Föderalismus und Regionalpolitik

Geographica Helvetica1996

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Nr. 2 Martin Lendi

Föderalismus

und

Regionalpolitik

Die Schweiz ist bekanntlich ein Bundesstaat, geprägt durchden Föderalismus. DieRegionalpolitik muß sich mit ihm auseinandersetzen.WasbedeutetderFöderalis¬

musfürdie Regionalpolitik? Istder Föderalismus«Ge¬ genstand» oder «Voraussetzung» der Regionalpolitik?

Am BeispielderSchweiz läßtsichverdeutlichen,wiesich

FöderalismusundRegionalpolitik zueinanderverhalten.

Dieföderalistisch konzipierte Schweiz

Der schweizerische Bundesstaat, auch Schweizerische

Eidgenossenschaft genannt, gliedertsich

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derFödera¬ lismusstrukturiert

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indenBund,in26 Kantone unddar¬ überhinausin rund 3000 Gemeinden.DieKantonebe¬ haupten von sich, sie seiensouverän. DieBundesverfas¬ sungunterstreichtdies, wennauch mitVorbehalten (Art.

3 BV). Die Gemeinden beanspruchen zusätzlich einen hohen Grad anAutonomie. Dessenungeachtet konzen¬

triert sich die Aufgabenfülle in steigendem Maße beim Bund. Wichtige öffentliche Funktionen sind ihm anver¬ traut, so die Außen-und Sicherheitspolitik, aber auch große Teile derVerkehrs-, Umwelt-, Sozial-undFinanz¬

politik. Für die Kantone stehen die Kultur-,

Raumord-nungs-, Gesundheits-,Straßenbau-und Steuerpolitikso¬ wiedasPolizeiwesen imVordergrundwie auch derVoll¬ zug der Bundesgesetzgebung, zumalderBund

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inwich¬ tigen Bereichen

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nichtübereineeigene

Völlzugsverwal-tung verfügt.

Die föderalistisch konzipierte Schweiz ist gleichzeitig

Rechtsstaatund Demokratie;sieistderMarktwirtschaft,

der sozialen VerantwortungunddemSchutzdesLebens sowie der Lebensvoraussetzungen zugetan. Dahinter

steht eine gemeinsame Verpflichtung:Wahrung und Ent¬ faltungderKulturineinemvielfältiggeprägten Gemein¬ wesen.

Föderalismus undRegionalpolitik

Über diesendifferenziertagierenden,föderalistischkon¬

zipiertenStaat legtsichnuneineRegionalpolitik,welche sich strukturschwacher Gebiete annimmt, imbesonde¬ ren dasBerggebiet fördert, periphere Räume stützt,zen¬

tralörtliche Lasten der Städte mindert und hinter allem die Aufgabe sieht, den Finanzausgleich so zukonzipie¬

ren, daß die problembeladenen Teilräume(Agglomera¬

tionen, Grenzgebiete usw.) ihre Hausaufgaben erfüllen

können. Raumordnungs- und umweltbezogene Aufga¬ ben werden zusätzlich damit verbunden.

«Föderalismus»und«Regionalpolitik»müssenauseinan¬ dergehalten werden. Beide sind vieldeutig. Dennoch,

diessei vorweggenommen, gibtes eineGemeinsamkeit: Sowohl die Regionalpolitik als auch der Föderalismus

befassen sich mit Teilräumen, die alsbedeutsam fürdas Ganzeanerkanntundgefördertwerden.Trotzdemunter¬ scheidensiesichprinzipiell: WährendderBegriffdesFö¬ deralismus eng mit demjenigen des Bundesstaatesver¬ bunden ist, giltdiesnicht fürdie Regionalpolitik. Sogar

Zentralstaaten

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wie Frankreich

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oder internationale Gemeinschaftenohne Staatsverfassung

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sodieEU und inderen RahmendieEG(Art. 130cff.sowie Art.198aff.

EGV)

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kennen einebreit angelegteRegionalpolitik. Sie ist also nicht fürföderalistischeStaaten typisch, sondern findetsichüberall,woteilräumliche Funktionenbeachtet werden. Immergeht es darum, den Regionen einenge¬ wissen Eigenwert zuzuerkennen,dasihnen eigene Poten¬ tialzu entwickeln, ihr wirtschaftliches Wohlergehen zu

fördernund interregionale Disparitäten abzubauen.In¬ sofern wohnt jeder Art von Regionalpolitik

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selbst in

Zentralstaaten

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ein gewisses «föderatives» Element

in-ne. Aufder andernSeite sehen die Bundesstaatenimfö¬ derativen Element vorweg die politische Aufgabe, die staatliche Macht zu dezentralisieren, bürgernahe Ge¬

bietskörperschaften

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Gliedstaaten

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öffentlicheAufga¬ benversehenzu lassenund sieandergesamtstaatlichen Willensbildung zu beteiligen. Vereinfacht kann mansa¬ gen, das föderative Element sei staatsrechtlich und

staatspolitisch angelegt,das regionalpolitische sei eher

wirtschaftlich undlebensraumbezogen ausgerichtet.

DasSubsidiaritatsprinzip

Föderalismus und _{Regionalpolitik} werden durch einen

dritten Begriffzusätzlich belastet: Subsidiarität. Vorweg inder EUistdavondieRede(Art.3bEGV).DerBegriff

wurde hier wohl deshalb gewählt, weilsich dasWort «Fö¬ deralismus» nicht ohne weiteres ins Englische überset¬ zen läßt. Indieser Sprache bedeutetesnämlichgenaudas Gegenteil der deutschsprachigen Sinngebung, indem es

aufdiezentraleMachtundnichtaufdie Gliedstaatenver¬ weist.

Martin Lendi, Prof. Dr., o. Prof.fürRechtswissenschaft, ETH Zentrum,8092Zürich

Für die Schweiz schließt das Subsidiaritätsprinzip zwei zentrale Aussagenein,nämlich:

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erstens

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der Staatsoll nurjene AufgabenandieHand nehmen, welchedieWirt¬

schaftnichtbewältigenkann,und

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zweitens

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derBund soll die öffentlichen Aufgaben, soweites verantwortbar ist,aufdie Gliedstaatenmit dem ZielderProblemlösung

anOrt und Stelle übertragen oderbeiihnen belassen,un¬ terInkaufnahmeeiner wenigereffizienten,dafür aberde¬

mokratisch legitimierten Aufgabenbewältigung. Der Vertrag von Maastricht vernachlässigt den ersten Ge¬

sichtspunkt,und unter dem zweiten siehter dasSubsidia¬

ritätsprinzip in Nuancen anders, nämlich ausgerichtet aufEffizienzkriterien.

Zieleder Regionalpolitik, Zieledes Föderalismus

Fürden Föderalismussind dieZiele leichterzubestim¬ men alsfürdieRegionalpolitik.Da dieföderativenstaats¬

rechtlich und staatspolitisch geprägt sind, sind sie von

dorther faßbar. Esgeht

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abwehrend

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umMachtteilung innerhalbdes Staates, um Gegengewichte gegenüberei¬

neregalitären Mehrheitsdemokratie,sodannaber

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posi¬ tiv

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um die kulturelle, politische und gesellschaftliche Differenzierung als kraftvolle Basis einesmenschenna¬ hen politischen, wirtschaftlichen und soziokulturellen

Lebens. Die Regionalpolitikkann zum Anliegender so¬

ziokulturellen Vielfaltja sagen; imübrigenabersuchtsie die regionale Wettbewerbsfähigkeit und den Ausgleich

der räumlichen Entwicklungsunterschiede, stets unter

Ausschöpfung und Stärkung der regionalen Potentiale. ObderAkzentfürdieRegionalpolitikeher

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zukunftsge-richtet

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aufder Förderungder endogenen Kräfteoder

-ausgehend von dem, was war

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aufden Unterschieden

der Vergangenheit beruht, isteine Frage desFunktions¬

verständnisses der Regionalpolitik. So oder so kommt

aberderRegionalpolitikdie föderative Zielsetzungent¬ gegen. Dort,wo sie imStaatsverständnis fehlt, muß sich die Regionalpolitik mit Fragen der teilräumlichenGlie¬ derung intensiver befassen als in Bundesstaaten. So

kommtesnichtvonungefähr,daß innerhalbderEU und

inZentralstaaten die«Regionalisierungsdebatte» imZu¬ sammenhangderRegionalpolitikeinenhöheren Stellen¬ wert hat als in Bundesstaaten.

AusprägungderRegionalpolitik imföderativen Staat Gemäß der Schweizerischen Bundesverfassung kommt, wiewir zeigen konnten,demFöderalismuseinehoheBe¬ deutung zu. Er ist Teil der Verfassung und gibt dem schweizerischenStaatStruktur (Art.3,89, 121 BV). Für die Regionalpolitikgilt diesnicht im gleichen Sinn. Sie muß deshalb aufdie vorgegebene StaatsstrukturRück¬ sicht nehmen. Außerdem hat sie unter Beachtung der

Wirtschaftsfreiheit (Art.31 BV) damit umzugehen, daß diestaatlichen Möglichkeitender Einflußnahme aufdie wirtschaftliche Entwicklung begrenzt sind. Aufder an¬ dernSeitekommt ihrdie staatspolitische Zusage entge¬

gen, daß Aufgaben auch dann auf unterer Stufe in den

Teilräumen zuerfüllen sind, wennsie zwar weniger effi¬ zient angegangen werden, dafür aberan Ort und Stelle sachgerechte Lösungen ermöglichen, die demokratisch akzeptiert sind.

Mit Rücksicht aufdie staatsrechtlichen Vorgaben bleibt

inderSchweiz für einen(blinden) RegionalismusderBil¬ dung neuer Regionen wenigbiskeinRaum.DasZusam¬

menführen von einzelnen Gebietskörperschaften oder die zusätzliche territoriale Neuorganisation inRichtung

einer «Gebietsreform» haben selten odergarkeineChan¬

ce. Die historisch gewordene Gebietseinteilung domi¬ niert. Ebenso kann die Regionalpolitik aus eigenem

Sachpotentialheraus nur begrenzt wirken,daihreMittel, Instrumente und Maßnahmen limitiert sind. Nicht¬ marktwirtschaftliche Maßnahmen stehen ohnehin nur begrenzt zur Disposition (Art. 31bis BV). Sie muß sich deshalb vorwegals«Querschnittsaufgabe» verstehen und ihre Strategien und Konzepte derart einbringen,daß die inregionalpolitisch relevanten Belangensachkompeten¬

tenStaatsorgane desBundes, der Kantone und der Ge¬ meinden«regionalpolitischsinnvoll» agieren undden in¬ neren Kräften der Regionen Auftrieb verleihen.

Raum-ordnungs-, Verkehrs-, Steuer- undFinanzausgleichs-,Ar¬

beitsmarktpolitik usw. müssen sich zusammenfinden,

umregionalpolitisch wirksamzuwerden. Bund,Kantone

und Gemeinden sind gehalten, sich dabei

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durchge¬ hend, vertikal undhorizontal

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die Handzu reichen.

Regionen

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am Beispielderföderativen Schweiz

Die gebiets- und bevölkerungsmäßig relativ kleine Schweizmit ihrerdifferenzierten föderalistischenStaats¬

struktur tut sich, wie nicht anders zu erwarten, schwer mit einerzusätzlichen regionalenEbene. Europaweitbe¬ trachtet ist sieohnehin nicht mehr alseine Region. Die Schweizzählt beispielsweise weniger Einwohneralsdas deutsche Bundesland Baden-Württemberg. Innerhalb

derKantone, die vonunterschiedlicher Größe sind, läßt sichnurineinigen wenigen größerenKantonen (Zürich,

Bern, Waadt,Graubünden,Wallis) daran denken, Regio¬ nen auszuscheiden; aber auch hier würde eine vierte Staatsebene (Bund, Kantone, Regionen, Gemeinden)

mehr Probleme schaffen als lösen.

Trotzdem wirddie regionaleBetrachtungsweise gepflegt undin Sonderfragen auch umgesetzt. Ein besondersat¬ traktives Beispiel bildetderVerkehrsverbund Zürich,der vom Kanton in Zusammenarbeit mit den SBB und den

berührten Gemeindengetragen wird. Umgekehrt istfür die Agglomeration Zürich, die in die Kantone Aargau, Zug, Schwyz, Thurgau und St.Gallen hineinreicht, bis heute keine Trägerschaft gefunden worden. Die Bergge¬

bietsregionen sind inder Regelkantonsinterneingebet¬ tet; alshoheitlich agierende Gebietskörperschaften sind sieaber nicht organisiert.

Aufder

andern Seite werden

unendlich viele interkommunale Belange (Abwasser, Wasserversorgung, Pflegeheime, Altersheime usw.)und

interkantonale Aufgaben (Fachhochschulen,

tungen des Gesundheitswesens, Energieproduktion

usw.) alsregionale durchöffentlich-oderprivatrechtliche Zweckverbände erfüllt, die sich in der Regel auf zwi¬

schengemeindlicheresp.interkantonale Vereinbarungen stützen.

ImVerlaufderJahrzehntehatesimmerwiederEntwürfe

fürRegionsbildungengegeben, seiesaufüberkantonaler

Stufe, sei es aufder Ebene zwischen Kanton und Ge¬ meinden, doch sind sie allean dendurch die föderative

Staatsverfassung politikwirksamen Kantonen und Ge¬ meinden angestoßen. DerenAufgaben-undKompetenz¬

fülle setzt den Regionen von vornherein Grenzen. Das markanteste Beispielentwickelte eineNeueinteilungdes Bundes invier Regionen, unterVerzichtaufdie 26Kan¬ tone. Diesistaber ineinemtraditionsreichen föderalisti¬

schenLand nicht realisierbar

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undauchnicht nötig. Die

Kantoneund Gemeindensindinder Lage,regionalpoli¬

tische Anliegen aufzugreifen und umzusetzen, nötigen¬ fallsin_Kooperation mit dem Bund.

Föderalismus:

Gegenstand oder Voraussetzung derRegionalpolitik? Föderalismus und Regionalpolitikbilden nachdemGe¬ sagten keinen sich ausschließenden Gegensatz. Es gilt aber zu beachten: Die Regionalpolitik nimmt in einem

föderativ verfaßten Bundesstaat mit marktwirtschaftli¬

cherAusrichtungandere, begrenztere Aufgaben wahrals in einemZentralstaat und/oderineinem Staat mit einer betont staatlich gelenkten Wirtschaftspolitik. Die ab¬ strakteFrage nach dem VerhältnisvonFöderalismusund

RegionalpolitikkanninderTheoriegestellt undvon den Zielen und der Funktion her auch mindestens annähe¬ rungsweise beantwortet werden. Sie verliert aber an Schärfeund Grundsätzlichkeitunterden konkretenGe¬ gebenheiten eines Staates. ImBundesstaat mit einerver¬ faßten föderativen Ordnung wird die Regionalpolitik

-faktischund praktisch

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auf dieser aufbauen undsiemit¬ hin alsgegebeneVoraussetzung erfassen, währendsie im

Zentralstaat und im Staat der zentral gelenkten Wirt¬

schaftdieteilräumliche Gliederung

(Regionalisierung)-nichtnur organisatorisch

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alskonkreten Gegenstandih¬ rer Bemühungen sehen muß,im Bewußtsein,daß dieser

Aspektraschstaatspolitische Dimensionen annimmt,da das Problem der innerstaatlichen Gliederungden Staat inseinem Verständnis trifft.

Dielexikonhafte DefinitionderRegionalpolitikalsPoli¬ tik der Berücksichtigung unterschiedlicher Vorausset¬ zungen und Möglichkeitendereinzelnen Teilgebiete zur

Entfaltung wirtschaftlicher und politischer Aktivitäten

mag allgemeingültigklingen;sieverschließtaberdieAu¬ gen vor der politischen Brisanz des Ansprechens von Teilräumen. Selbstredend kann die Regionalpolitik mit

unterschiedlich definierten Regionen diesseits der recht¬ lich strukturierten innerstaatlichen Gliederung agieren, dochmitdemVorstoßindieTeilräumelassen sichpoliti¬

scheWeiterungen nichtvermeiden. Übersieentscheidet letztlich nicht die Regional-, sondern die Staatspolitik.

Staatspolitikund Regionalpolitik

Weder ersetzt der Föderalismus die Regionalpolitik,

noch entbindetdie Regionalpolitikdie Staatspolitik von der Auseinandersetzung mit den innerstaatlichenTeil¬ räumen. Die Regionalpolitik tut deshalbgut daran, mit derStaatspolitikinengemKontaktzubleiben, wie umge¬ kehrtdieStaatspolitikdavon lebt,daß die«Teilräumedes Staates» kulturell, politisch, wirtschaftlich,gesellschaft¬ lich und ökologisch so gesund und stark sind, daß der Staat insgesamtseine Kohärenz und Identität findet.

Literaturhinweise

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berg.