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Parametrização e uniformização das mais-valias

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Academic year: 2020

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outubro de 2014

Universidade do Minho

Escola de Engenharia

Alexandre Miguel Rodrigues Ferreira da Silva Carneiro

UMinho|20 14 Ale xandr e Miguel Rodrigues F err eir a da Silva Carneir o

PARAMETRIZAÇÃO E UNIFORMIZAÇÃO

DAS MAIS-VALIAS

P ARAMETRIZA ÇÃ O E UNIF ORMIZA ÇÃ O D AS MAIS-V ALIAS

(2)

Dissertação de Mestrado Integrado em Engenharia Civil

Perfil de Construções

Trabalho efetuado sob a orientação do

Professor Doutor Dinis Miguel Campos Leitão

outubro de 2014

Universidade do Minho

Escola de Engenharia

Alexandre Miguel Rodrigues Ferreira da Silva Carneiro

PARAMETRIZAÇÃO E UNIFORMIZAÇÃO

DAS MAIS-VALIAS

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DECLARAÇÃO

Nome: Alexandre Miguel Rodrigues ferreira da Silva carneiro

Endereço electrónico: 51134@alunos.uminho.pt

Número do Bilhete de Identidade: 12552147

Título dissertação:

Parametrização e uniformização das mais-valias

Orientador: Professor Doutor Dinis Miguel Campos Leitão

Ano de conclusão: 2014

Designação do Mestrado: Mestrado Integrado em Engenharia Civil

É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;

Universidade do Minho, / /2014

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AGRADECIMENTOS

Está tese só foi possível devido a todas as pessoas que contribuíram para a realização deste trabalho, pelo carinho, paciência, dedicação e ajuda. A todos eles, um sincero agradecimento.

Mas um especial agradecimento ao Professor Doutor Dinis Miguel Campos Leitão, por me aceitar como orientando e demonstrar sempre disponibilidade no melhoramento deste estudo. Sendo a sua maneira de ser exemplar e o seu pragmatismo, decisivos para elaboração da mesma.

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RESUMO

O desenvolvimento de um município precisa, pois, de ser refletido como um todo composto por muitas partes, que se articula(m), simultaneamente, em lógicas quer de proximidade e adjacência, quer de rede aberta num contexto que não depende da distância física mas da capacidade de integrar sistemas alargados de produção. Necessário será encontrar o sentido próprio de cada sítio, de cada zona; reconhecer as suas potencialidades, valorizá-las no sentido que lhe permita desempenhar o papel mais próprio e adequado na estrutura e no conjunto que incorpora e nos contextos que pretende vir a integrar.

Foi o contrário o que aconteceu. A maioria dos municípios em Portugal tem crescido de forma casuística, ao sabor de um interesse frequentemente vinculado a interesses particulares, sem que a administração afirmasse a lógica do interesse público. Fruto deste crescimento, pautado por pequenas e grandes urbanizações que não se reveem como partes de um todo estruturado, e determinado por agentes desinteressados pelos valores do coletivo citadino, atualmente os municípios encontram-se desmembrada e desarticulada. O espaço público reflete-o. Está desconexo, vazio de coerência.

Com a revisão da Lei de Bases do Solo (LBPOTU) houve a possibilidade de se integrar medidas que podiam realmente contrariar a situação atual e corrigi-las. Mas a LBPOTU ora aprovada, mais não é do que o alicerce de uma operação que, embora pugne pela reabilitação e regeneração contidas, opta por renovar o direito do ordenamento do território e do urbanismo que temos vindo a aplicar, através de um Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e Urbanística.

Com esta Dissertação pretende-se que o contributo para esta problemática consista, especificamente, na redefinição do Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e Urbanística, para que, ao parametrizar as mais-valias simples, o valor destas, fossem canalizadas para esse Fundo mas com o objetivo de reduzir o valor dos terrenos nas zonas periurbanas e urbanas, de maneira aproximar a uma uniformização de valores. Dando liberdade financeira ao investidor, pois aliviava-o da sobrevalorização dos terrenos dessas zonas e canalizando mais investimento para o imóvel.

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ABSTRACT

The development of a municipality needs to be reflected, as a whole composed of many parts, which articulate(s), simultaneously in proximity and adjacency, either in an open network context, that doesn’t depend on physical distance but the ability to integrate extensive production systems. Will be necessary to find the proper meaning of each site, each zone; recognize their potential value them in order to allow it to play the most proper and appropriate role in the structure and assembly that incorporates the contexts and which it seeks to integrate.

It was the opposite that happened. Most municipalities in Portugal has grown out of ad hoc basis, at the mercy of a concern often tied to particular interests, without which the administration claimed the logic of public interest. The result of this growth, marked by small and large housing developments that do not identify themselves as part of a structured whole, and agents determined by the values of disinterested city collective, currently the counties are dismembered and disjointed. The public space reflects you. Is disconnected, empty of consistency.

With the revision of the Basic Law of the Land (LBPOTU) there was the possibility of integrating measures that could actually counteract the current situation and correct them. But LBPOTU hereby approved, is no more than the foundation of an operation, whilst supporting the rehabilitation and regeneration contained, chooses to renew the right of land use planning and urban planning that have been applied through a Municipal Fund Environmental and Urban sustainability.

With this dissertation is intended that this contribution consists specifically in redefining the Municipal Fund for Environmental and Urban Sustainability, way to parameterize the simple gains, the value of these, were channeled into this fund but with the objective of reduce the value of land in peri-urban and urban areas, so closer to a uniformity of values. Giving financial freedom to investors, because it relieved the overvaluation of these land areas and channeling more investment into the property.

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ÍNDICE GERAL

Capitulo 1 – ENQUADRAMENTO ... 1 1.1. Introdução ... 1 1.2. Objetivos ... 3 1.3. Estrutura da dissertação ... 6 1.4. Metodologia ... 7

Capitulo 2 – ESTADO DA ARTE ... 1

2.1. Enquadramento ... 1

2.2. Sustentabilidade ... 3

2.2.1. Dimensão sócio habitacional ... 7

2.2.2. Dimensão socioeconómica ... 10

2.2.3. Dimensão ambiental ... 16

2.3. A sustentabilidade fiscal (terrenos e edifícios) ... 19

2.3.1. Tributação do valor do solo ... 20

2.3.2. Alteração da base tributária ... 21

2.3.3. Exceções e isenções ... 25

2.3.4. Características de um "bom" imposto ... 26

2.4. Conceitos económicos no ordenamento ... 29

2.4.1. Teorias económicas no mercado imobiliário ... 32

2.4.2. Mais-valias e o ciclo imobiliário ... 35

2.4.3. Isenção das mais-valias e crescimento urbano excessivo ... 37

2.5. Instrumentos de planeamento ... 38

2.5.1. Processos de expropriação urbanística ... 39

2.5.2. Venda forçada ... 43

2.5.3. Regeneração urbana sustentável... 46

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2.5.5. Recuperação das mais-valias e intervenção pública ... 51

2.6. Análise comparativa entre países europeus ... 52

2.6.1. Função social e estatuto da propriedade do solo ... 52

2.6.2. Execução urbanística ... 58

2.6.3. Intervenção da administração pública no mercado de solos ... 66

2.6.4. Tributação... 73

2.7. Lei de bases ... 77

2.8. Uso sustentável dos rendimentos da tributação sobre a propriedade ... 81

Capitulo 3 – ANÁLISE DE PROCEDIMENTOS URBANIZÁVEIS ... 83

3.1. Enquadramento ... 83

3.2. Procedimentos legislativos de tributação ... 85

3.2.1. Decreto-lei n.º 152/82 ... 85

3.2.2. Decreto-lei n.º 43/98 ... 86

3.3. Valorização do solo e do imóvel ... 88

3.4. Áreas prioritárias ... 90

Capitulo 4 – NOVA METODOLOGIA DE PARAMETRIZAÇÃO DAS MAIS-VALIAS ... 93

4.1. Enquadramento ... 93

4.2. Âmbito da proposta ... 95

4.3. Fundamentação da proposta de alteração ... 99

4.3.1. Sistema de taxas ... 104

4.3.2. Procedimento administrativo e urbanístico ... 107

4.4. Principais limitações ... 109

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Capitulo 5 – CONCLUSÃO ... 115

5.1. Conclusões ... 115

5.2. Perspetivas futuras ... 118

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ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 – Sinopse dos objetivos da presente dissertação ... 5

Figura 2 – Metodologia do trabalho proposto ... 9

Figura 3 – Circulo virtuoso da gestão urbanística ... 2

Figura 4 – Dimensões do desenvolvimento sustentável ... 3

Figura 5 – Crescimento anual da população mundial (1950-2050) ... 5

Figura 6 – Crescimento da população mundial (1950-2050) ... 5

Figura 7 – Evolução de vários componentes da despesa pública em percentagem do PIB (1972-2012) ... 8

Figura 8 – Fogos construídos para habitação, segundo o setor de promoção (1950-2012) ... 9

Figura 9 – Alojamentos familiares clássicos de residência habitual segundo os Censos: total, por ocupantes proprietários e inquilinos (1960-2011)... 12

Figura 10 – Alojamentos familiares clássicos segundo a forma de ocupação (1960-2011) ... 13

Figura 11 – Peso da dívida no rendimento disponível das famílias (1995-2013) ... 14

Figura 12 – Rácio do crédito vencido das famílias (2009-2013) ... 15

Figura 13 – Caminho para a renovação urbana sustentável ... 49

Figura 14 – Organigrama do modelo dinâmico para os procedimentos urbanísticos .... 97

Figura.15.–.Classificação e retenção das mais-valias consoante o nível de sustentabilidade das localizações... 98

Figura 16 – Organização dos solos numa cidade ... 99

Figura 17 – Processo da distribuição das mais-valias ... 102

Figura 18 – Ação da introdução de um imposto de forma geral ... 105

Figura 19 – Exemplo da redução do Valor de Compra ... 106

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ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1 – Metas Europa 2020 ... 6

Tabela 2 – Transições de uso e ocupação do solo entre 1980 e 2010 ... 19

Tabela 3 – Classificação e qualificação do solo nos Instrumentos de Gestão Territorial ... 40

Tabela 4 – Classificação dos solos no Código das Expropriações ... 40

Tabela 5 – Sistema ou Instrumento de Execução ... 42

Tabela 6 – 10 Compromissos de Aalborg ... 47

Tabela 7 – Recomendações da Carta de Leipzig sobre as Cidades Sustentáveis ... 48

Tabela 8 – Indicadores, parâmetros e categorias da dimensão económica do MARUS 93

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Distribuição da população mundial (2007-2050) ... 4

Gráfico 2 – Uso e ocupação do solo em Portugal Continental ... 18

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NOMENCLATURA

ACP – Áreas de construção prioritário

ADUP – Áreas de desenvolvimento urbanístico prioritário

CNADS – Conselho nacional do ambiente e do desenvolvimento sustentável CREL – Circular regional exterior de Lisboa

CRIL – Circular regional interior de Lisboa CREP – Circular regional exterior do Porto CRIP – Circular regional interior do Porto

EDS – Estratégia da EU para um desenvolvimento sustentável

FMSAU – Fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanística IRC – Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas

IRS – Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares IVA – Imposto sobre o valor acrescentado

LBPOTU – Lei de bases gerais

MARUS – Manual de apoio a regeneração urbana sustentável PDM – Plano diretor municipal

PER – Programa especial de realojamento PGU – Plano geral de urbanização

PP – Plano de pormenor PU – Plano de urbanização PI – Pontos de interesse

RJIGT – Regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial RJUE – Regime jurídico da urbanização e da edificação

TVS – Tributação do valor do solo UE – União europeia

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Capitulo 1 – ENQUADRAMENTO

1.1. Introdução

A cidade é, antes de mais, um bem coletivo. Afirma-se como espaço onde uma complexa vida ocorre, intensa, como plataforma onde a individualidade se declara e o coletivo se constrói numa dinâmica nem sempre pacífica, porém enriquecedora do tecido social. É este jogo de tensões em que a cidade se faz e refaz ao longo do tempo, que requer ser verificado, avaliado e supervisionado – uma supervisão que envolve ponderada negociação com múltiplas entidades, públicas e privadas, cujos interesses frequentemente são diferentes, até mesmo contraditórios. Mas o objetivo dessa negociação deve, sempre, ser o Bem Público, o bem dos habitantes, o bem do cidadão comum. Para isso se faz o Planeamento. Por isso o Planeamento é realizado no âmbito de uma instituição eleita, que representa os cidadãos que nela confiaram. Por isso Planear é uma missão pública.

Esse modelo deve considerar a política de solos, a organização urbanística, o justo equilíbrio entre áreas de construção e de reserva patrimonial, ambiental e ecológica, a mobilidade e a circulação, os transportes municipais e demais transportes públicos, a relação harmoniosa entre cidade e sua periferia, os incentivos económicos e a política fiscal municipal. Neste modelo, a prioridade deve ser a de contribuir poderosamente, nos limites das suas competências, para combater a crise económica e as suas consequências sobre a população. Nesse sentido, o município tem de incentivar uma política de solos que dinamize o aproveitamento racional de recursos, através do desenvolvimento sustentável da cidade.

Tal índice de desenvolvimento exige o recurso à definição de uma estratégia sustentada por um desenho urbano que, dentro da incerteza que as contingências do tempo e do mercado naturalmente implicam, assegurasse a flexibilidade necessária ao desenvolvimento de uma cidade equilibrada, aglutinada em torno de um espaço público adequado. Exigiam-se ações que tivessem em vista a construção de uma cidade que oferecesse bem-estar coletivo.

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2

Rever os critérios gerais para a avaliação do solo devem ter em consideração, o bem-estar coletivo e não atender apenas ao valor de mercado. Por isso, o estado e os municípios não podem imigrar das suas responsabilidades de urbanizar para entidades privadas.

É fundamental este espírito de construção de um desígnio urbano claro e percetível. É essencial para o cidadão o domínio do espaço e a compreensão dos modos de funcionamento do território que habita: que seja capaz de o discutir, que o idealize, que o projete para o futuro, que o exija no presente. Para isso, é exigido um modelo de desenvolvimento assente em 3 parâmetros:

• Económico

• Social

• Ambiental

Pensar a cidade assim, leva a questão da classificação e reclassificação do solo, passando a ser o processo chave na correção das anomalias, designadamente com “planos abertos” desenvolvidos em permanência e respondendo em tempo real às necessidades e desafios sócio territoriais. Onde, o objetivo é dinamizar a revitalização e regeneração das áreas interiores do perímetro das cidades e colmatar os solos urbanos vazios.

A Lei dos Solos de 1976 que vigorou até 2014 e que deveria colmatar as anomalias, permitiu, que fossem os especuladores a ditarem o desenvolvimento da cidade, que estava muito ligada à necessidade de a expandir, devido à excessiva procura de habitação na altura. Atualmente, esta encontra-se completamente desfasada da realidade e contraria a exigência de densificar e delimitar as zonas urbanas/rústicas, retirando a pressão especulativa das zonas agrícolas e florestais.

Em consequência, a total desarticulação entre os diferentes diplomas que intervêm nesta matéria, nomeadamente o RJIGT, o Código das Expropriações e o Código sobre o Imposto Municipal sobre Imóveis, para além da legislação dispersa e de pouca ou nula aplicabilidade efetiva, como a relativa à associação de administração com os particulares, às áreas de desenvolvimento urbano prioritário e às áreas de construção prioritária, promovendo a sua disponibilização para fins públicos, criar mecanismos que permitam ultrapassar a retenção dos solos com fins especulativos.

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3 Ao adotar os regulamentos é necessário criar condições espaciais, que permitam a sua real aplicação. Sendo o espaço limitado, dever-se-ia ter acautelado a disciplina de parametrização e distribuição das respetivas mais-valias, enquadrando essa distribuição em qualquer plano urbanístico, de modo a garantir a sustentabilidade do mesmo.

Esta medida, assim simplista, escamoteou a questão das mais-valias e, na prática, concedeu de facto aos proprietários dos terrenos contemplados nas manchas urbanizáveis o direito de urbanizar e todas as vantagens económicas daí decorrentes, sem regras e sem disciplina urbanística (Pardal, 2007).

1.2. Objetivos

A crise económica pôs a nu os desequilíbrios de um modelo de cidade e município “sempre a crescer”. A especulação imobiliária desestruturou o território e criou o impasse presente de um centro histórico que necessita urgentemente de ser regenerado e revitalizado, bem como criou a “periferia”, como se lhe chama, revelando a discriminação negativa de que é alvo, sem qualquer preocupação de ideia de cidade, formando-se e conformando-se refém da lógica da máxima exploração fundiária e do máximo lucro.

Este é o objetivo geral, para o qual o presente trabalho pretende ser um contributo. O combate à especulação e articulação entre as diferentes zonas da cidade para incentivar o investimento no desenvolvimento sustentável das cidades.

Para isso acontecer, deve-se estabelecer duas prioridades nos objetivos. A necessidade de conseguir articular os diferentes processos de planeamento que se encontram atualmente dispersos, e que nunca foram pensados como um todo e a necessidade de parametrizar as mais-valias de forma a gerar uma forma sustentável de dinamizar as localizações.

Nesse sentido, é necessário perceber que para se atingir estes objetivos, tem-se de repensar o processo como ele atualmente funciona. Os sistemas atuais que atuam nos procedimentos de planeamento, têm de ser simplificados para que não seja preciso utilizar ferramentas complexas e demorosas de concluir como as expropriações. Com o que aqui

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4

se propõe, passa a ser possível um processo justo que retira a necessidade de ações judiciais – devido a expropriações – que muito comprometem ações imediatas e futuras.

Ao articular os diferentes mecanismos, deve-se pensar um processo fiscal que seja compensatório e célere, tanto para o proprietário do terreno, como para a entidade pública, cabendo ao serviço público legislar para garantir a justa redistribuição dos encargos fiscais e criar fluidez nas transações. Assim, é preciso capacitar o sistema fiscal com a parametrização das mais-valias de forma a dotar o sistema fiscal, com uma ferramenta capaz de intervir diretamente, como estimulo a oferta e a procura das localizações.

Com a parametrização das mais-valias, pode-se continuar a criar planos de desenvolvimento da cidade criando interesse por parte dos investidores de uma determinada localização, para dinamizarem um projeto, ou pode-se criar um mecanismo que crie um planeamento dinâmico que incentive o investidor a desenvolver projetos que sejam do interesse público. Ao estipular localizações por critérios de sustentabilidade, é possível reverter a tendência esporádica e descontrolado do alargamento das cidades, tendo um uso racional dos recursos.

Ao conseguir desenvolver uma metodologia que englobe estes objetivos, gera-se uma estabilidade nos investimentos, direcionando os recursos para produtos diretamente produtivos, e não, diretamente improdutivos como acontece com a Lei de base dos solos de 1976. Este processo permite assim a estabilização dos mercados dos solos.

Apesar dos objetivos tenderem e necessitarem do desenvolvimento de uma metodologia de avaliação da sustentabilidade das localizações urbanas, o objetivo desta dissertação não passa por conceber um algoritmo para esse fim. Passa sim, por elucidar para a necessidade do mesmo como ferramenta para a escolha de localizações prioritárias.

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5 Resumindo, os objetivos deste trabalho são os que constam da Figura 1 que a seguir se apresenta.

Figura 1 – Sinopse dos objetivos da presente dissertação

OBJETIV

OS

Novo procedimento de parametrização das

mais-valias Simplificar Introduzir conceitos de sustentabilidade Desenvolver um planeamento dinâmico Transações rápidas e eficientes de solos Reverter a tendência de alargamento

Uso racional dos recursos

Estabilizar o mercado imobiliário Articulação dos procedimentos de planeamento Simplificar Evitar a necessidade de expropriações Adequar as necessidades atuais e futuras

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1.3. Estrutura da dissertação

A dissertação é dividida em 5 capítulos distintos, que por sua vez estão subdividos num total de 60 subcapítulos. A abordagem efetuada corresponde ao seguinte:

- O Capítulo 1, apresenta o âmbito desta dissertação, onde é feita a introdução ao tema e apresentadas a metodologia a seguir, com a apresentação de objetivos claros do que se pretende implementar.

- No Capítulo 2, é apresentado o estado da arte. Nos diferentes subcapítulos em que se encontra organizado, estabelece-se um enquadramento sobre a necessidade de criar um círculo virtuoso na gestão urbanística. Neste sentido, são abordados os princípios da sustentabilidade e a sua contextualização internacional e nacional, orientando este conceito, para a sustentabilidade fiscal do imóvel e da localização. Para tal, é necessário dilucidar através de conceitos económicos o papel fundamental que as mais-valias tem para o sistema fiscal e os mecanismos possíveis de utilizar, de forma a exercer o planeamento, conseguido compará-los entre seis países europeus, abordando de seguida, uma análise, à nova Lei de Bases do Solo. No último subcapítulo é abordado o uso sustentável dos rendimentos da tributação sobre a propriedade.

- No Capítulo 3, apresentam-se os fundamentos da metodologia a adotar.É abordada a legislação concebida para combater a especulação. É também definida a diferenciação entre o imóvel e uma localização, no sentido de perceber onde e como investir, e apontando a necessidade de analisar áreas prioritárias para realizar a melhor gestão dos recursos.

- No Capítulo 4, enuncia-se a necessidade de uma nova metodologia de avaliação sustentável de localizações, em articulação com o plano de pormenor, para obter classificações em áreas prioritárias. Analisa-se o sistema fiscal e o seu comportamento, introduzindo alterações ao Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e Urbanística (FMSAU), de forma adotar a uniformização de valores nas áreas prioritárias.

- No Capítulo 5, são apresentadas as principais conclusões no sentido dos objetivos propostos, estabelecendo uma reflexão sobre a estabilização do mercado imobiliário. São

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7 apresentadas neste capítulo final algumas perspetivas futuras de desenvolvimento para o tema, com vista à prossecução de investigação nesta temática, cada vez mais pertinente no domínio das operações urbanísticas em Portugal.

1.4. Metodologia

Tendo em conta o trabalho desenvolvido nesta dissertação é necessário estipular um conjunto de tarefas ordenadas e coerentes, que vão ao encontro dos objetivos propostos, mas cientes das limitações que existem no âmbito do conhecimento do direito, economia, arquitetura e engenharia civil. Neste contexto, a multiplicidade de diferentes tipos de conhecimento presentes e que em alguns dos casos ainda podem ramificar de acordo com as políticas regionais ou municipais, explicam a dificuldade em coligar e sistematizar a informação.

De acordo com a metodologia proposta, será realizado um trabalho exaustivo de pesquisa documental acerca dos melhores procedimentos e sistemas sustentáveis que existem em diferentes regiões (nacionais e internacionais). O objetivo consiste em perceber qual a área prioritária aplicar e nomeadamente como são aplicados ou executados. Para isso, estabeleceram-se cinco etapas de acordo com os objetivos identificados:

1ª Etapa – Fazer a análise da atual bibliografia sobre o estudo da nova Lei de Base do Solo (LBPOTU), recolhendo e compilando os estudos de enquadramento para a preparação da Nova Lei do Solo. Através da recolha de diferentes bibliografias, será possível perceber os diferentes objetivos que cada autor propôs na alteração da Lei de Base do Solo. Com esta recolha é possível estabelecer um intervalo de objetivos, e é possível perceber o que é a especulação e como atua. Estabelecida esta análise serão delineados parâmetros possíveis a utilizar sem por em causa o direito a propriedade, salvaguardando ao mesmo tempo o interesse da sociedade.

2ª Etapa – Nesta etapa realiza-se a recolha de legislação que poderá contribuir e servir de base para a dissertação, de forma a entender se é possível a parametrização das mais-valias e taxar apenas, áreas que sejam prioritárias para o interesse público.

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8

3ª Etapa – Estabelecido os objetivos, propõe‐se a necessidade de se aplicar para situações de especulação o uso de uma metodologia de avaliação sustentável que englobe o imóvel e a localização, ou existe a necessidade de separar essa metodologia de forma atuar sobre a especulação sem por em causa o investimento.

4ª Etapa – Realizar uma observação com o que a LBPOTU propõe, e combater a especulação e sem por em causa o investimento que possibilite o desenvolvimento sustentável da cidade.

5ª Etapa – Desenvolver uma proposta, enquadrando-a, no que foi enunciado antes. Garantindo que essa proposta seja viável e analisar as novas formas de taxar as mais-valias da LBPOTU, contrariando a atual situação de sobrevalorização de determinadas localizações.

Incorporando os parâmetros da LBPOTU e atendendo à proposta da dissertação, a metodologia assenta nos passos identificadores na Figura 2.

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9 Figura 2 – Metodologia do trabalho proposto

Metodologia

Caraterização detalhada a nivel social, economica e ambiental em Portugal

Identificação e analise de conceitos económicos

Compilação de instrumentos de planeamento

Analise comparativa entre sistemas europeus

Analise da nova Lei de Base do Solo (LBSOTU)

Identificação de legislação anti-especulativa

Refinamento dos procedimentos propostos

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1

Capitulo 2 – ESTADO DA ARTE

2.1. Enquadramento

As palavras muitas vezes citadas de Jean-Baptiste Colbert, (pelo menos nos círculos de tributação da propriedade), que era o ministro das Finanças de Luís XIV: “A arte da tributação consiste em depenar o ganso, obtendo o maior número possível de penas, com a menor quantidade possível de assobios”.

Como McCluskey e Plimmer (2010) destacam:

Continuando a metáfora, “é importante que o "ganso" permaneça saudável e idealmente, melhore a sua saúde” de modo que a quantidade de 'penas' aumentem de ano para ano. Assim, pode-se argumentar que um mercado imobiliário ativo, transparente e saudável, onde os serviços locais contribuem para o valor das propriedades, garante ou melhora o valor tributável dos imóveis. É certamente importante assegurar que com o processo não se danifique o “ganso”. “... Também é importante que o processo não seja tão doloroso, que o 'ganso' tente morder, a pessoa que arranca as penas”.

Por isso, argumentam que, para ser sustentável, um imposto de propriedade deve contribuir positivamente para o valor tributável dos terrenos e edifícios e incentive a melhor utilização, manutenção e melhorias dos terrenos e edifícios.

Para atingir os conceitos de sustentabilidade dentro das caraterísticas da tributação de imóveis, é importante desenvolver um círculo virtuoso no imposto sobre a propriedade, onde o rendimento gerado do imposto sobre a propriedade, aumenta o valor do objeto tributado e, portanto, a avaliação do mesmo garante aumento da receita, para ser gasta na melhoria dos serviços públicos (Figura 3). Desta forma, um imposto sobre a propriedade sustentável tem o potencial de fazer uma contribuição significativa e positiva no sentido de desenvolver comunidades sustentáveis.

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2

Figura 3 – Circulo virtuoso da gestão urbanística

Só através de um equilíbrio entre os proprietários e a administração pública, é possível desenvolver um círculo virtuoso que permita atingir um caminho sustentável.

Desta forma, se o objetivo de uma sociedade é o caminho sustentável, é preciso garantir uma articulação entre os diferentes regulamentos que estabeleçam a ordem e disposição construtiva da cidade, o interesse da sociedade em adquirir localizações e alcançar a melhoria dos serviços, graças a uma tributação justa e equitativa. Algo que não tem acontecido na atualidade, muito devido a sobreposição dos interesses privados, em deferimento dos interesses públicos, o que levou ao desequilíbrio do mercado imobiliário e financeiro.

Contudo, a crise não afetou de igual modo todos os países (apesar de uns terem sido afetados de forma direta e outros de forma indireta), por isso, é preciso analisar a nível local, nacional e internacional o que levou a este ponto, e retirar ilações do que podia e pode ser feito. Para isso, é preciso fazer um estudo de diferentes artigos e analises sobre este assunto, de modo, a conseguir-se, orientar o tema em estudo. Consegue-se assim, traçar um caminho e perceber a falha no desenvolvimento sustentável que estava traçado para 2020.

Imovel

acresce

valor

Aumento do

imposto

Aumento das

receitas

municipais

Melhoria

dos serviços

publicos

(33)

3

2.2. Sustentabilidade

Dados os custos (ambientais, económicos e sociais) na construção de edifícios e outras estruturas, é preciso garantir que estes são construídos, geridos, utilizados e reutilizados de forma sustentável, e que existe responsabilidade por parte de quem faz o seu planeamento. É necessário garantir que os responsáveis por tais ativos - os proprietários e ocupantes - estão conscientes da enorme importância da eficiência energética, gestão de resíduos, bem como a saúde e segurança dos utilizadores dos edifícios; garantindo que eles tem as melhores ferramentas e conselhos disponíveis, para que façam a sua parte e alcancem um ambiente cada vez mais sustentável, para as gerações atuais e futuras (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Os programas de requalificação, revitalização e reabilitação implementados nos últimos anos atestam o carácter ineficiente desta estratégia no combate à degradação dos centros das cidades. É necessário abandonar a ideia de que a cidadeconstituium território onde ocorrem problemas distintos, autónomos e, por conseguinte, investir numa análise que considera o forte grau de interação entre os diversos problemas (Carvalho, 2008).

De acordo com a Comissão Brundtland, a consecução

do desenvolvimento

sustentável exige que se assegure o desenvolvimento

de três pilares de

sustentabilidade: a

sustentabilidade ambiental, a económica e a social, sob a premissa de que os sistemas económicos e sociais não podem desligar-se da capacidade de impacto no meio ambiente, tal como se pode observar na Figura 4. O desejo de crescimento e bem-estar social deve conciliar-se com a necessidade de preservar os recursos ambientais para as gerações futuras (Edwards, 2005).

Os recursos consumidos por uma cidade podem ser medidos em termos da sua “pegada ecológica”, a qual corresponde a uma área, espalhada por todo o mundo e muito maior do

Figura 4 – Dimensões do desenvolvimento

sustentável

(34)

4

que as suas fronteiras físicas, da qual a cidade depende. À medida que novas cidades consumidoras se expandem, também cresce a competição por esses recursos e aumentam essas pegadas (Rogers & Gumuchdjian, 2001). Para que a sociedade seja sustentável, a “pegada ecológica” terá de ser inferior à biocapacidade do planeta ou região (Marques, 2009), pelo que as pegadas ecológicas urbanas devem ser dramaticamente reduzidas e circunscritas (Rogers & Gumuchdjian, 2001).

As cidades ocupam atualmente 4% da superfície terrestre, cerca de quatro vezes mais do que os ecossistemas de água doce e é, justamente, nas cidades que vive a maior parte da população mundial, numa tendência crescente (Falcón, 2007).

Assim, as cidades têm de ser pensadas de forma a conter essa expansão, dando mais condições as zonas rurais, onde se estima que a partir de 2007 a população mundial vai expandir as zonas urbanas cerca de 70% até 2050. Entre 2007 e 2050, a população que vive em áreas urbanas é projetada para ganhar 3,1 mil milhões, passando de 3,3 mil milhões em 2007 para 6,4 mil milhões em 2050. Devido a isto, vai haver um crescimento quase linear da população urbana menos e mais desenvolvida, como se pode ver no acumulado no gráfico da Figura 5. Isto é possível ver no gráfico da Figura 6, onde entre 2020 e 2050, existe um decréscimo devido a migração das populações de zonas rurais para zonas urbanas. Perceber de forma mais simples no Gráfico 1.

Gráfico 1 – Distribuição da população mundial (2007-2050)2

49

%

51

%

2007

População Urbana (3.293 milhões) População Rural (3.377 milhões)

57%

43%

2025

População Urbana (4.584 milhões) População Rural (3.426 milhões)

70%

30%

2050

População Urbana (6.398 milhões) População Rural (2.792 milhões)

(35)

5 Figura 5– Crescimento anual da população mundial (1950-2050)1

Figura 6 – Crescimento da população mundial (1950-2050)2

1Fonte: http://www.un.org/esa/population/publications/wup2007/2007_urban_rural_chart.pdf

(36)

6

No sentido de contrariar o desenvolvimento desregulado, uma das estratégias internacionais adotadas para o desenvolvimento sustentável, foi a Europa 2020, que designa o crescimento para a União Europeia (UE) entre 2010 e 2020. Outro propósito é o de promover uma maior articulação entre as políticas nacionais dos Estados-membros e as políticas europeias. Mas a falta articulação fiscal e equidade entre os diferentes países europeus, tem levado a uma fuga de impostos, que não permite atingir as diferentes metas, principalmente nas economias semiperiféricos, como se pode constatar na Tabela 1.

Tabela 1 – Metas Europa 2020

Dados de Portugal em 2011 Metas para Portugal Previsões UE Grandes objetivos da UE Taxa de emprego (em %) 69.1% 75% 73.7-74% 75% I&D em % do PIB 1.5% 2.7-3.3% 2.65-2.72% 3% Metas de redução das emissões de CO2 - 1% -20 % (em comparação com os níveis de 1990) -20 % (em comparação com os níveis de 1990) Energias renováveis 24.9% 31% 20% 20% Eficiência energética – redução do consumo de energia em Mtep 2.26 6.00 206.9 Aumento de 20 % da eficiência energética, equivalente a 368 Mtep Abandono escolar precoce em % 23.2% 10% 10,30-10,50 % 10% Ensino superior em % 26.1% 40% 37.50-38.0% 40% Redução da população em risco de pobreza ou de exclusão social 84 000 200 000 Impossível de calcular devido a diferenças nas metodologias nacionais 20 000 000

Fonte: INE e Comissão Europeia3

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7 Como a sustentabilidade fiscal influência os atuais e futuros aspetos econômicos, ambientais e sociais, é através dos impostos sobre a propriedade, que todos os 3 parâmetros vão influenciar a dimensão política local. Os impostos sobre a propriedade, geralmente vão financiar serviços que são prestados a nível local e que afetam diretamente a qualidade do ambiente físico e económico e, portanto, a vida social das comunidades. Logo, é possível definir e desenvolver impostos sobre a propriedade para alcançar resultados sustentáveis em cada jurisdição (Plimmer & Mccluskey, 2011).

2.2.1. Dimensão sócio habitacional

As políticas sociais de habitação são compostas por medidas de apoio que visam a valorização da qualidade de vida da população. O incentivo às políticas sociais de habitação permitiu nivelar os padrões de consumo aos do centro da Europa, mas, por outro lado, contribuiu igualmente para o crescimento do mercado privado de habitação, sobretudo ao favorecer soluções individualizadas no quadro da provisão de bens e serviços essenciais (Observatório, 2014).

A ideia de substituir o Estado Providência pela iniciativa privada, produziu habitações de qualidade inferior, que conduziu o ordenamento das cidades à criação de cidades/bairros dormitórios com uma qualidade de vida reduzida, pois limitou-se a criar localizações para repousar. A iniciativa privada, apenas procurou a obtenção do lucro e não teve como objetivo – como acontece com o Estado Providência – um correto desenvolvimento sustentável da sociedade.

Com a falta de planeamento estratégico, em fornecer determinadas zonas com uma rede de pontos de interesse (PI), não permitiu um fluxo de pessoas para determinadas localizações. Esta falta de aposta em PI, que pode enriquecer a qualidade de vida da região, como também, a construção tardia do Estado Providência em Portugal, levou à criação de periferias sociais e à criação de zonas sociais, com baixa diversidade social, o que retirou o efeito de a habitação se ter afirmado como uma área de pleno direito da política social, mostrando as fragilidades do Estado Providência, talvez com maior saliência, no setor da habitação. Isto permitiu a desvalorização das localizações e a segregação social.

(38)

8

Em França a habitação social está associada ao conceito de habitação de renda moderada e estima-se que o arrendamento social represente, 19% dos fogos usados como primeira residência, o que permite, a estabilidade das famílias de rendimentos médios, médios-baixos e médios-baixos4.

Até aos anos noventa, a provisão da habitação em Portugal reflete, de modo particularmente expressivo, este quadro geral (Figura 7) de insuficiência do Estado e das políticas públicas, bem como a incipiência relativa do setor mercantil, só compensadas pelas capacidades da sociedade civil na resposta e supressão das necessidades habitacionais (Serra, 2002).

Figura 7 – Evolução de vários componentes da despesa pública em percentagem do PIB (1972-2012)

Fonte: DGO/MF e INE/BP

Em simultâneo, começa igualmente a articular-se a política de habitação com a política de desenvolvimento económico e social, tendo em vista a promoção do bem-estar social entendido como satisfação de necessidades sociais básicas nos domínios da educação, saúde, segurança social e habitação (Observatório, 2014).

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9 A grande mudança, em termos de política habitacional, à escala do Estado Central, traduzir-se-ia, como veremos adiante, na transição do paradigma de “apoio à pedra” (promoção pública direta de alojamentos) para o paradigma do “apoio à pessoa” (Serra, 2002). Isto é, no realinhamento progressivo da intervenção estatal na esfera da habitação através do estímulo à aquisição de casa própria (sendo o acesso ao crédito incentivado por benefícios fiscais, por bonificação dos empréstimos e por um desenho do sistema financeiro favorável à expansão deste mecanismo de provisão habitacional) (Observatório, 2014).

A análise do peso relativo dos agentes envolvidos nas diferentes modalidades de promoção direta de habitação em Portugal revela não só a escassa participação do Estado mas também, e concomitantemente, a significativa importância da promoção privada, como se pode constatar no gráfico da Figura 8.

Figura 8– Fogos construídos para habitação, segundo o setor de promoção (1950-2012)

Fonte: INE, Estatísticas das Obras Concluídas

O PER é o programa de habitação mais emblemático dos últimos vinte anos, sendo particularmente exemplar quanto à circunscrição da política habitacional, em termos de promoção direta, às situações mais expressivas de carência de alojamento, constitui uma espécie de “canto do cisne” das políticas de promoção habitacional direta promovidas

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10

pelo Estado Central. Na medida em que revelou a persistência de um modelo de promoção habitacional direta, ultrapassada, assente na construção de bairros isolados de habitação social concentrada, periféricos à malha urbana consolidada e, em muitos casos, situados em zonas desqualificadas e desprovidas de infraestruturas (Observatório, 2014).

Contudo, e tal como as políticas de reabilitação, o PER ilustra igualmente bem a instabilidade, volatilidade e natureza fragmentada das políticas de habitação em Portugal, tanto em termos de linhas de orientação, como em termos de definição dos instrumentos e dos quadros institucionais que os enformam (Observatório, 2014).

Finalmente, devem ainda ser relembrados, nesta relação de concorrência entre o mercado de arrendamento e da aquisição de habitação própria, os incentivos fiscais do Estado à aquisição de habitação própria permanente que contrastam com os muito tímidos apoios públicos ao arrendamento, tanto no parque habitacional público como no privado, e que se dirigiram sobretudo aos jovens (Observatório, 2014).

2.2.2. Dimensão socioeconómica

Henry George, em 1879, na obra “Progress and Poverty”, constatou que o Léon Walras concluiu por via da modelação matemática, que o preço da propriedade privada do solo tenderia para o infinito (Lobo, 2011).

Nessa época, os Estados Unidos não dispunham de quaisquer instrumentos de ordenamento do território nem de impostos sobre o rendimento, no entanto, este autor preocupou-se com o facto de a “terra livre” começar a escassear, o que poderia gerar tensões fortíssimas entre os interesses públicos e os interesses privados. Henry George estava essencialmente preocupado com o facto da escassez de terra originar graves desequilíbrios ao nível da igualdade de oportunidade económica que gerariam inevitavelmente confrontações sociais (Lobo, 2011).

O solo em Portugal, enquanto objeto comercial dinamizou o volume de produção do mercado residencial, de tal modo, que o mercado imobiliário se caracteriza hoje por uma oferta excessiva face à população residente. Ou seja, considera-se que se trata, de facto, de um processo de financeirização da economia e da sociedade portuguesa que não pode,

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11 como aliás sucede em qualquer outra realidade histórica, ser desligado do papel central que o Estado desempenha na sua condução, nem da posição e inserção internacional da economia portuguesa (Observatório, 2014).

O mercado imobiliário foi um canal para a transferência de capitais financeiros da economia produtiva para agentes não-produtivos dedicados à arbitragem pura dos valores do solo e suas benfeitorias edificadas: em 2008, aproximadamente 68% do total da dívida privada portuguesa resulta do crédito imobiliário a famílias e empresas5, sendo presumivelmente dois terços desse montante devidos a pagamentos do valor do solo urbanizável. Segundo os dados do Boletim Estatístico do Banco de Portugal, em 2008 o saldo de crédito atribuído ao agregado CONSTRUÇÃO + ACTIVIDADES IMOBILIÁRIAS + HABITAÇÃO somava 168.701 milhões de euros, somando o crédito atribuído ao agregado AGRICULTURA + PESCA + INDÚSTRIA transformadora apenas 16.455 milhões de euros. O crédito total aplicado em Portugal nesse ano representava 248.389 milhões de euros. O PIB português em 2008 rondava os 180.000 milhões de euros (Bingre, 2011).

O volume de créditos hipotecários em Portugal cresceu de 5 mil milhões de euros em 1990 para 104 mil milhões de euros em 2008. Um aumento superior a 2.000 % nos gastos nacionais2 com o imobiliário durante menos de um vinténio no qual o crescimento

acumulado do PIB per capita não alcançou os 40% e a densidade demográfica aumentou menos de 10%6. Ora, tal escalada dos preços do imobiliário não pode ser explicada por um aumento dos custos de construção, já que estes se mantiveram relativamente estáveis ao longo das últimas duas décadas: esta subida dos preços da habitação foi provocada sobretudo pelo aumento dos preços do solo, o qual foi exacerbado por fenómenos de monopolização especulativa de dezenas de milhar de edifícios mantidos devolutos para que posterior “passe” com encaixe de mais-valias (Bingre, 2011).

O número de alojamentos familiares cresceu intensamente ao longo das quatro últimas décadas, duplicando o seu valor, registando uma variação global de cerca de 117%7. A

5Fontes: Plano Estratégico de Habitação 2008/2013, IHRU; Boletim Estatístico do Banco de Portugal – Março 2009

6Fonte: Luciano Amaral: New Series for GDP per capita, per worker, and per worker-hour in Portugal, 1950-2007. Faculdade de

Economia, Universidade Nova de Lisboa

7 Fonte: http://www.ine.pt/ngt_server/attachfileu.jsp?look_parentBoui=149381305&att_display=n&att

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12

este crescimento de alojamentos familiares correspondeu por sua vez, como já referido, um aumento do número de proprietários relativamente aos inquilinos (Figura 9), e um aumento do número de alojamentos de segunda residência e de fogos devolutos (Figura 10), que denota, ainda que de modo aparente, a supressão das necessidades de alojamento das famílias portuguesas (Observatório, 2014).

Figura 9 – Alojamentos familiares clássicos de residência habitual segundo os Censos: total, por ocupantes proprietários e inquilinos (1960-2011)

Fonte: INE

A evolução do mercado de arrendamento português é marcada por um gradual declínio desde os anos 70, com o setor a perder progressivamente peso para o mercado imobiliário (Figura 11) (Observatório, 2014).

Com efeito, os últimos dados do recenseamento da população portuguesa mostram que mais de 50% dos alojamentos com valores de renda inferiores a 20 euros correspondiam, em 2011, a contratos celebrados antes de 1975. Por outro lado, mais de 80% dos alojamentos com valores de renda superiores ou iguais a 650 euros correspondiam a contratos de arrendamento celebrados entre 2006 e 20117.

Ou seja, os incentivos legais e financeiros à aquisição de habitação própria acabaram por limitar, de forma não negligenciável, o potencial de dinamização do mercado de

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13 arrendamento que resultaria da supressão dos constrangimentos legais existentes até aos anos 90 (Observatório, 2014).

Figura 10– Alojamentos familiares clássicos segundo a forma de ocupação (1960-2011)

Fonte: INE, Pordata

Finalmente, importa vincar o papel das políticas públicas na promoção do endividamento hipotecário. Como vimos anteriormente, num quadro de inexistência de um mercado dinâmico de arrendamento e de uma inércia política em atacar as suas causas históricas, o enorme peso dos empréstimos à habitação na dívida das famílias (Figura 11) é o resultado de uma política pública habitacional concentrada na promoção da compra de casa própria, por via de incentivos fiscais (créditos bonificados, regimes fiscais promotores de contas poupança habitação, etc.) e da redução gradual da provisão direta por parte do Estado, confinada essencialmente à ação autárquica na gestão dos bairros sociais (Observatório, 2014).

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14

Figura 11 – Peso da dívida no rendimento disponível das famílias (1995-2013)

Fonte: Eurostat

Em 2012, apenas 7% das famílias com hipotecas suportavam uma carga excessiva das despesas com a habitação (isto é, superior a 40% do rendimento disponível do agregado familiar), sendo este valor de 36% para as famílias que arrendavam a residência do agregado familiar8 (Observatório, 2014).

A taxa de incumprimento do crédito ao consumo e relativa a outros fins foi a que registou o maior crescimento, passando de cerca de 6,7% em 2009, para 12,7,% em 2013. Sendo certo que a taxa de incumprimento do crédito à habitação também tem vindo a aumentar, a verdade é que continua relativamente contida, tendo passado de 1,6% para 2,4% no mesmo período (Figura 12) (Observatório, 2014).

O perfil de endividamento das famílias portuguesas, que assenta quase exclusivamente no imobiliário, é similar ao perfil registado em países periféricos e semiperiféricos, nos quais o endividamento se encontra, também, concentrado nos estratos sociais mais elevados (Santos e Teles, 2013). No entanto, em Portugal, e ao contrário do que ocorre nestes países, o custo real desta dívida foi historicamente baixo, o que explica o crescimento ininterrupto do endividamento, mesmo durante o período de estabilidade dos

8 Fonte: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do;jsessionid=9ea7d07d30d6856d59f18bfb40d7b025a0eb

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15 preços da habitação da década de 2000, o que constitui um caso quase único a nível internacional (Observatório, 2014).

Figura 12– Rácio do crédito vencido das famílias (2009-2013)

Fonte: Banco de Portugal

Quatro décadas depois, a economia portuguesa mantem características de uma economia semiperiférica “atrasada no sistema produtivo, moderna no sistema de consumo, atrasada na proteção social, moderna nas expectativas de vida” (Louçã, 2011).

Esta relativa capacidade de resistência do mercado imobiliário à crise que se instala no setor da construção é de algum modo visível na evolução dos preços da habitação depois de 2001, não se verificando uma queda abrupta dos seus valores, como seria de esperar tendo em conta o excesso de oferta. Esta capacidade de resistência do mercado imobiliário explica-se, em parte, pela descida das taxas de juro entre 2001 e 2006, que permitiu manter “uma procura de fogos para especulação, os quais deveriam ser mantidos desocupados para maximizar a rapidez das transações” (Bingre, 2011).

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16

2.2.3. Dimensão ambiental

Apesar de, desde os anos 70, existirem na legislação portuguesa algumas salvaguardas para as questões ambientais, só a partir de 1986, com a adesão à Comunidade Económica Europeia e por força da transposição das Diretivas Comunitárias, é que se encontra na legislação subsequente uma preocupação efetiva com as questões ambientais. Numa primeira fase, estas questões incidiam mais sobre o controlo da poluição, com o princípio do poluidor-pagador, passando numa fase posterior a incidir na prevenção (Leitão, 2011).

Com a expansão da construção nova a que se assistiu, não existiram significativas preocupações com a componente ambiental. A falta de sustentabilidade das soluções e dos materiais, aliada à má construção vão obrigar a intervenções que acarretam prejuízos significativos para o ambiente (Leitão, 2011).

Mesmo considerando a referida exceção e outras quantas medidas dispersas nos diplomas legais nacionais, conclui-se rapidamente o âmbito restrito das mesmas: à poupança energética, à gestão de resíduos, ao conforto, à saúde e à redução de consumos de recursos, com reduzido impacto na política global de sustentabilidade ambiental (Mateus, 2009).

É precisamente em alturas de crise, que existe uma tendência para colocar em segundo plano, a dimensão ambiental. Mas, se até há algum tempo atrás o trabalho desenvolvido na chamada área da sustentabilidade era escasso e de fraca qualidade, em grande parte devido ao facto dos mesmos serem extremamente focados na capacidade de tecnologias básicas de produzir energia a partir de desperdícios, atualmente já existem, novos modelos e processos de intervenção, quer por metodologias, quer ao nível legislativo, que permitam reduzir as emissões de carbono que um tipo de habitação pode produzir na sua fase de construção ou de utilização.

Existem hoje metodologias de avaliação da sustentabilidade, tais como: a Sustainable Building Tool (SBTool), destacando-se o caso particular da SBToolPT-H para os edifícios residenciais (Mateus, 2009), o LiderA (Pinheiro, 2006), o Leadership in Energy & Environmental Design (LEED) (Kibert, 2005), o Building Research Establishment Environmental Assessment Method (BREEAM) (BREEAM, 2009), o Environmental

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17 Assessment and Classification System for Residential, Office and Retail Buildings (PromisE) (Häkkinen, 2007), entre outros, que têm vindo a ser desenvolvidas e aplicadas a casos concretos reais para aferir a sua aplicabilidade prática, faltando apenas a decisão sobre qual ou quais as metodologias que melhor conciliam as diferentes dimensões do conceito de sustentabilidade (Leitão,2011).

A nível legislativo, o sistema de certificação energética em Portugal foi uma das primeiras medidas efetivas, criada com o intuito de racionalizar consumos de energia e de limitar as emissões de carbono. Porém, a evolução da legislação nesta área, ainda não está orientada no sentido de permitir o desenvolvimento sério, de políticas ambientais no sector da construção, possibilitando a existência e a aplicação efetiva de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo.

Outro fator que, no caso de Portugal, poderá travar ainda mais a aproximação do País às metas estabelecidas no que se refere à sustentabilidade das medidas conducentes à redução das emissões de carbono, caso tal seja ignorado, é a realidade do tipo, da quantidade e da qualidade da construção de edifícios novos, em detrimento das operações de reabilitação, que caracterizou o país nas duas últimas décadas (Leitão, 2011).

Depois de um período de grande expansão da construção nova, feita a um ritmo muito apressado, passou-se agora para um período que começa a ser caracterizado por uma crescente preocupação relativa à qualidade funcional e à sustentabilidade dos edifícios (Leitão, 2011).

Pode-se ainda constatar que a perda de qualidade da construção em Portugal se deveu à falta de captura das mais-valias urbanísticas das urbanizações-fantasma e a construção das cidades dormitório que hoje recobrem Portugal e irão ser pagas três vezes: devido a perda de qualidade ambiental, pelas hipotecas que se assumiram, e pelos impostos que se investiram (Bingre, 2011).

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18

No parecer do CNADS acerca da Política de Solos e Revisão da Lei do Solo, datado de Fevereiro de 2009, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional considerou serem as finalidades daqueles instrumentos:

 Assegurar a oferta programada de solo urbano indispensável à adequada satisfação das procuras resultantes da evolução demográfica e desenvolvimento económico, contribuindo (...) para o funcionamento eficiente do mercado imobiliário.

 Salvaguardando o solo vivo como recurso ambiental e produtivo escasso e não renovável

No caso de Portugal Continental assistiu-se nas últimas três décadas ao aumento de solos ocupados por florestas, incultos, artificializados e corpos de água, e à redução de área nos solos dedicados à agricultura e nos solos agroflorestais (Gráfico 2). Nas zonas húmidas não se verificou alterações significativas de área.

Gráfico 2 – Uso e ocupação do solo em Portugal Continental

Fonte: DGT

Nas transições do uso e ocupação do solo destas três décadas (Tabela 2) sobressaem as perdas que ocorreram nos solos agrícolas, agroflorestais e incultos para floresta. O

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19 aumento de área dos solos artificializados devido à transição que ocorreu essencialmente nos solos agrícolas e florestais.

Tabela 2 – Transições de uso e ocupação do solo entre 1980 e 2010

Fonte: DGT

Com esta crescente consciência da necessidade da existência de uma responsabilização coletiva, importa que sejam revistos os instrumentos e as ferramentas que permitam a concretização deste conceito, além de estabelecer um conjunto de indicadores que de forma progressiva fossem sendo completados e permitissem a sua comparação numa lógica de benchmarking (Leitão, 2011). Com este contexto de organização e objetivos sustentáveis no sistema de impostos e taxas associadas, é possível, a transição do atual sistema fiscal, para um sistema com sustentabilidade fiscal.

2.3. A sustentabilidade fiscal (terrenos e edifícios)

A tributação é uma conhecida estratégia governamental que influencia o comportamento (bem como o aumento da receita) e a utilização de impostos sobre a propriedade para esse fim, é uma estratégia comum. Assim, a forma como um imposto sobre a propriedade é estruturado e implementado, pode ter consequências deliberadas, bem como, imprevisíveis. Em qualquer caso, os impostos sobre a propriedade devem ter em consideração, como vão afetar a sustentabilidade, na sua tributação (ou não tributação) através do uso que se dá aos terrenos e imóveis, valorizado pelos contribuintes, em resultado do seu impacto mais ou menos amplo na sociedade (Plimmer & Mccluskey, 2011).

2010 Agro Corpos Zonas

1980 florestais de água húmidas

Agrícolas 2885894 21180 91897 13093 321463 223855 269 3557650 Agroflorestais 60721 682141 2380 8099 127417 10310 0 891068 Artificializados 2732 0 264252 290 1927 1720 0 270920 Corpos de água 807 15 258 76010 676 2274 41 80080 Florestas 76455 74348 53833 4563 2319742 272369 285 2801594 Incultos 87093 3832 28407 2961 309405 844273 681 1276651 Zonas húmidas 0 0 123 0 11 321 18714 19170 TOTAL (ha) 3113702 781517 441150 105016 3080640 1355121 19988 8897135 TOTAL (ha)

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20

Este capítulo fornece uma série de exemplos de como diferentes características de impostos sobre a propriedade afetam a sustentabilidade do setor imobiliário - o objeto passivo -, bem como seus impactos no mercado e na comunidade em geral. Há uma discussão sobre a forma como tais resultados são sustentáveis, dentro do que é cada vez mais reconhecida, como as caraterísticas desejáveis de uma comunidade sustentável.

2.3.1. Tributação do valor do solo

A Tributação do Valor do Solo (TVS) procura incentivar a utilização ótima do solo, através da taxação do mesmo, assumindo que o solo está disponível para a prática mais eficiente e proveitosa de acordo com as políticas de ordenamento em vigor. Um dos objetivos declarado da TVS é "modelação ou promoção de uma política de solos (Lichfield e Connellan, 2000). Reconhece-se, que a TVS, com base na "prática mais eficiente e proveitosa" irá incentivar o desenvolvimento na altura certa e no lugar certo, por exemplo, penalizando os proprietários de terrenos de vagos, que não estão a usar por razões meramente especulativas (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Portanto, a TVS pode ser considerado como "sustentável" porque incentiva, através do sistema fiscal, o uso mais vantajoso do solo; (embora, seja mais exato dizer que a TVS desencoraja quem não tem o uso ótimo do solo).

Assim, é dentro do foco de incentivar a melhor utilização de solos urbanizáveis e/ou agrícolas (que é geralmente o que esta coberto por os planos de planeamento das autoridades locais), é onde a TVS, realmente ganha a sua matriz de sustentabilidade. Por exemplo, a TVS promove a reutilização de terrenos que tenham sido usados anteriormente, mas subutilizado (em particular abandonados e locais vagos), desencoraja construções inadequadas e é utilizada em locais que deveriam estar a atrair mais valor e um uso mais adequado, etc.; e incentiva a intensificação do uso das infraestruturas existentes, em vez de aumentar os recursos gastos em, transporte, etc. (Connellan 2004; Almy et al, 2008:. 186; McClean, 2006; McCluskey e Franzsen, 2005) (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Neste tipo de artigos sobre a TVS, raramente existe o reconhecimento da natureza caracteristicamente insustentável, devido à constante pressão que a TVS exerce sobre o

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21 desenvolvimento da localização. Levando a que seja melhor reconstruir em locais subutilizados ou vazios no interior das cidades, aliviando assim o desenvolvimento em zonas verdes, bem como a otimização do uso da infraestrutura existente, que implica o desenvolvimento urbano (Plimmer & Mccluskey, 2011).

No entanto, os processos de demolição e construção são bem conhecidos por gerar altos níveis de resíduos (BRE 2006) e de emissões de carbono, que leva ao crescente esgotamento dos nossos finitos recursos naturais. Assim, ao utilizar-se o sistema fiscal como ferramenta para colocar pressão sobre os proprietários e manter a garantia que o seu uso atual corresponde ao exigido pela sua autoridade local de ordenamento, graças a um sistema de TVS, esta pode ser ambientalmente insustentável, apesar de ser um bom incentivo para o emprego na indústria da construção (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Lembrando que, é a partir do planeamento político que se consegue impulsionar a prática mais eficiente e proveitosa, como o incentivo para reutilizar, que cria uma abordagem de ordenamento diferente, ao que reflete a necessidade de se ter uma maior utilização de edifícios existentes, através do incentivo a reutilização e recuperação, em vez da demolição e reconstrução, bem como, proporciona uma maior flexibilidade para ser projetado em novos edifícios, e pode ser visto como uma forma aceitável para se obter um nível mais eficiente a longo prazo, levando a sustentabilidade dos edifícios, por a TVS (Plimmer & Mccluskey, 2011).

2.3.2. Alteração da base tributária

"Igualdade" e equidade são geralmente reconhecidos como elementos essenciais para um imposto sobre a propriedade.

No entanto, "justiça" é um conceito muito subjetivo e pode variar tendo em conta os divergentes pontos de vista dos diferentes proprietários. Por exemplo, é geralmente aceite que as propriedades com atributos similares em locais similares devem ter os mesmos valores tributáveis (equidade horizontal); de modo a quem contribuiu, esteja a pagar uma quantia semelhante, para desfrutar substancialmente das mesmas comodidades. Isso normalmente é interpretado como a garantia de que as propriedades com valores de

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22

mercado similares têm autos de infração semelhantes e, portanto, passivos fiscais semelhantes (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Na Califórnia, em 1978, a "revolta do contribuinte" garantiu uma mudança do valor de mercado para o valor de aquisição como a base de tributação para as habitações. O valor de avaliação é, portanto, fixada no preço do imóvel (mais 2% todos os ano devido a inflação) de compra. Assim, um contribuinte que comprasse uma habitação em 1980, poderia pagar um imposto baseado no valor de compra desse ano, enquanto um vizinho que comprou uma propriedade idêntica no ano passado, estaria a pagar um imposto baseado no valor de compra do ano passado - e, portanto, um valor acumulado de mais 2% em relação ao ano posterior (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Com um sistema de avaliação fixado por PREÇO DO IMÓVEL + 2% do valor da habitação (valor tal que fica sujeito a parâmetros pessoais de avaliadores), levava a uma desvalorização real, caso o valor da inflação fosse superior a 2% - por exemplo, se tivermos uma inflação média de 3% ao ano, como se pode exemplificar no Gráfico 3 com a “Habitação 2”, em comparação com a “Habitação 1” que obedece a base de tributação de 1978, concluiu-se, que no final do 4º ano, estava a ter uma desvalorização real de 4% do valor base. Ora, além de ter um sistema de avaliação da habitação, sujeito a parâmetros pessoais – avaliadores –, logo subjetiva, criava uma tendência de não investir na habitação, pois, a mesma ia perder valor real e nunca ia valorizar.

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23 Gráfico 3 – Exemplo da valorização real

A revolta do contribuinte foi desencadeada por um escândalo envolvendo assessores fiscais. Numa altura em que a confiança nos avaliadores é baixa, um custo de aquisição base é preferível porque remove qualquer subjetividade a partir do valor da avaliação e pode, portanto, ser visto como uma figura tributável mais precisa e objetiva. "... nenhum avaliador, nem mesmo um com meios ilimitados, poderia definir uma avaliação da propriedade que fosse estritamente atual e precisa em todos os aspetos." (California Taxpayers’ Association, 1993, citando o The State Board of Equalization, antes para a introdução de Proposition 13) (Plimmer & Mccluskey, 2011).

Esta base de valor de aquisição, a chamada “Proposition 13”, foi julgado "mais justo" pelo Poder Judiciário do Estado, porque, tal base tributária incentiva proprietários residentes a não vender sua propriedade (e, assim, perder o patamar atrativo do imposto a pagar) e isso contribui para preservação bairro, continuidade e estabilidade que, argumenta-se, são resultados altamente desejáveis e sustentáveis (por exemplo, Beaumont, de 1994; Picker, 2005). Essa base de imposto também oferece um alto grau de previsibilidade sobre fatura fiscal do próximo ano. Pesquisa (Beaumont, 1994) mostra que o valor de aquisição é percebida como mais inovadora do que uma base ad valorem e que os grupos de renda idosos e baixos foram os mais beneficiados com a mudança - também um resultado sustentável e útil, pode-se argumentar (Plimmer & Mccluskey, 2011). 94% 96% 98% 100% 102% 104% 106% 108% 110% 112% 114%

Ano 0 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Áno 4

Valor Real da Habitação

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Figura 1 – Sinopse dos objetivos da presente dissertação
Figura 3 – Circulo virtuoso da gestão urbanística
Figura  4  –  Dimensões  do  desenvolvimento  sustentável
Gráfico 1 – Distribuição da população mundial (2007-2050) 2
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Referências

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