CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A EFETIVIDADE DA ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO NA
SUSTAÇÃO DE ATO E/OU CONTRATOrA
PERSPECTIVA DOS STAKEHOLDERS.
Dissertação apresentada à Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas para obtenção do grau de Mestre
CLÁUDIO BENEDITO DA FONSECA ALVES
CENTRO
DE
FORMAÇÃO
ACADÊMICA
E PESQUISA
CURSO
DE
MESTRADO
EM
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
TÍTULO
A EFETIVIDADE DA ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO NO ATO DA SUSTAÇAO DE ATO E/OU CONTRATO: A PERSPECTIVA DOS
STAKEHOLDERS
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR:
CLÁUDIO
BENEDITO
DA
FONSECA
ALVES
E
APROVADO EM / /
PELA
COMISSÃO
EXAMINADORA
VICENTE RICCiq
Doutor em Sociovog:
LUÍS CÉSAR G. ARAÚJO
Doutor em Administração
JANÁJRVA DE MENDONÇA FERNANDES
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A EFETIVIDADE
DA
ATUAÇÃO
DO
TRIBUNAL
DE
CONTAS
DO
ESTADO
DO
RIO
DE
JANEIRO
NA
SUSTAÇAO
DE
ATO
E/OU
CONTRATO:
A PERSPECTIVA
DOS
STAKEHOLDERS
DISSERTAÇÃO
APRESENTADA
À
ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E DE EMPRESAS PARA OBTENÇÃO DO
GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
CLÁUDIO
BENEDITO
DA
FONSECA
ALVES
Rio de Janeiro
elaboração deste trabalho.
Aos amigos e colegas pelo apoio ofertado durante todo o curso.
Ao orientador, Professor Doutor Vicente Riccio e à Professora Doutora Deborah
Moraes Zouain, pela compreensão diante das minhas dificuldades na realização
O objeto desta dissertação é identificar a percepção dos stakeholders acerca da
ação organizacional empreendida pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro - TCERJ, no exercício de uma de suas competências institucionais, sustação
da execução de ato e/ou de contrato, complementadas por um estudo de caso.
Identificando, a partir das contribuições dos stakeholders, eventuais deficiências e
potenciais correções na atuação do órgão estatal no exercício da competência em
destaque.
Palavras-chave: Tribunal de Contas, sustação, execução, ato, contrato, percepção,
The object of this dissertation is to identify the perception of stakeholders related to
the organizational action taken by the Account Court of Rio de Janeiro State - TCERJ
- in the use of one of his institutional responsibilities, interruption of the
implementation of act and/or contract, plus a case study. Identifying, from the
contribution of stakeholders, possible deficiencies and potential fixes in the
performance of the state agency in exercising jurisdiction in focus.
Keywords: Account Court, interruption, performing, act, contract, perception,
Quadro
1 - Respostas
estratégicas
aos processos
institucionais
48
Companhia das Docas do Estado da Bahia - CODEBA
Conselho Federal Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA
Conselho Federal de Contabilidade - CFC
Constituição da República Federativa Brasileira de 1998 - CRFB
Constituição do Estado do Rio de Janeiro - CERJ
Coordenadoria de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia Municipal - CAM
Coordenadoria de Controle e Desenvolvimento - CAD
Coordenadoria de Estudos e Análises Técnicas - CEA
International Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI
Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - LOTCERJ
Regimento Interno do Tribunal de Contas - RITCERJ
Ministério Público Especial - MPE
Ordem dos Advogados do Brasil - OAB
Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores - OIEFS
Sistema de Controle e Acompanhamento de Processos - SCAP
Subsecretária de Controle Municipal - SUM
Subsecretária Geral de Controle Externo - SGE
Supremo Tribunal Federal - STF
Tribunal de Contas da União - TCU
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCERJ
INTRODUÇÃO
11
1.COMPETÊNCIAS
E ATRIBUIÇÕES
DO
TCERJ
!.".17
1.1.Apresentação 17
1.2. Metodologia 22
1.2.1. Objetivo Final 22
1.2.2. Objetivos Intermediários 22
1.2.3. Delimitação e relevância do estudo 23
1.2.4. Tipo de pesquisa 25
1.2.5. Universo e amostra 26
1.2.6. Seleção dos sujeitos e coleta de dados 26
1.2.7. Tratamento de dados 27
1.2.8. Limitações do método 27
2.
ASPECTOS
RELACIONADOS
À
AÇÃO
DO
TRIBUNAL
DE
CONTAS
DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO 29
2.1. Breve histórico acerca da criação das Cortes de Contas 29
2.2. Competências Constitucionais - arts. 70 e 71 da CRFB e art. 123 da
Constituição Estadual do Estado do Rio de Janeiro 33
2.3. Tribunal de contas e accountability. 35
2.3.1. Preliminares 35
2.3.2. Accountability Vertical 37
2.3.3. Accountability horizontal 39
2.3.4. Accountability social 40
2.4. Tribunal de contas e o conceito de efetividade 43
2.5. Tribunal de Contas e processos de institucionalização 48
2.5.1. Conceito de Institucionalização 48
2.5.2. Isoformismo coercitivo, mimético e normativo 50
2.5.3. Reações estratégicas à conformidade organizacional 53
3. ESTUDO
DE
CASO
E ANÁLISE
DAS
ENTREVISTAS
55
3.1. Estudo do caso 55
3.1.1. Fundamentos isomórficos das ações plenárias 59
3.1.2. Reações estratégicas dos jurisdicionados 63
3.2. Análise de entrevistas 65
3.2.1. Características dos entrevistados 66
3.2.2. Conceito de efetividade 67
3.2.3. Efetividade da atuação do TCERJ 68
3.2.4. Aspectos relevantes da atuação do TCERJ 69
3.2.5. Sugestões apresentadas 73
3.2.5.1. Obstáculos à implementação das sugestões 75
3.2.5.2. Facilitadores da implementação das sugestões 77
INTRODUÇÃO
A introdução contextualiza o Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro - TCERJ -, e suas competências institucionais, com destaque para objeto de
estudo desta dissertação, a saber: como é percebida pelos stakeholders (atores
relevantes) a efetividade da atuação do TCERJ, no exercício da competência
institucional, constitucionalmente fixada, que lhe permite determinar a sustação da
execução de ato ou de contrato.
Assim, examinamos a maneira pela qual a ação organizacional é
percebida pelos atores relevantes, analisando os fatores destacados por estes como
determinantes desta atuação. Destacamos ainda algumas influências, sempre na
visão dos atores relevantes (internos e externos), que motivariam alterações das
estruturas, dos padrões e dos procedimentos organizacionais do Tribunal de Contas,
neste caso específico.
Em síntese, sob as lentes do tema, a Carta Maior orienta o controle
exercido pelo TCERJ, outorgando-lhe o poder de, dentre outras competências,
apreciar e julgar contas das entidades públicas; verificar a conformidade legal dos
atos de admissão de pessoal pela administração pública, bem como da concessão
de aposentadorias e pensões; realizar inspeções e auditorias de natureza: contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, para apuração de eventuais
ilegalidades na administração pública. Também cabe aos Tribunais de Contas
aplicar sanções administrativas aos agentes públicos, tais como: multas em
decorrência de atos irregulares e multas proporcionais ao dano causado ao erário;
determinar ao órgão público a correção de ilegalidade cometida, indicando o prazo
correspondente para implementação da determinação.
A pesquisa de campo, realizada por intermédio das entrevistas com
servidores do TCERJ e com funcionários de órgãos municipais jurisdicionados à
organização, permitiu que fossem conhecidas, e analisadas, as impressões dos
entrevistados acerca do tema sob exame, bem como suas propostas de
aprimoramento, e suas perspectivas sobre obstáculos e facilitadores para a
No caso sob exame neste trabalho, somente trabalharemos com grupos e
pessoas que possuam interesses primários na atuação do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro - TCERJ, atuando diretamente no processo decisório da
ação organizacional em destaque, como por exemplo: servidores do TCERJ
envolvidos diretamente no exercício do controle externo (técnicos dos órgãos
internos do TCERJ, assessoria de Conselheiros), membros do TCERJ
(Conselheiros), membros do Ministério Público Especial (Procuradores), servidores
municipais encarregados da assessoria do Executivo (Controle Interno,
Procuradoria, Comissão Permanente de Licitação), Chefes de Poderes Executivos
de municípios, dirigentes de órgãos da administração indireta (estados e
municípios).
À visão
expressa
pelos
entrevistados
foi
acrescentada
uma
perspectiva
macro, institucional, a partir de um estudo de caso, utilizando caso específico
selecionado mediante consulta ao Sistema de Controle e Acompanhamento de
Processos
- SCAP1,
abrangendo
o período
compreendido
entre
01
de
janeiro
de
2003 a 31 de agosto de 2008,.
O estudo de caso, que complementa este trabalho tem como base a
análise do processo TCERJ n° 108.425-9/03, inspeção especial destinada ao
acompanhamento da execução do Contrato n° 14/01, relativo à realização de obras
de saneamento básico e urbanização integrada do bairro de Coelho da Rocha, no
município de São João de Meriti, pertencente a 2a Fase do Programa Nova Baixada.
O processo supracitado foi selecionado em vista de ser um dos primeiros
em que o TCERJ determinou concretamente a sustação da execução de um
contrato, aplicando efetivamente o dispositivo legal em destaque Havia outros
processos, relacionados à execução de contratos relativos a parcelas diversas ao
mesmo objeto, merecendo solução idêntica ao que será apresentado adiante. Dessa
maneira, optamos por estudar um único processo, no qual são reproduzidas diversas
manifestações de organizações que compõem o campo organizacional do TCERJ,
relevantes ao nosso estudo.
Ferramenta de informática interna que permite consultar os votos dos processos arquivados
A relevância do estudo empreendido nesta dissertação repousa na
crescente repercussão que temas como: combate à corrupção, eficácia da gestão e
da aplicação dos recursos púbicos têm conseguido despertar na sociedade
ultimamente. Vários casos recentes, a seguir lembrados, têm afirmado a importância
de maior controle das receitas e despesas públicas.
A pesquisa é relevante socialmente, pois a sociedade seria diretamente
favorecida por eventuais benefícios, decorrentes do estudo aqui levado adiante, vez
que se intenta contribuir para o aprimoramento do combate à corrupção e para a
redução do desperdício na aplicação e gestão dos recursos públicos.
Em relação ao Tribunal de Contas, o estudo também pode repercutir de
maneira favorável, garantindo a manutenção de sua legitimidade ante a sociedade e
permitindo a continuidade de sua existência, objetivo de qualquer organização, o
que poderia garantir, talvez, o aporte de uma maior quantidade de recursos públicos
(que são disputados, e não somente por organizações públicas) para exercício de
suas atividades.
A importância do combate à corrupção é tema relevante em todos os
pontos do globo, face à luz que recentemente tem sido lançada sobre as relações
espúrias existentes entre diversos governos e as organizações privadas, pois a
corrupção é fenômeno não restrito a determinado país, ou nacionalidade. Exemplos
comprobatórios de tal assertiva são facilmente identificáveis em escândalos recentes
veiculados na imprensa nacional e internacional.
Assim, o favorecimento de empresas norte-americanas na reconstrução
do Iraque, direcionou as melhores parcelas para empresas norte-americanas,
contemplando empresas ligadas aos altos escalões do governo Bush. À época, o
jornal The New York Times noticiou que auditores do Pentágono descobriram
pagamentos indevidos superiores a 250 milhões de dólares pagos à firma
HALLIBURTON, ligada ao vice-presidente Cheney, por serviços prestados no Iraque.
Na Itália, são notórias as relações entre governo, construtoras e empresas
apontado no livro Gomorra do jornalista Roberto Saviano, bem como as estreitas
ligações evidenciadas com vários governos, e empresas, da Europa, da Ásia e das
Américas, que possibilitaram a perpetração de lesões ao meio-ambiente, ao erário, à
dignidade da pessoa humana, com beneplácito dos governos dos Estados
envolvidos.
O escândalo da falência da ENRON, gigante do setor de energia, que, no
Brasil, chegou a dispor de ativos que atingiam US$ 4 bilhões, atuando em vários
países
da América
Latina,
evidenciou
graves
manipulações
financeiras
e contábeis,
sob
o olhar
complacente
dos
órgãos
de
controle
do
governo
norte-americano.
A
falência
precedeu
à quebra
das
grandes
financeiras,
desencadeadoras
da
atual
crise
sistêmica mundial, que mais uma vez evidenciou a ductilidade da atuação dos
órgãos estatais que deveriam fiscalizar tais organizações .
No Brasil, a notícia ainda hoje atual é relacionada à suposta influência
desfrutada pelo empresário Daniel Dantas nas três esferas da República, o que lhe
teria garantido facilidades indevidas em seus empreendimentos, e julgamentos.
Dos exemplos apresentados, nota-se que existe um perdedor evidente
nesses conluios: a sociedade, pois existe uma plêiade de resultados que atingem o
erário
público
e ao
bem-comum,
relacionados
não
só
aos
casos
citados:
sonegação
de
impostos,
atividades
ilegais,
contratações
superfaturadas,
obras
(serviços)
inacabadas
e/ou
de
baixa
qualidade,
obras
(serviços)
não
realizados,
corrupção
ativa e passiva, entre tantos eventos lesivos resultantes da leniente ação estatal.
O sistema de Corte de Contas no Brasil foi estruturado de forma a reduzir
(amenizar) a corrupção e o desperdício de dinheiros públicos, sendo que a doutrina
recentemente admitiu que a gestão pública adequada dos recursos públicos está
contida nos direitos do cidadão, especificamente no direito à boa administração, o
que demanda uma atuação regida pelos princípios da administração pública, tal
como plasmado no caput do artigo 37 da CRFB: legalidade, impessoalidade,
Dessa maneira, de certa forma, a presente dissertação é um esforço de
aprimoramento do órgão estatal, permitindo que sua atuação seja mais condizente
com os anseios sociais contemporâneos.
A pesquisa aqui exposta teve início com a revisão da literatura sobre o
tema. Assim, a partir da pesquisa bibliográfica inicial, utilizamos o material disponível
em livros, em dissertações de mestrados, em artigos científicos, em publicações de
periódicos, em jornais especializados e em páginas da internei que tratam deste
tema.
A seguir foi empreendida pesquisa documental no TCERJ, que consistiu
em analisar decisões do TCERJ que houvessem sido prolatadas com determinação
de
sustação
da
execução
de
ato
e/ou
de
contrato,
durante
o período
compreendido
entre 2003 e 2008, com utilização do SCAP, o permitiu a seleção do processo
utilizado no estudo de caso.
Finalmente, realizamos a pesquisa de campo com atores relevantes
internos,
e externos,
ao
TCERJ,
com
experiência
na
elaboração
e fiscalização
de
atos e de contratos que ensejam à atuação do TCERJ, nos termos da competência
objeto desse estudo. A coleta de dados teve como instrumento a realização de
entrevistas semi-estruturadas e, concomitantemente, o estudo de caso, utilizando-se
processo relacionado à inspeção especial.
Em relação à estrutura interna desta dissertação, na introdução do
trabalho é feita a contextualização do tema, apresentando o objeto sob exame, os
objetivos intentados pela pesquisa, bem como destacando a relevância do tema e a
metodologia utilizada. O trabalho segue estruturado em mais dois capítulos,
sintetizados adiante.
O segundo capítulo apresenta relato da criação das Corte de Contas no
Brasil, em especial o TCERJ; expõe a disciplina fixada no texto constitucional acerca
das
competências
objeto
desta
dissertação;
relaciona
a
atuação
institucional
exercida pelo TCERJ com o conceito de accountability, em seus vários matizes
trabalho, identifica possíveis relações de processos organizacionais do TCERJ com
processos de institucionalização, bem com possíveis reações a tais processos.
O terceiro, e último capitulo, é destinado ao estudo de caso e a análise
das entrevistas resultantes da pesquisa de campo realizada com stakeholders
internos e externos.
A conclusão apresenta os resultados da pesquisa, nossa avaliação das
entrevistas realizadas e do estudo de caso apresentado, explicitando que a atuação
1.
COMPETÊNCIAS
E ATRIBUIÇÕES
DO
TCERJ
1.1. Apresentação
Entre
tantas
e variegadas
competências2,
a Constituição
da
República
Federativa Brasileira de 1998 - CRFB -, denominada Constituição Cidadã por Ulisses
Guimarães, atribuiu ao Tribunal de Contas da União - TCU, e por simetria
constitucional às demais Cortes de Contas, a competência objeto deste trabalho:
determinar a sustação do ato administrativo impugnado, caso não esteja em
conformidade com os preceitos legais e/ou com os princípios balizadores da atuação
da administração pública, por intermédio do devido processo legal, de competência
do Tribunal de Contas, com a necessária comunicação do ato de sustação à Câmara
dos Deputados e ao Senado Federal. No caso de impugnação de contrato, se o
Poder Legislativo, ou o Poder Executivo, não adotar as medidas cabíveis caberá ao
Tribunal
de
Contas
decidira
questão3.
Finalmente,
compete
aos
Tribunais
de
Contas
representar ao Poder competente acerca das irregularidades ou abusos apurados.
As
competências4
concedidas
constitucionalmente
ao
TCU
estão
expressas no art. 71 da CRFB, do qual destacamos especialmente aquelas que são
objeto deste estudo e as diretamente relacionadas essas competências:
Art. 71
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
2 Britto (2005, p. 67-8), Ministro do STF, distingue atribuições e competências As primeiras seriam
prerrogativas. As segundas são "[...] poderes instrumentais àquela função [controle interno]"
Existem divergências doutrinárias, em relação ao alcance e à extensão dessa competência. Em
especial, acerca dos procedimentos que os Tribunais podem adotar e qual o nível de exigência que
suas decisões podem alcançar. Tais controvérsias, apesar de influenciarem a ação organizacional,
pois constituem o marco legal que baliza a atuação das Cortes de Contas, não fazem parte do
escopo deste trabalho.
4 Por simetria constitucional, as mesmas competências integram o rol daquelas outorgadas às Cortes
de Contas Estaduais e às Municipais. No âmbito do TCERJ, a previsão está posta na Constituição do
§ 1o - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
§ 2o - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito.
Sem prejuízo da análise de economicidade, de moralidade, de
legitimidade, entre outras possibilidades de avaliação, o inciso IX, do art. 71 da
CRFB5
estabelece
a possibilidade
de
o TCU
determinar,
aos
órgãos
jurisdicionados,
a adoção de procedimentos necessários à adequação do ato, ou do contrato, aos
dispositivos legais. Caso não seja atendido, pode determinar a sustação do ato e/ou
do contrato (inciso X), solicitando providências ao Poder Legislativo, no caso de
contrato oriundo do Poder Executivo (§1°), se ainda assim não for atendido, decide a
situação6.
Quando
o ato
e/ou
contrato
decorre
diretamente
ao
Poder
Legislativo,
logicamente tal fase do procedimento é suprimida (inciso XI do artigo supracitado).
A atuação dos Tribunais de Contas tem adquirido crescente relevância
desde o advento da Constituição Federal de 1988, o que os têm motivado a
empreender alterações estruturais, ainda tímidas, implicando em modificações em
seus procedimentos e em suas ações organizacionais, o que pode ser considerado
como reflexo da reestruturação capitalista ocorrida durante as últimas décadas, que
tem motivado a passagem de um modelo similar ao de produção em série,
consagrado por Henry Ford, de forma hierarquizada, com sistema de poder
distribuído ao longo da cadeia hierárquica do poder decisório, ainda predominante
nas
organizações
públicas7.
Mais uma vez, trata-se de campo controverso no âmbito jurídico, relativo à natureza dessas
competências. Alguns atribuem ao poder geral de cautela, em símile ao previsto no Código de
Processo Civil, como fundamento de tal competência. Outros consideram que é similar ao Termo de
Ajuste de Conduta de competência do Ministério Público
Não existe consenso acerca da possibilidade de o Poder Legislativo desconsiderar as
determinações das Cortes de Contas e decidir manifestar-se pela regularidade do ato impugnado.
No TCERJ, as decisões são centralizadas no Plenário, sob o comando do Presidente da Casa. No
âmbito municipal existem vários níveis de "gerência" e supervisão até o final do processo decisório.
Assim, grosso modo, autuado o processo, este é encaminhado às inspetorias municipais, passando
por uma primeira revisão na Subsecretária de Controle Municipal - SUM -, seguindo para uma
segunda revisão na Subsecretária Geral de Controle Externo - SGE -, passando por coordenadorias
especializadas (por exemplo: Coordenadoria de Estudos e Análises Técnicas - CEA -, Coordenadoria
de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia Municipal - CAM -, Coordenadoria de Controle e
Desenvolvimento - CAD), se necessário. Após o que é direcionado ao Ministério Público Especial
-MPE, que se pronuncia acerca da instrução, sendo então sorteado um dos Conselheiros para
Segundo Vieira e Vieira (2004), no momento histórico atual, nossa
sociedade é a sociedade da informação e do conhecimento, em que a organização
encontra seu fundamento de legitimação na tecnologia, produto do conhecimento e
instrumento da prática do conhecimento. Tal mudança de paradigma representaria
uma alteração dos padrões até então vigentes e determinaria uma ruptura com o
modelo
burocrático
de
gestão8.
Assim,
estaríamos
vivenciando
uma
transição
de
um
período tempo burocrático para um pós-burocrático. No entanto, principalmente em
decorrência de padrões culturais arraigados, as organizações públicas têm
respondido muito lentamente as transformações sociais ocorridas, retardando as
mudanças de estruturas e a transição das práticas burocráticas para as
pós-burocráticas, pois, segundo tal diagnóstico:
"No setor público, a variável "estrutura organizacional" apresenta um nível
de potencialidade fraco [...] modelos organizacionais pouco flexíveis,
extremamente fragmentados do ponto de vista burocrático e com excesso
de normas na movimentação dos fluxos. A variável "tecnologia" [...]
apresenta nível de evolução mais forte, embora [...] preste suporte técnico
às redes hierárquicas dos sistemas dominados pelo formato piramidal dos
fluxos decisórios. A variável cultural é a mais problemática nas organizações
públicas" (VIEIRA; VIEIRA, 2004, p. 98).
Em relação ao TCERJ, a análise realizada pelos autores acima
mencionados nos parece, em grande parte, se ajustar às dificuldades de uma
atuação pró-ativa da organização no exercício de suas competências, em especial
àquelas motivadoras dessa dissertação, pois o controle dos atos e da execução
contratual é quase que totalmente efetuado a posteriori, quando muito pouco pode
ser feito para corrigir eventuais ilegalidades ou falhas de gestão, circunscrevendo-se
a atuação da organização a eventual responsabilização dos responsáveis e a
reconstituição do erário lesado.
O receio de interferir na gestão de outras organizações públicas,
provocando uma invasão na autonomia dos entes públicos e/ou ocasionando dano à
designado, quando então, é finalmente levado ao Plenário, para que seja exarada a decisão, ou seja,
quase se reproduz uma linha de montagem com vários níveis gerenciais altamente hierarquizados e
com funções específicas fracionadas entre os diversos departamentos.
Bresser Pereira (2001) aponta a necessidade de modificar o paradigma burocrático da
administração pública brasileira como uma das justificativas para a reforma administrativa
execução de programas e de políticas públicas, ainda restringe a atuação dos
Tribunais de Contas no exercício de seu mister.
Assim, nas organizações públicas em geral, em que a tradicional
classificação de Fayol ainda tem plena significação no exame das estruturas
organizacionais, ainda não ocorreu efetivamente ruptura com os modelos
hierárquicos, não houve, de maneira geral, a flexibilização na estrutura, tecnologia e
cultura, o que condensaria o modelo público em uma "intemporalidade burocrática".
(VIEIRA; VIEIRA, 2004, p. 98)
O serviço público no Estado pós-moderno é essencial à organização e ao
poder
do
estado,
pois
não
há
Estado
forte9
sem
um
bem
estruturado
serviço
público.
O Estado
é um
instrumento
da
sociedade
no
Estado
Democrático
de
Direito,
visando
à construção de uma sociedade socialmente equânime, em que exista igualdade de
oportunidades, sendo que as diferenças naturais seriam corrigidas (amenizadas)
pela ação estatal, como na visão liberal de Rawls, respeitando-se as identidades
nacionais e históricas, como na ponderação de Walzer.
Assim, o modelo pós-moderno de estado deve se afastar das estruturas e
formas
organizacionais
rígidas
das
normas
burocráticas,
a famosa
"gaiola
de
ferro"
da burocracia de Weber, e funcionar como indutor e fomentador da criação da
infra-estrutura necessária para incrementar o desenvolvimento econômico e social,
funcionando
ainda
como
mediador
das
disputas
sociais.
Dentro
dessa
visão
transformadora, o desempenho do setor público deve ser pautado pelos valores da
eficiência, eficácia, efetividade, racionalidade, atendimento célere às demandas
sociais. Contudo, como exposto, tal metamorfose é limitada pelo ambiente
organizacional existente.
Dellangelo e Silva (2000), afirmam que a racionalidade dominante na
organização, a estrutura e o desenho organizacional, determinam o ritmo das
9 A atual crise financeira global veio salientar, uma vez mais, a importância da intervenção estatal na
sociedade Eis que os efeitos danosos da crise decorrem, em grande parte segundo analistas
econômicos e sociais, da falta de regulação estatal do setor financeiro, bem como do
enfraquecimento do Estado frente aos interesses econômicos que impuseram a desregulamentação
transformações nas organizações. Assim, mesmo entre órgãos estatais de um
mesmo ente estatal podem ser constatadas variações nos ritmos de transformação,
em decorrência dos arranjos organizacionais.
Nos Tribunais de Contas, ainda parece imperar uma racionalidade
instrumental, ainda predominante nas organizações públicas segundo os autores
anteriormente citados, em detrimento da racionalidade substantiva. Contudo, as
vagas avassaladoras das mudanças decorrentes da liberalização da economia, do
aprofundamento da globalização nas décadas anteriores e da revolução tecnológica
atual, expressa em realizações, como: computadores pessoais, internei,
nanotecnologia, biotecnologia, manipulação genética e outros desenvolvimentos
técnicos, andam de braços dados com o renascer da cidadania ocorrido com o
advento da atual Constituição, esta última circunstância acarretou um acréscimo da
atenção da sociedade acerca da atuação dos órgãos públicos encarregados do
controle da administração pública.
Dessa maneira, as organizações públicas têm sido desafiadas a aprimorar
o desempenho de sua ação. Por exemplo, o Poder Judiciário tem sido questionado
em sua atuação, acarretando uma postura mais ativa, dos juizes singulares e dos
ministros dos tribunais superiores no exame de assuntos com repercussão social.
Como exemplo, podemos mencionar decisões recentes do Supremo Tribunal
Federal - STF -, acerca da interrupção da gestação de fetos anencefálicos, da
necessidade da utilização de algemas por presos e outras questões.
Da mesma forma, os Ministérios Públicos têm se pautado por uma
atuação mais condizente como os anseios sociais de eficiência e moralidade na
gestão da coisa pública. Essas organizações têm implementado um grande esforço
para alterar suas estruturas e formas organizacionais, com forte investimento em
equipamentos e em reestruturações internas de procedimentos
Os Tribunais de Contas não estão isentos dessa cobrança pois,
paulatinamente, apesar de suas atribuições serem ainda desconhecidas do grande
público, têm tido sua atuação destacada na mídia, positiva ou negativamente. O
descrito como isomorfismo organizacional: mimetismo e normativo, tal como descrito
por DiMaggio e Poweell (1983), pois centrado no esforço de conformidade às
estruturas e às formas organizacionais que vêm sendo assumidas em sua ambiência
organizacional em vista das incertezas decorrentes do advento da sociedade da
informação e do conhecimento, bem como do renascimento da cidadania. São as
modificações estruturais das formas organizacionais, bem como sua eficácia e
motivação, que esperamos ver destacadas pelos atores relevantes na atuação do
TCERJ, quer sejam internos, ou externos, neste trabalho.
1.2. METODOLOGIA
Neste ponto, descrevemos a metodologia utilizada, quanto à sua
definição, sua motivação e suas limitações e abordaremos a estratégia de pesquisa,
bem como os métodos empregados para a coleta, tratamento e análise dos dados.
1.2.1. Objetivo Final
Após o que foi até aqui exposto acerca do assunto desenvolvido,
adentramos no cerne da pesquisa: determinar se a atuação do Tribunal de Contas
do Estado do Rio de Janeiro no exercício da competência constitucionalmente
estatuída, que lhe permite determinar a sustação de atos e/ou de contratos, é efetiva
na visão dos atores relevantes?
1.2.2. Objetivos Intermediários
Objetivos intermediários auxiliaram a responder as questões principais,
podendo ser sintetizadas da seguinte maneira:
a) definir o conceito de efetividade aplicado no estudo e avaliar se é
similar àquele adotado pelos atores relevantes;
b) identificar sob que perspectiva os atores relevantes avaliam a
c) identificar fatores considerados relevantes nesta ação organizacional;
d) identificar as propostas de mudanças apresentadas;
e) identificar os obstáculos e os facilitadores da implantação das
propostas apresentadas;
1.2.3. Delimitação e relevância do estudo
O estudo tem como objeto a análise da atuação do TCERJ no exercício
da competência institucional, que lhe é atribuída constitucionalmente, dentro dos
limites de sua jurisdição legal, municípios e estado do Rio de Janeiro. Assim, em
princípio, está circunscrito à documentação e às pessoas que atuam neste processo
organizacional, interna e externamente. Esta delimitação se faz necessária de forma
a tornar o estudo viável, dentro dos limites dos prazos e recursos disponíveis para
sua conclusão.
Os gastos públicos sempre representaram, no Brasil ao menos, um
escoadouro de recursos para atores com poder de barganha suficiente para
apropriar-se deles, usufruindo privadamente de recursos que, pela sua própria
natureza, deveriam retornar, em forma de benefícios decorrente da implantação de
políticas públicas, à maior parcela possível da sociedade.
A gestão pública adequada dos recursos públicos está contida nos
direitos do cidadão, especificamente no direito à boa administração, que alguns
autores
consideram
um
direito
fundamental
do
cidadão10,
cuja
característica
principal, a nosso juízo, é a ação administrativa eficaz que deve ser: ética,
republicana e eficiente.
Alguns autores consideram que existe o direito fundamental à boa administração pública. Freitas
(2007) o define nos seguintes termos: "o direito à administração pública eficiente e eficaz,
proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à
moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e
A ação republicana implicaria no estabelecimento de uma agenda de
políticas públicas que atingissem a toda população, não limitada a estratégias
focalistas, que evidenciam seu caráter liberal (neoliberal para ser mais exato),
assunto que é mais afeito ao exercício da accountability vertical1 11
A atuação ética e eficiência da administração são dois dos principais eixos
garantidores dos direitos do cidadão, estando estreitamente ligados a duas mazelas
resultantes de sua não aplicação: desperdício de recursos e corrupção.
O TCERJ, por sua vez, é um dos instrumentos institucionais criados para
deter (minorar) o desperdício e a corrupção na administração pública, e cujo bom
desempenho
constitui
uma
condição
para
melhoria12
da
administração
pública
nacional.
O agir ético da administração pode ser traduzido na observância dos
princípios reitores da administração pública: legalidade, impessoalidade moralidade,
publicidade, eficácia, que garantem, ou deveriam garantir, um tratamento igualitário
e justo a todos.
O desperdício de recursos e os efeitos da corrupção são evidentes, e
rotineiramente mencionados na mídia: a carência de recursos para obras públicas
(especialmente de infra-estrutura) e para a manutenção dos serviços públicos
(saúde, educação e assistência social, por exemplo), e a sonegação de tributos (não
há corruptos somente na administração). Essa drenagem de recursos públicos tende
a inibir os investimentos produtivos, provocar redução na qualidade de vida da
população e deteriorar e esgarçar o tecido social.
11O
exemplo
de ação
republicana
é relacionado,
de maneira mais
direta,
à representação
exercida
em
decorrência do voto popular (eleições), ou seja, escolhas (opções) políticas à disposição do
administrador em face dos diversos problemas socialmente relevantes, e não está diretamente ligada
ao controle de efetividade exercido pelo TCERJ, que é objeto desta dissertação. Embora, a nosso
juízo, pudesse ser avaliada pelo Tribunal em relação à sua legitimidade, caso implique em realização
de receitas e despesas públicas.
12 Carvalho
(2008)
aponta
melhoria
na
qualidade
da
gestão
pública
e incremento
da
atração
de
investimentos privados pelos municípios em decorrência da fiscalização exercida pelos Tribunais de
Antes do advento da Constituição Cidadã, o campo de atuação dos
órgãos superiores de controle, vinha sendo paulatinamente elastecido13, culminado
com a CRFB, a qual ampliou sobremaneira as competências e as prerrogativas
necessárias ao exercício desse mister, como apontado por Spenk (2000).
Concomitantemente, temos o começo da efetiva integração do conceito
de
accountability
à
gestão
da
administração
pública
nacional14,
implicando
na
responsabilização dos responsáveis pela gestão e aplicação dos recursos públicos,
os quais são obrigados a prestar contas de seus atos de forma transparente.
Trata-se de um das dimensões da accountability, que se traduz no controle exercido de um
órgão estatal sobre outro, accountability horizontal, exercitado por agências e
instituições detentoras do dever-poder legal e de fato para realizar ações que vão
desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus
congêneres do Estado, como exposto por O'Donnell (1998).
O controle exercido sobre as despesas, e receitas públicas, pelos
Tribunais de Contas propiciam uma melhoria na qualidade da gestão da
administração pública nacional', o que torna evidente a relevância do estudo, em
especial a possibilidade de interromper o dano, ou propiciar a restauração do erário
a situação anterior a ocorrência.
1.2.4 - Tipo de pesquisa
Utilizando-se a classificação proposta por Vergara (2006), quanto aos fins,
o estudo mesclou, principalmente, propósitos exploratórios e descritivos. O caráter
exploratório está presente, na medida em que existe escassa literatura que aborda o
tipo de fenômeno analisado. A pesquisa também é descritiva porque relata como
ocorrem interações entre a organização e seu ambiente externo, bem como as
percepções dos atores relevantes acerca do assunto.
13
Logicamente, não foi uma escalada linear, houve avanços e retrocessos, estes essencialmente
decorrentes dos intervalos autoritários ocorridos até a promulgação da Carta de 1988, como
apontado por Montebello (1999).
14 Podemos considerar a Reforma Administrativa de 1995 e a Lei Complementar Federal n° 101, de
04 de maio de 2000 (Lei Responsabilidade Fiscal), como marcos empreendidos neste esforço, em
Quanto aos meios, conforme se verá no item que descreve a coleta de
dados, utilizou-se do estudo de caso, mesclando elementos de pesquisa de campo
(entrevistas semi-estruturadas), combinadas com pesquisa documental e
bibliográfica.
1.2.5. Universo e amostra
No caso estudado, de modo geral, o universo compreende os processos
relativos aos órgãos dos municípios integrantes do estado do Rio de Janeiro e à
administração,
direta
e indireta,
do
próprio
estado,
que
estão
sujeitos
à jurisdição
do
TCERJ,
bem
como
empresas
prestadoras
de
serviços
contratadas
por
algum
dos
componentes do universo determinado.
A amostra limitou-se aos processos constituídos pelo TCERJ, no âmbito
sua jurisdição, que tiveram decisão que propiciou a sustação total ou parcial do ato
e/ou do contrato, no período compreendido entre 2003 e 2008, cujas informações
estivessem disponibilizados no Sistema de Acompanhamento de Processos- SCAP.
1.2.6. Seleção dos sujeitos e coleta de dados
Com base no que foi exposto por Yin (1986), o estudo de caso é
aplicável, pois se estuda fenômeno que só poderia ser investigado no seu contexto
real, o que se justifica múltiplas fontes de informação. Assim, os dados foram
coletados
por
meio
de
várias
fontes
e métodos:
em
especial
o levantamento
de
percepções de alguns especialistas do setor, o que permitiu não somente corroborar
os dados obtidos da investigação documental e das percepções do autor, mas
também reforçar as conclusões acerca das principais influências sobre a efetividade
da atuação do TCERJ no caso em tela.
A descrição da coleta de dados enumera os meios pelos quais os
objetivos do trabalho foram perseguidos. No presente estudo, a coleta de dados
ocorreu por meio de pesquisa documental, entrevistas com atores relevantes e
A pesquisa documental constituiu-se no exame de materiais diversos e
utilizou como fonte principal o produzido pelo TCERJ, embora também tenha
utilizado outras fontes como o TCU, TJRJ, STJ, STF, entre outros.
1.2.7. Tratamento de dados
As entrevistas semi-estruturadas foram conduzidas com atores relevantes
na atuação do TCERJ, internos e externos, cujos comentários foram classificados de
acordo com o objetivo das questões que estavam inicialmente sendo investigadas.
A classificação dos relatos dos entrevistados foi feita na tentativa de
estruturar os resultados das entrevistas para que gerassem subsídios e
conduzissem à conclusão da pergunta que esta dissertação se propõe a responder,
ocorrendo também um tratamento estatístico simples.
Para a análise das entrevistas e do processo selecionado para estudo de
caso, utilizamos a análise de conteúdo, que pode ser utilizada tanto para análise de
documentos quanto para análise de entrevistas.
1.2.8. Limitações do método
O método de estudo de caso utilizado tem algumas limitações, que não
chegam a invalidar os resultados obtidos, embora possam impedir a generalização
das conclusões, pois este, conforme Yin (1984), não permite que sejam construídas
generalizações estatísticas sobre as conclusões da pesquisa, mas reconhece a
possibilidade de algumas generalizações de natureza conceituai.
Outra limitação diz respeito às entrevistas que contaram com tempo
reduzido, não permitindo um maior aprofundamento de alguns temas que poderiam
ajudar a enriquecer as análises, forçando o pesquisador a se concentrar
exclusivamente nos conteúdos previamente estabelecidos no roteiro de entrevistas.
Esta limitação deveu-se, sobretudo à falta de tempo dos entrevistados Além disso, a
maioria dos entrevistados pertence aos quadros técnicos do TCERJ, o que pode ter
Os entrevistados foram selecionados principalmente pelo critério de
acessibilidade pessoal, e se deu de acordo com o grau de experiência e pertinência
da função desempenhada com o objeto do estudo aqui apresentado. É possível,
pois, que outros representantes tivessem visão diferenciada dos selecionados para
esta pesquisa.
Por fim, há que se observar que, em razão de sua natureza não são
facilmente quantificáveis, os dados da pesquisa qualitativa [...] são de natureza tal
que têm menos possibilidade do que suas colegas quantitativas de serem explícitas
sobre seus métodos.", conforme afirma Becker (apud GOULART; CARVALHO,
2. ASPECTOS
RELACIONADOS
À AÇÃO
DO
TRIBUNAL
DE
CONTAS
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
2.1. Breve histórico acerca da criação das Cortes de Contas
No Brasil, somente com as reformas político-administrativas introduzidas
após a proclamação da República, em 1889, implantou-se órgão específico para
controle das contas públicas no Brasil. O Decreto n° 966A, de 7 de novembro de
1890, criou o Tribunal de Contas da União.
Rui Barbosa foi o principal divulgador do formato adotado para a
instituição das Cortes de Contas, com base na experiência americana, pois entendia
ser necessária a instituição de obstáculos e controles ao exercício das atividades
dos poderes, em especial o Executivo. Tal concepção tem como fulcro as clássicas
lições do Barão de Montesquieu, que pregava a necessidade da limitação e divisão
dos poderes, de modo que fossem harmônicos e independentes, procurando evitar,
dessa forma, que a vocação abusiva dos detentores do poder temporal acarretasse
prejuízos à liberdade da sociedade. Apesar de o grande filósofo ter como
preocupação principal a proteção das liberdades individuais, suas reflexões serviram
de alicerce para o desenvolvimento de um modelo operacional de Estado, no qual as
Cortes de Contas têm fundamental importância.
Em que pese o diagnóstico feito, acerca da necessidade de
aprimoramento da máquina pública e da necessidade da instituição de órgão de
controle específico, sua efetiva instalação foi concretizada apenas em 17 de janeiro
de 1893, após algumas tentativas malogradas no período imperial. O Tribunal de
Contas do Estado do Piauí, foi o primeiro Tribunal de Contas estadual brasileiro a
ser instituído, em 1899, segundo noticia Mileski (2003).
A previsão constitucional pioneira acerca das competências das Cortes de
Contas ocorreu na Constituição Republicana de 1891. Devemos destacar que tais
competências têm se ampliado ao longo do tempo, em decorrência das
resultado direto da promulgação na nova Constituição, em 03 de outubro de 1988,
decorrente do processo de redemocratização do Brasil.
Trançando um panorama sintético das principais transformações dos
testos constitucionais, desde a proclamação da República, podemos vislumbrar uma
ampliação gradual de suas competências ai longo do tempo.
Montebello (1999) indica que a Constituição de 1891 conferiu-lhe
tratamento de órgão fiscal, de acordo com a dicção do art. 89: "É instituído um
Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar sua
legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso."
È de
se
destacara
que
o art.
30
do
Regulamento
n.°
1.166/1892,
regulamento da Lei n. 23/1891 (que determinava a constituição do Tribunal de
Contas e a extinção do Tribunal do Tesouro), implantou o veto impeditivo absoluto.
No entanto, o governo de Floriano Peixoto, posteriormente, retirou a competência do
Tribunal para impugnar atos considerados ilegais, transformando a fiscalização
prévia em repressiva, a posteriorí. Apesar disso dessas restrições, o Tribunal de
Contas foi se consolidando como órgão independente, mas com a Revolução de
1930, quando alguns decretos reduziram novamente suas competências
(MONTEBELLO,1999)
Segundo Montebello (1999), a Constituição de 1934, de perfil
democrático, revitalizou as funções típicas do Tribunal de Contas, considerando-o
como órgão de cooperação das atividades governamentais, com as seguintes
atribuições:
"Art.
99.
É
mantido
o
Tribunal
de
Contas
que
diretamente,
por
delegações organizadas de acordo com a lei acompanhará a execução
orçamentária e julgará as contas dos responsáveis por dinheiros e bens públicos.".
Além dessas competências, ao Tribunal competia registrar previamente as despesas
e contratos da administração pública e apresentar parecer sobre as contas do
Presidente da República antes de seu encaminhamento à Câmara dos Deputados.
No período Getúlio Vargas, a Constituição de 1937, de feição autoritária,
remetendo-a (artigo 114 da Constituição) à lei ordinária, Decreto-Lei 426 de 1938,
limitando o registro prévio a poucas categorias de despesas, fazendo com que o
controle exercido pela Corte de Contas fosse preponderantemente repressivo, como
aponta Montebello (1999). Apesar disso, como lembra Mileski (2003), manteve suas
finalidades e ampliou, em parte, suas competências, atribuindo-lhes o controle de
contratos.
Constituição de 1946 resulta do processo de redemocratização do país, o
que proporcionou ao órgão uma posição de destaque, face à ampliação de suas
atribuições, passando a julgar não só as contas dos responsáveis por dinheiros e
outros bens públicos, como também as dos administradores das entidades
autárquicas federais (MONTEBELLO, 1999). Também Mileski (2003) reconhece a
ampliação das competências do órgão, com o controle prévio e posterior (a priorí e a
posteríori) dos atos administrativos, e destaca que os tribunais ganharam
independência.
A Constituição de 1967, resultado de novo regime de exceção, marca
novo retrocesso na estrutura de fiscalização da administração pública. Aboliu-se o
registro prévio dos atos e contratos geradores de despesas, passando-se a exercer
exclusivamente o controle a posteríori., conquanto lhe fosse permitido sustar a
execução do ato impugnado, raramente era viável o controle concomitante
(MONTEBELLO,1999).
Após o fim do período autoritário da história recente, finalizado
oficialmente com a eleição de Tancredo Neves em 1985, novamente sopros
democráticos impulsionam o Tribunal de Contas para uma atuação mais ampla,
como fiscal efetivo da administração pública.
A CRFB, em sua redação original, indicava a legalidade, a
impessoalidade, a moralidade e a publicidade como princípios reitores da
Administração Pública. A Emenda Constitucional n° 19, 4 de junho de 1998,
introduziu parâmetros de natureza gerencial ao texto constitucional, incluindo o
princípio da eficiência no rol dos princípios reitores da Administração Pública, todos
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (grifo nosso)
O princípio da eficiência está diretamente relacionado às noções de
eficácia e efetividade. Este trabalho foca sua atenção primordialmente no conceito
de efetividade, segundo a visão dos atores selecionados.
Em relação à criação de tribunais de contas estaduais, a Carta Política de
1891 dispunha de permissivo constitucional inserto no art. 5o, que autorizava "cada
Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu governo e
administração", o que possibilitou a instalação de Corte de Contas estaduais, sendo
que a primazia coube ao estado do Piauí, em 1899, seguido pelo da Bahia, criado
em 1915, na verdade, já existia desde 1891, sob a denominação de Tribunal de
Conflitos e Administrativo, conforme regramento da Constituição Baiana de1891. Em
seguida, 1923, surge o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Contudo, em
1939, com a implantação do Estado Novo, o País entra em regime de exceção, com
a conseqüente extinção temporária de todos os seus Tribunais de Contas, a
situação que somente será alterada com promulgação da Constituição Federal de
1946, conforme sumariado por Mileski (2003).
Em relação aos tribunais de contas municipais, Mileski (2003).lembra que
somente dois municípios possuíam tais instituições: São Paulo e Rio de Janeiro,
criados antes do advento da Carta Política de 1988, em circunstâncias muito
especiais.
A atual Constituição, a fim de evitar a criação indiscriminada de Corte de
Contas municipais, que poderiam emular os municípios de Rio de Janeiro e São
Paulo, fixou a impossibilidade da criação de novas Corte de Contas
municipais,conforme o disposto no § 4o, do artigo 31, que tem a seguinte dicção: "É
vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais." A
Contas dos municípios de São Paulo, criado pela Lei n° 7.213, de 20.11.1968, e Rio
de Janeiro.
O atual Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro foi moldado por
circunstâncias
históricas
especiais.
À transferência
da
Capital
Federal
para
Brasília,
cuja inauguração ocorreu em 21/04/60, segui-se a instalação dos poderes da
República, em decorrência da iniciativa do governo de Juscelino Kubitschek, o então
Tribunal de Contas do Distrito Federal, nascido em 1936, se transforma no Tribunal
de Contas do Estado da Guanabara. Paralelamente, no estado do Rio de Janeiro,
em decorrência da Constituição Estadual de 1947 existia o Tribunal de Contas do
antigo Estado do Rio de Janeiro.
Posteriormente, com a fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de
Janeiro, em 1975, o Decreto-Lei n° 4, de 14 de março de 1975, extinguiu seus
respectivos tribunais de contas e criando o atual TCERJ, com sede na cidade do Rio
de Janeiro e jurisdição em todo o território do novo Estado do Rio de Janeiro.
2.2. Competências Constitucionais - arts. 70 e 71 da CRFB e art. 123
da Constituição Estadual do Estado do Rio de Janeiro
No âmbito federal, de acordo com o disposto na Constituição, o controle
externo da Administração Pública é competência do Poder Legislativo, auxiliado
neste mister pelo TCU. Note-se que algumas competências referentes ao controle
externo são privativas dos Tribunais de Contas, o que implica disser que não existe
subordinação
destes
ao
Poder
Legislativo15.
As competências previstas para o TCU estão contidas nos dispositivos
inseridos nos artigos 70 e 71 da CRFB, dos quais destacamos os pertinentes ao
estudo, que são reproduzidas abaixo:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
15 Para uma abordagem mais detalhada acerca da não existência de subordinação dos Tribunais ao
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela
Emenda Constitucional n° 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
§ 1o - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
§ 2o - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito.
Tais competências são compartilhadas pelos Tribunais de Contas de
estados e municípios, segundo o princípio da simetria expresso no art. 75 da CRFB,
reproduzido a seguir:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à
organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.
Na Constituição do Estado do Rio de Janeiro, as competências já
mencionadas estão previstas no art. 122 e (incisos VII, VIII, IX e X; §§ 1o e 2o) art.
123, cujo teor é reproduzido a seguir:
Art. 122 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial do Estado e das entidades da Administração Direta e Indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia
Legislativa, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de
Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade
pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens
e valores públicos, ou pelos quais o Estado responda ou que, em nome
deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 123-0 controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual
compete-VII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
dentre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
VIII - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
IX - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Assembléia Legislativa;
X - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
§ 1o - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pela
Assembléia Legislativa, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
§ 2° - Se a Assembléia Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o
Tribunal decidirá a respeito.
2.3 - Tribunal de contas e accountability
2.3.1 - Preliminares
Já vai longe o tempo em que accountability representava um conceito
intraduzível para português, como exposto por Campos (1990), eis que carecíamos
de uma cultura organizacional que reconhecesse a responsabilidade da
Administração Pública em relação aos seus administrados.
O conceito envolve a obrigação de se responder pelos resultados de
decisões ou ações, prevenindo o uso indevido do poder, bem como outras formas de
desvio no trato da coisa pública, ou seja, tem íntima relação com o exercício da boa
Segundo Mosher (apud Campos, 1990, p. 33), accountability é sinônimo
de responsabilidade objetiva, conceito oposto à responsabilidade subjetiva16, que
representaria responsabilidade exterior à pessoa, ou à organização, em relação à
outra, que acarretaria sanção em caso de descumprimento. Dessa maneira, o poder
de obrigar o administrador/administração público/pública a adotar determinado
procedimento envolveria questões de representação, de legitimidade do poder, de
dignidade da pessoa humana, de igualdade, de participação, e de representatividade
como apontado por Campos (1990).
A partir da constatação da inexistência de dissociação entre
administração e política, Campos (1990) aponta os riscos inerentes a estruturas
burocráticas, predominantes na Administração Pública Brasileira, as quais
demandariam mecanismos de controle diversos, e mais efetivos, que os controles
burocráticos internos, insuficientes para prevenir, ou corrigir, a corrupção, a conduta
não ética e o abuso de poder. Assim, uma vez que necessariamente a política
influencia (direciona) a gestão da administração pública, bem como limita suas
possibilidades, deve ser controlada de modo mais apurado.
A noção de accountability política, de acordo com Schedler (apud
Carneiro; Souza, 2001), pressupõe o exercício do poder e a necessidade de que
este seja controlado, podendo ser entendida como a capacidade para assegurar que
os agentes públicos sejam questionados por seu comportamento, garantindo que: a)
sejam obrigados a responder pelo uso do poder, atuando de forma transparente,
informando e justificando suas decisões; e b) eventualmente, permitir que os
responsáveis sejam sancionados por ações irregulares.
O conceito de Mosher não guarda relação com o conceito jurídico de responsabilidade civil, objetiva
ou subjetiva, ligada ao ilícito civil e à obrigação de reparação dos danos causados a terceiros. A
primeira traduz, grosso modo, responsabilidade inerente à própria pessoa independentemente de
esta atuar de forma culposa (negligência, imperícia ou imprudência), sendo suficiente ocorrência de
resultado danoso e existência de nexo causai entre o dano e a conduta determinante do evento. No
caso sob exame, considera-se que a responsabilidade não é sentida (determinada) internamente pela
própria pessoa, ou organização, mas por persona diversa do administrador/administração
publico/pública que detém o poder de avaliar a possível responsabilidade dele/dela e de
Schedler, então, relaciona os dois focos nucleares da primeira faceta da
accountability política (informar e justificar) à capacidade de resposta dos governos,
ou seja, a obrigação que possuem de manter a sociedade informada, em relação
aos seus atos de gestão, denominando-as como answerability, já ao poder de impor
sanções aos agentes públicos, ou outros órgãos públicos, que se desviam do correto
exercício de suas obrigações, denomina, enforcement, sendo exercido por órgãos
especialmente designados.
O autor, em decorrência desses fatores, entende que a accountability, em
seu sentido estritamente político, vai além da simples apresentação de informações,
estas devem ser transparentes e verdadeiras, e é necessário que haja instrumentos
que viabilizem a punição de eventual comportamento inadequado, sendo necessário
que a própria sociedade avalie se existem condições para exercício da
accountability.
2.3.2 - Accountability Vertical
A análise de O'Donnell (1998) acerca das accountabilíties nas
poliarquias17
é o
fundamento
teórico
utilizado
por
diversos
autores
para
esclarecer
os desdobramentos, as possibilidades, as restrições e as complementaridades entre
as várias facetas da accountability. Assim, Carneiro e Souza (2001) afirmam que o
conceito elaborado por O'Donnell é fundado nas três correntes clássicas do
pensamento político: democracia, liberalismo e republicanismo. O aspecto liberal é
resultado da existência de direitos de cidadania de primeira geração, direitos em
face do Estado. O republicano destaca a busca do bem comum, no exercício da
atividade política, marcando a separação clara entre interesse público e o privado. O
Liberalismo destaca o mercado como o local para alocação ótima dos recursos
sociais.
0'Donnell (1998) evidencia o fato de o aspecto democrático da
accountability decorrer do processo eleitoral de escolha dos representantes políticos
pelo voto, eleições, com a participação indireta dos cidadãos nas questões políticas,
denominando esse processo de controle de accountability vertical. Eleições e
representação política, mediante a expressão de vontade pelo voto, no entanto, não
exercem um controle efetivo sobre o governo. Assim, afirma as eleições não
constituem o instrumento ideal para efetivar a representatividade, sendo necessário
a soma de outros aspectos da accountability .
Arato (2002) ressalta que o efetivo funcionamento da accountability
política é questionado por muitos autores, embora seja considerado necessária para
garantir a soberania popular em uma democracia representativa, mas destaca que a
condição essencial para seu funcionamento é a participação efetiva da sociedade.
Miguel (2005), analisando as imperfeições da accountability política, e as
alternativas da representação política propostas por diversos autores, também
ressalta as deficiências da sua efetivação na prática política. O autor entende que o
vínculo essencial entre representantes e representados é frágil, devido à reduzida
capacidade de os últimos avaliarem a atuação dos primeiros em decorrência de
vários fatores, dentre eles: as questões públicas envolvem aspectos de difícil
compreensão, e apreensão, decorrentes da própria complexidade tecnológica e
social atual; o fraco incentivo à qualificação política, pois não se trata de uma
profissão que requeira qualificação específica, e a ausência de controle social sobre
a agenda política posta pelos políticos. Miguel (2005, p. 25), esclarece que tal
situação propicia o surgimento de "[...] propostas de transformação radical dos
mecanismos representativos, que resgatam a idéia de "representação descritiva" e
enfraquecem ou mesmo abolem a accountability."
Manin, Przeworski e Stokes (2006) compartilham do mesmo
entendimento, pois entendem que a ligação existente entre democracia e
representação política é a idéia de que o governo deve agir em favor dos interesses
da sociedade, desde que as vagas de representação disponibilizadas nas eleições
sejam abertas a todos, que a sociedade tenha participação ampla e que as
liberdades políticas sejam patrimônio real dos cidadãos.
Contudo, Manin, Przeworski e Stokes (2006) destacam que a efetiva
