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COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 24.4.2015 COM(2015) 179 finalRELATÓRIO DA COMISSÃO
Relatório sobre o estado de aplicação da abordagem comum para as agências descentralizadas da UE
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A abordagem comum para as agências descentralizadas da UE, acordada em julho de 2012 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão, define um quadro mais coerente e eficiente para o funcionamento das agências.
A Comissão comprometeu-se a dar seguimento a este acordo, sempre que necessário em cooperação com as agências. Os principais objetivos da Comissão para a aplicação da abordagem comum são os seguintes: uma governação mais equilibrada, uma maior eficiência e responsabilização, bem como uma maior coerência. Estes objetivos são de especial importância numa altura em que é primordial uma utilização eficiente e responsável dos recursos.
No seu roteiro de dezembro de 2012, a Comissão expôs em pormenor a forma como pretendia dar seguimento à abordagem comum: enumerou uma série de iniciativas em relação às quais teve de atuar e/ou as agências, os Estados-Membros, o Parlamento Europeu e o Conselho tiveram de atuar. As iniciativas traduzem diretamente as disposições da abordagem comum em resultados concretos. O roteiro estabelece prazos para a realização desses resultados pelos quais a Comissão é responsável (30 iniciativas) e identifica cinco iniciativas que a Comissão considera prioritárias. Além disso, indica em que circunstâncias é necessária a cooperação com as agências e a data em que as agências começaram a aplicar a abordagem comum. Em paralelo com as ações previstas no roteiro, a aplicação da abordagem comum exige a adaptação dos atos constitutivos das agências existentes após uma análise caso a caso, bem como a adaptação ou a adoção de outros atos legislativos (Estatuto do Pessoal1, Regulamento Financeiro-Quadro2).
O presente relatório é o segundo sobre a aplicação do roteiro apresentado pela Comissão, incidindo, em especial, nos progressos realizados desde a adoção do primeiro relatório3 em dezembro de 2013 relativamente às ações previstas no roteiro da responsabilidade da Comissão. No ano anterior, a Comissão já tinha realizado progressos significativos a nível da aplicação do roteiro, incluindo, nomeadamente, a adoção de orientações referentes a disposições normalizadas para acordos de sede das agências descentralizadas da UE, o manual de comunicação para as agências descentralizadas da UE, diretrizes sobre a prevenção e a gestão de conflitos de interesses nas agências descentralizadas da UE e orientações em matéria de orçamentos baseados nos resultados e agências descentralizadas.
1. Bons progressos na execução do roteiro
No roteiro, a Comissão fixou uma agenda ambiciosa para 2013 e anos posteriores. Têm sido desenvolvidos esforços substanciais conjuntamente pelos serviços da Comissão e pelas agências descentralizadas. 1 JO L 287 de 29.10.2013, p. 15. 2 JO L 328 de 7.12.2013, p. 42. 3 http://europa.eu/agencies/documents/2013-12-10_progress_report_on_the_implementation_of_the_common_approach_en.pdf
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a. Criação de agências
Em 2014, os serviços da Comissão, com o contributo das agências, elaboraram um manual de orientações para a fase de arranque que abrange os procedimentos a seguir aquando da criação das agências4. Estas orientações estão à disposição das agências e das direções-gerais parceiras e são continuamente atualizadas.
Este exercício é especialmente útil no quadro da criação do Conselho Único de Resolução (CUR), um novo organismo da União Europeia criado em 20145. O CUR é a autoridade de resolução para a União Bancária e trabalhará em estreita cooperação com as autoridades nacionais de resolução dos Estados-Membros participantes. Irá começar a trabalhar no desenvolvimento de planos de resolução das instituições de crédito a partir de 1 de janeiro de 2015, devendo estar plenamente operacional a partir de 1 de janeiro de 2016. Em conformidade com a abordagem comum, deve ser assinado um acordo de sede com o menor atraso possível entre o CUR e as autoridades belgas, com base nas orientações fornecidas para o efeito pela Comissão em 2013.
Atualmente, outras 7 agências6 não dispõem ainda de verdadeiros acordos de sede. Por conseguinte, a Comissão convida uma vez mais os Estados-Membros7e as agências em causa a procederem, tão rapidamente quanto possível, à assinatura destes acordos8.
b. Funcionamento das agências
Com base nas informações transmitidas pelas agências, a Comissão emitiu orientações para o documento de programação das agências9 (aplicável a partir de 2016), bem como um modelo para o relatório de atividades anual consolidado das agências10 (aplicável a partir de 2015), em conformidade com os requisitos estabelecidos pelo novo Regulamento Financeiro-Quadro. Estes documentos11 irão apoiar as agências na elaboração destes dois instrumentos fundamentais, isto é, o documento de apresentação de informações elaborado pela primeira vez para o exercício de 2014 e o documento de programação a partir do exercício de 2017,
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Ação n.º 10 do roteiro.
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O artigo 64.º do Regulamento constitutivo do CUR (Regulamento (UE) n.º 806/2014, de 15.7.2014, JO L 225 de 30.7.2014, p. 1) prevê que, na medida em que tal seja compatível com a natureza específica do CUR, as disposições financeiras devem basear-se no regulamento financeiro-quadro dos organismos criados ao abrigo do TFUE, adotado nos termos do artigo 208.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho.
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Instituto Comunitário das Variedades Vegetais (ICVV), Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA), Agência Europeia de Medicamentos (EMA), Agência Ferroviária Europeia (AFE), Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA), Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho (Eurofound), Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (FRONTEX).
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França, Alemanha, Reino Unido, Irlanda, Polónia.
8 Ação n.º 8 do roteiro. 9 Ação n.º 26 do roteiro. 10 Ação n.º 31 do roteiro. 11 C(2014) 9641.
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contribuindo deste modo para reforçar a coerência da governação e a responsabilização de todas as agências.
Num contexto de escassez de recursos financeiros e humanos, a Comissão e as agências prosseguiram os seus esforços no sentido de identificar e pôr em prática medidas estruturais para racionalizar o funcionamento destas últimas:
− Prestação de serviços12
: em março de 2014, os serviços da Comissão adotaram orientações em matéria de retrofaturação de serviços prestados entre as suas direções-gerais e serviços. Embora as orientações não se apliquem às agências descentralizadas, estabelecem princípios básicos de retrofaturação interna, por exemplo a igualdade de tratamento dos clientes, a transparência e a regra da inexistência de lucro. A fim de assegurar a coerência, propõem igualmente um modelo básico de contabilidade de custos e um modelo de relatório anual. A Comissão está a preparar orientações similares a outras instituições, agências descentralizadas e organismos. Neste contexto, a Comissão tomou nota dos princípios gerais propostos pelas agências em relação aos serviços prestados pela Comissão (por exemplo, transparência, abordagem orientada para o apoio, eficiência, atualidade, coerência e responsabilização).
− Revisão dos acordos de nível de serviço (ANS)13
: os ANS entre as agências e o Serviço Gestão e Liquidação dos Direitos Individuais (PMO) foram renegociados, tendo resultado em condições simplificadas baseadas num método transparente de cálculo dos custos reais médios. Outros ANS irão ser revistos no futuro em conformidade com as novas orientações.
− Apoio no domínio dos contratos públicos14
: foram desenvolvidas orientações adicionais na perspetiva da participação das agências nos concursos e contratos lançados pela Comissão, sempre que existir a possibilidade de realizar ganhos de eficiência. A Comissão também presta apoio de caráter geral às agências neste domínio. Em especial, a Comissão proporciona formação financeira adaptada às agências que assinaram um ANS com a Comissão. A Comissão disponibiliza igualmente os seus serviços de assistência financeira, em que cerca de um terço das questões ligadas à gestão financeira provêm de agências. Além disso, todas as informações disponíveis sobre a adjudicação e gestão de contratos podem ser acedidas pelas agências num sítio Intranet específico.
− Apoio no domínio da certificação das contas anuais das entidades: o artigo 208.º, n.º 4, do Regulamento Financeiro estabelece que «um auditor externo independente verifica» ... «as contas anuais de cada organismo». Para o efeito, a Comissão disponibilizou o seu contrato-quadro de auditoria e de controlo às agências. Dado cada agência continuar a ser plenamente responsável pelo contrato específico assinado, o caderno de encargos foi elaborado em estreita cooperação com o Tribunal de Contas Europeu, a fim de assegurar a coerência com as práticas do Tribunal e o valor acrescentado do relatório apresentado pelo contratante externo.
12 Ação n.º 12 do roteiro. 13 Ação n.º 13 do roteiro. 14 Ação n.º 14 do roteiro.
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No que diz respeito à racionalização das atividades internacionais das agências, foram ou estão em vias de ser assinados acordos específicos entre a maioria das direções-gerais parceiras e as agências para garantir que estas operem no âmbito do seu mandato e do quadro institucional15, em especial nos casos em que as disposições pertinentes relativas às atividades internacionais incluídas nos atos constitutivos das agências são de natureza mais geral. A Comissão irá acompanhar este processo.
Quanto à importante questão da prevenção e gestão dos conflitos de interesses16, a Comissão emitiu orientações em dezembro de 2013. A Comissão convida as agências a adotarem sem demora os respetivos enquadramentos dos conflitos de interesses em conformidade com estas orientações. As agências devem encontrar um equilíbrio adequado entre a gestão dos conflitos de interesses e a preservação da sua capacidade para obter os melhores pareceres científicos possíveis. A Comissão recorda que, dado as agências serem entidades juridicamente independentes, elas são, por si só, responsáveis pelo modo como tratam a questão dos conflitos de interesses na prática e, em especial, como aplicam e verificam o respeito dos princípios fundamentais neste domínio, bem como pela apresentação de relatórios sobre esta matéria.
A fim de promover o intercâmbio das melhores práticas sobre o intercâmbio de informações classificadas da UE (ICUE)17, a Comissão criou uma rede de funcionários das agências descentralizadas da UE com responsabilidades em matéria de segurança. Esta rede tem como objetivo realizar reuniões periódicas (pelo menos uma vez por ano) interativas que funcionem como plataforma de intercâmbio exaustivo de boas práticas e experiências sobre o tratamento das ICUE em geral e sobre o intercâmbio das ICUE em especial. Além disso, através dos ANS celebrados, a Comissão presta apoio a uma série de agências em outras áreas da segurança, tais como a produção de cartões de serviço, a formação no domínio da segurança, o aconselhamento sobre a proteção física dos edifícios, etc.
c. Avaliações, auditoria e OLAF
A Comissão prossegue os seus trabalhos de revisão das suas orientações em matéria de avaliação18, tendo as agências contribuído para este processo. Estas orientações que se aplicam a todas as avaliações efetuadas pelos serviços da Comissão constituirão a base do manual das avaliações das agências, criado no quadro da sua rede de desenvolvimento do desempenho.
No que diz respeito à criação do seu programa de auditoria, o Serviço de Auditoria Interna (SAI) adotou uma abordagem de avaliação do risco ao nível da entidade. A cada agência é atribuída uma notação de risco com base numa série de critérios definidos. As notações de risco das entidades auditadas são revistas anualmente. A frequência, o tipo de auditorias e os processos abrangidos são decididos em função da notação de risco da entidade, complementados com informações específicas sobre os riscos a nível do processo. Além disso, são desenvolvidas disposições adequadas para assegurar um nível mínimo de cobertura de auditoria para as entidades de menor risco. No tocante ao acompanhamento da aplicação 15 Ação n.º 17 do roteiro. 16 Ações n.os 33 a 35 do roteiro. 17 Ação n.º 37 do roteiro. 18 Ação n.º 45 do roteiro.
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das recomendações, a ênfase está a passar de um exercício periódico/anual para um acompanhamento contínuo das recomendações pendentes. Em conformidade com a nova carta do SAI para as agências e outros organismos autónomos, este serviço assegura a cooperação e a coordenação com as estruturas de auditoria interna (EAI), caso seja necessário, com vista a proporcionar uma cobertura de auditoria ótima.
O OLAF organizou dois seminários destinados às agências em janeiro de 2014, a fim de lhes proporcionar orientações pormenorizadas adicionais sobre a preparação da sua estratégia antifraude. O OLAF também prestou consultoria específica a diferentes organismos numa fase subsequente. Até à data, a Agência Europeia de Controlo das Pescas, o Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional, a Agência Europeia para a Segurança da Aviação, o Instituto Europeu para a Igualdade de Género, a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados e o Instituto de Harmonização no Mercado Interno (marcas, desenhos e modelos) já adotaram as suas estratégias antifraude. A estratégia de luta antifraude da EBA está a ser finalizada.
d. Gestão dos recursos financeiros e humanos e processo orçamental
Em 2013, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão acordaram na criação de um grupo de trabalho interinstitucional sobre os recursos das agências no âmbito do processo de conciliação do orçamento de 2014 da UE. Tal como previsto pelo quadro financeiro plurianual para 2014-2020, as três instituições comprometeram-se a reduzir progressivamente os níveis de pessoal de todas as instituições, organismos e agências da UE em 5 % ao longo de cinco anos e acordaram na necessidade de um controlo mais estreito e permanente do desenvolvimento das agências descentralizadas para garantir uma abordagem coerente. O grupo de trabalho interinstitucional sobre os recursos das agências reuniu-se duas vezes em 2014 e prevê-se que prossiga os seus trabalhos até ao final de 2017, altura em que o orçamento de 2018 já deve ter sido adotado e a meta de 5 % alcançada.
Na sequência da adoção do novo Regulamento Financeiro-Quadro, o instrumento de programação da gestão dos recursos humanos (isto é, o plano plurianual de política de pessoal) faz parte do novo documento de programação único que reúne os programas de trabalho anual e plurianual, juntamente com a programação dos recursos humanos e financeiros. Este novo instrumento19 será utilizado pelas agências a partir do exercício de programação de 2017. Além disso, foram desenvolvidas novas orientações em matéria de apresentação de relatórios, com o objetivo de simplificar as exigências em matéria de apresentação de relatórios, ou seja, conjugar aspetos de apresentação de relatórios sobre recursos humanos com relatórios financeiros e de atividades.
Após uma consulta aprofundada junto das agências, os serviços da Comissão emitiram orientações20 sobre indicadores de desempenho adaptados para avaliar os resultados alcançados pelos diretores executivos das agências21. Estes indicadores contribuíram para os trabalhos do Parlamento Europeu e do Conselho no âmbito do processo de quitação das agências. 19 Ação n.º 26 do roteiro. 20 SWD(2015)62. 21 Ação n.º 89 do roteiro.
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A última reforma do Estatuto dos Funcionários permitiu introduzir um procedimento simplificado no que diz respeito à aplicação das normas de execução no domínio das agências. Além disso, foi obtida uma maior simplificação com a introdução de novas orientações22 elaboradas pelos serviços da Comissão para a adoção das normas de execução, permitindo poupar tempo e recursos envolvidos no processo. Além disso, foi desenvolvido um modelo de normas de execução em matéria de emprego e carreiras do pessoal nas agências para evitar a multiplicação de diferentes normas entre as agências, tendo sido o resultado de um trabalho de colaboração entre os serviços da Comissão e as agências.
No que diz respeito aos inquéritos administrativos e aos processos disciplinares, os serviços da Comissão trabalharam em estreita cooperação com as agências no sentido de criar uma equipa disciplinar interagências de investigadores, tendo tal incluído também a organização de ações de formação intensivas por parte da Comissão.
Por último, os serviços da Comissão continuarão a trabalhar no sentido da elaboração de um guia sobre o planeamento interno e a previsão de receitas das agências com base nas melhores práticas, a fim de ajudar as agências a reduzir as taxas de dotações transitadas e de anulações de autorizações, se tal for necessário23.
2. Revisão dos atos constitutivos das agências
A Comissão propôs em 2014 adaptar o ato constitutivo da CEPOL aos princípios previstos na abordagem comum. A proposta tem igualmente em conta as disposições relevantes do Regulamento Financeiro-Quadro revisto. A revisão foi necessária para conferir à CEPOL o mandato legal adequado e os recursos necessários para executar o programa da UE de formação em matéria de aplicação da lei. A proposta está em sintonia com a decisão adotada pelos colegisladores de transferir a CEPOL para Budapeste. A proposta inicial da Comissão de fusão entre a CEPOL e o Europol foi rejeitada pelos colegisladores.
No caso da revisão dos atos constitutivos da CEPOL, da Eurojust, do Europol e do IHMI, a Comissão propôs elementos importantes de reforma para assegurar a plena aplicação da abordagem comum. A Comissão recorda o compromisso interinstitucional de utilização dessas revisões dos atos constitutivos das agências como oportunidades para aplicar e, por conseguinte, respeitar a abordagem comum, por exemplo o reforço do papel de supervisão do conselho de administração (nomeadamente com a plena participação da Comissão), garantindo a transparência do procedimento de seleção dos diretores e a adoção necessária de um documento de programação com uma componente plurianual, a possível criação de um conselho executivo se tal assegurar uma maior eficiência, e a obrigação de acompanhar melhor as avaliações e auditorias. Tendo em conta as negociações interinstitucionais em curso sobre a revisão dos atos constitutivos de certas agências, a Comissão lamenta a falta de compromisso político para garantir o respeito da abordagem comum em matéria de agências descentralizadas da UE, em especial relativamente ao papel e composição das estruturas de gestão das agências.
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Ação n.º 87 do roteiro.
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A Comissão congratula-se com a adoção em 2014 de uma versão revista do regulamento constitutivo da Agência do GNSS Europeu (GSA)24, que tem estado, em grande medida, alinhado pelos princípios previstos na abordagem comum.
3. Papel dos representantes da Comissão nos conselhos de administração das agências
Tal como em 2013, os representantes da Comissão nos conselhos de administração das agências não ativaram o sistema de alerta instituído pela abordagem comum. Convém recordar que este instrumento tem uma dimensão política e não jurídica. O representante da Comissão não tem qualquer possibilidade legal de suspender uma decisão tomada pelo conselho de administração. No entanto, o sistema permite que os representantes da Comissão se oponham formalmente a uma decisão dos conselhos de administração, a fim de garantir a coerência com as políticas da UE e a compatibilidade das atividades das agências com o seu mandato e a legislação aplicável da UE e, em seguida, alertar o Parlamento Europeu e Conselho.
Os representantes da Comissão nos conselhos de administração das agências continuaram a apoiar a aplicação da abordagem comum por parte das agências, através do acompanhamento da aplicação do roteiro em cada agência, da análise dos progressos realizados e de medidas destinadas a alertar as DG e os serviços centrais parceiros em caso de dificuldades.
Em especial, se forem excecionalmente confiadas às agências tarefas de execução orçamental pelos gestores orçamentais delegados (GOD) da Comissão, devem poder basear-se nos resultados dos controlos e nos indicadores comunicados pelas agências e, por conseguinte, obter garantias sobre a consecução dos objetivos do controlo interno no que diz respeito à execução orçamental em causa. Neste contexto, os respetivos gestores orçamentais delegados podem igualmente basear-se nas informações recolhidas pelos representantes da Comissão nos conselhos de administração das agências.
4. Conclusões
Em conformidade com os seus compromissos anteriores, em 2013 e 2014 a Comissão envidou esforços consideráveis para levar a bom termo as ações sob a sua responsabilidade no quadro do roteiro relativamente ao acompanhamento da abordagem comum aplicável às agências descentralizadas da UE. A Comissão também procedeu a uma cuidadosa análise caso a caso aquando da elaboração das suas propostas legislativas para assegurar que estão em conformidade com a abordagem comum. O principal objetivo dos seus trabalhos foi assegurar uma governação mais equilibrada, uma maior eficiência e responsabilização, bem como uma maior coerência.
A execução do roteiro sobre a abordagem comum teve por base um trabalho aprofundado por parte da Comissão, mas também por parte das agências descentralizadas, que contribuíram
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ativamente ao longo de todo o processo. A Comissão congratula-se com a abordagem pró-ativa das agências e toma nota do relatório aprovado pela rede de agências da UE em fevereiro de 2015 sobre as ações do roteiro da responsabilidade das agências.
As reformas realizadas no quadro da abordagem comum continuarão a ser extremamente importantes nos próximos anos. A Comissão continuará a defender os princípios enunciados na abordagem comum e convida o Parlamento Europeu, o Conselho, os Estados-Membros e as próprias agências a fazerem o mesmo, nomeadamente sobre questões que estejam sob a sua responsabilidade direta.
