, Vi-ce-Presidente ou membro do
Congresso. Os resultados foram quase imediatos, como informa J \OXE: ., Durante a campanha de Fi08, ambos os partidos (7) adularam como norma o princí-pio da publicidade e das finanças ús claras. no tocante aos dinhei-ros recebidos ptlra a campanha, não obstante só exigir a lei -(' essa era uma de suas deficiên-l·ias - que a publicidade dos gas-tos poderia 5er posterior às elei-ções. 1.)111 ano depois, aliás, foi emendada.
E
as emendas exigi-ram publicidade anterior às elei-ções, bem como limitaram as(6) JAMES K. POLLOCK, Party Cam}Jaign FundI! (Nova York,
j!l26), pág. 8.
qualltia~ que CJ~ candiJato~ ~l Gleputados e senadores poderia:>! llespel~der. :(~,;sem candidato,; l'artid;iriu~ ou independent?~. ,\ Lei ele F11 O. l~e'te particular. ,1i,,':)s <1ê illrma idêntica . . \m· hl::'. porém. dispensaram especial e quase exc!usi\'a atenção :lu contrôle elos gastos eleitorai~ " só se ampliou a ação moraliza-dora ela lei Cjuando. em 1925, iui promulgado o Fedcrtl! (o)')'Uj" Practiccs Ael.·' (8)
T
á em 1920 todos os Estac.1u-;ha~'iam elaborac.1o I",is sôbre ,\ matéria. Outras leis federais c estaduais limitaram por modo" "ários a extensão dos gastos e fi J:lontantr das contrilmicõe".
1ic!l1 (c~L!.l'~' t;ruibira111 as düaç,:;c . .:
(~~~ b:\1lt"'.i:-:. l'orpo~_-0.ç,~;es r elnprt-·
~'tS c()nC'('~si{ i~1:!.!·~as de :=:tT\·iço..:
d ,nilidade l'ú111iezl . . \L·õOl
di,-~'!, 81gu1l1:l.S di~po~iç(-)C',~ l~gai-..;
1; ;-;titl1ír:lnl para o:, tc.:;nurê'~r(i';:'
(:u . ..;
p1rti(1(J~~ p(tlÍriç\).:; a n1J:-ig~i. t,.ritdaele de mamer '.Dia perr::i-t:l é'untal1ilizaçi!o dels di '1heir(l, rz:cebidos e elos g:1:'t05 efet\1aclo;~.a ,~il11 atenuando r.;; efeito;; orgí:\-l\15 da~ c1espe~as Cl)j~, as camí':l-llha,; política;; e redm':mlo se!l~: yclmente a, prátil':;.~ ,"xrn'cas.
Objetiyo de tô:;as essas pro','i-cIências: det11C'rati:a,' o sufrá-gio. e\'Ítando que os j'r"tos po-liticos sejam acessÍ\'eis somente 8.()~ rie'O;:: é' ao:; a11112"OS d0S ri('()~.
v -
LEGISLAÇÃO COMPARADA
o
Bl1llkhcúd .:le! (lei federal elos Estados C nidos, de 19 de julho de 19--1-0), em sua seção 13,declara atiyidade política perni-ciosa e por conseguinte ilegal: tôda contribuição pessoal, direta ou indireta, que exceda de 5 000 dólares por ano civil, ou por campanha de candidato ou can-didatos a cargos eletivos federais. ou a comitês ou a organizações ~imibres que yisem a prOl11oyer, divulgar ou adyogar a indicação ou a eleição de candidatos aos cargos mencionados, ou simples-mente a propugnar pelo êxito de um partido político no âmbito nacional.
O Estatuto Orgânico dos Par-tidos Políticos da República :\r-gentina (I. o de agôsto de ] 9--1-5) . em seu art. 105, dispõe: ., Qucda cspecialmente proibido: a) la llccptaciÓIl de donaciol1cs anóni-mas. Los d01lantes podran i11l-poner 1.'1 cargo de que Slt n011l-Tirc 1/0 se tHbliquc: p('ro los
par-tidos deberall siempre cOllscr/JOr la documentación necesaria para acreditar COIl claridad el origCll de la donación."
O legislador argentino não prefixou nenhuma limitação de quantias, doações ou legados para a formação do patrimônio dos partidos políticos, nem para constituição dos fundos destina-dos às campanhas eleitorais. l\Ia~ no mesmo art. 105 indica as doações ou contribuições proibi-da: "b) la aceptación de apor-tes o dOllaciones provenienapor-tes de cmpresas concesiollarias de ser-'vicios }' obras públicas de la N a-ción, pro'uillcias, municipalidades o entes autárquicos, de empresas que c.rploten juegos de azar, de asociaciollcs o autoridades cs-tranjeras o dc conlratistas o
1'1'0-'Vcedores lzabifuales de la adllli-lIisfración pública."
"c) los aportes o dotIGcioncs de fUl/ciollarios o emp/eados de la administración pública, ell for-IIW directa o illdirecta; d) los aportes o donaciol1cs de orgalli-::aciollc s obrcras. el! forma dircc-la o illdirecta."
Examinando-se, 110S diierentes
países, a legislação que e1ispõe sô-bre limite ele contribuições e gas-tos nas campanhas eleitorais, no-ta-se que na maioria elos casos e1edicam mais atenção ao contrô-le dos gastos. Isto porque parece l:m tanto inócua a limitação das contribuições, em virtude dos muitos artiiícios capazes cl~ con-torná-la. Basta lemhrar as fan-tásticas contribuiçi5es das famí-lias ricas nos Estados l.-nidos, a que nos referimos páginas atrás e que constam do citado Report oj Se/wtc' Call1paign Ex-tcndilllrL's COJ/ll11itt{'{'. Essas doações constituem um exemplo do processo comumente usado para burlar o Emite de contri-buição pessoal: quem deseje
fa-zer uma doação além do limite estipulado, tem o recurso de dis-tribuir o valor da contribuição pelos nomes de parentes e ami-gos. Portanto, pela dificuldade de fiscalização, é de eficácia
rela-tiva a limitação das contribuições individuais.
A experiência dessa legislação sôbre práticas eleitorais corrutas indica que são mais eficazes as limitações dos gastos dos parti-dos políticos, parti-dos candidatos e dos comitês independentes e as-sociações congêneres, do que as tentativas de cercear as contri-buições.
.-\s leis deitorais da Argen-tina e do Brasil não fixam quais-quer limites para as contribui-ç(jes individuais.
par-16
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAtidos e contribuintes, porém, não lhe deram integralmente essa in-terpretação. Ao contrário, pas-s~ram a atuar admitindo que o limite de 3 000 000 se impunha a cada comitê partidário, isola-damente considerado. Dêste modo, o comitê nacional pod'C'ria receber ou gastar a primeira da-quelas ~0111as e assim também ca-da comitê local." (9)
A legislação federal nos Es-tados l' nielos também estabele-ceu limite para os gastos pessoais dos cand;datos. ~Ias tais limi-tes se referem estritamente às despesas relativas às operações eleitorais, durante as campanhas políticas. pois qu'C' o mesmo Fed-eral C orru pt Practiccs Act ex-clui dos montantes pr~\"istos as despesas de viagem, hospedagem, telégrafo, correspondência, tele-fone e outras.
O candidato, porém. fica su-jeito aos limites estahelecidos pe-las leis P5taduai~. quando as so-mas seiam menores que as fixa-das na lei ferleral. E pode efe-tuar gastos até os seguintes mon-tante::;, se a legislação do Estado r:fo nresr-rc':er 0\1Í1'05 menor:s: <1) a ::;oma de 10000 dóhres, se é c:>:ldié1ato a senador, ou a
soma de
2500
dólares, seé
can-didato a deputado, delegado ou comissionado residente;b) uma quantia idêntica à que se obtém multiplicando 3 centavos de dólar pelo número total de votos emitidos na últi-ma eleição geral para todos os candidatos ao cargo a que o con-corrente aspira.
Esta soma, no entanto, não pode exceder em nenhum caso a
25 000
dólares quando se trata de candidato a senador, ou a 5 000 dólares quando se trata de candidato a deputado, delegado ou comissionado.Na Inglaterra, também é li-nlÍtado por lei o montante das despesas eleitorais do candidato. A quantia varia em função do lugar das eleições (se em zona rural ou urbana), bem como quanto ao número de votos obti-dos nas el'C'ições anteriores.
A lei inglêsa estabelece pesa-das penalidades para os casos de gastos que visem a exercer pres-são sôbre o eleitorado, para a falsa declaração dos gastos elei-torais e, também, para os gastos r:ão permitidos pela autoridade eleitoral.
X as eleições de 1945 e 1950 foram fixados por um acôrdo in-terpartidário limites ainda mais baixos que os previstos em lei. A mais recente restrição incluí-da no Reprcsclltati,'c of PcoPle .ict, de 19-1-9, é quanto ao núme-rc de automówis utilizados para a campanha, mesmo se doados. "Impôs-se êste limite (um car-ro para 1 500 eleitores em muni-cipalidades menores e para 2 500 nas maiores) com o fim de su-primir a vantagem que se supu-nha terem os conservadores, em \'irtude do grande número de carros que pos~uíam ; mas, real-mente, parece que não trouxe vantagens nem para 11111 lado
nem para o outro." (10)
Na República Argentina, o
Estatuto Orgânico dos Partidos Políticos, em seu art. 109, dis-põ,:, sôbre os gastos dos candi-datos, sem e~tabelecer limita-ções, impondo-lhes unicamente a obrigação de apresentar uma conta detalhada das quantias re-cebidas e despendidas, 110 prazo
rle 60 dias subseqüentes a cada eleição . .-:\ lei argentina dispõe.
ainda, quanto à obrigatoriedade de serem essas relações de gas-tos incorporadas na prestação de contas dos partidos políticos respectivos, as quais, após se-rem examinadas pela Côrte de Justiça, são publicadas para o conhecimento geral (11).
O sistema de limitação dos gastos dos candidatos, adotado na Inglaterra, parece-nos práti-co e não se presta às burlas: ".-\ quantia em dinheiro que pode ser gasta por um candidato ou em seu favor é limitada por lei do Parlamento, mas, apesar de tudo, é considerável. O gasto máximo permitido consiste em \:111 qllalltlll11 baseado no número de el::itores registrados na época das eleições, acrescido de uma outra quantia. O limite por elei-tor é de 6 pences numa divisão de condado; de 5 pences numa divisão municipal simples; e de 3 pences e 3/4 numa divisão mu· nicipal dupla." (12)
T.
F. S. Ross ainda apresenta outras informações interessantes sAhre o que legalmente pode ser gasto na Inglaterra emcampa-(10) M. CARTER GWEXOOLEN, JOHN C. RANNEY e JOHN H. HERTZ, Major Foreign POlcer.~ (Harcourt, Brace & Co., Nova York) , pág. 63.
(11) SEGUNOO V. LINARES QUINTANA, op. cit., págs. 413 e 414. (12) J. F. S. Ross. Parliamentary Reprellentatioll (Eyre &
18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇ.:\O PÚBLICA
nhas políticas. Esclarece que aos limites legais podem acrescer os candidatos as suas despesas pes-50ais declaradas de boa fé. O gasto máximo permitido por can-didato, com tôdas as ati"idades
ela campanha política, "aria nu-ma zona rural nu-mais ou menos d~ 900 a 4400 libras: na maio-ria dos casos, porém, é de umas
1 500 libras. O citado autor ob-serYa que os gastos atuais de um candidato são consideràwlmente menores, geralmente, que o nú-ximo legalmente permitido. Em 1935, por exemplo, a média de gastos por candidato foi de 576 libra:", ao passo que o permitido era de 1 500 libras, em mé-éiia (J 3).
O sistema norte-americano, de bnitações mais rígidas, presta-se mais à iraude e à burla, por parte dos candidatos e dos par-tidos. O sistema inglês funciona principalmente à base de C(JIl-fiança - bOlia fid.: -- e a lei só é rigoroq 111/ que se rekre às
(13) Ide/1/, op. cito
práticas corrutas de propaganda e de pressão sôbre os eleitores.
?\" a França a tendência é para tornar de competência do Es-tado os gastos nas campanhas eleitorais (14). Assim é que o Govêrno estabeleceu programas de rádio concedendo a todos os partidos políticos igual oportu-nidade de fazer sua propa-ganda política e eleitoral. E' também o Go\'êrno que paga o custo de impressão e transporte do material eleitoral e, ainda, re-embolsa os partidos políticos do valor despendido em gasolina, durante a campanha política.
Para fazer jus a êsses e a outros privilégios, os partidos políticos efetuam um depósito que \"ale como caução, para ser posteriormente liberado, se o partido lograr, pelo menos,
57c
elos \'otos, no distrito 'político em que atuou. "tsse depósito é de 20000 francos por candida-to. para evitar que pessoas sem prestíg-io políticI/ se aventurem;is eleições.
(14) ~L CARTER GWE~DOLE1\", JOH:-i C. RA~~EY (' JOH1\" H. HERTZ
l\-IENTOS DE REPRESSÃO ÀS PRÁTICAS CORRUTAS
Para l'U!Il)Jater as práticas cor-rutas nas campanhas políticas e eleições, concluíram pouco a pou-co as democracias que não bas-taria uma legislação adequada. Seria também necessário adotar-se o costtlme de publicarem os comitês e partidos os seus rela-tórios e prestações de contas. :\ publicidade dês~es documentos tem a yantagem de pôr a desco-berto a procedência dos fundos arrecadados para fins políticos e eleitorais. o flue permite o jul-gamento, por parte ela opinião pública, com os conseljüentes re-sultados, nas eleieJ'ies posterio-res.
.\ lcgislaçà(l pertinente il ma-téria, efe um modo gera1. é ela-horada com o;; ohjeti\'o~ prilKi-pais seguintes:
a') limitar o montante das contribuições e das doações, bem como a extensão de seryiços prestados ao~ partidos 0\1 ao~
jJulíticos. por grupos interessa-dos;
b) limitar o montante dos gastos efetuados pelos comitês ou partidos políticos;
r) limitar o montante dos gastos dos candidatos aos dife-rentes postos disputarlos nas eleições;
d) permitir a localização da responsabilidacle, quando ocor-rerem práticas ilícitas; e
c) possibilitar a formação de documentário pela obrigatorie-dade de escrituração contábil, re-latórios e informes a que ficam obrigados os partidos, comitês e candidatos. Essa documentação torna possÍ\'c! a fixação de limi-tes razoáwis de gastos e contri-buições; e permite ainda a fisca-lização a posteriori de eyentuais práticas corrutas.
20
CADERNOS DE ADMINISTRACIo Pl'BLICAdeixando por regulamentar os que se efetuam com as primá-rias. E' ainda BOXE que tece um ligeiro comentário a respeito, para esclarecer: "Só uns pou-cos Estados é que impuseram li-mitações aplicáveis exclusiya-mente às eleições primanas Com efeito, três métodos prin-cipais são empregados em geral. Um consiste simplesmente em estipular quantia pequena. Em N ew
J
ersey, por exemplo, um candidato ao Goyêrno do Estado não pode despender mais que50 000 dólares em cada uma das
eleições, primária e geral. Um segundo método é restringir a despesa do candidato a uma cer-ta percencer-tagem do salário cor-respondente ao cargo pretendi-do. Isto é exemplificado pela lei de Iowa, segundo a qual°
candidato pode gastar até507<
daquele salário. Finalmente, () máximo de gastos é determina-do, em alguns Estados, pelo nú-mero de eleitores registrados ou de votos apurados em eleiçãoan-terior. f) Estado cle \'irginiéi permite an camhbto gastar. nas eleições lrinúria.', 1 j centaw)" de dólar por \"oto. contacl05 ti" do candidato de mainr \"otaç;l' ,. !la última dcÍ(:ü() para governa· dor.'· (151
O que se l)(,de c'o:,dttir ql1~lljt" à regulamentação (·~tadual ele'" gastos eleitorai, (: que. !lO
tOGl11-tr il3 eleições prim;'trias. não h:'l a mínima uniformidade dos 111~' todos de contrôle, nem dos lim;-tes permitidos, do Cju~ resultam abusos e diminuição de fôrça ela lei federal. Alguns E~tados nem mesmo dispõem de leis que gulamentem a matéria. com re-ferência às eleições primárias. e isto por si só afasta qualquer po,-"ibiEdade de contrôle ideal. ::\fl" resta dúvida de que a regulamen-tação seria mais eficaz, caso se estendesse a todos os níveis e a tôdas as campanhas políticas. abrangendo especialmente a~ eleições primanas. onde n~ abusos são comumente maio-res (16).
(15) HUGH A. BONE, op. cit., pág. 633.
(16) Entende-se por eleição primária aquela que cada partido realiza para escolha do candidato partidário, entre os vários elemen-tos de destaque que concorrem, dentro dos seus próprios quadros, à
U cunlrók dc\c C11IJ\:Tgir i ,ara us partidos políticos e
co-lTiit~s autorizados a angar:ar re-cursos u~! ;1 iinanci;>.r as C:'l1lpa-l'has púlíti,a.;, E' fura de dúvi-da que f>~ l"ol11itê~ l'0lític')~ de-\"t:lll estar sujeitos a uma
regu-bmentação t:to exL!1sa cumo a que se aplica aos partidos, pu> elll geral são êles que desvirtuam (" corretos procedimentos elei-torais, _ \ proliferm;ão dê~ses cCJl1úês independentes rtpresen-ta consrtpresen-tantes impedimentos ~l 1l1(jralidade eleitoral; com efeito.
1;0 mais das \'êzes tais con::tês <'to constituídos para contornar o:, c1ispositi'.'os da legislação
sô-i Ire os partidos políticos, Demais, sob a capa de comitês, (I que qua.;e sempre existe t~ a iôn;a disfarçacla <los grtlpoS de pressão, S;mulal11-sc sob nomes como
(fsso:iaçtlO d~' hOJllclls dl~ UC::i,
(.',L)~o(iaça!) de l:{JnT·'l!s li·L tes ('
soh uns :alltos (I~:lT{JS rótulo.; que ncultam () dinheiro forneci-do por entidades lega!m'Cntc proibidas de contribui1' 1':1"'" fins políticos. tais C01110 as empresas concession(lria, de ,el'\'içcl~ de utilidade púiJEca. lIS bancos e ()l!-tras instituições congêneres,
Em alguns países. como a In-glaterra e França, wrifica-o:e
certa tendência para a redução elos gastos eleitorais, por parte dos próprios candidatos,
Já
se ,1isse páginas atrás que na Ingla-lUTa 03 candidatos estão gastan-rlu menos que o permitido por lei, E não se registra, lá. a pro-Ueração dos comitês indepen-dent:'s, Xão obstante, sempre se procura efetivar o contrôleatra-"és da ação fiscalizadora dos
ór-:,;ãos do poder público, perma-nentemente vigilantes na identi-iicação e repressão dos abusos e irregt:laridades, Eis um exem-]'10 hem ilustrativo: o caso das ,'di!nri;J,s de cimento e açúcar,
\!lllélS e outras visadas pelo
pro-grama elo Partido Trabalhista. Essas refinarias (L_\'le and Fate) : c~(Jh'cram incluir em sua pro-paganda comercial slogans com-Latendo a nacionalização que o l'artido 1'2\'ava a efeito na In-glaterra, Tal propaganda, além de ser contrária a um partido e à sua plataforma, favorecia sobre-1!lodo ao Partido Conservador i ,elo:, elogios descomedidos ao ~eu programa político, O Attor-11C)' General, ao conhecer uma
alu-CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dida campanha, considerando-a ilegal (17).
Afigura-se-nos mais impor-tante e eficiente que o Estado, em vez de fiscalizar a posteriori
e aplicar penalidades depois que as eleições terminem, siga uma diretriz diferente: que promova inspeções durante as campanhas políticas.
Esta fiscalização poderá reali-zar-se mais eficazmente se obser-vadas certas práticas que a ex-periência de vários países reco-menda. ema delas é a constitui-ção de comitês mistos, compostos de representantes de partidos e de autoridades públicas, para procederem a essa inspeção. Em geral os partidos políticos conhe-cem melhor as técnicas seguidas por seus opositores. Dai a efi-ciência dêsse tipo de contrÔle.
Outro meio é evitar quanto possível a proliferação dos comi-tês políticos, delimitando intei-ramente a batalha de propagan-da e angariação de fundos ao âmbito dos partidos legalmente constituídos e sob inspeção per-rr anente, bem como sujeitos a normas de contabilização e
C0111-provação dos gastos.
.\inda U1l1 rccurso
c
discrimi-nar que espécies de despesas po-dem ser feitas pelos candidatos, dentro dos limites dos gastos eleitorais prefixados na legisla-ção. Em complemento a essa medida, é preciso especificar quais os gastos pessoais que es-capam à delimitação legal das despesas de campanha política. Essa especificação, aliás, é uma das atuais tendências, na legis-lação dos Estados "C"nidos.
Pode-se, porém, principal-IEente, atribuir a eficácia da re-gulamentação dos gastos eleito-rais a duas medidas básicas: pri-meira, a publicidade dos gastos: e segunda, a punição dos respon-sáveis, quando apuradas fraudes ou procedimentos corrutores, l1a~ campanhas eleitorais.
As penalidades em geral va-riam de país para país, indo des-de a multa pecuniária à prisão e, ainda, à anulação da eleição ou pelo menos dos votos do can-didato que infringiu a lei.
Em vez de uma política penal rigorosa, entretanto, parece me-lhor conciliar-se um moderado critério de sanções C0111
medi-das preventivas, tais como
inspe-(17) M. CARTER GWENDOLEN, JOHN C. RANNEY e JOHN H. HERTZ,
ções permanente::>, obrigatorie-dade de registros contábeis nos partidos políticos, com respon-sabilidades deiinidas para tesou-reiros e outros dirigentes parti-o.ários. E a responsabilidade des-ses agentes - verdadeiros inter-mediários que são de poder pú-blico - deve ser pessoal e in-transferínl, para que resulte eficaz.
A lei argentina, além de ca-racterizar com minúcias a res-ponsabilidade dos tesoureiros elos partidos políticos, determi-na que os fundos dos partidos sejam depositados no Banco de
Ia N ación ;\rgentina (Banco
Central) e em outras agências bancárias, à ordem conjunta do presidente e tesoureiro do orga-lt:smo partidário a que pertença o dinheiro. (Estatuto Orgállico de los Partidos de 1t1 República Argentina, dezembro de 19-+6,
parte
C.
art. 106.)Consigna, ainda, a lei argen-tina a obrigatoriedade de pres-tação d~ contas dos candidatos e partidos às Côrtes de Justiça. Examinadas, as contas serão da-das à publicidade. Caso se en-contrem irregularidades, obser-Ya-se o mesmo requisito e se-gue-se a apuração da
responsa-hilidade dos culpados (arts. 10()
a 113. do citado Estatuto).
.\ legislação estadunidense, comparada com a da Argentina. é menos rigorosa quanto à pres-t~!ção de contas, por não exigir os balancetes de movimento ban-cário, o que dificulta o contrôle dos dinheiros gastos. Outros-s:m, na legislação argentina a movimentação do dinheiro fica adstrita ao presidente e aos diri-gentes provinciais dos partidos e aos seus tesoureiros e daí re-sulta um contrôle mais efetivo sôbre o total finalmente gasto e "ôbre as pessoas que receberem dinheiro ou com êle contrihuí-rem.
CADERNOS DE ADl\1INISTRAÇ.~O PÚBLICA.
l!u.e a eleição não se resuma a simples aventura financeira.
Eis o,; principais dêsses meios eficazes de contrôle:
a) obrigatoriedade de só ru'e-berem ou aplicarem dinheirus, em campanhas políticas, deter-minados dirigentes dos partidos e comitês legalmente constituídos e registrados para fins eleitora:s ; b) caracterização da respon-sabilidade dêsses dirigentes de partidos e comitês, inclusi\'e de um tesoureiro, que responderá civil e criminalmente por quais-quer irregularidades;
c) escrituração contábil, com documentação que comprove a entrada e saída de dinheiros ou bens recebidos ou aplicados, in-clusive a prestação, por terceirns, de sen-iços econômicamente p0n-deráveis;
d) obrigatoriedade de ser COll-servada pelos partidos políticos e comitês a documentação com-probatória de suas prestações de contas, por prazo não inferior a c:nco anos;
e) obrigatoriedade de se de-positarem num Banco os fundos financeiros dos partidos ou co-mitês, à ordem conjunta de um . dirigente do partido e de um
te-soureiro ;
j) obrigatoriedade de presta-ção de contas pelos partidos po-líticos e comitês, ao encerrar-se cada ano civil e após cada cam-panha;
g) organização de comltes interpartidários de inspeção, bem como publicidade obrigatória de suas conclusões e de seus rela-tórios sôbre as investigações a que proceda;
h) obrigatoriedade de remes-sa de cópias das prestações de contas de que trata o item
f,
aci-ma, às comissões parlamentares; publicidade posterior das con-clusões a que cheguem essas co-missões parlamentares;i) obrigatoriedade de registro oficial de todos os partidos po-líticos e comitês que pretendam militar nas campanhas eleitorais, bem como do registro dos res-ponsáveis pelos dinheiros a se-rem recebidos ou aplicados;
j) legislação que regule os li-mites das doações, contribuições e gastos, por candidato, partido político e comitê, com indicação de uma soma que totalize o
última medida evitará a multi-plicação dos comitês políticos criados para o fim de burlar os dispositiyos que fixem os aludi-dos limites.
.-\ experiência j~l \'i\'ida pelu~ Estados "l-nidos. França e In-glaterra re\'ela que naqueles paí-ses as medidas postas em prá-tica surtiram efeitos satisfató-nos.
); a Ing-Iaterra "ão até o,; prll-prios partidos políticos que ce-lebram ajustes par:l. túrnar~m
mais eçcmômic;,,; a" campanhas eleitorais e. por i,;sll. c~tão
l[:lS-tanclu mellu~ que o autorizado kg-almente. );0, E,tar1us eni-dos. a le!:áslação proibiti\'a d,b cOlltribuiçôes da,; c(lrporacue~
púLlicas. elu,; L3.!lC()~. das elIlDl'l'-sas concé,;3ion3 ria~ <\us ser\'i,~u';
de utilidade púhlica e elas t1llii'ies ohreiras. tem proDorcionaelo 111ll
clr·\'aclo llÍ\'el l11or::d aos pleitos políticos . .-\ publicidade do,.; rt'-l;!tórios das im'estig-acões proce-(hias pelo Senado. anós cada eleic~w. pronicia a contenção e10e: ;..:a5to~ e1citorai~ e tom" os plei-tos a(;:~sí\'eis a tt)dos.
);a Fran,:a. () cOl1tr,')!t' ,1"" gasto~ ekitora;,; tel1l resclltacl, I
tficaz, nii', ."C' havendo
registra-elo. apó~ a lei eleitoral de
1951.
abusos que indiquem falhas maiores e assim imponham a mo-diiicação elas normas vigentes.
.\s críticas feitas por alguns ~,U~ Estados Cnidos e Inglaterra. de que as limitações não limitam, lleIll as pruibiçlJeS proibem o ilí-cito eleitoral. encontram seu des-ILentido se compararmos o custo das eleições naqueles países com o cle nossa" próprias campanhas pulíticas. pois é sabido que no
Brasil houve deputados que ga~ tz,ram, para eleger-s':. dois a trts II ilhi'ies de cn;zeiros. quantia quc \;ltrapassa cle muito os limite3 t·': i ,tente~ ll:l'.Iueles países.
() quc vem a.:-ontecendo 110 L:nt,ij t: \'(:Flad:,ira org"ia de
gas-tu;, \ . .',-)lIl Ulua propaganda de cc: ~t() elevado. acrescent'il1do-se. ainda. despesas com doações e serviços .. 'e caráter puramente demag:úl!icu, tais seiam as con-tribuições para escolas de sam-h;!. para instalação de encana-Il'entos e bica ~ de água nas fa"e-la,. e par:1 montagem de rêdes elétricas d(',tinada,; à ilumimção de praças e caminhos dos morws d:' cidadt'"
26
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAreiorma operada pelo Código Eleitoral (Lei n. o 1 164, de 24
de julho ele 1950) ainda não lossibilitou a elaboraçã0 de um s:stema eEcaz de contrôle dos gastos efetuados nos pleitos po-líticos.
O Tribunal Superior Eleito-ral. pela Resoluçào n.o 4255, de 23 ele fevereiro de 1951, estabe-leceu que os partidos políticos dewlll ter pelo menos dois li-nos. 'em dêles
é
o de Registro de Contribltiçiies c Auxílios, on-de on-devem S~ r lançados o 110n:e dos que doaram e as quantias com que contribuíram para o Partido. O outro. que é o Lh'ro-Caixa, tem por finalidade con-trolar a idoneidade e exatidão das receitas e despes:cs . . -\ssim. COIl1 o Ii\TO d-: Registro de COI/-triblfiçücs {' .·llfxílios e oLiz'ro-Caixa, ()~ Partidos políticos es-tarão cumprindo as disposições elos §§ 1.0 e 2.° do art. 143 do Código Eleitoral, que impõe a ohrigatoriedade de escrituração das receitas e despesas.
. \ lei eleitoral brasileira não iixa limites para os gastos. Ao que sabemos, não têm sido fei-tas investigações concernentes
;lOS ga~t{Js nas r!1mr~1nha"
polí-tlcaS, à provemencia dos fundos f;nanceiros dos diferentes parti-dos e ao que cada candidato par-tidário efetinmente despende. E
nisto reside uma séria deficiên-cia do nosso sistema eleitoral. E' uma grave lacuna. com efeito, e!:lta falta de contrôle, pois esta-mos assistindo ao encarecimento das campanhas políticas, com desperdício de recursos financei-ros e destinação ruinosa de bens. Realmente, as eleições brasilei-ras cada vez mais se transfor-mam numa aventura de que os \"encedores podem sair empobre-cidos ou, o que é pior, seriamente comprometidos com aquêles que os financiaram e aos quais, de mna forma ou ele outra, ter~o de recompensar.
Cremos que é tempo de o nos-so país iniciar um programa de moralização das campanhas po-líticas. tal como existe nos Es-tados "lTnid05, França, Inglater-ra e outros países.
:;·('m sombra de dúvida a ex-periência dessas nações mostra a eficácia dos meios administra-tivos de contrôle dos gastos
mo-r~:lida<.le <.los pleitos políticos e evitado o encarecimento das elei-ções.
O exemplo <.lêsses países, limi-tando os gastos por candidato. por partido e por comitê po-lítico: e constituindo comissões de inyestigação para conhecer a c rigem e a destinação dos recur-sos financeiros. é tarefa que se
impõe para criar um ambiente de ética política, sah"ando as cam-panhas da ,"aragem da demago-gia, que resulta em gastos incal-culáyeis, através de um sistema errôneo de competição entre can-<.lidatos que por muito dinheiro se apregoam ao povo, destarte elevando injustificadamente o custo dos pleitos eleitorais.
"Em geral o pensamento se exprime, abertamente, pela linguagem. Os homens tendem a verbalizar as idéias, dúvi-das, dificuldades, raciocínios que ocorrem no curso do pensa-mento. Se vocês estiverem lendo, na certa que pensaram; há alguma coisa que podem exprimir em palavras. Uma das razões que me fazem julgar a leitura como um processo lento é que procuro gravar os poucos pensamentos que me ocor-rem. Não posso passar para a página seguinte, se não es-crever o que penso desta."
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