DEPARTAMENTO DE ENSINO
CURSO
DE
MESTRADO
EM
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
POLÍTICAS
DE
RECURSOS
HUMANOS;
DO
DISCURSO
OFICIAL
À
PRÁTICA:
ESTUDO
REALIZADO
NA
ADMINISTRAÇÃO
DIRETA
DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
Dissertação apresentada à Escola
Brasileira de Administração Pública
para obtenção do Grau de Mestre
em Administração Pública.
Dicleia Silva Barroso
DEPARTAMENTO DE ENSINO
CURSO
DE
MESTRADO
EM
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
POLÍTICAS
DE
RECURSOS
HUMANOS,
DO
DISCURSO
OFICIAL
À
PRÁTICA:
ESTUDO
REALIZADO
NA
ADMINISTRAÇÃO
DIRETA
DO
ESTADO
DO
ESPÍRITO
SANTO.
Dissertação de Mestrado apresentada por:
DICLÉIA
SILVA
BARROSO
E
aprovada em 25.05.1995
pela Comissão Examinadora composta pelos professores:
Valéria de Souza
Mestre em Administração Pública
Orientadora
Fernando Guilherme Tenório
Mestre em Educação
Paulo Reis Vieira
mais, nos recursos humanos assistidos e
motivados".
Se
buscasse
enumerar
todos
aqueles
que
me
prestaram
apoio
e estímulo,
tanto
no
Rio
de
Janeiro
como
em
Vitória,
para
que
este
trabalho
fosse
escrito,
estes
agradecimentos
estender-se-iam
por
inúmeras
páginas,
e não
estaria
imune
a
incorrer em omissões.
Reconheço,
entretanto,
que
para
se
desenvolver
qualquer
estudo
de
caráter
científico
ou
até
mesmo
uma
simples
atividade
de
pesquisa,
é necessário
o auxílio
de
algumas
Instituições
e várias
pessoas,
sem
as
quais
não
estaria
Eu
experimentando
esse momento de realização. Por isso, sou grata a todos aqueles que me
incentivaram
e me
auxiliaram,
desde
o início
do
curso
até
a conclusão
desta
monografia.
Devo,
entretanto,
dirigir
meus
agradecimentos
ao
colega
Gelson
Junquilho
-Prof. da Universidade Federal do Espírito Santo, pelo estímulo recebido antes
mesmo
de
me
decidir
participar
do
Programa
de
Seleção
do
Curso
de
Mestrado.
Suas orientações e incentivo foram fundamentais.
Sou grata ao Governo do Estado do Espírito Santo/Secretaria de Estado da
Administração
e dos
Recursos
Humanos
pela
minha
liberação
em
sistema
integral
remunerado, e a CAPES, que, através de programa especial, me proporcionou
condições materiais, custeando parte de minha participação no curso.
Meu reconhecimento à EBAP, por ter me selecionado para participar do
Programa de Mestrado, Instituição onde encontrei os meios técnicos e científicos que
auxiliaram o meu crescimento intelectual e que foram fundamentais para produção
professor das disciplinas Teoria da Decisão e Técnicas de Ensino, em quem
encontrei não apenas um mestre competente, mas, sobretudo, um instrutor de
elevada sabedoria, valorizando o esforço e a participação de cada mestrando e
relevando as suas limitações.
Da mesma maneira, registro meu agradecimento ao prof. Fernando Guilherme
Tenório, por suas seguras orientações e pela simplicidade que lhe é peculiar,
estando sempre próximo ao aluno, contribuindo com sua experiência profissional.
Ainda, na escala acadêmica, minha maior dívida de gratidão é atribuída a dois
professores: ao ilustre mestre José Eduardo Coelho Messeder "in memorian", meu
Diretor de Estudos, ainda no início do curso e posteriormente orientador desta
monografia, na fase do projeto inicial, quando ainda persistiam muitas dúvidas sobre
o que realmente desenvolver, fui por ele orientada e incentivada. Foi sob sua
supervisão que desenvolvi os primeiros passos deste trabalho monográfico, quando
da confecção do Projeto. Suas orientações foram básicas. Sempre me lembrarei.
À professora
Valéria
de
Souza,
por
ter
continuado
a orientação
acadêmica
iniciada pelo professor Messeder. Por ter sido compreensiva e paciente ao
orientar-me. Aliada à sua competente orientação, encontrei uma figura humana, atenciosa e
altruísta. Seu entusiasmo passou-me energias positivas para que ultrapassasse os
obstáculos encontrados. Suas críticas, ainda que rígidas, porém sempre honestas,
foram fundamentais para a realização desta monografia e contribuíram para maior
clareza e aperfeiçoamento das minhas idéias.
Castanhar, por ter despertado o meu interesse para importância do estudo das
Políticas Públicas; Sylvia Constant Vergara, pelas valiosas orientações sobre
Metodologia do Trabalho Científico e especialmente a Paulo Roberto Motta, pelos
seus ricos conhecimentos e principalmente por ser uma adorável criatura.
Não poderia deixar de consignar minha gratidão aos colegas de turma que
foram companheiros e parceiros, contribuindo para o meu aprimoramento intelectual,
assumindo compromissos de estudo e executando tarefas durante o curso. A minha
colega de mestrado, hoje amiga, Ana Amabini, com quem somei esforços e consegui
transpor alguns obstáculos surgidos. Agradeço-lhe pelo apoio afetivo, sempre
solícita, sabendo ouvir-me e aconselhar-me.
A Marília Magarão, pelo seu apoio, amizade e pelos seus conhecimentos, dos
quais me vali em matéria de conteúdo e estilo, proporcionando-me oportunidade para
que clarificasse minhas idéias.
A Flávio, pela troca permanente de idéias, pelo seu lado humano, seu apoio e
bom humor.
Devo ser agradecida, também, aos funcionários da EBAP, Irene, Afonso e
Márcia sempre atenciosos e aos funcionários da "Xerox", pela forma solícita como
sempre me trataram e pelos bons trabalhos de reprografia, meu reconhecimento pela
atenção e gentileza que me dispensaram durante o convívio nessa Escola.
Tenho, sem dúvida uma dívida especial referente ao encorajamento de que
precisei, em diferentes contingências da minha vida, durante o período em que
freqüentei o programa de mestrado. Devo agradecer, aqui, a Dinéia Silva Barroso,
Sou extremamente grata a Maria Alice da Silva, pela sua agradável
hospitalidade.
Aos funcionários do Governo do Estado do Espírito Santo: Dr. Milton Caldeiras,
por ter gentilmente fornecido toda documentação Legislativa que consta dos anexos
desta monografia; as bibliotecárias da Secretaria de Estado da Administração,
Gracinha, Albertina, Sandra e Marly, que funcionaram como auxiliares da pesquisa e
Ivete da Secretaria de Ações Estratégicas e Planejamento pela atenção dispensada.
As funcionárias do Arquivo Público Estadual: Inez,Cecília, Beth, pelas valiosas
informações prestadas.
A Eni, pela dedicação e paciência no trabalho de digitação.
A Almerinda C. Saué, pela revisão ortográfica.
Mais do que a todos, devo gratidão a Deus por ter me concedido saúde,
inteligência e força espiritual para que alcançasse minhas aspirações e a meus
familiares, a quem deixei de dispensar a merecida atenção durante o curso e
elaboração deste trabalho, por sua compreensão e apoio.
Embora outras pessoas permaneçam anônimas, agradeço sensibilizada a todas
A idéia de se desenvolver um trabalho, cujo objetivo é identificar o
distanciamento
entre
a formulação
e a
implementação
das
políticas
de
Recursos
Humanos
definidas
para
os
servidores
da
Administração
Direta
do
Poder
Executivo
do Estado do Espírito Santo, surgiu em decorrência dos estudos realizados nas
disciplinas:
Políticas
Públicas
I e II e Recursos
Humanos,
que
fazem
parte
do
currículo
disciplinar
do
Curso
de
Mestrado
em
Administração
Pública
- EBAP/FGV,
através
das
quais
alcançou-se
embasamento
teórico
para
elaboração
de
um
projeto
dessa natureza.
Um
dos
fatores
que
encorajou
o desenvolvimento
da
idéia
foi
a experiência
profissional,
adquirida
na
Administração
Pública
Estadual
durante
alguns
anos
de
trabalho, onde se vivenciou várias etapas da gestão de Recursos Humanos.
Motivos como os avanços regulamentados juridicamente na Constituição
Federal/88,
entre
os
quais,
o Sistema
de
Carreira
e o
Regime
Jurídico
Único
dos
Servidores Públicos Civis, instrumentos estes consagrados igualmente na
Constituição Estadual, serviram para fortalecer a idéia aqui apresentada.
Não se trata de uma proposta totalmente inovadora; procurou-se tão somente,
pesquisar e trabalhar um assunto simples e antigo, presente nos discursos
governamentais, e sugerir uma maneira adequada de se expor o que na realidade já
existiu no passado e existe no presente.
Outrossim, alerta-se que as idéias aqui esboçadas não devem ser
consideradas panacéia para os problemas que afetam a Administração Pública.
Em termos de sua estrutura, compõe-se em 5 (cinco) capítulos.
No
Capítulo
I, intitulado
Introdução,
situa-se
a questão-problema
que
deu
origem a pesquisa; os objetivos a alcançar e a metodologia utilizada para o
desenvolvimento da pesquisa.
No
segundo
capítulo,
encontra-se
registrado
o referencial
teórico
que
serviu
como base conceituai deste trabalho. Este capítulo foi dividido em três partes: na
primeira
parte
destacam-se
definições
de
políticas
públicas;
modelos de
Análise
de
Políticas; a influência dos Grupos de interesse e/ou pressão que atuam na
formulação e implementação das políticas públicas; descrevem-se os passos de um
processo
decisório
e as
condições
necessárias
para
implementação
de
uma
política
pública. Na segunda parte, fala-se sobre as políticas sociais, onde se destacam os
princípios para formulação de uma política social. Na terceira parte, descreve-se
como deve ser o conteúdo de uma política de Recursos Humanos, algumas formas
de abordagem dessas políticas, bem como a importância do envolvimento e da
participação dos diversos segmentos interessados na formulação do conteúdo das
políticas de Recursos Humanos.
O Capítulo III, cujo título é Contextualizando o Estado do Espírito Santo,
sintetiza a pesquisa realizada, pois apresenta os objetivos e diretrizes propostas
pelos Governos do Estado do Espírito Santo no período de março/71 a março/91,
bem como as ações propostas e realizadas, onde se registram com minúcias as
ações programadas e executadas mediante a análise dos Planos de Governo,
mensagens de Leis, Leis e Decretos Governamentais. Neste mesmo capítulo,
a formulação de uma política de Recursos Humanos para Administração Pública
Estadual - (Estado do Espírito Santo): o Sistema de Carreira, como elemento
propulsor de desenvolvimento; a participação, como elemento motivador e a
Auditoria de Pessoal, como um veículo de orientação.
No Capítulo V, são estabelecidas algumas conclusões, com abertura para
realização de novos trabalhos nessa área.
A parte final da monografia contém um anexo com quadros demonstrativos de
toda a legislação pesquisada, compilando-se num só documento a legislação de
20(vinte) anos de governo sobre Recursos Humanos, até então esparsa em vários
documentos.
Esta monografia é fruto de leituras realizadas, estudos feitos por diversos
autores e idéias próprias, baseadas nos conhecimentos adquiridos no decorrer dos
trabalhos práticos do curso de mestrado e na vivência e experiência profissionais,
buscando abrir espaço para troca de novas idéias, que por certo permitirão ampliar
as questões aqui tratadas.
Sob o ponto de vista da autora, esta dissertação oferece oportunidades a
futuros pesquisadores e interessados pelo assunto, para discussão e realização de
AI5 - Ato Institucional n° 5
BDRH - Banco de Dados de Recursos Humanos
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CENTREPES - Centro de Treinamento do Serviço Público do Estado do Espírito
Santo
CEPP - Conselho Estadual de Política de Pessoal
CODEC - Coordenação de Desenvolvimento Econômico do Espírito Santo
CRH - Coordenação de Recursos Humanos
EBAP - Escola Brasileira de Administração Pública
ESESP - Escola de Serviços Públicos do Estado do Espírito Santo
FGV - Fundação Getúlio Vargas
FUNDAP - Fundação do Desenvolvimento Administrativo
GC - Gabinete Civil
IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IDUR - Instituto de Desenvolvimento Urbano e Regional
INPC
- índice
Nacional
de
Preços
ao
Consumidor
IPAJM - Instituto de Pensões e Aposentadoria Jerônimo Monteiro
IPC
- índice
de
Preços
ao
Consumidor
IPASES - Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado do Espírito
Santo
RH - Recursos Humanos
IPND - Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento
IPDE - Primeiro Plano de Desenvolvimento Estadual
SEAR - Secretaria de Estado da Administração e dos Recursos Humanos
SEORG - Secretaria Extraordinária para a Organização e Descentralização
Administrativa
SEPLAE - Secretaria de Estado de Ações Estratégicas e Planejamento
SIARES - Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos do Estado do
Espírito Santo
UFES - Universidade Federal do Espírito Santo
Pag.
FIGURA I - Representação Gráfica dos Níveis das Políticas de
Recursos Humanos 71
FIGURA II - Processo de Formulação das Políticas 74
FIGURA III-Variáveis Externas 75
FIGURA IV - Determinantes Específicas da Organização 76
FIGURA V - Representação Gráfica do Conteúdo das Políticas de
Pag.
QUADRO I - Grupos Ocupacionais 12
QUADRO II - Estrutura de Cargos da Administração Direta do Poder
Executivo Estadual 13
QUADRO III - Disfunções e Ações Encontradas nas Políticas de
Recursos Humanos 65
QUADRO IV - Nível Hierárquico das Políticas de Recursos Humanos 72
QUADRO V - Determinantes Específicas 77
QUADRO VI - Diretrizes da Política de Recursos Humanos - Período
março/71 a março/75 94
QUADRO VII - Diretrizes da Política de Recursos Humanos - Período
março/75 a março/79 103
QUADRO VIII - Diretrizes da Política de Recursos Humanos - Período
março/79 a março/83 117
QUADRO IX - Diretrizes da Política de Recursos Humanos - Período
março/83 a março/86 127
QUADRO X - Diretrizes da Política de Recursos Humanos - Período
março/86 a março/91 142
QUADROXI -Concursos Públicos realizados -1971 -1974 155
QUADRO XII - Concursos Públicos realizados - 1975 -1978 162
QUADRO XIII - Concursos Públicos realizados - 1979 -1982 165
QUADRO XIV- Concursos Públicos realizados- 1983-1986 174
APRESENTAÇÃO
CAPÍTULO
I
Pag.
INTRODUÇÃO
1
1.1. Situando o Problema que deu Origem à Pesquisa 3
1.2. Relevância do Estudo Realizado 4
1.3. Objetivo Final da Pesquisa 5
1.4. Delimitação do Estudo 6
1.5. Metodologia 7
1.5.1. Tipos de Pesquisa 7
1.5.2. Seleção dos Sujeitos da Pesquisa de Campo 9
1.5.3. Coleta de Dados e Informações 9
1.5.4. Questionamento Formulado 11
1.5.5. Universo, População e Amostra 11
1.5.6. Tratamento dos Dados 17
1.5.7. Restrições e Dificuldades 17
CAPÍTULO
II
MARCO
TEÓRICO
PARA
UM
ESTUDO
SOBRE
POLÍTICA
DE
RECURSOS
HUMANOS
2.1.
POLÍTICAS
PÚBLICAS
19
2.1.1. Como Definir Políticas Públicas 21
2.1.2. Conhecidos Modelos de Análise de Políticas Públicas 27
2.1.3. Elementos que Influenciam o Processo de Análise de
e/ou Pressão 39
2.1.4. Passos de um Processo Decisório 42
2.1.5. Condições Necessárias para Implementação de uma
Política Pública 45
2.2.
POLÍTICAS
SOCIAIS
E RECURSOS
HUMANOS
47
2.2.1. Princípios para Formulação de uma Política Social 52
2.3.
POLÍTICAS
DE
RECURSOS
HUMANOS
54
2.3.1. O Conteúdo da Política de Recursos Humanos 63
2.3.1.1. Formas de Abordagem da Política de Recursos
Humanos 69
2.3.1.2. Envolvimento e Participação na Elaboração do
Conteúdo 80
CAPÍTULO
III
CONTEXTUALIZANDO
O ESTADO
DO
ESPÍRITO
SANTO
3.1.
AS
POLÍTICAS
DE
RECURSOS
HUMANOS
DA
ADMINISTRAÇÃO
DIRETA
DO
GOVERNO
DO
ESTADO
DO
ESPÍRITO
SANTO
90
3.2.
O
DISTANCIAMENTO
ENTRE
AS
AÇÕES
PROPOSTAS
E
FATORES
RELEVANTES
PARA
FORMULAÇÃO
DE
UMA
POLÍTICA
DE
RECURSOS HUMANOS
4.1.
SISTEMA
DE
CARREIRA
COMO
ELEMENTO
PROPULSOR
DE
DESENVOLVIMENTO
189
4.2.
PARTICIPAÇÃO
COMPONENTE
QUE
MOTIVA
199
4.3.
AUDITORIA
DE
RECURSOS
HUMANOS,
UM
VEÍCULO
DE
ORIENTAÇÃO
204
CAPÍTULO
V
CONCLUSÕES
209
BIBLIOGRAFIA
214
O distanciamento entre o discurso oficial e a prática das políticas de
Recursos Humanos definidas para os servidores da Administração Direta do Poder
Executivo do Estado do Espirito Santo no período de 1971/1991, neste estudo de
caso, foi analisado tomando-se como base conceituai a teoria de Análise de Políticas
Públicas e Recursos Humanos.
Verificou-se as Diretrizes programadas e as ações que foram
implementadas, utilizando-se documentos oficiais, Planos de Governos, Mensagens
Legislativas, Leis, Decretos e outros documentos abrangendo cinco períodos
diferentes de governo, compreendendo um espaço histórico de vinte anos da
Administração Pública Estadual Capixaba, englobando parte do período de "Regime
Militar Autoritário", "Abertura Política" e "Nova República".
Buscando-se ressaltar aspectos importantes e conseguir descrição mais
precisa da situação em estudo, realizou-se pesquisa de campo, utilizando-se o
instrumento da entrevista semi-estruturada. Foram selecionados e entrevistados
Dirigentes e Assessores Públicos, bem como Secretários de Estado que atuaram no
cenário em investigação.
No período 1971/91, as diretrizes propostas seguiram procedimentos
racionais e as ações foram implementadas de forma isolada, distanciando-se das
diretrizes propostas nos planos dos Governos. O distanciamento entre o discurso e a
prática, chega a ser considerado como um procedimento natural, haja vista, que a
pesquisa permeou cinco períodos de governos, cujo cenário político foi bastante
diferente, entretanto, a prática adotada pelos diversos governantes e administradores
De onde se conclui que no período 1971/91, as diretrizes da política de
Recursos Humanos para os servidores da Administração Direta do poder Executivo
do Estado do Espirito Santo permaneceram apenas na retórica do discurso
governamental,
e, em
nenhum
momento
na
prática
elas
foram
implementadas
a nível
The distance between the official discourse and the practice of the policy of Human
Recourses defined for the \/vorkers of the Direct Administration of the Executive of
Espirito Santo State in the period of 1971/1991, in this case study, was analysed
having as conceptual base the theory of Public Policy analyse and Human
Recourses.
The programmed guidelines and the implemented actions were verified, making use
of official documentation: plans of the governments, legislative dispatches, Laws,
Decrets and other documentation, covering five different períods of government,
reaching a historical space of twenty years of the state Public Administration,
embodying part of the periods called. "Authorative Military Regime", "Political
opening" and "New Republic".
In order to show important aspects and to obtain a more precise description of the
situation in study, a field research was made, making use of the semi-structered
interview, as instrument. Public managers and assessors were selected and
interviewed, as well secretaries of state that acted in the scenery under investigation.
In the periods of 1971/1991, the proposed guidelines followed rational procedures
and the actions were implemented in na isolated way, going away from the proposed
directrixes planned.
The distance between the discourse and its practice is even considered as a natural
procedure, whereas this research penneated five periods of government, whose
politic sceneries were well different from each other, however the pratice used by
several governors and public administrators, in relation to the Public Administration,
guidelines of the policy of Human Resources for the workers of the Direct
Administration of the Executive of Espirito Santo State stayed only in the rethoric
of the Governamental discourse, and, at any moment into the practice, they were
1. INTRODUÇÃO
A literatura jurídica admite que o Estado é o símbolo de nação organizada e
que o fim precípuo do Estado é promover o bem comum. Para o alcance desse fim, o
instrumento prático que mais contribui e do qual dispõem os governos, é o corpo
administrativo e executivo do serviço público.
Para o desenvolvimento do serviço público e consecução dos seus objetivos, os
governos necessitam de diversos recursos indispensáveis, tais como: financeiro,
material e humano.
Dentre esses recursos, tem capital importância os recursos humanos, que no dizer
de
Neblind1,
são
os
"funcionários
que
agem
sob
a direção
do
governo,
trabalhando
para o alcance dos objetivos sociais, utilizando os elementos financeiros, materiais e
outros de que dispõem".
Cabe aos servidores públicos, a responsabilidade pela execução das diretrizes e
ações governamentais. Da sua capacidade, da sua operosidade, da sua
honestidade e da sua fidelidade é que depende, em grande parte, o bem comum.
Para
Neblind2,
"pode
o
povo
escolher
o
melhor
governo,
os
melhores
representantes, pagar os mais caros impostos; mas se não houver um corpo de
servidores consciente, capaz e operoso, não poderá o governo dar execução aos
seus objetivos". São eles os reais responsáveis pela implementação das políticas
governamentais.
NEBLIND, André F. Política de pessoal no serviço público. Departamento Estadual de Adminlstração/DEA. SP,
1962.
carência de qualificação é bastante elevada. O treinamento é quase sempre,
realizado de maneira isolada, divorciada de um planejamento global que vise o
desenvolvimento pessoal e profissional do servidor.
Acredita-se que o ponto inicial para se corrigir algumas anomalias presentes na
Administração Pública, seja a formulação e implementação de uma política bem
definida de recursos humanos, contendo orientações globais pautadas na realidade,
de forma a abranger as funções básicas da gestão de Recursos Humanos, tais como:
PROCURA (recrutamento e seleção); DESENVOLVIMENTO (treinamento, sistema
de
carreira,
promoção);
MANUTENÇÃO
(política
salarial)
- (salários
compatíveis
com
o mercado, benefícios, incentivos de natureza psicossocial); PESQUISA (avaliação
de
desempenho,
condições
de
trabalho,
banco
de
dados
de
pessoal);
UTILIZAÇÃO
(aproveitamento do potencial de mão-de-obra disponível).
Esta monografia aborda a questão da formulação e implementação das
Políticas de Recursos Humanos, na Administração Pública. O tema central sintetiza
o propósito fundamental da pesquisa, qual seja, a verificação do distanciamento
existente entre o discurso oficial e a prática das políticas de Recursos Humanos na
Administração Direta do Estado do Espírito Santo.
Analisa-se as diretrizes programadas e as ações efetivamente executadas,
utilizando-se documentos oficiais; Planos dos Governos, Mensagens Legislativas,
Leis, Decretos e outros documentos, compreendendo o período - março de 1971 a
março de 1991, abrangendo cinco períodos de governo.
A abordagem, aqui utilizada, focaliza a teoria de análise de Políticas Públicas
1.1. Situando o Problema que deu Origem à Pesquisa
Muitos foram os esforços de aprimoramento da Administração Pública
brasileira. Ao longo dos anos, algumas Reformas Administrativas, nos níveis Federal
e Estadual foram implementadas na busca de se encontrar um melhor desempenho
do Serviço Público, de forma a atender as demandas sociais.
Apesar desses esforços, as críticas ao funcionamento dos serviços públicos e,
principalmente, as relativas aos Recursos Humanos continuam vigentes. A
improvisação e a falta de um tratamento científico dos problemas de pessoal, têm
contribuído para essa situação.
Verifica-se que na Administração Direta do Estado do Espírito Santo, a
situação não é diferente. Pouco ou quase nada tem sido feito em relação às
Políticas de Recursos Humanos. Muito se tem falado no decorrer dos anos,
entretanto, as realizações têm sido mínimas. Várias têm sido as propostas que
chegam até a constar das diretrizes e planos dos governos, mas são raras as ações
realmente implementadas.
A Lei que definiu a estrutura de cargos e salários dos servidores da
Administração Direta do Poder Executivo Estadual - Lei n° 2.692, datada de 1971
-publicada, portanto, há mais de 20 anos, em nada foi aperfeiçoada. No decorrer dos
anos que se seguiram após à sua publicação, esse plano sofreu retalhamentos com
a criação desordenada de cargos, modificação aleatória de padrões de vencimentos
para o Servidor Público, até a presente data, nenhum incentivo foi concedido aos
servidores públicos da Administração Direta do Estado do Espírito Santo. Nem
mesmo
o Regime
Jurídico
Único
e o Plano
de
Carreira,
que
são
exigências
constitucionais, com prazo estabelecido para implantação em abril de 1990, até a
presente data (junho/93) foram implementados. Diante desses argumentos,
entende-se que a questão dos Recursos Humanos, continua sendo uma questão apenas de
retórica. Neste sentido, o problema que aqui se coloca, diz respeito ao
distanciamento que existe entre Política, enquanto missão, estratégias, programas,
atividades e ações e a implementação destas; as dificuldades encontradas para se
implementar na prática as ações, quando se muda o discurso oficial; a falta de
continuidade administrativa na execução dos projetos de Recursos Humanos.
Com estas colocações, procura-se responder o problema central da pesquisa:
até que ponto as políticas de Recursos Humanos na Administração Direta do Poder
Executivo do Estado do Espírito Santo, fazem parte somente do discurso oficial, sem
nenhum comprometimento com a prática?
1.2. Relevância do Estudo Realizado
O estudo ora realizado alcança importância, ao se verificar que:
- existe pequena produção de trabalhos sobre o mesmo enfoque, principalmente na
Administração Direta do Estado do Espírito Santo;
- ele contribuirá para trazer esclarecimentos à algumas questões teórico-empíricas
orientações aos administradores públicos e assessores do Governo do Espírito
Santo, responsáveis pela formulação e implementação das Políticas
Governamentais.
Além destes, outro aspecto a se considerar, é que a Administração de Recursos
Humanos é uma área de interesse ainda recente, cuja teoria está em fase de
formação e seu campo de estudo ressente-se de definições mais precisas. Dessa
forma, espera-se que as conclusões e resultados deste trabalho possam ser
comparados com outros estudos, para que, sendo aprovado, venha agregar
contribuição ao desenvolvimento científico dessa área de conhecimentos.
1.3. Objetivo Final da Pesquisa
O objetivo final deste estudo é analisar as políticas de Recursos Humanos
definidas para os servidores da Administração Direta do Poder Executivo do Estado
do Espírito Santo, procurando identificar as divergências entre a formulação e a
implementação dessas políticas.
Para o alcance do objetivo final, direcionaram este estudo, os seguintes
objetivos intermediários:
- Identificar e analisar as diretrizes das políticas de Recursos Humanos definidas
para os servidores da Administração Direta do Poder Executivo do Estado do Espírito
Santo, no período de 1971 a 1991.
- Relacionar as ações de Recursos Humanos programadas e realizadas nesses vinte
- Caracterizar a formulação e implementação das Políticas de Recursos Humanos,
como ponto de partida para a valorização do servidor público capixaba.
1.4. Delimitação do Estudo
A pesquisa foi desenvolvida abrangendo os governos do Estado do Espírito
Santo, no período de 1971 a 1991 (1971/1975; 1975/1979; 1979/1983; 1983/1987;
1987/1991). Como marco inicial utilizou-se a Lei n° 2.692, de 28/10/71, que definiu a
estrutura de cargos e salários do Serviço Civil do Poder Executivo, cuja lei ainda está
vigorando.
Analisou-se portanto, um período histórico de 20 anos da Administração Pública
Estadual Capixaba, englobando parte do período de regime político autoritário,
abertura política e nova República.
A Estrutura de Cargos efetivos da Administração Direta, do Poder Executivo
Estadual, é composta por pessoal civil e militar. O Pessoal Civil compreende grupos
ocupacionais diversos e servidores com referências 1 a 15; Pessoal de Nível
Superior; Polícia Civil; Magistério e Fiscalização. (Quadro II)
O estudo foi realizado de forma seletiva, compreendendo as diretrizes
propostas e as ações implementadas para os servidores dos padrões 1 a 15 e
pessoal de nível superior, uma vez que os demais grupos ocupacionais têm estatutos
próprios.
Os grupos ocupacionais selecionados são regidos juridicamente pela Lei n°
1.5. Metodologia
A metodologia utilizada, permitiu a identificação das diretrizes e políticas de
Recursos Humanos formuladas pelo Governo do Estado do Espírito Santo, bem
como a análise das diferenças entre fazer planos e realizá-los. Em outras palavras,
permitiu a investigação das divergências existentes entre a formulação e a
implementação das Políticas de Recursos Humanos da Administração Direta do
Governo do Espírito Santo, no período de março de 1971 a março de 1991.
Como base teórica para o estudo, abordou-se a teoria de análise de Políticas
Públicas com definições de vários autores e os diversos modelos de análise de
Políticas Públicas por eles apresentados.
1.5.1. Tipos de Pesquisa
Trata-se, de um estudo explicativo, que teve como suporte os seguintes tipos
de
pesquisas,
conforme
taxionomia
proposta
por
VERGARA3:
a) Pesquisa Bibliográfica - levantamento de material publicado necessário para
compreensão teórica do assunto;
b) Pesquisa Documental - utilização de material não publicado, sobre o tema
desenvolvido.
3
VERGARA, Sylvia C. Tipos de pesquisa em Administração. Documento de Trabalho n° 78. RJ. PUC , Departamento
bibliográfica e documental.
d) Estudo de Caso - método escolhido por permitir um maior aprofundamento do
assunto estudado.
O Estudo de Caso é um método de pesquisa que apresenta vantagens e
algumas limitações. Uma das críticas feitas a esse método é que ele não permite
generalizações, dado que a amostra, às vezes, consiste em um único elemento: um
problema, uma individualidade, uma pessoa, uma família, uma instituição, uma
empresa, um órgão público, uma comunidade.
O objetivo do estudo de caso não é comprovar, defender, mas formular
principalmente alguns pontos de discussão e oferecê-los ao julgamento do público
leitor.
Apesar das limitações, o estudo de caso apresenta vantagens, como o estímulo
a novas descobertas, que é uma das proposições desta monografia; bastante
flexibilidade, para que o pesquisador se interesse por outros aspectos que não havia
previsto inicialmente; simplicidade na coleta e na análise dos dados, bem como em
outros procedimentos, e permite um amplo e detalhado conhecimento do assunto,
pois se ocupa de um único objeto que poderá ser estudado de maneira profunda.
Nesta monografia, o objeto em estudo é o Estado do Espírito Santo, no período
de
1971-1991.
SILVA4
,
em
defesa
desse
método,
afirma
que
ele
"permite
a
flexibilidade metodológica necessária ao pesquisador para tratar de situações sociais
pouco exploradas anteriormente". Portanto, é um método que abrange de forma
4
SILVA, Justo Correia da. Espírito Santo: O Processo de Industrialização e a Formação da Estrutura do Poder
1.5.2. Seleção dos Sujeitos da Pesquisa de Campo
Na pesquisa de campo, foram selecionados e entrevistados:
- Dirigentes do Primeiro e Segundo escalões da Administração Direta do Poder
Executivo Estadual
- Secretários de Estado da Administração e dos Recursos Humanos, que atuaram no
período de 1971 a 1991
- Assessores do Governo das áreas de Planejamento e Recursos Humanos.
1.5.3. Coleta de Dados e Informações
A partir da compreensão do tema, proporcionada pela revisão bibliográfica que
serviu de base teórico-empírica para o desenvolvimento do assunto, caminhou-se em
direção da Legislação Estadual, na busca de se identificar e analisar as políticas de
Recursos Humanos definidas para servidores da Administração Direta do Poder
Executivo do Estado do Espírito Santo no período de 1971 a 1991.
Da revisão bibliográfica, constam informações gerais pertinentes ao tema,
coletadas em livros, dicionários, artigos de periódicos, revistas especializadas em
Administração Pública e Recursos Humanos, notícias de jornais; obras de autores
brasileiros e estrangeiros, que abordam o tema com maior profundidade, foram
pesquisadas, buscando-se a integral compreensão da questão, que só foi possível
após repetidas leituras dos textos e análise da documentação que fazem parte dos
anexos e da bibliografia. Para isso, valeu-se dos acervos das Bibliotecas:
Nacional-RJ, FGV-RJ, IBAM-RJ, UFES-ES, SEAR-ES, SEPLAE-ES.
Governo para os Recursos Humanos, bem como as políticas formuladas e as ações
implementadas. Dessa forma, verificou-se o distanciamento entre o discurso oficial
e a prática das Políticas de Recursos Humanos definidas para os servidores da
Administração Direta do Poder Executivo Estadual no período de 1971-1991.
Foram realizados levantamentos e análise dos programas de Governo,
mensagens de Leis, leis, decretos, outros documentos oficiais e relatórios, que foram
encontrados nos arquivos da SEAR, da Casa Civil e no Arquivo Público Estadual. As
consultas foram realizadas obedecendo-se a uma ordem cronológica de publicação
das Leis e Decretos no Diário Oficial do Estado. Foram manuseadas todas as
mensagens encaminhadas pelo Poder Executivo ao Legislativo no período de
janeiro/71 a novembro/91, como também, consulta e utilização de documentos da
Escola de Serviços Públicos e das dissertações de mestrado dos professores Justo
Corrêa da Silva e Maria José Carvalho.
A documentação consultada foi anexada a esta monografia, com o objetivo de
facilitar aqueles que buscarem conhecer a legislação de pessoal no período
pesquisado.
O passo seguinte foi dedicado a pesquisa de Campo. Utilizou-se o instrumento
da entrevista semi-estruturada e formularam-se questões para esclarecimento de
pontos que exigiam maiores detalhes. A pesquisa de campo foi realizada para
complementar as informações coletadas através das pesquisas anteriormente
realizadas. A técnica de entrevista semi-estruturada serviu para se alcançar
informações mais detalhadas, ressaltar os aspectos mais importantes e se conseguir
uma descrição mais precisa da situação em estudo, já que os entrevistados foram
atores no cenário em investigação.
dos documentos oficiais com as práticas de governo, as divergências encontradas
entre as diretrizes e as ações implementadas nas políticas de Recursos Humanos; os
motivos que contribuíram para a não implementação das ações, além de dirimir
dúvidas no que se refere aos Planos de Governo, Leis, Decretos e demais
informações técnicas.
1.5.4. Questionamento Formulado
Buscando encontrar respostas para o problema central da pesquisa à luz do
referencial teórico, formulou-se, para orientação do estudo, as seguintes questões:
a) Nos planos de Governo do período de 1971 a 1991, que objetivos, diretrizes/metas
de Recursos Humanos foram definidos formalmente?
b) Nesse mesmo período, que ações foram implementadas?
c) Em relação as diretrizes formalmente estabelecidas e as ações de Recursos
Humanos executadas, existem divergências?
d) Que fatores contribuíram para que as discrepâncias acontecessem entre o
discurso e a prática; entre planos e realizações?
e) As políticas de Recursos Humanos, do período 71/91, surgiram em decorrência
das diretrizes contidas nos planos dos Governos?
f) Tais políticas foram desdobradas em planos, programas e projetos?
1.5.5. Universo. População e Amostra
O universo em análise é caracterizado pelas Secretarias de Estado e demais
órgãos da Administração Direta do Estado do Espírito Santo, onde estão localizados
os diversos servidores distribuídos nos grupos ocupacionais (Quadro I), objeto da
QUADRO I
GOVERNO
DO
ESTADO
DO
ESPÍRITO
SANTO
ADMINISTRAÇÃO
DIRETA
DO
PODER
EXECUTIVO
ESTADUAL
GRUPOS OCUPACIONAIS
CRIADOS PELA LEI 2.692/72
GRUPOS
OCUPACIONAIS,
EXCLUÍDOS
DA
LEI
2.692/72, CRIADOS E/OU TRANSFORMADOS
01-ADMINISTRAÇÃO
02 - DIREITO
03-CONTABILIDADE,
ECONOMIA
E ESTATÍSTICA
04-ENGENHARIA,
ARQUITETURA E
AGRONOMIA
05-MEDICINA,
VETERINÁRIA, QUÍMICA E
LABORATÓRIO
06 - SERVIÇO SOCIAL
07 - FISCO
08 - SEGURANÇA PÚBLICA
09-COMUNICAÇÃO E
DIVULGAÇÃO
10 - SERVIÇOS AUXILIARES
11-EDUCAÇÃO
1 - Retira do Grupo Ocupacional Administração
e cria através da Lei 3.051/76 o Grupo de
Assessoramento Superior
2 - Transforma em Procurador do Estado Cargos
de Assistente Jurídico - Lei 3.053/76
3 - Retira o Grupo do Fisco e cria o Grupo
Ocupacional Fazendário - Lei 3.128/77
4 - Retira o Grupo Educação - Lei 3.198/78 que
é transformado mais adiante em Grupo
Magistério
5 - Retira o Grupo Segurança - Lei 3.212/78
6 - Cria o Grupo Operações Aéreas - Lei
3.914/86
7 - Cria o Grupo da Auditoria Geral do Estado
-Lei 3.932/87
8 - Cria o Grupo Defensoria Pública - Lei
QUADRO II
GOVERNO
DO
ESTADO
DO
ESPÍRITO
SANTO
ESTRUTURA
DE
CARGOS
DA
ADMINISTRAÇÃO
DIRETA
DO
PODER EXECUTIVO ESTADUAL
NÍVEL Técnico Superior Técnico Médio PADRÃO 15 14 DENOMINAÇÃO Administrador Bibliotecário Arquivista Contador Estatístico Engenheiro Eng° Agrônomo Médico Méd. Sanitarista Cirurgião Dentista Veterinário Químico Farmacêutico Enfermeiro Nutricionista
Méd. do Trabalho
Assistente Social Psicólogo Fonoaudiólogo Secretário Escolar Assist. Administrativo Técnico em Contabilidade Técnico Agrícola Agrimensor Topógrafo
Técnico de Laticínio
Auxiliar de Radiologista
Laboratorista Dietista CÓDIGO 01.1.15 01.1.15 01.1.15 03.1.15 03.1.15 04.1.15 04.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 05.1.15 06.1.15 06.1.15 09.1.15 01.2.14 01.2.14 03.2.14 04.2.14 04.2.14 04.2.14 05.2.14 05.2.14 05.2.14 05.2.14 GRUPO OCUPACIONAL 01-Administração
03 - Contabilidade,
Economia e Estatística
04 - Engenharia,
Arquitetura e Agronomia
05 - Medicina, Veterinária,
Química e Laboratório
06 - Serviço Social
09 - Comunicação e
Divulgação
01 - Administração
03 - Contabilidade
04 - Engenharia
Continuação NÍVEL PADRÃO 13 12
DENOMINAÇÃO
Visitadora SanitáriaSupervisor de Segurança
do Trabalho
Técnico em Recursos
Audiovisuais
Rádio Técnico
Rádio Telegrafista
Agente de Fiscalização*
Almoxarife
Mecanógrafo
Auxiliar de Engenharia
Eletricista
Agente Social
Monitor de Ofício
Cinegrafista Operador Cinematográfico Ecônomo Mecânico Motorista Oficial Administrativo Auxiliar de Processamento
Auxiliar de Estatístico
Desenhista
Fiscal de Saneamento
Auxiliar de Enfermagem
Fotógrafo CÓDIGO 05.2.14 05.2.14 09.2.14 09.2.14 09.2.14 .14 01.2.13 03.2.13 04.2.13 04.2.13 06.2.13 06.2.13 09.2.13 09.2.13 10.2.13 10.2.13 10.3.13 01.2.12 01.2.12 03.2.12 04.2.12 05.2.12 05.2.12 09.2.12 GRUPO OCUPACIONAL
09 - Comunicação
01 - Administração
03 - Contabilidade
04 - Engenharia
06 - Serviço Social
09 - Comunicação
10 - Serviços Auxiliares
01 - Administração
03 - Contabilidade
04 - Engenharia
05 - Medicina
09 - Comunicação
09 - Comunicação
Continuação NÍVEL Pincipal Interme diário Simples PADRÃO 11 10 9 p o 7 6 5 4 3 DENOMINAÇÃO
Auxiliar de Laboratório
Conferente de Cargas
Telefonista
Auxiliar Administrativo
Auxiliar de Mecanografo
Auxiliar de Topografia
Auxiliar de Laticínio
Auxiliar de Saneamento
Auxiliar de Serviços
Hospitalares
Auxiliar Veterinária
Auxiliar de Radiotécnico
Agente Escolar
Auxiliar de Secretaria
Escolar
Guarda Florestal
Carpinteiro
Bombeiro
Auxiliar de Almoxarife
Auxiliar de Agricultura
Marceneiro Contínuo Jardineiro Guarda Patrimonial CÓDIGO 05.3.11 10.3.11 10.3.11 01.3.10 03.3.10 04.3.10 05.3.10 05.3.10 05.3.10 05.3.10 09.3.10 10.3.10 01.3.9 04.4.7 04.4.6 10.4.6 01.5.5 04.4.5 10.4.5 10.5.3 10.5.3 10.5.3 GRUPO OCUPACIONAL
05 - Medicina
10 - Serviços Auxiliares
01 - Administração
03 - Contabilidade
04 - Engenharia
05 - Medicina
09 - Comunicação
10 - Serviços Auxiliares
01 -Administração
04 - Engenharia
04 - Engenharia
10 - Serviços Auxiliares
01 - Administração
04 - Engenharia
10 - Serviços Auxiliares
Continuação
NÍVEL PADRÃO
2
1
DENOMINAÇÃO
Conserveiro
Cozinheiro
Auxiliar de Campo
Servente
Auxiliar de Cozinheiro
Ascensorista
CÓDIGO
10.5.2
10.5.2
05.5.1
10.5.1
10.5.1
10.5.1
GRUPO OCUPACIONAL
10 - Serviços Auxiliares
04 - Engenharia
10 - Serviços Auxiliares
Por se tratar de um universo amplo, já que a pesquisa compreendeu vinte anos
de Administração Pública, período em que foram muitos os formuladores das
políticas, procurou-se trabalhar com uma amostra composta pelos diversos
Secretários de Administração e Recursos Humanos e Assessores do Governo. A
amostragem ficou restrita a um ou dois representantes, por período.
A população foi exemplificada na seleção dos sujeitos, composta por
Secretários e Assessores do Governo.
1.5.6. Tratamento dos Dados
Utilizou-se para análise e interpretação dos dados coletados na pesquisa
documental e nas entrevistas semi-estruturadas, a análise de conteúdo. Esta
técnica, qualitativa, foi usada na análise dos documentos, procurando-se identificar
as diretrizes das Políticas de Recursos Humanos e relacionar as ações programadas
e realizadas nos vinte anos de Governo. No conteúdo das entrevistas, a técnica
serviu para checagem e comparação do discurso oficial com a prática das ações.
1.5.7. Restrições e Dificuldades
Ao longo do desenvolvimento da pesquisa surgiram dificuldades que
interferiram:
a) Na coleta de dados e informações:
- não se encontrou no Banco de dados da SEAR, dados e/ou informações do quadro
de pessoal referente a cada período de Governo;
- Movimentação de servidores - ingresso e desligamentos no serviço público no
período pesquisado;
- Acesso a dados dos balancetes do Governo
b) Quanto aos Sujeitos da pesquisa - localização de secretários, assessores e outros
formuladores de políticas referentes a cada período de governo em análise.
c) Pesquisador - pequena disponibilidade de tempo do pesquisador para a realização
da pesquisa.
No entanto, foram superadas as dificuldades e limitações da pesquisa, e os
CAPÍTULO
II
MARCO
CONCEITUAI.
PARA
UM
ESTUDO
SOBRE
POLÍTICA
DE
RECURSOS
HUMANOS
2.1.
POLÍTICAS
PÚBLICAS
Embora seja um assunto bastante complexo, o processo de formulação,
implementação e avaliação de políticas públicas diz respeito ao reconhecimento de
uma melhor forma de se tomar decisões envolvendo um conjunto de determinantes e
as respectivas conseqüências das decisões tomadas.
Revela
a história
antiga
que,
para
os
gregos,
Política5
era
um
direito
do
cidadão6
de
participar
da
vida
da
cidade
(Polis).
Nas
cidades-estados,
as
decisões
eram
tomadas
pelos
cidadãos7
em
praça
pública.
Sofrendo influência dos gregos, os romanos mantiveram essa tradição não de
forma tão democrática e participava, mas, mantendo inclusive em seu vocabulário
palavras como (civitas, civis), que foram trazidas para idiomas latinos e deram origem
a diversas palavras em nosso vocabulário tais como: cidade, cidadão, civismo.
Desde o seu surgimento, a Política, na sua expressão mais simples, é a
participação do cidadão nas decisões de sua comunidade.
5
A palavra política, vem do grego "políticos" membro da "polis" - cidade; cidadão em pleno gozo de seus direitos.
Padre Fernando Bastos de Ávila, S.J. - Pequena enciclopédia de moral e civismo - Ministério da Educação e Cultura
-FENAME - Fundação Nacional de Material Escolar -1975.
Muito embora, na sociedade grega, nem todos os habitantes da polis, fossem considerados cidadãos. Cidadãos eram apenas
os espartanos ou iguais, descendentes dos conquistadores dórios e em Antenas, apenas os filhos dos atenienses. Os
estrangeiros, classe social que compreendia (camponeses, comerciantes, artesãos e industriais) e os escravos, não tinham
direitos políticos e não podiam ocupar cargos públicos. LADMO, Valuce. História Geral. São Paulo: Brasil, 1979.
7Cidadão - etimologicamente, esse termo significava o habitante da "Urbs" - cidade, em oposição ao habitante rurícola. Hoje o
termo indica membro de uma comunidade nacional, sujeito aos deveres por ela impostos e gozando dos direitos por ela
A forma de participação direta, a exemplo da que existia entre os helênicos,
com o crescimento populacional, ficou prejudicada e passou a existir sob forma de
representatividade, sendo hoje configurada através de eleições, principalmente nas
democracias modernas, em que o povo elege os delegados para seus
representantes.
Esses representantes são denominados políticos, que no Brasil são eleitos e
pagos pelo povo, para exercerem um mandato político e são também responsáveis
pelo estabelecimento das políticas públicas.
Em nosso País, apesar de eleitos os representantes, existe uma predisposição
do povo em influenciar os destinos da vida nacional. A Sociedade Civil vem se
organizando e disputando com os políticos eleitos, o direito de formulação das
políticas públicas.
COTA8,
falando
sobre
a formulação
da
Política
Mineral
no
Brasil,
afirma
que
as
"Políticas Públicas são propostas por políticos, ou seja, cidadãos eleitos
com mandato popular. Esta é a tradição remanescente nos países
centrais, onde as políticas públicas são propostas e discutidas no
parlamento. Depois de aprovadas é que são implementadas pela
burocracia estatal".
Para ele, no Brasil, essa norma é burlada, na medida em que o Poder Executivo
estabelece planos por decreto e simples burocratas e tecnocratas estabelecem
políticas públicas a seu modo, sem passar pelo Congresso Nacional.
Conforme já mencionado, a formulação de políticas públicas é um processo
bastante complexo e dinâmico, cujas linhas de ação são direcionadas para o futuro,
8
COTA, Raimundo Garcia, COELHO, Maria Célia Nunes C, RIO, Gisela Aquino Pires do. Formação da política mineral
no Brasil - uma contribuição. RAP, v. (20)1, jan./mar. 1986.
BIBLIOTECA MARIO HENRIQUE SIMONSEW
pelos
órgãos
governamentais,
visando
de
maneira
formal9
atender
interesse
público.
DROR10
explica
que
é
um
processo
complexo,
pois
envolve
muitos
componentes e partes do processo que são explícitos e diretamente observáveis,
enquanto que, em muitas outras partes, atuam por canais ocultos, a observação é
difícil e os atores são parcialmente responsáveis.
As linhas de ação envolvem muitas decisões individuais (isoladas) que
resultam em uma "política", em que os decisores não estão totalmente conscientes
de todo o processo.
É um
processo
dinâmico,
que
se
modifica
com
o tempo,
decorrente
de
uma
atividade contínua que ocorre em uma estrutura, que para ser sustentada, requer
recursos e motivação.
Os vários componentes de uma política pública variam, de acordo com os
diferentes objetivos, tempo e sociedade.
2.1.1. Como Definir Política Pública
A livre escolha é uma característica inerente à personalidade humana e tomar
decisões conscientes e racionais é uma ação que diferencia o homem dos outros
animais.
A tomada de decisão tem papel importante nos destinos individual e social,
embora muitas vezes, seja prejudicada pelos fatores ambientais que limitam o leque
RlGGS, citado por SOUZA, caracteriza o formalismo no modelo prismático de sociedade, como sendo o grau de discrepância
entre o prescrito e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impressão que é dada pela Constituição, Leis e
regulamentos, organogramas e estatísticas, e os fatos e as práticas reais do Governo e da Sociedade. Quanto maior a
discrepância entre o formal e o efetivo, mais formalista é o sistema.
SOUZA, Maria José Carvalho. O discurso e a prática da política de recursos humanos: um estudo na administração direta do
Estado de Santa Catarina. Dissertação de Mestrado. (1992)
DROR, Y. Public policymakjng re-examined. San Francisco, Califórnia, Chandler, 1968. Tradução Célia M. Franco,
de
alternativas.
De
acordo
com
DROR11,
apesar
da
limitação
das
alternativas
e da
liberdade de escolha, a tomada de decisão é o principal meio através do qual, os
indivíduos e a sociedade podem conscientemente tentar influenciar seu futuro.
Continua ele dizendo que, ao se rejeitar uma atividade puramente determinista e
fatalista, a tomada de decisão se transforma numa atividade crítica. Uma vez que a
sociedade crê numa atividade orientada para o bem da coletividade, a política
pública se torna, necessariamente, uma atividade focalizada na sociedade.
DAVID
EASTON,
em
citação
feita
por
THOMAS
DYE12
define
política
pública
como
sendo
"a
alocação
autoritária
de
valores
para
toda
a sociedade".
DYE13,
analisando a definição acima, diz que "somente o governo pode agir
"autoritariamente" em "toda" a sociedade, e tudo o que o governo escolha fazer ou
não fazer, resulta na adoção de valores".
Em
sua
análise
critica,
PARK14,
DYE
não
leva
"em
consideração
que
pode
haver uma diferença distinta entre o que o governo decide e o que ele realmente
faz".
Para
PARK15,
"a formulação da política e a sua implementação requerem algumas
decisões, mas a noção de política está mais relacionada com padrões
e cursos de atividades para realizar alguns objetivos úteis, melhor do que
a simples decisão de fazer ou não fazer alguma coisa".
Op. cit.
DYE, Thomas. "Policy Analysis: the thinkings man's response to the demand for relevance" in: Understand Public Policv.
Tradução de Maria Lúcia de Oliveira, sob o título "Analise de Políticas do homem pensante a demandas de relevância. Textos
da disciplina Política e Administração de Saúde. PROASA/EBAP/FGV, 1984.
13Op. cit.
PARK, Myung Soo. Public Policy: Emerging Dimensions in Public Administration. Parte II. Washington. D. C. 1979.
Tradução para notas de aula. Disciplina Formulação e Avaliação de Políticas Públicas. Curso de Mestrado EBAP - FGV.
15
Pode-se encontrar na literatura definições mais bem elaboradas sobre o que
seja política pública, como a definição de CARL FRIEDRICH, apresentada por
PARK16.
Política
Pública
é
"um curso de ação proposto por uma pessoa, grupo ou governo dentro de
um determinado ambiente com obstáculos e oportunidades fornecidas, na
qual a política está proposta a utilizar e superar com esforço, o alcance de
metas ou realização de objetivos".
FRIEDRICH assinala ser essencial que no conceito de política pública, existam
metas, objetivos e propósitos.
PARK17
caminha
mais
um
pouco
e inclui
que
a definição
de
política
pública
deve conter não somente propostas para ação dirigida em relação à realização de
metas, mas também, conter indicação do que é realmente feito. E para isso utiliza a
definição de JAMES ANDERSON "um curso objetivo de ação seguido por um "ator"
ou conjunto de "atores", em como proceder com um problema ou assunto em
referência".
Nessa mesma linha de pensamento, qual seja, o de integrar cursos
propostos
de
ação
e o
que
os
governantes
realmente
fazem,
PARK18
utiliza
a
definição de AUSTIN RAUNEY, que diz, que a Política Pública consiste de:
"a) um objetivo particular de um conjunto de objetivos;
b) um curso desejado de eventos;
c) uma selecionada linha de ação;
d) declaração de propósitos;
e) implementação de propósitos".
16 Op. cit.
"Op.cit.
Esta definição, indica que a Política Pública, não está somente relacionada
com os propósitos ou definição de curso de ação e de metas a realizar, mas deve
também, incluir o que é realmente feito no curso para atingir as metas desejadas.
PARK19,
define
três
fases
de
uma
Política
Pública:
1 - Planejamento e formulação da Política (Projeto Político e formulação)
-compreende o desenvolvimento de cursos propostos de ação para integrar
conhecimentos e ação para a solução e prevenção de problemas, enquanto fornece
uma qualidade de vida compatível com a dignidade do homem;
2 - Implementação e execução da Política - fornecimento de recursos efetivos e
eficientes para atuar na realização da transformação de valores em realidade através
de atividades do governo;
3 - Avaliação e modificação - avaliação de métodos, estratégias e recursos para
determinar se os objetivos e resultado desejados estão sendo atualmente
concluídos, e fornecimento de um sistema de "feedback" para mudar políticas
ineficientes enquanto fornece conhecimento adicional para uma melhor política,
projeto e execução.
Enquanto PARK apresenta a política pública como o resultado de três fases
complementares,
MONTEIRO20
a define,
como
algo
diretamente
associado
à
observação e ao monitoramento de eventos, à recepção e à emissão, ao
processamento e à análise de informações e à tomada de decisão, ou seja, é uma
Op. cit.
atividade de controle independente da ocorrência de produção ou consumo de bens
e serviços. Para ele, uma atividade de controle, que exige:
- prévia detecção de necessidades;
- avaliação da situação;
- tomada de decisão.
Política,
segundo
MONTEIRO21
, é um
termo
utilizado
para
caracterizar
um
conjunto de atividades de controle, ao qual ele denomina "Variedades de Políticas".
As variedades de políticas podem ser assim classificadas:
"a) por áreas substantivas (social, urbana, saúde, agrícola);
b) por tipo de parâmetro manipulado pelos Policy-Maker (creditício,
monetária, cambial, fiscal);
c) por jurisdição político-administrativa (federal, regional, estadual,
municipal);
d) por clientela (assalariados, seguradores da Previdência Social, de bens
de capital, exportadores de café, etc.)".
MONTEIRO22
defende
a idéia
de
que
uma
política
pública
contém
algo
deliberado e proposital por parte de seus formuladores e só pode ser analisada a
partir das variedades já mencionadas.
Assim
como
THOMAS
DYE,
MONTEIRO23
comunga
da
idéia
de
que
uma
inação é também uma política e cita KING - "uma política (...) é um curso de ação (ou
inação) conscientemente escolhido e orientado para um determinado fim".
Afirma
MONTEIRO24
que não
atuar,
ou
seja,
a inação
de
um
governo,
aquilo
Op. cit.
22 Op.
cit.
23 Op.
cit.
que o governo decide não fazer pode ter um impacto tão grande quanto teria uma
ação. Se o governo protela uma decisão ou simplesmente a ignora, tal atitude
constitui-se numa política, com todas as características de qualquer outro comporta
mento mais ativo.
De maneira geral, pensa-se que, se o governo escolhe fazer alguma coisa, tem
que existir uma meta, um objetivo ou um propósito, mas, na realidade, tudo que
se observa é que os governos escolhem fazer ou não fazer. Na verdade, a noção de
política pública precisa incluir todas as ações governamentais e não apenas as
intenções declaradas dos governantes ou de seus assessores. Deve-se
considerar, também, a inação governamental, isto é, aquilo que o governo decide
não fazer, como uma política pública.
Alerta
MONTEIRO25
que,
ao
analisar
uma
política
pública,
o analista,
ao
deparar-se com situações como as aqui mencionadas, vai encontrar dificuldades na
identificação das políticas.
Para ele, uma outra questão, que deve ser observada por um analista de
política pública, é o grau de comprometimento do "Policy Maker". O que levaria
esses formuladores de política a formularem políticas para não serem implementadas
nem em parte?
Aqui o analista deve estar atento para as "pseudo-políticas" que surgem para
ocultar os verdadeiros propósitos ou objetivos de uma política ou a camuflagem das
políticas anunciadas. Deve perceber igualmente, quando uma política é formulada,
com o efeito "balão-de-ensaio", ou seja, se uma política é formulada para provocar
reações, atuando como sinalizador de intenções ou preocupações. Nesse caso, de
o governo volta atrás para delinear melhor a política.
A Política Pública pode também ser vista como duas etapas de um mesmo
processo. Aqui o processo decisório é mais complexo e alongado. Há, entretanto,
uma diferença entre as políticas que são consideradas de rotina e as que são
formuladas em situações de crise. No primeiro caso, não ocorre uma diferença de
etapas, pois as políticas adotadas são repetições de políticas praticadas anterior
mente. Já nas situações de crise, a diferença de concepção do processo decisório é
bem acentuado, pois as soluções devem ser adaptadas ou até mesmo inovadoras.
2.1.2. Conhecidos Modelos de Análise de Política Pública
Diante das dificuldades já apresentadas, cabe uma indagação: é possível se
fazer análise de políticas?
De
acordo
com
estudos
de
política
pública
apresentado
por
DYE27,
um
modelo
significa uma abstração da realidade. Ao descrever seus modelos de análise política
ele enfatiza que o uso de modelos é uma tentativa de simplificação, esclarecimento e
entendimento do que é realmente importante em política.
Igualmente,
DROR28
alerta
que
os
modelos
são
instrumentos
que
devem
ser
usados com cuidado, pois política pública é uma forma de tomada de decisão
agregada e difere das formas teóricas de tomada de decisão. Uma excessiva
concentração no modelo pode levar ao perigo de simplificação de conclusões que se
Op. cit.
DYE, Thomas R. "Models of Politics: some helps in thinking about publc policy". In: Understanding Public Policy. Pretince
Hall. Inc. Englewood Cliffs, NY, 1972. c. 2. Traduzido para CIPAD de Ana Maria Marquesini, sob o título "Modelos de política:
Algumas contribuições da Política Pública". Textos da Disciplina Política e Administração de Saúde. PROASA/EBAP/FGV
-1984.
ajustam muito bem ao modelo, mas não à realidade.
Os modelos são relativamente simples, enquanto o sistema de política pública
é extremamente complexo.
Os modelos levam a uma impressão ordenada, induzindo a idéia de que um
alto grau de certeza será conseguido ao usá-los. Entretanto, o processo de política
pública é não determinístico, compreendendo uma parte arbitrária, outra intuitiva, não
se podendo, portanto, predizer quantas transformações ocorrerão com muita certeza.
Em suma, os modelos são instrumentais normativos. Eles não estabelecem
que valores substantivos um sistema poderia ter, mas mostram métodos para
incrementar novos "imputs".
PARK29
e
DYE30
apresentam
modelos
similares
que
contribuem
para
a
compreensão da análise de política pública.
Os modelos apresentados são: teoria de sistemas; teoria de elites; teoria de
grupo; modelo racional compreensível; incrementalismo e institucionalismo.
Cada um destes termos identifica uma abordagem conceituai relevante para a
política pública, apesar de nenhum desses modelos terem sido criados
especialmente com a finalidade de estudá-la.
Para eles, os modelos apresentados não são antagônicos, nenhum deve ser
considerado melhor que o outro. Cada um focaliza um aspecto diferente da vida
política e pode ajudar os estudiosos a entenderem os diferentes componentes da
política pública:
a) Um dos modelos é o "racional compreensivo", que tem como característica a
