Nenhuma reforma se mantém viva sem a pressão política

ED M U R A RN ALD O

CHIEREGATTO

Nenhuma reforma

se mantém viva sem a

pressão política

APRESENTAÇÃO

0

presente a rtig o n ã o pretend e a p ro fu n d a r, se ja d o u tr in á r ia , seja m e to d o lo g ic a m e n te , a q u estão d a R e fo r m a A d m in is tr a tiv a b r a ­

sile ira . Seus o b je tiv o s são b a stan te lim ita d o s: u m a c o n trib u iç ã o a

m a is, nesse m o m e n to de a m p la d is ­ cussão d a o p o rtu n id a d e e do d ire ­ c io n a m e n to d a s m u d a n ç a s q u e o G o verno p re te n d e im p r im ir n a m á ­ q u in a a d m in is tr a tiv a fe d e ra l. E sse esforço re fo r m is ta n ão é novo, m a s , ao c o n trá rio , m a r c a d o p o r c i­ clos que se re p e te m , nesse processo p e rm a n e n te .

P a r a m e lh o r situà-lo, op tam o s por re v e r seus antecedentes m a is im e d ia to s — a R e fo r m a A d m in is ­ tra tiv a de 1967.

P ro c u ra m o s , depois, c o n tra p o r à visão c o n v e n c io n al do processo de m o d e rn iz a ç ã o u m a p ro p o sta a lte r­ n a tiv a , m a is flex ível, m e n o s in d e ­ x a d a na e s tru tu ra físic a da o r g a n i­ za ç ão p ú b lic a e nos seus sistem as, m étodos e p ro c e d im e n to s, e m a is v o lta d a p a r a a v ia b iliz a ç ã o , m a is d e m o c rá tic a e c o m p a rtic ip a d a , das p o lític a s de governo, expressas p e ­ lo con ju n to dos seus p ro g ra m a s p rio ritário s .

As conclusões p areceram -nos ó b ­ vias: o o b je tiv o e stra té g ic o da R e ­ fo rm a p o d e ria ser a m in im iz a ç ã o dessa d u a lid a d e p e rv e rs a d a exis­ tên c ia de u m setor d in â m ic o e eliti- zado, re presentado p e la A d m in is ­ tra ç ã o In d ir e ta , e de u m setor le­ tá rg ic o p ro le ta riza d o , re presentado p ela A d m in is tr a ç ã o D ire ta , p a ra fazer d a c o n trib u iç ã o re e q u ilib ra d a de a m b o s u m in s tru m e n to de re s­ gate do re co n h e c im e n to e da res­ p e ita b ilid a d e social de que ta n to se

ressente a A d m in is tr a ç ã o no m o ­ m e nto presente. T alv ez a ssim , se­ tor p ú b lic o e setor p riv a d o , c id a ­ dãos e servidores, reco nciliados, pudessem , n u m re g im e d e m o c rá ti­ co, corresponsabilizar-se pelo de­ sen v o lv im e n to da sociedade b r a s i­ le ira .

1 - OS CICLOS

SE REPETEM

M a is u m a vez v iv e m o s a a g ita ­ ção e a e x p e c ta tiv a e m torno de u m a ne c e ssária e s ig n ific a tiv a re ­ fo rm a d a A d m in is tra ç ã o do setor público , no B r a s il. A c o m e ç a r pela A d m in is tra ç ã o F e d e ra l.

Aos m e n o s avisados, pode p a r e ­ cer que, depois de períodos h ib e r­ nais, o G o verno e a A d m in is tra ç ã o de s p e rta m e se d ã o c onta d a su p e­ ra ção , desta, p ela ev olução social.

e d e c id e m , de vez, re c u p e ra r o tem po p e rd id o , s u p e ra r a desatuali- za ção , bu sc an d o a m o d e rn iza ção , p a ra d ev olv er à A d m in is tr a ç ã o o pape l de in s tru m e n to p riv ile g ia d o do E sta d o , n a su a fu n ç ão a m p lia d a de p ro m o to r e a to r c e n tra l no p ro ­ cesso de de se n v o lv im e n to e c o n ô m i­ co e social.

Sem fa la r da fase co lo n ial e do período im p e ria l, foi a ssim , t a m ­ bém , ao in ício e ao fin a l da j á a g o ­ ra V e lh ís s im a R e p ú b lic a , esp e c ia l­ m ente sob o ím p e to ra c io n a liz a n te d a d ita d u r a de V a rg a s, q u a n d o era preciso le g itim a r p o litic a m e n te , por re sultado s d a a ç ã o a d m in is tr a ­ tiva, u m governo e sp úrio n a sua origem .

N a fase de re d e m o c r a tiz a ç ã o e de d e s e n v o lv im e n tism o , o E sta d o a v a n ço u m a is , e as in s titu iç õ e s p ú ­ b licas se m u ltip lic a r a m , d e s e m p e ­ nhando pape l re le v a n te no processo de de se n v o lv im e n to a c e le ra d o do P aís.

M as a sociedade m odernizava-se m a is r a p id a m e n te , a in d a que, so­ bretudo e m a lg u n s setores, a A d m i­ n istra çã o representasse m u ito m a is u m freio do que u m fa to r a c e le ra ­ dor desse processo de m u d a n ç a so­ c ia l. P o r isso, a V e lh a R e p ú b lic a dos m ilita re s de 1964 enfren tou o m e sm o p ro b le m a de le g itim a ç ã o que a d ita d u r a de V a rg a s e n fre n ta ­ ra. A necessidade de re sulta d o s via in te rv e n ção do E s ta d o , a g o r a in te ­ grad o c om o p ro d u to r ao m o d e lo c a ­ p ita lis ta , e x ig ia u m a A d m in is tr a ­ ção m a is eficiente e e fic az, a tra v é s de in s tru m e n to s m a is a d e q u a d o s às suas re a liza çõ e s no c a m p o econô­ m ic o e social. M a is do q u e isso, o p ró p rio controle b u ro c rá tic o sobre a sociedade.

A s p ro fu n d a s re fo rm a s in stitu c io ­ nais a c a b a r a m por d e s n a tu r a r o

di-E d m u r A rn a ld o C h le re g a tto é g e re n te d o C e n tro d e E s tu d o s e P ro je to s e P o lític a s G o v e rn a m e n ta is d a F un d a ç ã o d o D e s e n v o lv im e n to A d m in is tra tiv o — F U N D A P ; e x -s e c re tá rio a d ju n to d a S e c re ta ria d e M o d e rn iz a ç ã o e R e fo rm a A d m in is tra tiv a — S E M O R ; e p ro fe s s o r a d ju n to d a E s co la d e A d m in is tra ç ã o d e E m p re s a s d e S âo P a u lo da F u n d a ç ã o G e tú lio V a rg a s

ESTUDOS

reito c o n stitu c io n al e o d ire ito a d ­ m in is tra tiv o b ra s ile iro , no período re vo lu cio nário , e x ig ind o dos doutri- nadores e p u b lic is ta s b rasile iros, co m p ro m e tid o s c o m o re g im e , ver­ d a d e ira s a c ro b a c ia s ju r íd ic a s . P a ­ ra justificá-las, veio juntar-se a R e ­ fo rm a A d m in is tr a tiv a de 1967, ten­ do no Decreto-Lei n? 200 seu ponto c entra l, a lé m de u m c o n ju n to de textos c o m p le m e n ta re s e de a p lic a ­ ção, ta m b é m im p o rta n te s , a in d a que m enos lem brad o s.

T anto q u an to a re fo rm a de V a r ­ gas, a dos gen erais de 1964, e m b o ra a s s u m id a p o r civ is, caracterizou-se pelo a u to rita ris m o e p e la im positi- vidade, no que e ra sin c ré tic a c o m a re alid a d e da que le s d ia s. C o m isso, não se pretend e subtrair-lhes os créditos a que faz ju s. M a s é p re c i­ so, ag o ra c o m o recuo histórico, reavaliá- la no q u ad ro sócio-politico em que ela e m e rg iu e prosperou.

A A d m in is tra ç ã o n ã o é u m e x tra ­ to dissonante d a re a lid a d e social a que pertence. P elo c o n trá rio , é dela u m a a m o s tra fiel e s ig n ific a tiv a . Os governos m ilita re s tra ta ra m - n a e m a n ip u la ra m - n a com o m e sm o estilo c o m que tr a ta r a m e m a n ip u ­ la r a m a sociedade b ra s ile ira .

A N ova R e p ú b lic a ta m b é m se es­ c a n d a liz a c o m o estado a que ch e­ gou a A d m in is tra ç ã o do P a ís . N ão nos estam os re ferindo aos p r iv ilé ­ gios, aos d e s m a n d o s e à c o rru p ção , que isso n ão é p riv a tiv o , ao longo da h istó ria a d m in is tr a tiv a b r a s ile i­ ra, de n e n h u m período g o verna­ m e n ta l e m esp ecial. N u m d ia g n ó s ­ tico, talvez a in d a s u p e rfic ia l e m u i­ to m a rc a d o p ela co m p re e nsív e l p a i­ xão dos o p rim id o s de o n te m , ag o ra responsáveis, u m pouco d e s lu m b r a ­ dos e a m e d ro n ta d o s c o m a h id ra que h e rd a r a m ao to m a r o poder, a A d m in is tra ç ã o é v ista c om o algo caótico, in d o m á v e l, in ca p a z, in e fi­ ciente, a u to fá g ic a , que p re c isa ser re fo rm a d a e m o d e rn iz a d a .

O ra, e la n u n c a deix ou de sê-lo, desde que a q u i se im p la n to u com os colonizadores, c e rta m e n te de m a n e ira não-satisfatória. M a s não- sa tisfa tó ria p a ra q u e m ? D a m e s m a fo rm a com o pode m os fa la r e m p la ­ n e ja m e n to de con se rv a ção , r e la ti­ v am e n te a u m d e te rm in a d o m odelo econôm ico e social, a R e fo r m a A d ­ m in is tr a tiv a ta m b é m p o d e rá ter si­ do s a tis fa tó ria p a ra as elites deten­ toras do poder; m enos sa tisfa tó ria s ou a b s o lu ta m e n te in s a tis fa tó ria s p a ra os seg m entos sociais o p r im i­

dos e sem c a p a c id a d e e espaço p a ­ ra a rtic u la ç ã o dos seus interesses, capazes de fa ze r deles in s tru m e n to de ru p tu ra d a q u e le e q u ilíb rio d in â ­ m ic o e in stáv e l de u m a sociedade sob opressão. F a lto u à R e fo r m a es­ paço e a rtic u la ç ã o , do que padeceu ta m b é m o p la n e ja m e n to , p a ra torná-los re vo lu cio nário s, p ro m o ­ vendo a ru p tu ra do m o d e lo então vigente.

A m o d e rn iz a ç ã o a d m in is tr a tiv a — e a q u i pouco im p o rta a d is tin ç ã o q u a lita tiv a e m re la ç ão à R e fo r m a , pois que esta pode, e m tese, envol­ ver retrocesso, se ja ele in s titu c io ­ n a l, e stru tu ra l ou p ro c e d im e n ta l do a p a re lh o de E s ta d o — é u m proces­ so p e rm a n e n te , c om o u m rio de longos trechos rem ansosos, s u r­ preendido, de repente, por c o rre ­ de ira s e c a ta ra ta s , d ia n te das q u ais o que lhe ante ce de e sucede m a is p a re c e m á g u a s p a ra d a s .

A R e fo r m a de que se c o g ita a g o ­ ra com eça a se d e sven dar com o u m a dessas gran d e s c o rre d e iras , o que nos leva à e ng an osa im p re ssão de que tudo e stava e s ta g n a d o antes e n a d a h a v e rá depois, p o r u m larg o período. E n tre ta n to , o processo não se deteve, nem se d e te rá. P o d e rá ter cav a d o o seu p ró p rio leito, com seu ritm o , o que pode n ã o ter a te n ­ dido às e x p e c ta tiv a s da sociedade b ra sile ira c om o u m todo. N a d a , p o ­ ré m , é a b s o lu ta m e n te velho, nem a bso lu ta m e n te novo.

Os estudos e d ia g n ós tic o s que irão precedê-la c e rta m e n te

revela-4

JL A modernização

adm inistrativa é um

processo permanente,

como um rio de longos

trechos remansosos,

surpreendido, de

repente, por

corredeiras e

cataratas, diante

das quais o que lhe

antecede e sucede

m ais parecem

águas paradas

rão , p e la m ã o dos e sp e c ia listas, â n ­ gulos in édito s, p ro v a v e lm e n te até a q u i in susp eitados, ou p e lo m enos pouco a n a lisa d o s. C o m a re a b e rtu ­ ra p o lític a e o novo re g im e , reabre- se o cic lo de 1946 a 1964, a g o ra com u m a socie dad e m a is a m a d u r e c id a e a r tic u la d a . N isso re s id e m a s es­ p e ra n ç a s de u m a re fo r m a m a is d e ­ m o c r á tic a e re a lis ta .

2 - OS,ANTECEDENTES

IMEDIATOS:

UMA VISÃO

SUMARIA DA

REFORM A

ADMINISTRATIVA

DE 1967

S eria ocioso re p e tir a q u i, d e scri­ tiv a m e n te , os o bjetiv os, o conteúdo e o processo d a re fo r m a a d m in is ­ tra tiv a de 1967. S u a s o rig en s e sua exegese, até p o r a q u e le s que dela p a r tic ip a r a m m e d ia ta ou im e d ia ta ­ m ente, são de fá c il acesso aos in te ­ ressados. M a is im p o r ta , talv e z, p a ­ ra m a r c a r o c o n tra ste c o m u m a p roposta a lte r n a tiv a m e n o s c o nv en­ c ion al, re c u p e ra r, c ritic a m e n te , a l­ g u m a s das su as c a ra c te rís tic a s .

Antes de m a is n a d a , é preciso re ssa lta r que n e n h u m processo de re fo rm a e m o d e rn iz a ç ã o a d m in is ­ tra tiv a se m a n té m vivo e aceso sem p re ssão p o lític a que o d e m a n ­ de con sta n te e in siste n te m e n te . A h is tó ria recente re vela que o D A S P , a C O S B , a C E P A , o E R A e a S E M O R 111, c om o de p o sitário s da re sp o n sa b ilid a d e de im p u ls io n a d o ­ res do processo, a p a r tir de certo m o m e n to , fo ra m p e rd e n d o o poder de in flu e n c ia ç ã o , o p o de r de in te r­ v enção e p ro g re s s iv a m e n te , se a p e ­ q u enando, suste ntado s p o r d is p o s i­ ções leg a is que lhes g a r a n tia m u m a p a r tic ip a ç ã o m e r a m e n te fo r­ m a l, quase que re s trita a a lte r a ­ ções e s tru tu ra is dos ó rg ã o s fede­ ra is. F o i o que lhes assegu ro u a ex istê nc ia e a té a so b re v id a . Coe­ x iste m hoje, c o m a trib u iç õ e s até superpostas, n a m e lh o r das h ip ó te ­ ses c o m p le m e n ta re s , o M in is té rio da A d m in is tr a ç ã o , o P r o g r a m a N a ­ cion al de D e s b u ro c ra tiz a ç ã o e a Se­ c re taria de M o d e rn iz a ç ã o e Refor- m a A d m in is tr a tiv a — S E M O R . (1) D e p a rta m e n to de A d m in is tr a ç ã o do S e r­

v iç o P ú b lic o , C o m iss ã o d e S im p lific a ç ã o B u ro c rá tic a , C o m issã o de E s tu d o s e P ro ­ je to s A d m in is tr a tiv o s , E s c r it ó r io d a R e ­ fo r m a A d m in is tr a tiv a , S e c re ta ria d e M o ­ d e rn iz a ç ã o e R e fo rm a .

E s s a p re s são p o lític a p o r re for­ m a é v ita l p a ra su a d in a m iz a ç ã o e a g iliz a ç ã o . E la se o rig in a e é m a n ­ tid a a p a r tir dos a ltos escalõe s do G overno, m a s deve esta r la s tre a d a na d e m a n d a co n sta n te e a rtic u la d a da sociedade, a tr a v é s dos seus d ife ­ re ntes c a n a is de re pre se nta ção . Sem isso, a re fo r m a a c a b a sendo o desem p enh o b u ro c rá tic o de u m c o n ju n to de a tr ib u iç õ e s fo rm a is de diversos lo c i de n tro do a p a re lh o de E sta d o , tendo c om o fonte e d e s tin a ­ tá rio s os p ró p rio s ó rg ã o s e agentes p úb lico s. Isso é e x tre m a m e n te em- p obrecedor e a lie n a n te no processo, pois m a r g in a liz a a sociedade c om o fonte s u p re m a e d e s tin a tá r ia ú lt i­ m a do p ró p rio processo de m o d e r­ nização . R e c e n te m e n te , e m m a r ç o de 1985, a F u n d a ç ã o do D e se n v o lv i­ m e nto A d m in is tr a tiv o — F U N D A P , do E s ta d o de S ão P a u lo , p ro m o v e u u m s e m in á r io sobre o Decreto-Lei n? 200. D e le p a rtic ip a n d o , A luizio L o u re iro P in to teve o c a sião de ex ­ p re ssar in teressante s c o n sid e ra ­ ções a p ro p ó sito d a R e fo r m a de 1967.

A m a is im p o rta n te talv e z se ja a de que, a e x e m p lo do que ocorreu e m o u tra s áre a s , e m esp e c ia l na áre a e c o n ô m ic a , a c o n sc iê n c ia da o n ip o tê n c ia da q u a l se a lim e n ta v a o G o verno, e m ra z ã o d a su a o rigem e dos fatores de sua m a n u te n ç ã o no poder, t a m b é m e m p re g o u n a áre a a d m in is tr a tiv a «o uso in tensivo da força, im p o n d o re g ra s, n o rm a s, p rin cíp io s, p a r â m e tr o s e m todos os nív eis» (L o u re iro P in to , 1985, pp. 9- 21) c o m o q u e a s s e g u ra ria u m e s ta ­ tuto o r g â n ic o e x e m p la r p a ra a A d ­ m in is tr a ç ã o P ú b lic a . N ã o h á c o m o n e g a r a p retensão v á lid a de o rd e n a m e n to , fu n c io n a li­ dade e m o r a liz a ç ã o d a gestão p ú ­ blic a . o b je tiv o s do D ecreto-Lei n? 200. O re o rd e n a m e n to e s tru tu ra l, a re v a lo riz a ç ã o de p rin c íp io s c lá s s i­ cos. c om o o p la n e ja m e n to , a des­ c e n tra liz a ç ã o e a d e le g a ç ã o do con­ trole constituíram - se e m p rin c íp io s básicos.

A ascensão e ap ogeu do p la n e ja ­ m e n to c o in c id e m c o m a época de m a io r v ita lid a d e do Decreto-Lei n? 200: a c re n ç a n a s u fic iê n c ia c ria d o ­ ra dos p r o g r a m a s gerais, setoriais e re g io n a is; a té m e sm o , p o r certo p eríodo, a v isã o e s tra té g ic a do p ro ­ cesso de d e s e n v o lv im e n to n a c io n a l, a fo r m u la ç ã o e a ex e c u ção o r ç a ­ m e n tá r ia s d is c ip lin a d a s ; p o r outro

lado, a c o n ta b ilid a d e p ú b lic a e as lic ita çõ e s re orden ad as.

M as o que te ria aco nte cido en tão p a ra que, m enos de 20 anos depois, c la m ás s e m o s e m unissono c o n tra o estado de coisas a tu a l? E m outros term os: «T e ria esse decreto as fu n ­ ções c a u sa is que lhe são a tr i­ b u íd as ? Q ue im p a c to s fo ra m subs­ tan tiv o s? Q ue im p a c to s fo ra m a d je ­ tivos? O que é re su lta d o de sua n a ­ tureza in trin se c a m e n te fo rm a l e o que d e flu iu d a a m b iê n c ia a u to r itá ­ r ia do processo m o d e rn iza n te . pós- 64?» (L o u re iro P in to , 1985, p . 17).

A m a io r ia dos esp e c ia listas con­ corda e m que o «Decreto-Lei n? 200 m a r c a in ício efetivo do processo de ra c io n a liz a ç ã o da A d m in is tra ç ã o

N

^ ão passa de mera

ilusão alguém pensar

que há alternativa

entre planejar e não

planejar. Na verdade,

existe uma única

alternativa, que se

situa entre planejar

bem e planejar m al.

Este é um argumento

de todo irrespondível

P ú b lic a no B ra s il. O s p rin c íp io s do p la n e ja m e n to , da d e s c e n tra liz a çã o e do controle te r ia m fix a d o os p a r â ­ m e tro s p a r a o processo decisório n a c io n a l, a fle x ib ilid a d e a d m in is ­ tra tiv a e a g a r a n tia do controle dos atos dos a d m in is tra d o re s , segundo a re g ra de que a a u to rid a d e v em a c o m p a n h a d a d a re sp o n sa b ilid a d e » (L oureiro P in to , 1985, p . 17).

M a s o discurso d a ra c io n a lid a d e é b e m a n te rio r. M a is s is te m a tic a ­ m e nte ele nasce c o m o D A S P . O contexto da sociedade n a c io n a l e do a p a re lh o de E s ta d o e ra outro, por isso a ra c io n a lid a d e e ra m a is a d je ­ tiv a do que s u b sta n tiv a .

De acordo c o m essa id e o lo g ia ra- c io n aliza nte . c a b e ria , c om o coube de fato a té m e ad o s do G o verno Gei- sel, p a p e l re le v a n te ao p la n e ja m e n ­

to. Aos poucos seu discu rso foi p e r­ dendo s u b s tâ n c ia — conse qüência da su a p e rd a de s ta tu s p o lític o no seio do G o verno — , q u a n d o Simon- sen a ssu m e , no M in is té r io d a F a ­ zenda, o c o m a n d o d a e c o n o m ia b r a ­ sile ira , j á e m c rise . A c u r ta p a s s a ­ gem do m e s m o S im o n se n , no G o ­ verno F ig u e ire d o , p e la S e c re ta ria de P la n e ja m e n to da P re s id ê n c ia , m a r g in a liz a n ã o só a d o u trin a co­ m o os p ró p rio s in s tru m e n to s de a ç ã o do p la n e ja m e n to , cujos c ó d i­ gos su a e q u ip e n ã o d o m in a v a .

A S e c re ta ria de M o d e rn iza ç ão e R e fo r m a A d m in is tr a tiv a , órg ão central de u m s is te m a de fato de re fo rm a a d m in is tr a tiv a , inserida n a ó rb ita da S E P L A N - P R , a c e ita e c o n trib ui d e c is iv a m e n te p a r a a e m e rg ê n c ia e re le v â n c ia p o lític a do P r o g r a m a N a c io n a l de D esburocra- tizaç ão , p riv ile g ia d o c o m o c o m a n ­ do c om p etente do M in is tro B e ltrão .

E sse é o p r im e ir o m o m e n to d e c i­ sivo p a ra a p e rd a de c o n sistê n c ia e v ita lid a d e do processo da R e fo r m a A d m in is tra tiv a . O que e ra gênero, passa a ser espécie. A desburocra- tizaç ão , m e r a d im e n s ã o de u m p ro ­ cesso m a is a m p lo de re fo rm a e m o ­ d e rn iza ção , pa ssa a ser gênero, da q u al estas se to r n a m m e ro in s tru ­ m e nto s u p rid o r de recursos fin a n ­ ceiros e de mão-de-obra.

O segundo m o m e n to decisivo é a ascensão de D e lfim N etto ao co­ m a n d o do p la n e ja m e n to . E a «p á de c a l» n ã o só p a ra o p la n e ja m e n ­ to, e nq u anto ideologia, m é to d o e in stru m e nto s, sis te m a e estru tu ra , com o e m especial p a ra a re fo rm a a d m in is tr a tiv a , m a l p o sicionada ju n to a u m a e lite de e c o n o m ista s pouco sensíveis à v a r iá v e l o r g a n i­ za cio na l la to sensu.

Isso ta m b é m n ã o e ra in te ir a m e n ­ te novo: e m g e ra l, o p e rfil do eco­ no m ista n ã o o in d u z a c o locar entre as v a r iá v e is das su as m a triz e s de v ia b ilid a d e e c o n ó m ic a , de custo- benefício, in d ic ad o re s d a c a p a c id a ­ de op e rac io n a l d a m á q u in a a d m i­ n is tra tiv a . D a í a im p re s s ão de que p ro g ra m a s e p rojetos são auto- ex ecutáveis, in d e p e n d e n te m e n te do grau de e fic iê n c ia e e fic á c ia do a p arelho de E sta d o .

O p la n e ja m e n to estra té g ico ficou subm erso d ia n te dos in stru m e n to s táticos, p ró p rio s d a á re a ou d a v i­ são fa z e n d á ria d a e c o n o m ia . A áre a o rg a n iz a c io n a l sobrou com o ap ên d ic e in có m o d o ; a p e n a s reforço de u m in q u e stio n á v e l e ostensivo

nH llN IIIM I

ESTUDOS

núcleo de p o de r de n tro do G overno. N em p o r isso a A d m in is tra ç ã o deixou de m odificar-se e evoluir: agravaram - se a c e n tra liz a ç ã o , o fo rm a lis m o , a s im e tr ia , m a is com o conseqüência do estilo j á decadente do G overno. Só que a fu n ç ã o de m o ­ d e rn iza ção e re fo rm a deixou de co­ m a n d a r esse processo. E le se d e ­ senvolveu c o m ritm o p ró p rio , ao sabor de interesses v aria d o s.

M as isso n ão seria o p io r. N a q u e ­ le m o m e n to , c om o dissem os, tornou-se p a te n te a fa lê n c ia do p la ­ ne ja m e n to c om o in s tru m e n to por ex celência da m o d e rn iz a ç ã o a d m i­ n is tra tiv a , desde que j á se q u estio­ na v a «a c o rre la ç ã o entre a id e ação do p la n e ja m e n to e a q u a lid a d e e ra c io n a lid a d e das decisões to m a ­ das» (L o u re iro P in to , 1985, p . 18).

B asta c o n fro n ta r a e v o lu ç ão do p o sicio na m e n to de D e lfim N etto em re la ç ão ao p la n e ja m e n to , p a ra com p re e n d e r o g ra u de des­ prestigio a que este foi su b m e tid o

Com o p rofessor de T eoria do P la ­ n e ja m e n to , a ssim se d e fin ia na a p re se n ta ção do seu liv ro « P la n e ja ­ m e nto p a ra o D ese n v o lv im e n to E co n ôm ic o »:

..«As1‘c rític a s a c e rb a s que te m so­ frido, a lg u m a s vezes, o tip o de p la ­ nejam en to" a que e sta m o s nos refe­ rindo tê m d u a s origens d is tin ta s, m a s c la r a m e n te d isce rníve is. D e u m lado, as classes c onse rvado ras tê m u m a c o m p re e n são m u ito in a ­ de q u a d a do processo de de se n v o lv i­ m e nto e conôm ico , pensando-o b a s i­ c a m e n te e m te rm o s q u a n tita tiv o s e a trib u in d o v a lo r m ític o ao m e r c a ­ do, o que a s le va a r e je ita r e m o p la n e ja m e n to p o r in ú til; de outro,

as classes re v o lu c io n á ria s , v endo ne­ le u m in s tru m e n to e fic ie n te das so­ ciedades a b e rta s p a r a re a liz a re m os id e ais do bem - estar social, com batem - no p o r c la ra s razões de o rd e m tá tic a .

... P a r a que o s is te m a de preços possa fu n c io n a r a d e q u a d a m e n te , portanto , impõe-se que a s m o d ific a ­ ções e s tru tu ra is m a is im p o rta n te s s e ja m p re v is ta s e s u p e ra d a s ante s de se to rn a re m u m fa to r im p e d itiv o d a a c e le ra ç ã o do d e s e n v o lv im e n to e conôm ico . E s te é o o b je tiv o b ásic o do p la n e ja m e n to .

... H á u m a rg u m e n to q u e nos p a ­ rece irre sp o n d ív e l. E ilu s ã o p e n sa r que existe a a lte r n a tiv a p la n e ja r ou não p la n e ja r , p ois a ú n ic a a lte r n a ti­ va que existe, n a re a lid a d e , é p la ­ n e ja r b e m ou p la n e ja r m a l. U m a a d m in is tr a ç ã o fe dera l, e s ta d u a l ou m u n ic ip a l ou m e s m o p r iv a d a , n ão deixa de p la n e ja r s im p le s m e n te porque n ã o re g istro u de fo rm a consciente as ta r e fa s que te rá de

|

A

re a liz a r no fu tu ro . D e u m a fo rm a ou de o u tra , o seu c o m p o rta m e n to no presente c o nd icio na a m a n e ir a pela q u al e la te rá de e n fre n ta r os p ro b le m a s do fu turo, o que s ig n ifi­ ca que a a ç ã o presente d e te rm in a em g ran d e p a rte a sua a ç ã o fu tu ra .

S em a fo r m u la ç ã o de u m p ro g ra ­ m a , essa a d m in is tr a ç ã o te m as suas opções c o n sid e ra v e lm e n te d i­ m in u íd a s , pode p ro v o c a r sérios desperdícios dos recursos escassos p a ra o de s e n v o lv im e n to . A v a n ta ­ gem de c o n sc ie n tizar o p r o g r a m a fu­ turo re side ju s ta m e n te n a p o ssib ili­ d ade d a escolha, das a lte rn a tiv a s m a is a d e q u a d a s p a r a a conse cução dos fins a lm e ja d o s » (D e lfim Netto, 1966, pp. IV , V I e V II) .

C o m o M inistro-Chefe d a S ec reta ­ ria de P la n e ja m e n to d a P re s id ê n ­ c ia da R e p ú b lic a , sua p o s tu ra v iria a ser d ia m e tr a lm e n te oposta, quase chocante p a ra o t itu la r d a á re a . T alvez a p e n a s a b s o rv id a pelo poder real de que e ra ele d etentor no seio do G overno.

«... N o B ra s il n ã o h á c e n tra liz a ­ ção n e n h u m a . N o B r a s il h á sequer p la n e ja m e n to . D e fo rm a que ele não pode ser c e n tra liz a d o . O que h á são a lg u m a s lin h a s de p o lític a eco­ n ô m ic a e m que se p ro c u ra o rie n ta r os v á rio s setores a tr a b a lh a r e m n a ­ q u ela d e te rm in a d a d ire ç ã o ... E u es­ ta v a c o m e ça n d o a m in h a v id a e o A d h e m a r de B a rro s d e c id iu fazer u m p la n e ja m e n to . E u fiq uei curioso e perg un tei: ‘M as, D r. A d h e m a r, p or que o S enh o r v a i fa ze r u m p la ­ n e ja m e n to ? ’ E ele m e respondeu: Th, r a p a z , p o rq u e o p rim e ir o tro u ­ xa que pa ssa a q u i eu dou o livro p ra ele. E fica todo o m u n d o con­ vencido de que tudo está p la n e ja ­ d o ’... N ós c h e g a m o s a ter, e m 1964, n ão sei, cinco p la n e ja m e n to s em ex ecução ao m e s m o te m p o . N eces­ s a ria m e n te , eles n ã o tê m n a d a que v er com a re a lid a d e , m e sm o . E u até suspeito que o T erceiro P la n o , que não tem n e n h u m e n u n c ia d o concreto, v a i ter m a is coisas que v er c o m a re a lid a d e do que todos os outros, s im p le s m e n te p o rq u e ele e nu nc ia a s p o lític a s , ele e n u n c ia os m e c a n is m o s p a r a in d u z ir a s p e s­ soas a se c o m p o r ta re m desta ou d a q u e la fo r m a ...» E c o n c lu ía o M inistro-Chefe da S e c re ta ria de P la n e ja m e n to da P re s id ê n c ia da R e p ú b lic a : «... O p la n e ja m e n to é u m a p r á t i­ ca m u ito pouco e fic a z... Isto p o r­ que, no p la n e ja m e n to , o que é im ­

portante n ã o é o p la n e ja m e n to físi­ co. O im p o rta n te é o p la n e ja m e n to dos preços, isto é, c om o se v a i in ­ d u zir a s pessoas a fa ze re m e x a ta ­ m e nte o que ela s tê m que faze r... A p la n ific a ç ã o , q u and o tem m u ita efi­ c á c ia , é u m s is te m a eficaz de cópia, m a s ja m a is u m s is te m a de c r ia ­ ção ... P a r a a E c o n o m ia c om o u m todo, o p la n e ja m e n to é u m a ilu são ...» (D e lfim N etto, 1980, pp. 39-42).

E sse ré q u ie m ao p la n e ja m e n to foi a h e ra n ça deposta nas m ã o s do M in istro S a y a d , n a N ova R e p ú b li­ ca. E aí c o n tin u a m e n q u is ta d a s a m o d e rn iz a ção e a re fo rm a a d m in is ­ tra tiv a , j á a g o ra, a p are n te m e n te , sob o c o m a n d o ex p líc ito do M in is ­ tro da A d m in is tra ç ã o , c o a d ju v a d o pelo M in is tro E x tr a o r d in á r io da D e sb u ro c ra tiza ç ão . U m a espécie de S a n tís s im a T rin d a d e às v oltas com o desafio de u m a no va g ra n d e R e ­ fo rm a , p ro m e tid a à socie dad e b r a ­ sileira.

R e la ta n d o outros p o s ic io n a m e n ­ tos m a n ife s ta d o s no S e m in á rio so­ bre o Decreto-Lei n? 200, p ro m o v i­ do p ela F U N D A P , L o u re iro P in to s u m a ria : «... Jo r g e H o ri e x a m in a com p ro p rie d a d e o contexto a u to ri­ tá rio p ré e pós-decreto, den tro do q u al in ú m e ra s e sérias distorções fo ra m c ria d a s . Dos efeitos p e rv e r­ sos por ele detectados, destacam -se a c o n c e n tra ção de recursos da U nião, a m a c ro m e lia dos serviços p a ra e s ta ta is público s, e m todos os níveis, gerando custos elevados que n e u tra liz a r a m seus objetiv os p r in ­ cipais, bem c om o a s tentações

cor-inchamento do

aparato burocrático

gerou alguns tipos

fascinantes, como

a crença na eficiência

econômica setorial,

a uniformidade, o

formalismo, o

fetichismo da escala,

a mesmerização trazida

pela inabalável

crença na modernidade

ru p tiv a s p e la a d o ç ã o de n o rm a s que, a p e sa r de le g a is, n ão são é ti­ cas.»

A c e n tra liz a ç ã o ta m b é m é v ista com o u m a e s tra té g ia de controle g o v e rn a m e n ta l, b e m «p e n sa d a », p a ra B e lm iro C astor. Seus efeitos, entretanto , longe de c o lim a r ta l o b ­ jetivo , to r n a r a m o D e cre to disfun- cion al por ter e ns e ja d o u m a metás- tase b u ro c rá tic a in c o n tro lá v e l em todos os nív eis de G o verno. N a re a ­ lid a d e , o in c h a m e n to do a p a ra to b u ro c rá tic o gerou q u a tro « fa s ­ cín ios», a saber:

— A c re n ç a n a e fic iê n c ia econô­ m ic a setorial;

— A u n ifo rm id a d e , ex p ressa nas te nd ê nc ia s ao fo rm a lis m o no centro e a s im e tr ia no a p a r a to o r g a n iz a ­ cion al dos E s ta d o s e M u n ic íp io s; — O fe tic h ism o d a e sc a la ; e — A m e s m e riz a ç ã o tr a z id a pela crença da m o d e rn id a d e .

E m b o r a a le itu r a fria do decreto n ã o ob v ie ta is in te rp re ta çõ e s, não resta d ú v id a tratar-se de u m «capo lavoro» das elites m o d e rn iza n te s , expressando-se e m u m a das in ú m e ­ ra s te n ta tiv a s de re g u la r a am biên- c ia p o lític a (L o u re iro P in to , 1985, pp. 18-19).

3 - A VISÃO

CONVENCIONAL

DO PROCESSO

DE REFORM A

ADMINISTRATIVA

T ra d ic io n a lm e n te , a R e fo r m a A d ­ m in is tr a tiv a te m sido v is ta c om o o esforço do a p e rfe iç o a m e n to d a m á ­ q u in a a d m in is tr a tiv a , o b je tiv an d o , m e d ia n te su a con sta n te r a c io n a li­ za ção , o a u m e n to d a sua eficiência e e fic á c ia . E sse p o sicio n a m e n to , a in d a que a m p lo e ge n éric o , nos p arece in suficiente.

O conceito a m p lo da r e fo r m a a d ­ m in is tr a tiv a pode c o n sistir e m vê- la, n a ó r b ita fe dera l, c om o o p ro ­ cesso de m u d a n ç a o rg a n iz a c io n a l p la n e ja d a das A d m in is tra ç õ e s D i­ reta e D e s c e n tra liza d a , aí in clu íd a s suas relações c o m as A d m in is tr a ­ ções E s ta d u a is e M u n ic ip a is , com as diferentes in stitu içõ e s re p re se n ­ ta tiv a s da sociedade c iv il e, e m ú l­ tim a in s tâ n c ia , c o m o p ró p rio c id a ­ dão.

D essa ó tic a , o processo é bem m a is a b ra n g e n te do que su a c o n fo r­ m a ç ã o aos estreitos lim ite s d a A d ­

ESTUDOS

m in is tra ç ã o F e d e ra l p ro p ria m e n te dita. D e q u a lq u e r fo rm a , seu o b je ti­ vo seria o de aperfeiçoá- la, com o in stru m e n to de re a liz a ç ã o das p olíticas p ú b lic a s.

O objeto desse processo pode ou deve a lc a n ç a r, is o la d a ou conjuga- d am en te, a lé m d a s q u a tro d im e n ­ sões tra d ic io n a is : a in s titu c io n a l, a e stru tu ra l, a fu n c io n a l ou o p e ra c io ­ n a l, e a c o m p o r ta m e n ta l, u m a q u in ta d im e n s ã o , a q u e la das r e la ­ ções do a p a re lh o de E s ta d o c o m a sua v a r ia d a c lie n te la específica.

A in te rv e n ção m o d e rn iz a d o ra nes­ sas cinco d im ensões, c u jo s con­ teúdos serão, a seg uir, m a is bem- ex p licitado s, define a n a tu re z a mul- tid is c ip lin a r do processo de re for­ m a a d m in is tr a tiv a , o que exige u m a c a p a c id a d e de fo r m u la ç ã o e de c o ordenação in te g r a d a e in te ­ grad ora. Só a s s im se p o d e rá e v ita r o risco de tr a ta r a re fo rm a com o u m con ju n to de c o m p a rtim e n to s es­ tanques, sujeitos, p o rta n to , a con­ cepções e m e to d o lo g ia s in d iv id u a li­ zadas, re d u n d a n d o n u m todo h e te ­ rogêneo e sem o rg a n ic id a d e .

O s lim ite s postos ao processo de re fo rm a de v e m ser c u id a d o s a m e n ­ te a n a lisa d o s, p a r a e v ita r con­ formá-lo, n u m p la n o ide al, m u i­ to a lé m das p o ssib ilid a d e s re ais de sua efetiva im p la n ta ç ã o . E sses l i­ m ite s são, e sse n c ia lm e n te , de n a tu ­ reza c u ltu r a l, p o lític a , té c n ic a e fi­ nanceira.

A fo rça de id e n tific a r o processo e re fo rm a ou m o d e rn iz a ç ã o a d m i­ n is tra tiv a com o a u m e n to da ra c io ­ n alid a d e d a b u ro c ra c ia estatal, acaba-se p o r d a r e x a g e ra d a p ro e ­ m in ê n c ia à su a d im e n s ã o técnica. E n tre g u e a e sp e c ia lista s d a s d ife ­ rentes téc n ic a s da á re a o r g a n iz a ­ cional, esse equívoco é q u ase n a tu ­ ral.

E n tre ta n to , o processo d a re fo r­ m a é esse n c ia lm e n te p o lític o , e, se­ c u n d a ria m e n te , técnico. Nessas condições, c o n stitu e m seus lim ite s básicos aq ueles decorrentes do es­ tág io c u ltu ra l e p o lític o d a socie da­ de b ra s ile ira , da q u a l o setor p ú b li­ co, e nq u anto o r g a n iz a ç ã o social, é u m a a m o s tra s ig n ific a tiv a . A tec­ nologia da m u d a n ç a , a in d a que re ­ levante, é u m a q u estão a p e n a s se­ c u n d á ria .

P o r outro lad o , p reo cu p ados com os re sultado s fin a is, d e le g a d a aos e sp ecialistas das su as d ifere nte s d i­ m ensões e conteúdos a p ro p o sição d as sugestões ra c io n a liz a n te s , des­

conhecem os re sp o n sáv e is fin a is pelas decisões de im p la n ta ç ã o das propostas de m u d a n ç a de seu custo fin a l, e m te rm o s fin a n c e iro s. Q u a n ­ do eles se e v id e n c ia m , revela-se a im p o s s ib ilid a d e de su a im p le m e n ­ ta ç ã o g lo b a l, e u m a s a íd a infeliz tem sido a de. p o r razões ou in te­ resses pouco c laro s, m u d a r a q u i e ali. tra n s fo rm a n d o o p la n o ge ra l da m u d a n ç a n u m a colch a de retalhos, sem m u ita co e rênc ia e lo g icidad e.

E ssa o b s e rv aç ão n ã o in ib e a v a li­ dade de u m a e s tra té g ia de im p la n ­ ta ç ã o se letiv a e g r a d u a l. M a s isso não se confun de com intervençõe s iso ladas e a le a tó ria s , d ia n te da es­ cassez de recursos p a r a e n fre n ta r o processo de m u d a n ç a c om o u m to­ do h a rm ô n ic o e in tegrado.

A lg u m a s p re m is s a s , m e s m o a p a r tir dessa visão c o n v e n c io n al do processo de re fo r m a a d m in is t r a ti­ va, devem servir-lhe de b a liz a m e n ­ to. D e fo rm a não-exaustiva, p a ­ rece-nos im p o rta n te c ita r:

— A R e fo r m a é in s tru m e n ta l p a ­ ra o a p e rfe iç o a m e n to do d e s e m p e ­ nho das funções do E s ta d o '3», tendo com o foco o c id a d ã o ou a s in s titu i­ ções d e s tin a tá ria s da sua a ç ã o , não se c a ra c te riz a n d o , p o rta n to , por ser u m a fin a lid a d e e m si m e s m a , p a ra consum o in tra - o rg a n iza c io n a l, te n ­ do com o foco o a g ente p ú b lic o , co­ m o seu d e s tin a tá rio fin a l.

— A A d m in is tra ç ã o F e d e ra l, o b ­ jeto im e d ia to da R e fo r m a , n ã o p o ­ de ser c o n sid e ra d a de fo rm a iso la ­ da . de n tro do setor p ú b lic o n a c io ­ nal.

processo de

reforma é essencialmente

político. Seu lim ite

decorre do estágio

cultural e político

da sociedade, da qual

o Setor Público, como

organização social,

é uma significativa

amostra. A tecnologia

de m udança é questão

apenas secundária

A in d a que a no va C o n s titu iç ão possa m e lh o r c a r a c te r iz a r a F e d e ­ ra ç ã o b r a s ile ira , a in te rp e n e tra ç ã o dos três nív e is de governo e suas re sp ectiv as a d m in is tra ç õ e s , n a es- p e c ia lís s im a fe d e ra ç ã o do P a is de nossos d ia s, re c o m e n d a t o m a r e m c o n sid e ra ção que a e x c lu siv a m o ­ d e rn iz a ç ão d a A d m in is tr a ç ã o F e d e ­ ral n ão se tr a d u z ir á e m g anh os sig­ n ific a tiv o s se n ã o fo r a c o m p a n h a d a de m e lh o r ia d a e fic iê n c ia , e fic á c ia e e fe tiv id ad e d a s A d m in is tra ç õ e s E s ta d u a is e M u n ic ip a is .

O e stág io destas é, por a ssim d i­ zer, lim ite se ríss im o ao a lc a n c e da R e fo r m a F e d e ra l. E s te é u m dado de re a lid a d e que, c e rta m e n te , não e s c a p a rá aos conhecedores dos m e an d ro s d a s re la çõ e s intergover- n a m e n ta is no B r a s il, sobretudo d iante de o b je tiv o s m a is sérios de d e s c e n tra liz a ç ã o a d m in is tr a tiv a .

T ra ta re m o s m á is aprofundada- m e n te dessa re le v a n te questão, q u a n d o do e x a m e de u m a p roposta de a g e n d a p a r a a nova R e fo r m a . — A d ire ç ã o a ser im p r im id a ao processo d a R e fo r m a A d m in is t r a ti­ va será re v e la d o ra do p o s ic io n a ­ m e nto do a g ente p ú b lic o , e m face do seu d u p lo p a p e l de in o v a d o r e in ­ te g ra d o r social.

S erá re v e la d o ra , a in d a , da con­ cepção que se fa ç a das o r g a n iz a ­ ções p ú b lic a s e n q u a n to p rov edo ras do interesse p ú b lic o , o que, e m ú lt i­ m a in s tâ n c ia , a s le g itim a p e ra n te a sociedade, pelo que tê m ela s d e fin i­ da re sp o n s a b ilid a d e social a orientar-lhes a bu sc a da e fic á c ia o rg a n iza c io n a l.

— A m e lh o r re fo r m a n ã o é a q u e ­ la que a m e lh o r in te lig ê n c ia dos seus agentes é c a p a z de p ro d u z ir, m a s a q u e la c u ja h a b ilid a d e p o lític a dos d irig e n te s s e ja c a p a z de to rn a r a ce ita e a s s u m id a pelos seus d e s ti­ n a tário s, s e ja m eles a gentes p ú b li­ cos, in s titu iç õ e s p riv a d a s , ou os pró p rio s c id a d ã o s.

Trata-se, p o rta n to , p r io r it a r ia ­ m ente. m a is de c o m p e tê n c ia e es­ tra té g ia p o lític a de fazê-la p a s s a r e sustentar-se, do q u e h a b ilid a d e téc­ nica de fo rm ulá- la.

A s d im e n sõ e s d a R e fo r m a A d m i­ n is tra tiv a j á fo ra m a n te rio rm e n te e x p lic ita d a s . C o n v iria a q u i a p o n ta r (31 D o p o n to de v is ta id e a l, a d e fin iç ã o des­ sas fu n cã e s d o E s ta d o , re v e s tid a s e m p re de u m c a r á te r d in â m ic o , d e v e ria re s u lta r de u m processo tâ o d e m o c rá tic o e p a r t ic i­ p a tiv o q u a n to p o ssív e l.

os p rin c ip a is conteúdos de c a d a u m a d a q u e la s c in c o dim ensões.

— A n ív e l in s titu c io n a l, in s e p a r á ­ vel do o rd e n a m e n to c o n stitu c io n al — e re side a q u i u m risco de a R e ­ fo rm a ante ce der à n o v a C o n s titu i­ ção — , constituem -se e m objetos n a tu ra is de estudo, entre outros: a c la ra d e lim ita ç ã o do c a m p o de a tu a ç ã o d a s A d m in is tra ç õ e s F e d e ­ ra l, E s ta d u a l e M u n ic ip a l, p a r a d e ­ s u m ir dele a c o m p e tê n c ia , o poder e os in stitu to s p e rtin e n te s à esfera federal, b e m c o m o as fo rm a s de a r ­ tic u la ç ã o com a socie dad e c iv il e os d e m a is nív eis de governo e suas a d m in is tra ç õ e s ; a lé m disso, a re v i­ são de toda le g is la ç ã o p e rtin e n te ao direito a d m in is tr a tiv o .

— A n ív e l e s tru tu ra l, são objetos p riv ile g ia d o s de estudo: o desenho o rg a n iz a c io n a l (fu n c io n a lid a d e e superposições) da m a c r o e micro- o r g a n iz a ç ã o das A d m in is tra ç õ e s D ire ta e In d ir e ta ; a re v isão e s tru tu ­ ra l e d a s a tr ib u iç õ e s dos p rin c ip a is sis te m a s que c o m p õ e m a A d m in is ­ tr a ç ã o F e d e ra l, e e m casos espe­ c ia is certos s is te m a s n a c io n a is .

M erece a m p lo d e sta q ue, nesse n ív e l, a q u e stão do S is te m a de P es­

soal C iv il da U n iã o . Q u e stão essa s e m p re o b je to de tr a ta m e n to fo r­ m a l e. n u m p la n o id e al, q u ase s e m ­ pre e m c o n tra ste c o m a re a lid a ­ de das p r á tic a s político-adm i- n is tra tiv a s c o rre n te s no P a ís . C oncurso, m é r ito , c a r r e ir a , c la s s ifi­ cação de c arg o s, tre in a m e n to , são te m a s eternos e a in d a n ã o sa tis fa ­ to ria m e n te resolvid os, n a b u sca da p ro fis s io n a liz a ç ã o da fu n ç ã o p ú b li­ ca b r a s ile ir a , ao longo de quase cinco d é c ad as.

O tr a ta m e n to m e r a m e n te ju r íd i­ co dessas questões, in c lu siv e a do novo E s ta tu to , s e rá s e m p re in s u fi­ ciente, j á que s u b ja c e n te a ele está a c o n c e p ção p o lític a que se fa z do E s ta d o e dos seus agentes.

— A n ív e l fu n c io n a l ou o p e ra c io ­ n a l, coloca-se a q u estão dos p rin c íp io s básico s d a a ç ã o a d m in is ­ tra tiv a fe d e ra l. Nesse terreno, reconheça-se, a v a n ç o u la r g a m e n te a R e fo r m a de 1967, c o m a s c rític a s j á a q u i a p o n ta d a s . A e x p eriên cia desses q u ase 20 anos de p r á tic a se­ r á e x tre m a m e n te ú til. n ão só p a ra a sua re visão , co m o , e s p e c ia lm e n ­ te, p a r a a in s e rç ã o de outros p rin c íp io s ou a re d e fin iç ã o dos a n ti­ gos.

N o d o m in io d a te cn o lo g ia a d m i­ n is tra tiv a e, e m esp e c ia l, a geren­

c ia l, reside u m dos m a io re s desa­ fios à nova R e fo r m a . N ã o é ap enas u m a q u estão de m é to d o s e p ro c e d i­ m entos. E la v a i m a is longe. O s m e ­ lhores a n a lis ta s da e fic á c ia da ação a d m in is tr a tiv a do E s ta d o são con­ cordes e m a s s in a la r a b a ix a c a p a ­ cid a d e ge re n c ia l do setor p ú b lico com o g ra n d e re sp onsáv el pelos b a i­ xos nív eis de u tiliz a ç ã o dos j á es­ cassos recursos p ú b lico s, o que se to rna crítico , e sp e c ia lm e n te , n u m período p ro lo n g a d o de a g ra v a d a crise econôm ico - finance ira do P a ís .

— A nív el c o m p o r ta m e n ta l situa- se, a nosso entender, o m a io r p ro ­ b le m a a ser e n fren tado p ela

Refor-A

JL

JL

questão do

Sistema de Pessoal Civil

tem sido sempre objeto de

um tratamento form al.

Concurso, carreira,

classificação de

cargos, treinamento,

etc., são temas

eternos e ainda não

resolvidos de uma

forma satisfatória

m a . A q u i a q u estão não é téc n ic a senão a d je tiv a m e n te . E la é subs- ta n tiv a m e n te c u ltu r a l. E nesse ter­ reno não h á m ila g re s . H á necessi­ d ade de c o m p a tib iliz a r os valores gerais, p ró p rio s d a sociedade b r a s i­ le ira , e os do setor p ú b lic o , e m p a r ­ ticu la r. o e stág io c u ltu ra l deles de­ corrente, c o m a filo sofia e o estilo a d m in is tra tiv o p re te n d id o p e la N o ­ va R e p ú b lic a . M a s a d e fin iç ã o des­ te n ão pode ser a r b itr á r ia , sob p ena de n o vam en te te rm o s u m a re fo rm a fo rm a l e in a p lic áv e l.

O discurso da p ro fis s io n a liz a ç ã o pela c a p a c ita ç ã o e v a lo r iz a ç ã o do servid or p ú b lic o , e m especial q u a n ­ to à A d m in is tra ç ã o D ire ta , está gasto pelo te m p o e p ela lim ita ç ã o dos seus resultados. V e nc e r a a lie ­ n a çã o decorrente de u m a in e g áv e l

p ro le ta riz a ç ã o da A d m in is tra ç ã o D ire ta é b a ta lh a tã o d ifíc il q u a n to a de s u p e ra r a a lie n a ç ã o oposta, a q u e la do setor in d ire to , que tanto tem c o m p ro m e tid o o sen tid o social d a in te rv e n çã o do E s ta d o , v ia suas e ntidades d e s ce n tra liza d a s.

— F in a lm e n te , a nív el das re la ­ ções d a A d m in is tr a ç ã o c o m sua clientela esp e c ífica , é p reciso ter em c o nta a p a s s a g e m de u m siste­ m a a u to ritá r io e auto-suficientc p a ­ ra u m s is te m a m a is d e m o c rátic o , criando-se espaços e c a n a is a d m i­ n istra tiv o s p a r a a m a n ife s ta ç ã o dos interesses dos d ifere nte s segm entos d a sociedade, cujo s conflitos n a tu ­ rais c ab e ao E s ta d o a d m in is tr a r , a tra v é s do seu a p a re lh o b u r o c r á ti­ co, ig u a lm e n te d e m o c ra tiz a d o .

T od3v ia , p o r n ão serem novas, as questões a q u i le v a n ta d a s , até por tra d iç ã o , c o rre m o sério risco de se v e re m tra ta d a s p e la fo rm a conven­ c io n a l d a s re fo rm a s ante rio res. C o n c o rd a m o s por essa ra z ã o com L o u re iro P in to , q u a n d o este a d v e r­ te, le m b r a n d o o Decreto-Lei n? 200:

« N a visão m u ltifa c e ta d a do D e ­ creto, as d iv e rsas a n á lis e s c o n d u ­ zem a u m a in d a g a ç ã o : se ta l legis­ lação reflete m a triz e s c u ltu r a is a u ­ to ritá ria s , a te n u a d a s por breves in ­ tervalos de d e s e n fa tiz a ção d a m o ­ d e rn iza ção a d m in is tr a tiv a , e se tais m a trize s n ã o p a re c e m e m v ia s de a n u la ç ã o , pode-se p re v e r p re s e rv a ­ ção ou re p e tição e m te m p o s p ró x i­ m os?

« In fe liz m e n te — prossegue o a u ­ tor — a resposta p are c e ser a f ir m a ­ tiva. H is to ric a m e n te , a te c n ific a ção da A d m in is tr a ç ã o P ú b lic a b r a s ile i­ ra tem-se a ce ntu ado, sem hiatos, desde a R e v o lu ç ã o de 30.

« N a á re a federal, a c ria ç ã o de poderosos e sta m e n to s te cn o c rático s nas a tiv id a d e s fiscais e de gestão de com plex os m e c a n is m o s nos seto­ res energéticos, de sa n e a m e n to b á ­ sico e p re v id e n c iá rio a p o n ta m no sentido de m a io r te c n ific a ç ã o . Nos E stado s e M u n ic íp io s , a s im e tr ia de m odelos e os re qu isitos de fu ncio­ n a m e n to sin crôn icos desses setores instilou pressões ta m b é m tecnifi- cantes, tudo ag o ra e s tim u la d o pela difu são da in fo r m á tic a .

« P a r a o setor p riv a d o , a le g is la ­ çã o c o rp o rific a d a no D ecreto-Lei n? 200 in tro d u z iu certeza de relações com o G o verno, p ro d u z in d o in teres­ ses fortes n a sua p re s e rv a ção .

«O setor p ú b lico , representado pelas e sta ta is, s e g u ra m e n te

prefe-ESTUDOS

prezand o o m e ra m e n te ú til ou su­ p érflu o . A a ç ã o a d m in is tr a tiv a é a fo rm a n a tu r a l dessa in te rve n ção .

Os governos se su ce dem n a s p ro ­ m essas. p rop o stas e ações, v in c u la ­ das a u m con ju n to de p o lític a s p ú ­ b licas. Todos a q u e le s que a ssu m e m postos estra té g ico s p a r a a re a liz a ­ ção d a q u e la s interven çõe s a c a b a m , de certa fo rm a , fru stra d o s d ia n te dos re sultado s lim ita d o s «do que lhes foi possível» re a liz a r. M a is. a c a b a m an g u stiad o s d ia n te do d e ­ sencanto e da re volta da c o m u n id a ­ de, a c a le n ta d a no seu sonho fa n tá s ­ tico de m u d a n ç a s ra d ic a is , de curto e c u rtís s im o p ra zo s. E x p lic a çõ e s, ju s tific a tiv a s e até acu sa çõ e s se a v o lu m a m , c o m p o n d o u m q u ad ro com plex o q u an to à re a l c a p a c id a d e da A d m in is tra ç ã o p a ra a operacio- n a liz a ç ã o d a q u e la s p olíticas. H á, p o r a s s im dizer, u m a d is tâ n ­ c ia p ro fu n d a «e n tre o nív el d a fo r­ m u la ç ã o p o lític a e a q u e le da r e a li­ z a ç ão in s titu c io n a l, ta n to no c a m p o do conh e c im e n to , q u a n to no d a p r á ­ tica a d m in is t r a tiv a » (G a r c ia . 1985 pp. 56-57). E s s a e v id ê n c ia nos re ­ m ete a u m q u e s tio n a m e n to m a is sério, seja sobre a a d e q u a ç ã o e efe­ tiv id a d e das p o lític a s fo rm u la d a s — s i et in q u a n tu m — s e ja sobre a c a p a c id a d e , p ro p r ia m e n te d ita . de sua im p le m e n ta ç ã o p ela A d m in is ­ tra ção .

Considere-se, por u m lado, a d if i­ c u ldade re a l de auto- análise típ ic a da A d m in is tr a ç ã o e p ró p ria dos go­ vernos, bem c o m o . p o r o u tro lado. a d e fic iê n c ia d a a n á lis e e x terna das re a liza ç õ e s g o v e rn a m e n ta is , pelos ó b ic e s e son egações j á t r a d i­ cion ais. e ter-se-á u m q u a d r o e x tre ­ m a m e n te s im p lis ta de re s p o n s a b ili­ z a ç ã o g e n e ra liz a d a da b u ro c ra c ia pelo ba ix o ín d ic e de r e a liz a ç ã o dos governos. A isso c o n trib u e m a s re ­ c onh ecidas d is fu n çõ e s p ró p ria s da b u ro c ra c ia , sob retudo a e sta ta l.

U m a das c a u s a s m a is fre q ü e n te ­ m e nte a p o n ta d a s c om o re sp onsáv el pela in s u fic iê n c ia d a a ç ã o p ro g ra ­ m á tic a do G o verno é a c e n tr a liz a ­ ção e fo r m a liz a ç ã o excessivas, d e ­ correntes do p ró p rio m o d e lo b u ro ­ c rá tic o de o r g a n iz a ç ã o e fu n c io n a ­ m e n to da A d m in is tr a ç ã o P ú b lic a . M odelo esse la r g a m e n te a u t o r itá ­ rio, de d ifíc il q u e stio n a m e n to e m u ­ da n ça .

R e s u lta que a s su ce ssiv as te n ta ti­ vas de re fo rm a o b je tiv a r a m , e m ú l­ tim a in s tâ n c ia , correções e a p e rfe i­ çoam e nto s desse m e s m o m o delo. rirá ver o D ecreto revogado, pois

tolhe sua fle x ib ilid a d e .

«A c ria ç ã o de u m v e rd a d e iro sis­ te m a d e m o c rá tic o , descen tralizado, to rn a ria , entretanto , ta l le g is la ção desnecessária, j á que se assenta em p a râ m e tro s c e n tra liza d o re s e u n ifo rm iza d o re s . U m a v e rd a d e ira fe deração d a ria a c a d a u m dos niveis de G o verno n o rm a s p ró p ria s 2 p e c u lia re s. R e s ta saber c om o os saudosistas d a tra d ic io n a l c u ltu ra p p lític o - a d m in istra tiv a re a g ir ia m d ia n te de ta n ta lib e ra lid a d e p o líti­ ca^.» (L o u re iro P in to , 1985, pp.

20-Ê p re c isa m e n te a b u sca de u m m odelo de a tu a ç ã o m a is d e m o c r á ti­ ca e conseqüente d a b u ro c ra c ia es­ ta ta l, com o pressuposto, que nos a n im a n a e sp e c u la ção de u m a p ro ­ posta a lte rn a tiv a p a ra o processo da nova R e fo r m a , a tu a lm e n te em m a rc h a .

P a r tim o s do ç«rm prom isso p o líti­ co do G o verno com a c o m u nid ad e : ser agente de m u d a n ç a s . D e m u ­ d a n ça s s ig n ific a tiv a s de na tu re za eco n ó m ica e social. E sfo rço a p o ia ­ do e m sa c rifíc io s m ú tu o s , m e d ia n te u m a in te rv e n ção do E s ta d o m a is ju s ta e e ficaz, sem desperdícios, v alo riza n d o o que é essencial e des­

4 — UMA PROPOSTA

ALTERNATIVA

PARA A NOVA

REFORMA

ADMINISTRATIVA

43

E sses fatores, tira n te a n a tu ra l e v o lu ç ão d a A d m in is tr a ç ã o no a c o m p a n h a m e n to d a p r ó p r ia e v o lu ­ ção da socie dad e b r a s ile ir a , que se foi m o d e rn iz a n d o , aca b a ra m - se re ­ v ela nd o in su fic ie n te s no seu a sp ec­ to m a is im p o rta n te , ou se ja , no a u ­ m e n to do ín d ic e de im p le m e n ta ç ã o das p o lític a s p ú b lic a s .

D a í a id é ia de o rie n ta r a nova R e fo r m a p o r u m c a m in h o m a is p r a g m á tic o e c o m p r o m e tid o com as in terven çõe s p r io r itá r ia s do E s ­ tado.

C o m o j á re s s a lta m o s , o p re ssu ­ posto p a r a a R e fo r m a , no m o m e n to h istóric o p o r que p a s s a m o s , é sua o rie n ta ç ã o p a r a a b u sc a, o desen­ v o lv im e n to e a d ifu s ã o de u m m o ­ delo m a is d e m o c rá tic o p a r a a o rg a ­ n iz a ç ã o a d m in is tr a tiv a do E s ta d o . Isso im p lic a n ão desco nhecer a d i­ m e n s ã o p o lític a s u b ja c e n te a essa a ç ã o a d m in is tr a tiv a .

Im p lic a , ta m b é m , reconhecer que a r e a liz a ç ã o e m n ív e is m a is elevados dos objetiv os d a s p o lític a s p ú b lic a s n ã o se re duz à e s trita ação da b u ro c ra c ia de E s ta d o — com o se tud o dependesse, e x c lu s iv a m e n ­ te, d ela — m a s da su a c a p a c id a d e de a r tic u la ç ã o c o m outros se g m e n ­ tos socie tais, m e d ia n te a re d e fin i­ ção de p a p é is , c ris ta liz a d o s ao lo n ­ go da h is tó ria .

U m a n o v a filo so fia de a ç ã o . u m no­ vo estilo a d m in is tr a tiv o , u m a nova o rg a n iz a ç ã o do a p a r e lh o de E s ta d o são necessários; m a is . a in d a assim , in suficientes p a r a u m processo a d ­ m in is tra tiv o m a is d in â m ic o e de re sp o n s a b ilid a d e social m a is a m ­ p la . E p reciso dar-lhe com plem en- ta rie d a d e c o m a a tu a ç ã o in stitu c io ­ nal do setor p riv a d o e, ao fin a l da escala, c o m a do p ró p rio c id a d ão . T alvez, p a r a ta n to , te n h a m o s que d e s m is tific a r a id é ia de que a con­ tr ib u iç ã o da socie dad e p a ra c o m a a d m in is tr a ç ã o d a coisa p ú b lic a se esgota n a e x a ção tr ib u tá r ia . T udo o m a is se ria p o r c onta do E s ta d o , in ­ c lu siv e o controle de su as p ró p ria s ações e re sulta d o s dela.

A nova R e fo r m a deve a b r ir p e rs­ pectivas, a tr a v é s d a o rg a n iz a ç ã o p ú b lic a , p a r a u m a a titu d e m enos p a ssiv a d a sociedade, a q u e m não resta o u tra a lte r n a tiv a senão a q u e ­ la, a p o ste rio ri, de p u n ir os m a u s governos p e la d e rro ta nas urnas, q u and o isso lhes é p e rm itid o , n u m re g im e d e m o c rá tic o .

M o d e rn iz a r a A d m in is tra ç ã o , fa ­ zendo d e la u m in s tru m e n to p ro p u l­

sor e n ão u m freio ao desenv olvi­ m e nto u a sociedade, é u m desafio eterno. E ta m b é m , por vezes, u m a p rop o sição o p o rtu n ista , e ng an osa e piegas, q u and o fo r m u la d a a p a r tir de p re m is s a s re s tritiv a s , le v ia n a s e d e m a g ó g ic a s . A N ova R e p ú b lic a , c o m p ro m e tid a com u m a no va pos­ tu ra , n ão pode re p e tir u m processo convencio nal de re fo r m a tecnocrâ- tica da A d m in is tr a ç ã o d e s vin cu lad o de u m c o m p ro m e tim e n to c o m re a ­ lizações concretas.

A nova' R e fo r m a , a q u e m se assi­ na esse desafio, n ão pode se p e r m i­ tir u m a v isã o estreita c a p a z de co ­ locar, com o sem p re, o p ro b le m a ao nível da o p e ra ç ão m e c â n ic a dos siste m as a d m in is tra tiv o s , da fo r­ m a ç ã o e dese n v o lv im e n to dos

re-nova filosofia

de ação, um novo

estilo adm inistrativo,

uma nova organização

do aparelho de Estado

são necessários, mas

insuficientes, ainda

assim. A nova Reforma

deve exigir uma

atitude menos

passiva da sociedade

cursos h u m a n o s com o u m objetivo em si m e sm o , e a r e fo r m u la ç ã o es­ tru tu ra l, c om o a rra n jo s rac io n ais ou c o m p ro m isso s p a r a o c o m p a r ti­ lh a m e n to do poder.

C e rta m e n te n a d a disso é novo. M a s não custa te n ta r re e q u a c io n a r o p ro b le m a .

U m a nova p o stu ra im p o r ta u m a visão m enos fe udal, dep artam enta- liza d a , le g a lis ta , m e c a n ic is ta , en­ fim m e n o s b u ro c rá tic a d a A d m in is ­ tração.

No j á referido S e m in á rio sobre o Decreto-Lei n? 200. p ro m o v id o p ela D U N D A P , R a m o n G a r c ia (1985, pp. 55-82) teve ocasião de c h a m a r a a te n ção p a ra a e s tru tu ra ç ã o de re ­ des, c om o fo rm a a lte rn a tiv a de o r­

g a n iz a ç ã o e gestão. N ele nos in s p i­ ra m o s e m la r g a s p assagens p a ra este p o sicio n a m e n to .

D entro de u m contexto m a is de­ m o c rá tic o e p a rtic ip a tiv o , a A d m i­ n is tra ç ã o , in d e p e n d e n te m e n te de sua c o n fig u ra ç ã o fo rm a l e dos seus siste m as de apoio, pode ser vista com o u m c o n ju n to de redes, com diversos elos de in te r lig a ç ã o , em diferentes nív eis, onde re ssalta u m certo g ra u de fle x ib ilid a d e dos c h a ­ m ado s grup os in fo r m a is , c a n a is p riv ile g ia d o s no processo de fo rm a ­ ção das decisões p ú b lic a s.

As p rin c ip a is p o lític a s de g o ver­ no, re su lta n te s d a a g e n d a p o lític a e d a a r tic u la ç ã o dos p a rtíc ip e s de sua discussão, e m e rg e n te s in te rn a ou e x te rn a m e n te à A d m in is tra ç ã o — até m e sm o de fo rm a c o m b in a d a — se e x p ressam a tr a v é s de u m con ju n to de p r o g r a m a s p rio ritá rio s , nos diferentes setores de a tu a ç ã o do E sta d o , c o m atores ocupantes de v a r ia d a s posições den tro de u m a m a c ro rre d e . E sses atores estão d is ­ persos se ja p e la A d m in is tr a ç ã o F e ­ d e ral (d ire ta ou in d ire ta ) e x c lu si­ v am e n te , ou associados a outros nas esferas e s ta d u a l e m u n ic ip a l, em p ro g ra m a s v e rtic a liz a n te s, ou, a in d a , associados a agentes do se­ tor p riv a do .

E ssa p ro p o sta a lte r n a tiv a seria p a r tir da id e n tific a ç ã o dos p r in c i­ pais p r o g r a m a s p a r a a re a liz a ç ão das diferentes p o lític a s p ú b lic a s ; a id e n tific a ç ã o dos p rin c ip a is gesto­ res desses p ro g ra m a s , su as vincu- lações in stitu cio n a is, seu p o sicio n a ­ m e nto nessa rede de in te rre laçõe s e in te rd e p e n d ê n c ia ; a fo rm a ç ã o real e id e al dessa rede, c o m e v en­ tu a l in c o rp o ra çã o a ela de outros segm entos p ertine nte s, m a s fo r­ m a lm e n te dissociados d ela p a ra , a p a rtir disso, q uase c om o u m p ro ­ cesso de to m o g ra fia a d m in is tr a ti­ va, e n c o n tra r os nós, os pontos de e stra n g u la m e n to da a ç ã o im p líc ita p a ra a r e a liz a ç ã o da q ue le s p ro g ra ­ m as.

Com o c o n se q ü ê n c ia , c h e g a ría ­ m os a necessidades de in te rv e n ção in stitu cio n a l, e s tru tu ra l, fu n c io n a l, c o m p o rta m e n ta l e de re la c io n a ­ m e nto c o m a c lie n te la ou público- a lv o desses p ro g ra m a s . C o m o se percebe a p ro p o sta é de u m p roce­ d im e n to inverso do tra d ic io n a l.

D e fin id a s as á re a s de re sultado na conse cução das p o lític a s p ú b li­ cas e o b tid a a a v a lia ç ã o d a c a p a c i­ dade o p e ra tiv a dessas redes nelas

ESTUDOS

envolvidas, a R e fo r m a se o rie n ta ­ ria, p ra g m a tic a m e n te ; p o r esses resultados. Isso e v ita r ia in v e sti­ m entos h u m a n o s e fina nc e iro s e m correções te c n ic a m e n te a té corre­ tas e m setores pouco sig n ific ativ o s ou a lienados d a a ç ã o p r io r itá r ia do G overno que, e s tim u la d o s p ela on­ da re fo rm ista, a té por u m c o m ­ preensível efeito-dem onstração. de­ to n a ria m , no seu â m b ito específico, processos de re fo rm a c om o u m fim em si m esm o.

E ssa nova e s tra té g ia a s se g u ra ria ec ono m icidade e o b je tiv id a d e ao processo de re fo r m a e, m e d ia n te a id e n tific a ção c la ra p e la c o m u n id a ­ de da o b je tiv id a d e desse processo, m a n te ria a rtic u la d a , a g o ra dentro de u m re g im e d e m o c rá tic o de c a ­ nais de re presentação desblo q uea­ dos, u m a pressão p o lític a ex terna constante pelo p ro sse g u im e nto e a p ro fu n d a m e n to da re fo rm a , in c a ­ paz de ser c o n tid a pelo n a tu ra l aco­ m o d a m e n to cong ên ito à A d m in is ­ tra ç ão P ú b lic a . O controle p o r re ­ sultados seria de d o m ín io público , aferido m a is fa c ilm e n te , liberad o do controle estrito dos gabinetes oficiais, c om o se v e rific a q u a n d o a re form a é «p ro p rie d a d e exclusiva da p ró p ria A d m in is tra ç ã o » , e m ú l­ tim a in s tâ n c ia objeto dela.

A d a p ta d a do texto de R a m o n G a rc ia (1985, pp. 62-64), ap o n tam o s a seguir o que nos p arece poderia ser a o rie n ta çã o c e n tra l da R e fo r­ m a — v isando à a d e q u a ç ão do a p a ­ relho de E s ta d o p a r a a consecução das p o litic as p ú b lica s:

— o a p e rfe iço a m e n to da Inte­ g ra ç ã o In s titu c io n a l, a tra v é s da « a r ­ tic u la ç ã o de elem entos isolados de u m m e sm o siste m a ou de siste­ m a s diferentes», o que s e m p re a c a ­ ba sendo re velado p ela e m e rg ê n c ia de p ro b le m a s decorrentes da r ig i­ dez e fr a g m e n ta ç ã o e s tru tu ra l d a ­ queles sistem as;

— o fo m ento da in te r m e d ia ç ã o In s tituc io na l, assum indo-o, esti­ m ulando-o ou dele p a rtic ip a n d o , p rom ov endo «a c o locação e m con­ tato de pessoas, necessidades, ou interesses le g ítim o s que se encon­ tra m sep arados p o r desconheci­ m ento ou b a rr e ira s b u ro c rá tic a s desnecessárias»;

— o fa v o re cim e n to da a r tic u ­ la ç ã o de grup o s in fo rm a is , a b r a n ­ gendo « u m con ju n to de a tiv id a ­ des que se e x p ressam a tra v é s de redes pessoais e in fo rm a is de re la ­ cionam ento . Q u a isq u e r grup os de

interesses, p o r ex em plo, re ú n e m e m bases in fo r m a is pessoais com v á r ia s q u a lific a ç õ e s p ro fissio n a is e que p o de m p e rte n c e r a diferentes setores de u m a o r g a n iz a ç ã o ou dis: tin ta s in stitu ições»;

— o e s tím u lo à c o o rdenação de projetos, m e d ia n te a a ç ão m a is d e ­ m o c r á tic a de grupos de tra b alh o , com a fin a lid a d e de «p ro v o c a r m u ­ d anças de curso de u m a o rg a n iz a ­ ção ou, a in d a , p ro m o v e r m a io r in ­ te g ra ção entre in stitu içõ e s d ife re n ­ tes ou p ro p ic ia r apoio in stitu c io n a l a projetos de c a r á te r interorganiza- cional»;

a c a p a c ita ç ã o no g e re n c ia ­ m e n to de re de, in stru m e n ta n d o u m a m a ssa c rític a de agentes p a ra «as necessidades o p e rativ as d a re ­ de, assegurando o fluxo de deci­ sões, de in fo rm a çõe s e de recursos m a te ria is in disp ensáveis ao seu pleno fu n cio nam ento »;

— a ( a c ilita ç ã o de rede, m e d ia n ­ te a id e n tific a ç ã o e « re m o ç ã o de d i­ ficuldades ou obstáculos, devidos à rigidez b u ro c rá tic a . E m u m contex ­ to regional ou local, a ssu m e u m c a ­ rá te r estratégico, pois p ro c u ra re a ­ liz a r no p la n o local d ire triz e s p o líti­ cas de c a r á te r m a is g e ra l. A b ra n g e u m con ju n to de a tiv id a d e s , ta is co­ mo: e x p edição e a c o m p a n h a m e n to ; consulto ria e a ssistê n c ia técnica; o rie n ta ção e in te rm e d ia ç ã o ; tre in a ­ m ento de q u ad ro s locais;

— a e d ific a ç ão In s titu c io n a l, o- rie n tan d o as ações da R e fo r m a p a ra o «a p e rfe iço a m e n to de redes ou de in stitu içõ e s». O «e d ific a d o r» p ro c u ra rá m o s tr a r que a s ações es­ tra té g ic a s de u m a rede (o u o r g a n i­ za ção ) só te r ia m sentido quando c o n trib u e m p a ra a a fir m a ç ã o de u m a d a d a «id e n tid a d e o rg a n iz a c io ­ nal», que se o b té m q u a n d o se a p ro ­ fu n d a m as questões re la tiv a s aos valores n o rm a tiv o s e ao sentido de m issã o da in stitu ição ».

— a ne g o c ia ção de rede, a trav és d a q u al a R e fo r m a o b je tiv a ria , a tra v é s de m e c a n is m o s especiais, «resolver n ão só os conflitos in te r­ nos de interesses, entre u n id a d e s e indiv ídu os, c om o ta m b é m p ro c u ra ­ rá p rotege r os interesses le g ítim o s de u n id a d e s ou in d iv íd u o s das e x i­ gências to ta litá r ia s e c o ercitiv as io s ‘gran d e s sis te m a s o rg a n iz a ­ dos’».

E n fim , lastreia-se nessa v isã o a proposta a lte rn a tiv a p a ra o proces­ so d a nova R e fo r m a . C o m isso se pretende a s s e g u ra r u m a v isão

utili-ta ris utili-ta do processo, m a is a d e q u a d a às restrições do P a ís a u m processo a m p lo e g e n e ra liza d o , m a is d e m o ­ rado e custoso.

4.1. — MACROTEMAS

PARA A

REFORM A

ADMINISTRATIVA

D entro desse e sp írito, entre ta n to , e possível v is lu m b r a r q u e o a p e r ­ fe iço a m e n to d a s redes de ex ecução dos p ro g ra m a s p rio ritá rio s de go­ verno te rá re b a tim e n to s ne c e ssá­ rios n u m c o n ju n to de p ro b le m a s ou aspectos j á tra d ic io n a is n a A d m i­ n is tra ç ã o P ú b lic a .

nova estratégia

asseguraria m aior

economicidade e

objetividade ao

processo de Reform a

e, m ediante a

identificação clara

pela comunidade da

objetividade deste

processo, m anteria

articulada uma

pressão política

H á, p o r a s s im dizer, u m c erto n ú ­ m e ro de m a c r o te m a s que a R e fo r­ m a te rá de a b o rd a r, in e v ita v e lm e n ­ te.

4.1.1. — A repartição de

tarefas/funções

entre a União,

os Estados e

os Municípios

Trata-se de m a té r ia de fulcro c on stituc io n al, m a s de c la r a re p e r­ cussão n a esfera e s tru tu ra l e fu n ­ cion al das re sp ectiv as a d m in is tr a ­ ções dos três nív eis de governo.

S eria de todo conv eniente que a R e fo rm a a v a n ç a s s e na d e s ca ra c te ­ riza ção d a s im e tr ia hoje existente,